Resolution 00634-2021 Constitutional Chamber — partial admission of action against Law 9610 on limits of Lomas de Barbudal Biological ReserveResolución 00634-2021 Sala Constitucional — admisión parcial de acción contra Ley 9610 sobre límites de Reserva Biológica Lomas de Barbudal

**RESULTANDO:** **1.-** By written submission received via Online Filing at 11:39 a.m. on November 20, 2020, the petitioner files this action against Law No. 9610, "Modifies boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the development of the water supply project for the middle basin of the Tempisque River and coastal communities," published in Supplement No. 199 of La Gaceta of November 23, 2018. He considers that the challenged law violates Articles 7, 11, and 45 of the Political Constitution, the principle of legal certainty (seguridad jurídica), and the procedure established in Article 208 bis of the Regulations for Order, Direction, and Internal Discipline of the Legislative Assembly. He states that the provision violates Article 7, since the Lomas de Barbudal Biological Reserve forms part of the Palo Verde Wetland, which has international protection under the provisions of the Ramsar Convention, which was duly signed by Costa Rica. Ramsar was not notified of the declassification (desafectación) of the area of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, nor of the change in the boundaries of that biological reserve. This is indicated by the Regional Council of the Arenal Tempisque Conservation Area (CORACAT) when it states: "... it is necessary to communicate to the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, known as the RAMSAR Convention, the intention to carry out this project and activate any other procedure to comply with the country's commitments...". Said convention establishes in Article 4, paragraph 2, that when a contracting party, for urgent national interest reasons, withdraws from the list or reduces the boundaries of a wetland included therein, it shall compensate, as far as possible, the loss of wetland resources and, in particular, create new nature reserves for waterfowl and for the protection of an adequate portion of their original habitat, in the same region or elsewhere. He argues that the modification of the boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve has not been declared of urgent national interest. He argues that it also violates the UNESCO World Heritage Convention, as can be seen from what CORACAT indicates regarding the challenged Law when it was in the deliberation stage in the Legislative Assembly. This is what CORACAT indicated: "... it is important to take into consideration that, under the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, known as the UNESCO World Heritage Convention, the Área de Conservación Guanacaste world heritage site is under monitoring by UNESCO. In the most recent session of the World Heritage Committee, this body decided to request the country to conduct a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the area, to foresee the possible direct or indirect impacts of projects on the world heritage site, even when they are located outside its boundaries. Although this bill does not directly impact the world heritage site, the Lomas de Barbudal Biological Reserve borders the Morocochas Biological Corridor, which in turn borders the Rincón de la Vieja National Park included in the world heritage site. Therefore, it is necessary to analyze whether the water supply project for the middle basin of the Tempisque River and Coastal Communities may have any indirect impact on the world heritage site, and to assess the activation of the pertinent mechanisms to communicate this initiative to the World Heritage Centre...". Furthermore, he alleges a violation of Article 45 of the Political Constitution, insofar as Hacienda Ciruelas S P S.A. is deprived of private property without there being a public interest that has been legally verified. This private property is affected without prior compensation. The effect (the 25 hectares and the rest of the farm that is also affected) takes effect from the entry into force of the challenged Law, since that 25-hectare portion of the property of his represented party #34,930-000 has been incorporated into a biological reserve, whose level of environmental protection is absolute. This constitutes an intervention of private property, the Law being silent on indicating that the property of his represented party will be acquired by expropriation, leaving that property within the new boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve under environmental limitations. He claims that no official appraisal (avalúo oficial) has been carried out, nor was the corresponding budget line item available to pay for the expropriation of the property belonging to his represented party. He affirms that there is currently no such budget line item either, as no appraisal has been made for each of the private properties incorporated into the new boundaries of the biological reserve, nor for the 25 private properties that must be expropriated because they are located within the area intended to be flooded to build the Río Piedras reservoir, and there is no idea of how much the State will ultimately have to pay for these properties. He argues that by modifying the original boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, this constitutes an intervention of private property, the bill being silent on indicating that such properties will be acquired by expropriation, leaving the properties within its new boundaries under environmental limitations, one of which belongs to his represented party. Next, he alleges a violation of Article 208 bis of the Regulations for Order, Direction, and Internal Discipline of the Legislative Assembly. Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly establishes that through "...a motion of order, approved by two-thirds of its votes, the Legislative Assembly may establish special procedures to process reforms to its Regulations and bills whose approval requires an absolute majority, except for the approval of administrative contracts, those related to the sale of State assets or the opening of its monopolies, and international treaties and conventions regardless of the voting required for their approval. Any special procedure must respect the democratic principle and safeguard the right of amendment. (Added by Agreement No. 6231 of March 8, 2005)". He alleges that the application of Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly is prohibited for projects requiring a qualified majority, so its application to the bill that resulted in Law No. 9610 is entirely contrary to said regulation, which is a parameter of constitutionality, making the challenged Law unconstitutional due to a violation of the parliamentary procedure that must be followed for the formation of laws, in addition to the other substantive reasons of unconstitutionality developed in this action. Moreover, he claims a violation of the principle of legal certainty, based on the note that the Instituto Geográfico Nacional (IGN) sent to the Legislative Assembly (official communication DIG-0388-2018 of last September 6, which responds to the consultation that the Legislative Assembly made to the IGN through official communication AL-DSDI-OFI-0313-2018 of August 23), which states, as relevant, the following: "...the observations and suggestions issued in technical criteria... aim to improve the bill regarding the established delimitation, so that said delimitation is compatible with the official current registry-cadastral information for the proper administration of the territory, consistent with the morphological conditions of the geographical environment of the area where the biological reserve is located, and to achieve its precise subsequent representation in the official national cartography...". In said official communication, the IGN details, for example, in point 3, that "...in Article 1 of bill No. 20,645, we have made the adjustments to the text indicated in yellow highlighting, noting that the initial Coordinates 350792.224 and 1163050.33 should be replaced by the coordinates 350789.96 EAST and 1163037.02 NORTH, which more precisely locate the geographical point on the Cabuyo River based on verification in cartography at a scale of 1:5,000...". On the other hand, in point 4 of that note, the IGN is even more emphatic in pointing out the following: "...In official communication DIG-0283-2018 of July 6, 2018, section IV, point 3, reference was made to the following aspect, which, due to its importance, we reiterate again. In the northern sector of the new proposed area for the reserve, we detected, according to the mosaic of cadastral maps made by the Cadastral Subdirectorate of the Real Property Registry, referring to the properties of La Hacienda Ciruelas SP Sociedad Anónima, Brindis de Amor de Liberia Sociedad Anónima, Pijije Land & Cattle Sociedad Anónima, and Pecuaria Burro Blanco Sociedad Anónima, and the boundary proposed in the bill, we have detected two sectors identified as Case 1 and Case 2, shown in Figure No. 1, where: a) there could be an inconsistency between the property boundary versus the boundary of the new proposed area for the reserve; or, b) the proposed layout is due to some technical, legal, or other opportunity criterion that is beyond the knowledge of this Institute. If what is noted in point 4. a) is the reality, we require that this situation be indicated to us, in order to propose new coordinates to correct the error." He states that, upon reading the previous observations from the IGN, he considers there is no doubt of the violation of the principle of legal certainty. But, so that there is no doubt whatsoever, he cites what the IGN points out in point 5 of that official communication: "Part of the boundary of the new proposed area for the Lomas de Barbudal Biological Reserve in its western sector takes the boundary of the West Canal as a reference. Based on plotting carried out by this Institute of said canal and the proposed boundary, we have detected that the proposed boundary does not follow or correspond to the canal's own margin, but is located away from it, forming a typology of a protection zone. If the legislator's intention is for the area of the new reserve to properly correspond to the margin of the west canal, the coordinates that define it would need to be corrected in the text; if the reality is the second cited option (an annexed protection zone to the canal), the coordinates in the text are correct. It is recommended to review, eliminate, and/or adjust the coordinates corresponding to the vertices that, solely for practical purposes, we have numbered from 45 to 96. Said sector should coincide with the new proposed boundary of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, this being reasonable since the declassified area would be the storage reservoir area." He indicates that, additionally, on this point 5, the IGN points out the following in the observations section: "Correct the coordinates of the northern sector of the reservoir area since they do not agree with the literal description." He alleges that the indicated legal uncertainty prevents knowing with certainty how many hectares must be expropriated and what the true boundaries of the Lomas Barbudal Biological Reserve are, which makes Law No. 9610 unconstitutional for that reason, in addition to all the other reasons developed in this acción de inconstitucionalidad. Finally, he alleges a violation of Article 11 of the Political Constitution. He points out the following violations of the principle of legality: 1) Violation of the Environmental Law No. 7554: Articles 32, 34, 36, 37, and 38 of the Organic Environmental Law, Law No. 7554. He alleges that in the process of modifying the boundaries of the biological reserve, to declassify 113 hectares and include approximately 500 hectares of private land within the new boundaries of the biological reserve, the requirements established in the Environmental Law have not been met. For example, preliminary physiogeographic and biological diversity studies were not conducted on all the private properties being incorporated into the Lomas de Barbudal Biological Reserve. Nor were socioeconomic studies conducted to justify the declassification on one hand and the increase on the other hand of said reserve by nearly 500 hectares of private land. Nor was a study of technical feasibility and land tenure (tenencia de la tierra) of all potential lands that could have been considered to compensate for the 113 hectares being declassified from the reserve. Nor was there the minimum financing to acquire the area (there is not even an appraisal on the properties to be expropriated), protect it, and manage it. Furthermore, the private lands incorporated into the biological reserve were not compensated beforehand. 2) Violation of Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788: in the case at hand, there was no technical report with the recommendations and justifications for including the 25-hectare property belonging to his represented party, Hacienda Ciruelas S P S.A., within the biological reserve. 3) Violation of Articles 71 and 72 of the Regulation to the Biodiversity Law No. 34433-MINAE, because the report prepared by the OET, which has been used to justify the declassification of 113 hectares from the reserve and the compensation with private properties, does not record that the mandatory consultations were carried out with the communities that could be affected by the declassification of 113 hectares from the biological reserve, as well as the creation of a large reservoir with a water surface of approximately 850 hectares. Nor was an analysis of land tenure around the biological reserve conducted to determine which area was the ideal one to compensate for the declassified area from it. It was SENARA that determined which lands to compensate with; it was not the product of a detailed study of land tenure. Nor was the requirement to verify the existence of sufficient financial resources to acquire the lands of the proposed area met. On this topic, he argues that when the bill was approved, there were no funds allocated for the payment of the expropriations that must be carried out, much less to ensure the adequate protection and management of the new area of the reserve in the long term. Finally, as can be observed from the review of the OET's technical report, that report was NOT coordinated by the respective instance of SINAC, in clear violation of the provisions of Article 71 of the Regulation to the Biodiversity Law. 4) Violation of the Law for the Creation of the National Parks Service No. 6084: which establishes, as relevant, in its Article 8, the limitations on property within national parks that are equally applicable to biological reserves. Said article makes clear the type of limitations on property experienced by those properties that are declared a biological reserve, as is the case at hand. During the processing of the challenged law, technical studies were not conducted on his represented party's property that was included in the biological reserve. Based on all the foregoing, he requests that the unconstitutionality of the Law challenged herein be declared.

**2.-** The petitioner bases his standing to file this action on Article 75, first paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, indicating that the matter pending resolution in the courts is a preliminary studies incident, as part of an expropriation proceeding filed by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) against his represented party, Hacienda Ciruelas S P S.A., which is being processed before the Administrative and Civil Treasury Judge, under judicial file No. 18-010534-1027-CA-2. He affirms that his represented party invoked the unconstitutionality of Law No. 9610.

**3.-** By resolution issued at 1:39 p.m. on November 26, 2020, the petitioning party was warned that: "within the THIRD DAY, counted from the day following the notification of this resolution and under warning of denying the processing of the action in case of non-compliance, must: 1) provide the current legal status (personería jurídica) of HACIENDA CIRUELAS S P S.A. and 2) provide a complete certified copy of the writ in which the unconstitutionality of Law No. 9610 was invoked within the underlying matter, with the seal or proof of receipt by the judicial office processing it. The foregoing, pursuant to Articles 79 and 80 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Notify." **4.-** By written submission received via Online Filing at 12:54 p.m. on November 27, 2020, the petitioning party states that it provides the following: a) current literal certification of HACIENDA CIRUELAS S P S.A. b) Copy of the complete file where the unconstitutionality of Law No. 9610 was invoked, with the seal or proof of receipt by the judicial office processing it. He indicates that, if a certification of the file is necessary, he requests an extension of the deadline, since the Administrative Litigation Court takes 5 business days to issue said certification.

**5.-** By official communication dated December 3, 2020, addressed to the Administrative and Civil Treasury Court, it was requested to send to this Chamber the judicial file No. 18-010534-1027-CA, which is the expropriation proceeding by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento against Hacienda Ciruelas S P S.A., as well as to certify the procedural status thereof.

**6.-** Via email received at 9:52 a.m. on December 14, 2020, the Administrative Litigation Court of the Second Judicial Circuit of San José sent a digital copy of file No. 18-010534-1027-CA. Likewise, it certified that it is in process.

**7.-** Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction empowers this Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any petition submitted to its knowledge that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it involves the simple reiteration or reproduction of a previous identical or similar rejected petition.

Drafted by Magistrate Víquez Castillo; and, **CONSIDERANDO:** **I.- SUBJECT MATTER.-** The petitioner challenges Law No. 9610 of October 17, 2018, entitled "Modifies boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the development of the water supply project for the middle basin of the Tempisque River and coastal communities," considering it contrary to Articles 7, 11, and 45 of the Political Constitution, as well as the principle of legal certainty. He also adds that the processing of the law violated Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, due to its improper application.

**II.- STANDING.-** The petitioner bases his standing on Article 75, first paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction. He indicates as a prior matter file No. 18-010534-1027-CA, which is being processed before the Administrative and Civil Treasury Court (according to the digital copy and certification provided). This is a special incidental proceeding, where the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) seeks authorization to conduct preliminary studies on property 5-34930-000. By resolution issued at 1:19 p.m. on May 2, 2019, the Administrative and Civil Treasury Court granted a procedural transfer (dio traslado) to Hacienda Ciruelas S P S.A. Likewise, it is verified that, by writ received on September 1, 2020, via Online Filing, the petitioning party invoked the unconstitutionality of Law No. 9610 within the underlying matter in question. Therefore, it is considered that the petitioner has standing to file this acción de inconstitucionalidad.

**III.- BACKGROUND.-** Within the acción de inconstitucionalidad No. 19-000257-0007-CO, filed by María del Milagro Gamboa Miranda and the petitioner herein, Gary Douglas Stewart Postel, against the same provision challenged herein, i.e., Law No. 9610 of October 17, 2018, this Constitutional Chamber issued ruling No. 2020-0013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020, in which it ordered the following:

**"Por tanto:** Regarding the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, numeral 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty, the action is unanimously declared inadmissible, because, on one hand, no diffuse or collective interest is observed, and, on the other, there is no prior matter in which unconstitutionality has been invoked as a means to protect the right or interest claimed. Likewise, the action is unanimously declared without merit regarding the argued violation of Articles 7 and 176 of the Political Constitution and the constitutional principles of budgetary balance, reasonableness and proportionality, and economy and efficiency.

Regarding the alleged injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Political Constitution, the action is declared without merit by majority vote. Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garro Vargas dissent and declare the action with merit due to a violation of the precautionary principle, principle of non-regression in environmental matters, lifetime tenure (irreductibilidad), and objectivization of environmental tutelage. Magistrate Garro Vargas provides different reasons and issues a separate opinion.

Magistrate Hernández López and Magistrate Salazar Alvarado issue separate opinions.

Notify this pronouncement to the petitioning party, the Attorney General of the Republic, the President of the Legislative Assembly, the Minister of Environment and Energy, the Minister of Agriculture and Livestock, the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, and the intervening parties." **IV. ON THE ALLEGED VIOLATION OF ARTICLES 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION, 208 BIS OF THE REGULATIONS OF THE LEGISLATIVE ASSEMBLY, AND THE PRINCIPLE OF LEGAL CERTAINTY.** Since this Constitutional Chamber, within the aforementioned ruling No. 2020-13836 of 3:30 p.m. on July 22, 2020, abstained from ruling on the merits regarding the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty; based on the following order of considerations:

"Regarding the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, numeral 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty, the action is declared inadmissible. On this point, the petitioners argue that Law No. 9610 violates Article 45 of the Political Constitution, since three legal entities are deprived of private property, without prior compensation, in order to incorporate nearly 500 hectares of private properties into the RBLB as compensation. They claim that the approval of the law imposing such limitations requires 38 votes and, in the specific case, although that number was surpassed, a good part of the parliamentary procedure was carried out through an abbreviated procedure based on Article 208 bis of the Regulations of the Legislative Assembly, which implies the unconstitutionality of the law due to a violation of parliamentary procedure, since that abbreviated procedure is prohibited for projects requiring the vote of a qualified majority of deputies. They mention that due to the manner in which it was decided to expropriate the property of Brindis de Amor to incorporate it into the RBLB, a property of approximately 14 hectares belonging to the company Inversiones y Desarrollos Costa Rica Pacífico del Mar CMP S.A. is left out and enclaved within the reserve. They argue that there is a note that the Instituto Geográfico Nacional sent to the Legislative Assembly (official communication DIG-0388-2018) in response to the consultation made through official communication AL-DSDI-OFI-0313-2018, from which a violation of the principle of legal certainty is derived; this, since the existence of inconsistencies and errors in the coordinates included in the finally approved law is verified, which prevent certainty about how many hectares must be expropriated and what the true boundaries of the reserve are. They question, moreover, that the affected private properties were not compensated beforehand.

In this regard, the Chamber dismisses the existence of any type of diffuse or collective interest in those arguments of the petitioners. All those arguments are related in one way or another to the right to private property and its eventual transgression, which would require the existence of an underlying matter in which unconstitutionality had been invoked as a means to protect the right or interest claimed, which is lacking in this case. Consequently, such arguments are not susceptible to being analyzed on the merits.

Furthermore, specifically regarding the alleged inconsistencies and errors concerning the proper definition or delimitation of the boundaries of the RBLB, it must also be taken into consideration that both the President of the Legislative Assembly and SENARA argue that the delimitation coordinates of the biological reserve indicated in the questioned law are correct. It is argued, in particular, that in a joint effort between MINAE and SENARA, the necessary field topographic studies and re-surveys were carried out, which allowed adequate geographical precision in locating and truly delimiting the area of the reserve of interest, through the use of precise geographic technological instruments. The foregoing verifies that, in the sub lite, a strictly technical discussion is raised regarding the proper location and geographical delimitation of said boundaries. In which case, resolving such a controversy, upon review and weighing of the various technical parameters governing the matter and even evacuating and assessing the pertinent evidentiary material, involves a discussion that amply exceeds the purpose and nature of constitutional review, within the terms of Articles 10 of the Political Constitution and 73 et seq. of the Law of Constitutional Jurisdiction. On the contrary, such a discussion is appropriate to be ventilated in the ordinary courts, with the respective evidentiary breadth." Pursuant to what was stated in the aforementioned judgment, this acción de inconstitucionalidad is admissible, given that, on this occasion, it is verified that the petitioner has standing in accordance with Article 75, first paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, based on the prior pending proceeding No. 18-010534-1027-CA, as indicated in the second considering of this judgment. Likewise, the formal admissibility requirements of an action, set forth in Articles 73 through 79 of the Law of Constitutional Jurisdiction, are met, and there are no grounds justifying its rejection on the merits, pursuant to Article 9 of the Law governing this subject matter.

Consequently, it is ordered that this action proceed with respect to these aspects, so that they may be heard by this Tribunal.

V.- REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF ARTICLES 7 AND 11 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. Regarding the alleged violation of Article 7 of the Political Constitution, the claimant complains that Ramsar was not notified of the removal of protection (desafectación) of the area of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, nor of the change in the limits of that reserve. He adds that the Unesco World Heritage Convention is likewise violated. Also, the claimant alleges a violation of the principle of legality, enshrined in Article 11 of the Political Constitution, since, in his opinion, compliance with the provisions of the Organic Environmental Law No. 7554, the Biodiversity Law No. 7788, the Regulation to the Biodiversity Law No. 34433-MINAE, and the Law Creating the National Parks Service No. 6084 was omitted. This, mainly, due to the lack of preliminary physiogeographic studies, socioeconomic studies, and technical feasibility studies.

Regarding these allegations, this Tribunal ruled in the aforementioned judgment No. 2020-0013836 of 3:30 p.m. on July 22, 2020, so the claimant must abide by what was decided on that occasion, as quoted below:

"VI.- Regarding the allegations of unconstitutionality. For the purposes of resolving the questions raised, the admissible allegations of the claimants will be grouped as follows: A.- Regarding the alleged violation of Articles 7 and 50 of the Political Constitution and the principles of non-regression in environmental matters, objectification of environmental protection, precautionary or in dubio pro natura, and legality. As was accredited in this process, the removal of protection (desafectación) of the area under discussion is not for the purpose of leaving that land environmentally unprotected, but rather to give it a change of use that equally seeks its protection, with greater extension, and at the same time, to procure from it a sustainable use. That aspect is fundamental, since many of the pronouncements of this Tribunal in relation to a removal of protection (desafectación) have been limited to the compensation of a removal of protection (desafectación), in the sense of detaching a piece of land, absolutely, from its special environmental protection to allocate it to any other diverse and contrary purpose to that of environmental protection. Hence, the jurisprudence of this Tribunal has been incisive on the need for the Legislative Branch to have a prior technical study that justifies why, environmentally, that protection is no longer necessary and, subsequently, it also ordered its compensation, as an environmental retribution. In the sub examine, it is not possible for State authorities to alter the habitat of a protected area, except within the limits accepted by its own protection regime. Hence, even when the area required to be altered will always be protected, but it is altered outside those limits authorized by law, given its nature of use, it was necessary to equally resort to a legal removal of protection (desafectación) process that authorizes them to make such modifications. This is the case of the law under study. Note the content of Article 6 of the challenged rule, in which a special environmental protection is equally granted to that land removed from protection (desafectado): “ARTICLE 6- Once the construction works are completed and the Río Piedras Reservoir is put into operation by the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Senara), the reservoir area, which includes the protection ring, shall constitute a wetland ecosystem administered by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Sinac) and in accordance with the provisions of Article 33 of Law No. 7575, Forestry Law (Ley Forestal), of February 13, 1996. Strict coordination must exist with Senara for the use of water according to various required uses. The Executive Branch, through Sinac, shall carry out the necessary studies to grant said space a management category, which must not conflict with the use given to the water produced by the Water Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities (Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras, Paacume). For the preparation of the General Plan for Sustainable and Rational Use Management, a commission shall be formed with representation from Sinac, Senara, and the Municipality of Bagaces.” Certainly, the construction of that project, even though its final result will be destined for environmental protection, will imply an impact on the area, given the modification of the habitat of the zone to be flooded for the reservoir, hence it must be previously verified if the same is indispensable and compensable. As was accredited from the statement of motives of the bill that culminated in the challenged regulations, the situation of shortage of the water resource in the province of Guanacaste has been a palpable fact for several years. Hence, different administrations have sought to provide solutions to this situation. Let us see: “The potential beneficiaries of the project are composed of the general population of the province of Guanacaste. This province has a population projected by the National Institute of Statistics and Censuses (Instituto Nacional de Estadística y Censos, INEC) of 371,375 inhabitants for 2016, plus the floating population composed of national and foreign tourism, estimated at more than one million people per year, to which is added another population composed of workers from different companies including tourism, who are constantly entering and leaving the area. The National Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, AyA) has estimated that by 2025 there will be a population, within the project area, equivalent to more than 220,000 inhabitants as users of the main aqueducts in the zone (Senara, 2006). In 2002, the arrival of 1,113,359 tourists was recorded. The growth trend is constant, since by 2014 the number of visitors to the country had doubled. Contrary to the panorama of poverty in the Chorotega region, this is one of the areas that has experienced the greatest tourism development. The main hotel complexes in the country are located on its coasts. It was estimated, in 2005, that the installed capacity in hotels in the project area was for 140,812 people in high season and it was projected that by the year 2025 it will reach 230,900 people (Senara, 2006). It must be noted that the most threatened resource at present is water, due mainly to the overexploitation of aquifers for human consumption, an aspect that is further aggravated in tourist areas due to the threat of salinization of wells. With the installed capacity in 2005, the average demand for potable water was estimated at 570 l/s and with sustained growth to 2025 it would reach 935 l/s. The agricultural irrigation area is estimated at 17,000 ha where 1,067 agricultural producers, including large, medium, and small, could benefit… The National Strategy for Integrated Water Resources Management (Estrategia Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, Egirh, 2005) pointed out that competition for the use of the water resource in this zone (and others in the country) could lead to conflicts between users if the necessary corrective measures were not applied. The National Plan for Integrated Water Resources Management (Plan Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, PNGIRH, 2008) ordered as immediate action the implementation of the so-called Water Supply Plan for Guanacaste in strategic line 8.3.3.2, under the objective of 'Regulating water supply to allow its availability throughout the year and address vulnerability to climate change'… As a result of the working group for Guanacaste: Water and Water Infrastructure, implemented by the Solís Rivera Administration, the execution of this project is retaken and ordered... Due to its importance, this strategic line of action was included within the National Development Plan 2015-2018 'Alberto Cañas Escalante', under programmatic line 1.9 of the environment sector, with the development and implementation of the Comprehensive Water Supply Program for Guanacaste - North Pacific (Programa Integral de Abastecimiento de Agua para Guanacaste - Pacífico Norte, Piaag), which integrates activities, works, and projects in the immediate, short, medium, and long term, being contemplated under the exercise of stewardship of the environment, energy, seas, and territorial planning sector... Pursuant to axes I and II, the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento, Senara) is developing the Water Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities (Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras, Paacume), which constitutes, by its scope and reach in benefits, the most robust and strategic project.” That is, the need to address this problem had been the subject of study for several years by the competent authorities. Precisely, by Executive Decree No. 38642-MP-MAG of November 30, 2014, an emergency declaration due to drought was required in some sectors of the country, among them the Chorotega region due to the impact on 11 of its cantons. That zone presents more than 5 months of water deficit per year, given the impact of the El Niño phenomenon and climate change. This situation has not been alien to this Tribunal either. In judgment No. 2018-7758 of 9:15 a.m. on May 18, 2018, for example, given the lack of potable water supply for days, from collection sources in Nicoya, and due to the salinization problem in that zone, this Court ordered the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), that within a period of 6 months counted from the notification of that judgment, it carry out the hydrogeological study in the influence zone, suggested by the Cantonal Office of Nicoya of the ICAA, with the purpose of seeking sustainable sources over time that would allow the execution of a project to satisfy the present and future demand of the communities of Cuesta Grande, Maquenco, and Terciopelo. After that, they had to propose some temporary or permanent solution and execute it within the period of 12 months following that previous period. In the interim, they had to distribute quality potable water to the community of Maquenco by means of tanker trucks or another alternative mechanism, if there was a lack of liquid, until a definitive solution to the facts that gave rise to that amparo was achieved. Likewise, the situation of the Sardinal aqueduct has been known, which already had the study 'Analysis of the Impact of the Drought on the Sardinal Aquifer 2015' (see in that sense judgments 2016-6417 and 2017-1163). The various prior studies and the fieldwork carried out by several authorities precisely led to the proposal of the Water Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities (Paacume), and it was thus presented and justified to the legislators. The statement of motives indicates in this regard: '…the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Senara) is developing the Water Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities (Paacume), which constitutes, by its scope and reach in benefits, the most robust and strategic project. WATER SUPPLY PROJECT FOR THE MIDDLE TEMPISQUE RIVER BASIN AND COASTAL COMMUNITIES (PAACUME) Paacume aims to enhance the socioeconomic development of the province of Guanacaste through a better use of water resources coming from the Arenal-Dengo-Sandillal Hydroelectric System (Sistema Hidroeléctrico Arenal-Dengo-Sandillal, Ardesa) and other available sources, as measures of adaptation to climate change within a framework of sustainability and equity. The project consists of generating the technical and technological conditions for a better use of waters in the Arenal Tempisque Irrigation District (Distrito de Riego Arenal Tempisque, DRAT), which come from the hydroelectric generation of the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE) in the Arenal, Dengo, Sandillal Hydroelectric System (Ardesa). It includes the automation of the Miguel Pablo Dengo B Diversion Dam and West Canal Section I up to the Río Piedras reservoir, contemplating the construction of a storage reservoir on the Piedras River, expansion and construction of West Canal Sections II and III from there to the Tempisque River. In addition, the secondary and tertiary conveyance lines for agricultural irrigation and tourism development areas, water delivery works for the populations that will be administered by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, all from the plain of the Tempisque River to the coastal zone. Likewise, the project integrates the construction of a powerhouse for electricity generation at the dam site. The fundamental objective is the provision of water, accessible in quantity, quality, and opportunity - 20 cubic meters per second - for different potential uses. It is projected to benefit at least 204 thousand people and cover at least 17 thousand hectares under irrigation. From this flow, 2 cubic meters per second will be available for the long-term supply of communities in the cantons of Santa Cruz, Nicoya, and Carrillo, which will be administered by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers. Furthermore, the project contemplates at least 1.5 cubic meters per second of water for irrigation as support for tourism activity in the coastal zone and thereby benefit the coastal communities with the release of groundwater currently used for irrigation. This project will not only allow sustainable access to water by the communities and the productive sector, but also aims to harmonize and regulate the rational exploitation of the main groundwater resources in aquifers on the right bank of the middle basin of the Tempisque River, as it will allow the State to regulate the maximum use of wells for these activities. The construction of the dam on the Piedras River implies a reservoir with a water surface of approximately 850 hectares, of which, according to the field survey carried out by Senara, 113 hectares are within the Lomas Barbudal Biological Reserve (Reserva Biológica Lomas Barbudal, RBLB). The dam site will be located in a natural narrowing of the channel of this river between the coordinates west longitude 358930, north latitude 1163180 and west longitude 359690, north latitude 1155330 at a maximum water level elevation of 50.50 m.a.s.l. This dam will have the function of creating a reservoir for the storage of water, which will be captured by Senara at the Miguel Pablo Dengo dam located on the Santa Rosa River…' It is a project constituted by four components: the Río Piedras reservoir (which includes the automation of the system, the powerhouse, and the dam and the reservoir itself), the expansion of the West Canal from the Piedras River to the Tempisque River with a length of approximately 55 kilometers, the construction of the distribution network on the right bank of the Tempisque River (approximately 300 kilometers in length), and the proposal for the implementation of a Regional Development Plan for the area directly and indirectly affected by the project, a process that is in the conceptualization and formulation stage. It is important to note that, from the statement of motives itself, the imperative need to carry out such a project specifically in that zone was clearly established, when the legislators were warned of the following: '…Thus, the location of the dam on the Piedras River is due to a unique topographical condition that does not allow it to be moved to another site; therefore, this location and the difference in level between the entrance of the channel that supplies it and the exit of the channel that will carry the water to the Tempisque River determine the maximum reservoir level and its capacity to supply Paacume with 20 cubic meters per second. At some point, the possibility of building a dike to avoid flooding this area of the Lomas Barbudal Biological Reserve and a tunnel of more than 2 kilometers to evacuate the waters was assessed; however, it turned out that the dike site coincides with a geological fault that would make its construction impossible due to the high risk it generates to the work. There is no possibility of relocating or reducing the volume of the reservoir without significantly affecting the scope of Paacume and thereby the benefits for the Guanacastecan population, whereby the need to have 113 hectares of the Lomas de Barbudal Biological Reserve to be flooded was determined. It is of vital importance that this reservoir be developed to its full extent, for which it is essential to have this extension as a floodable area. Senara has demonstrated that this reservoir extension, including the zone within the Lomas de Barbudal Reserve (113 hectares), is the only way to do it in order to meet the water demand within the project scope sustainably. Project beneficiaries. With Paacume, three cantons of the province of Guanacaste will benefit from irrigation, namely: Carrillo, Santa Cruz, and Nicoya. Additionally, Paacume will allocate 2 cubic meters per second of water for human consumption (whose treatment and distribution will be in charge of AyA), which implies solving the deficit with a 50-year horizon for approximately 500,000 people, besides the fact that with the hydroelectric generation at the dam site, 7 MW per year will be produced, and in terms of irrigation, it will cover an estimated area of 1,875 ha in the tourism sector in the coastal zone, releasing groundwater currently used for this purpose. This in addition to the water allocated for productive irrigation.' (Emphasis not in the original). That is, the basis for carrying out the removal of protection (desafectación) in question was given from the statement of motives itself. Certainly, the Organic Environmental Law establishes the following: 'Article 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure.' In the sub examine, precisely because of the particularity that this removal of protection (desafectación) has for the establishment of other protection management plans, it is reasonable to demand a technical study, but not to justify that this area does not need to be environmentally protected, because, in reality, it is not intended to be removed from protection (desafectarla) to environmentally unprotect it and give it any diverse use, but rather to modify its condition of protection and sustainable environmental use, regarding which an evident impact on it is recognized, and therefore what is provided is a compensation study, which thus guarantees and retributes the environment for a situation of necessity. The final report of the study 'Establishment of the biodiversity baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve and adjacent property' was carried out by the Organization for Tropical Studies, at the request of SENARA, to address the specifications of Article 72 of the Regulation to the Biodiversity Law (see official communication of June 14, 2017, attached to the file). That regulation, in articles 71, 72, and 73, provides the following: 'Article 71.—Declaration, modification, or change of management category of protected wild areas. For the declaration, modification, or change of management category of PWA, a technical report shall be prepared, which shall be coordinated by the respective instance of SINAC. Article 72.—On the technical report. The technical report for the purposes of the preceding article shall contain the creation objectives of the proposed area and recommendations on the most appropriate management category, with the corresponding technical justifications. Among the criteria used to prepare this report, define the objectives, and issue such recommendations, at least the following shall be considered: a) Relevance and fragility of the ecosystems, wild populations, geological or geomorphological attributes that the proposed area includes. b) Estimated dimensions of the most relevant ecosystems, geological or geomorphological attributes that the proposed area contains. c) Conservation status of said ecosystems, most relevant wild populations, geological or geomorphological attributes, and proven potential for the ecological recovery of degraded sites within the proposed area. d) Relevance and nature of the environmental goods and services that the proposed area provides for the surrounding local communities. e) Proven potential of the proposed area for those uses that are compatible with the recommended management category. f) Land tenure regime (state, private, or mixed) in the proposed area. g) Existence of sufficient financial resources to acquire the lands of the proposed area and ensure its adequate protection and management in the long term. h) Mandatory consultation with indigenous populations or local communities that may be affected or impacted by the creation or modification of protected wild areas. Said report with the pertinent documents must be sent to the CORAC, for its consideration and, if appropriate, forward it to the CONAC for what corresponds. When the modification implies raising the existing management category, the respective technical report must also include the exposition of the specific reasons motivating the proposed change in the management category. Article 73.—Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services. SINAC must define, develop, and promote management actions to achieve the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans, or other planning instruments for protected wild areas, in accordance with the objectives of their declaration, including management and/or eradication of invasive exotic species, recovery of soils and plant cover (cobertura vegetal), control and prevention of forest fires, mitigation of natural disasters, and control of populations of opportunistic native species, and regulation of hydrological cycles.' It is for this reason that this study was submitted for the knowledge of the Regional Council of the Arenal Tempisque Conservation Area (CONAC), which approved it under the conditions set forth by the technical criteria given by the ACAT, and expressly establishing that this study is not equivalent to nor substitutes the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) that must be carried out for the PAACUME project. Precisely because of this, the challenged regulations incorporate other provisions and in Article 4 specifically establishes its preparation: 'ARTICLE 4- The National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Senara) shall be the entity responsible for carrying out the environmental study of the Water Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities (Paacume), which must include the prevention, mitigation, and compensation measures for the area removed from protection (desafectada) affected in Article 2 of this law, which must be implemented by the developer. The environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) must consider the baseline approved by the entities and endorsed by the Regional Council of Conservation Areas of the National System of Conservation Areas (Sinac), without prejudice to the terms of reference issued by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Setena), in accordance with the corresponding legal framework.' Based on the foregoing, contrary to what was indicated by the claimants, it is denoted that the bill did not lack technical support, as it is based on the results of various studies denoting the need to provide water to that community, the limitation of sources for obtaining it, and the study 'Establishment of the biodiversity baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve and adjacent property', carried out by the Organization for Tropical Studies, in order to guarantee due compensation in the modification of the protection management category of that particular area, technically grounded in accordance with the methodology chosen for its preparation. In addition to this, the result of the mandatory consultation was provided to the legislative file; as well as the compensation proposal prepared by SENARA, SINAC, and the PIAAG in a complementary study, prepared in March 2018, prior to the issuance by the Special Legislative Commission of the unanimous affirmative opinion (July 17, 2018) that culminated in this law, in which, based on the OET study and the assessment they made of the three properties in question (ASETREK, BRINDIS DE AMOR, and HACIENDA CIRUELAS), the reasons for implementing this project and modifying the use of the zone in question were reinforced; as well as the manner in which this would be compensated. In that study, it was determined, after a field analysis, that from the Hacienda Ciruelas property it was viable to acquire 25,000 ha, of which 7.16 represent riparian forest, 2.42 ha of secondary forest, 13.13 ha of deciduous forest, and 2.28 ha of pastures, complementing the information from the Brindis de Amor property, which had been assessed by the OET. The report 'Establishment of the biodiversity baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve and adjacent property' determined the biological and geophysical characteristics of the area within the protected zone Lomas de Barbudal Biological Reserve (RBLB) that would potentially be flooded if the reservoir on the Piedras River were established as part of the SENARA PAACUME irrigation project. Furthermore, it evaluated the compensation potential that an adjacent property, named ASETREK in the report, would have if this impact occurred, applying a methodology based on a scoring approach, called Habitat/Hectare. Now then, the questioning by the claimants and some coadjuvants is that the standards used by the cited study are insufficient to authorize a removal of protection (desafectación) of the area in question and its impacts; however, as indicated, the study in question was limited to assessing the conditions that had to be compensated, for the purposes of assessing the impacts that modifying the use plan of that zone will imply. On the other hand, the execution of the PAACUME project is also conditioned on the completion and approval of other technical-scientific studies, such as the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) contemplated in article 4 of the challenged regulations. In this way, not only is it inappropriate for this Tribunal to review the expertise with which a technical study was carried out, which would merit a legality discussion in which different experts have ample opportunity to support their criteria and debate them, which is not appropriate for a constitutionality process, but, most importantly, this law equally subjects the construction and execution of the project in question to the completion of the complementary technical study. Otherwise, that area cannot be intervened. The foregoing, because it is reiterated, this law did not remove that area from protection (desafectó) to be used for any purpose, stripping it of its environmental protection, but rather did so only for the purposes of subjecting it to another type of environmental protection management and made that project subject to the prior completion of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), in which all impacts, mitigation measures, and verification of adequate compensation must be provided for. Thus, although that environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) was not carried out prior to the approval of the law, the truth is that, given the particularity of this project and the conditions under which the removal of protection (desafectación) of that land was approved to modify its use and environmental protection, maintaining its protection outside of any use diverse from the one justified, and conditioning the same on the result that the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) eventually yields, the principle of objectification of environmental law is not considered violated. The technical need to supply water to the Chorotega region to implement that project was justified to the legislators from its statement of motives. There are executive decrees declaring the emergency due to drought in that area since 2014, and for years prior, the competent authorities have sought different options to address this problem, even if this has not been written in a single, unique document, as the claimants argue. That is, the public interest in addressing that situation is an evident and manifest matter. Likewise, in the coadjuvancy brief presented by the Minister of Agriculture, the benefits of the project are summarized as: a) a positive impact in favor of some 500,000 agricultural producers (mostly small and medium); b) recovery of aquifers in the zone; c) an increase in irrigation capacity on some 18,000 hectares today affected by droughts and climate change; d) creation of a water surface of 850 hectares; e) reduction of the water deficit in the zone. It is also observed during the legislative process that it was explained to the legislators that this particular site was the only one suitable for carrying out the project in question, so that, precisely, based on the impacts that a habitat change will evidently have, an environmental compensation for that zone was processed (see, as an example, appearances on pages 1326, 1327 et seq., 1332, 1334, 1335, 1342, 1351 et seq., 1357 et seq.). Certainly, compensation is not enough just to increase the area of the land that is substituted, since it is necessary to seek similar conditions of vegetation and fauna.

However, this does not imply that identical conditions must be demanded either, since over time even greater environmental benefits could be obtained. According to doctrine, the fundamental principle on which environmental compensation is based is that the redress must not be less than the environmental cost of the impact that will be produced. Its intention is to compensate for the environmental services provided by the ecosystems that were affected by the land-use change (cambio de uso). There is no single measurement methodology for this, and what is most relevant is that the aim must be to maximize that environmental gain. The study carried out by the OET bolstered that condition. They started from the premise that compensation should maximize the gain to the environment, so initially they relied on the fact that an area of 332 hectares of an environment similar to that found at ASETREK would function to compensate for what would be lost at the impact site in RBLB. That is the reason for the 3:1 ratio indicated in the report. However, in order to maximize that environmental gain that a compensation plan must seek, it was noted that it could be convenient to also use other properties that have important conservation elements, in addition to the area at ASETREK, likewise due to the type of riparian forest (bosque ripario). On page 217 of that study, the reasons why they considered that the reservoir (embalse) that would form in the flood zone should be part of the same compensation were set forth. Likewise, although other areas were not analyzed with the depth applied at ASETREK, they suggested other adjacent properties to improve the compensation proposal. One of those properties is Brindis de Amor, whose selection was not casual, but rather valued because it is located at the northwestern end of the RBLB, where it crosses one of the few permanent streams in the area (río Cabuyo) and maintains brief riparian cover (cobertura riparia). The vegetation at this site was evaluated, as indicated on pages 210–216 of the report. Furthermore, they took into consideration in the report the uninterrupted studies of over 25 years in the area by Dr. Susan Perry (University of California, Los Angeles), which indicate that troops of white-faced capuchin monkeys (Cebus capucinus) from the Reserva Biológica Lomas de Barbudal use the forests within Brindis de Amor as feeding and resting sites. That is, there is evidence of a constant flow of animals to and from the reserve. Therefore, the use of the Brindis de Amor property as a foraging site demonstrates the biological importance of this property and how appropriate it would be to protect it. The decision to annex a fraction of Hacienda Ciruelas is due to avoiding leaving a peninsula in the contour of the RBLB if Brindis de Amor were annexed, which would contravene the basic notions of reserve design, which try to minimize the edge effect and its impact on the species intended to be protected. Moreover, that fraction also contains a fragment of riparian cover (cobertura riparia). So it is a technical criterion of maximizing environmental benefit, which was not taken into account only for the extent of the land, but for the added and maximized resource that would imply greater and better equivalent compensation conditions. Consequently, for the professionals, such initial assessment proved sufficient, taking into consideration that they are complementary annexes, not the main farm ASETREK, and that, in any case, they will be equally assessed in the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) subsequently. The study attested that the impact area in the southeastern part of the Reserva Lomas de Barbudal is not a wetland, nor is it connected to the wetlands of Parque Nacional Palo Verde. In addition, Lomas de Barbudal, Parque Nacional Palo Verde, and the additionally suggested properties are not located in the Área de Conservación Guanacaste (UNESCO heritage), but in the Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT). That is why, in the report, such a suggestion was made without diminishing the already planned compensation. This is how the OET stated it: “…Following this methodology we conclude that: (1) It is possible to make an ecological equivalence between the two sites (RBLB and ASETREK); (2) That the compensation in area is a 3:1 ratio. However, as specified in our report, our recommendation was to request even more to make up for the losses in the reserve, in order to improve redress in terms of the environment. The incorporation of these two properties into our final recommendation did not require further evaluation since they constitute a complementary annexation and are not essential given the methodology outlined. While it is true that the Ciruelas property was not evaluated, it is important to clarify that on the Brindis de Amor property we carried out a survey of the vegetation structure and composition as specified in our report.” Equally, the incorporation of the Ciruelas property was justified for reasons of location and corridor for species, which was indeed verified by that study group, when carrying out the investigation of the zone surrounding the main farm. The controversy over the sufficiency of the study period and the methodology used is, it is reiterated, a technical question that is not appropriate to be elucidated in this jurisdiction. In any case, even though it was proven that the execution of this study was scheduled to be carried out within a period of ten months and not two years, this does not in itself constitute a flaw that disqualifies it, since, following the methodology designed in it, the same conclusion would necessarily be reached, regardless of the time taken to complete it. In the evidence received by this Court in the oral hearing, Mr. Mahmood Sasa Marín, coordinator of the OET study, regarding this aspect, indicated that the results should not change given a longer period. In any case and for the purposes of ensuring environmental protection, the removal of protected status (desafectación) of the area in question is equally subject to the approval of an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), which must be reviewed and approved later by SETENA. The study “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente” assessed in its time by the legislators, was prepared, at the request of SENARA, by the Organización para Estudios Tropicales, which has had a scientific presence in the country and in that area since 1970, when the Estación Biológica Palo Verde was created, what is now Parque Nacional Palo Verde, in which duly identified professionals participated and used a specific scientific methodology. Moreover, it was endorsed by SINAC and SENARA, and registered with the Vicerrectoría de Investigación of the Universidad de Costa Rica and approved by the Consejo de Investigación of the Instituto Clodomiro Picado, also of the same university, without the Escuela de Biología having expressed its reservations in a timely manner to its authors. This being the case, it is not unreasonable that the legislators adopted the law in question taking into consideration the technical criterion expressed therein, just as this Court does currently, as they are not technical bodies to question and review its scope, nor to determine compliance with each of its legal requirements. Note that there is not even evidence of the filing of a judicial legality process subsequent to this law, in which that study was questioned and annulled, to suggest that the technical value provided should be subtracted from it. Likewise, although it may be claimed that the referred study was not coordinated by the respective body of SINAC, the truth is that it was indeed endorsed by it, as already indicated. Finally, the compensation offered in this law was 5 to 1 to improve environmental redress, since in exchange for the use of the current 113 hectares, the reserve will receive more than 500 hectares, which would become part of it, including those same 113 hectares, but with a different aquatic and protection habitat. In that sense, not only environmental protection enters into consideration, but also the need to seek the supply to a large part of the Guanacastecan population of a liquid that is vital for human beings, such as providing water. Hence, all possible scenarios must be assessed and the least harmful measures adopted for all parties and the rights involved, in consideration of what sustainable development seeks. Neither is the principle of environmental non-regression of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal violated; on the contrary, the challenged regulation is ensuring a strengthening in matters of protection and administration on environmental issues, since the area of the reserve is increased, areas with natural wetlands (río Cabuyo and Quebrada Amores) are protected and incorporated, economic resources are allocated for the administration and management of natural resources, coordination between institutions is integrated for the management and preparation of the corresponding plans in environmental matters, and, finally, it incorporates a new wetland ecosystem, which, in addition to being a new destination for aquatic birds, will be an ecosystem that will contribute to adaptation and climate change throughout the province of Guanacaste. Beyond what was suggested in the OET study of acquiring at least 332 ha, the legislative proposal that was finally approved and supported by national technical bodies such as SENARA and SINAC, incorporated into this project's compensation proposal many more hectares, in order to facilitate fire management and control. Likewise, by incorporating the Brindis de Amor and Hacienda Ciruelas properties, it allowed for having riparian forest (bosque ripario) in adequate conservation conditions, and being able to also conserve, being within the project area, the main springs (nacientes) of the río Cabuyo and quebrada Amores, which are located on those farms. On the other hand, the preparation of the Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional for this project would be in charge of a commission that would have representation from SINAC, SENARA, and the Municipalidad de Bagaces, and which, as SINAC stated, would contemplate important criteria on the special management category of that reservoir (embalse) and its ecosystem benefits: “• The competencies of each institution would be defined with greater clarity and the mechanisms and procedures for the ordering and use of resources would be better defined. • Under the official category of Wetland, there would be greater opportunities to order use so that local, national, and international society can have quality goods and services produced by the well-conserved resource, including: education, research, water, recreation, and tourism. • It will allow for preventing and controlling different illicit activities such as land invasion and illegal logging, poaching and fishing, and forest fires with greater efficiency and rigor. • By assigning a management category to the Reservoir (Embalse) and incorporating it as a Ramsar site, the country would be responsibly complying with international commitments as a signatory country of the Convention on Wetlands of International Importance; the Ramsar Convention approved by Law number 7224 of April 2, 1991. • Granting official status as a Wetland will facilitate the process of ordering tourist activity where local groups and micro-entrepreneurs from the zone could be integrated to develop sustainable rural tourism, as a socioeconomic alternative. • With the creation of this protected area, an important zone that functions as a Biological Corridor between the Reserva Biológica Lomas Barbudal, Parque Nacional Palo Verde, and the Corredor Biológico Nambiral would be strengthened. • Local civil society and related local institutions would be integrated to coordinate and carry out comprehensive environmental planning and management through the Local Wetland Council, efficiently taking advantage of the resources and installed capacity of each of the related institutions. • The Wetland category will allow planning, ordering, and performing a harmonious and sustainable use of natural resources with a low level of friction or conflict, as could possibly occur if a category of National Park or Biological Reserve were assigned. • Having a core wilderness area will serve as justification and motivation for local, regional bodies and international entities to cooperate technically and financially to promote the development of actions oriented towards conservation and sustainable socio-productive activities in the basin territory in general. • Assigning a management category for the ordering and sustainable use of the Reservoir (Embalse) would be contributing significantly to the conservation of the ecosystems and species of the Reserva Biológica Lomas Barbudal, since in addition to favoring connectivity and movement of species, it will also function as a buffer zone and reduction of pressure on the resources of the Reserve.” It must be remembered that the recorded environments of a given zone are not static, but dynamic, so over time modifications can be achieved, even more positive ones in the ecosystem. Consequently, the challenged law is not unconstitutional; it had prior studies and technical criteria expressed by the competent authorities throughout the legislative hearings, among these SENARA, SINAC, MINAE, SETENA, MAG, and OET and, furthermore, it establishes the obligation to carry out an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), which must contemplate beforehand all the impacts and mitigation measures that are appropriate to guarantee that, effectively, the environment is not harmed, as well as determine that compensation will be produced, not only in size, but of an ecological nature to the extent reasonably possible in this last assumption. In the opinion of this Court, it is a conditional law, whose effectiveness is subject to the pending environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for the PAACUME project confirming the previous results, and adjusting to the principles of reasonableness and proportionality, to the demands of sustainable development, ecological balance, and a healthy environment, and to the general welfare of the population, which serves to justify the measure, as well as to determine that the compensation for the area contemplates both the quantitative and the qualitative element, so they are not correct in indicating that the precautionary principle is violated. On the other hand, the plaintiffs question that RAMSAR was not notified about the removal of protected status (desafectación) of the area of the RBLB, nor of the change in the boundaries of that biological reserve, which constitutes an omission that infringes our country's international commitments and, therefore, a violation of Article 7 of the Constitución Política. In this regard, it is appropriate to indicate that, although the “Ficha técnica para ampliación del Sitio Ramsar Palo Verde, Costa Rica” shows that the RBLB forms part of that site, section 2 of Article 4 of the mentioned international instrument empowers States to withdraw or reduce wetlands for urgent reasons of national interest, in which case compensation must be provided, to the extent possible, for the loss of resources and, in particular, create new natural reserves for aquatic birds and the protection of an adequate portion of their original habitat, in the same region or elsewhere. Precisely, it corresponds to each State to determine the “urgent reasons of national interest”, so it is not considered unreasonable for the Asamblea Legislativa to issue a law whose purposes include providing water resources to part of the province of Guanacaste and thus ensuring its sustainable use. Likewise, from the reading of the referred convention, no obligation is discerned (that implies any vice of unconstitutionality) to communicate to RAMSAR beforehand the removal of protected status (desafectación) of the protected area and, in any case, it would suffice to make the corresponding notification, since the State, as long as it complies with the international commitments it acquired and with internal parameters (such as those established by this jurisdiction), has the power to do so. Consequently, the plaintiffs' allegations are dismissed. B.- Regarding the accused transgression of Article 176 of the Constitución Política and the principles of budgetary balance, reasonableness and proportionality, economy and efficiency. The plaintiffs argue that no socioeconomic studies were conducted that justify on one hand the removal of protected status (desafectación) and on the other the expansion of the RBLB with almost 500 hectares of private lands. They reproach that there was no minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it; and that there was not even an appraisal of the properties. They state that the requirement to verify the existence of sufficient financial resources to acquire the lands of the proposed area was not met, and that section 36 of the Ley del Ambiente establishes that to create new protected wilderness areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it must be previously met, among other requirements. They maintain that this requirement was not met in the case of Law No. 9610. They indicate that the ordinary budget for 2018, in execution when Law No. 9610 was approved, did not contain a budget item to pay for the expropriations of the private properties that were incorporated into the RBLB. They add that this non-compliance violates the principle of budgetary balance (Article 176 of the Constitución Política), since through that law new payment obligations were assumed without them being provided for in the budget law, which is a requirement for expanding protected areas. They add that, to be able to make that removal of protected status (desafectación), compensation is provided with more than 500 hectares of private lands; however, the question arises as to why those properties were chosen and not other properties adjacent to the RBLB, including lands of lesser value or lands that already belong to the State adjacent to the Reserva Biológica Lomas de Barbudal and that have a much lower protection category than that of a biological reserve (more than 300 hectares). Therefore, they allege violation of the principle of reasonableness, proportionality, economy, and efficiency, since an expenditure of billions of colones is not justified to compensate 113 hectares of the RBLB that are being stripped of protected status (desafectación) through this law being challenged, when options exist that are cost-free or much cheaper for the State. Even less so, when the law forces the expropriation of more than 500 hectares to compensate for 113 hectares that are being stripped of protected status (desafectación), when more than 300 hectares of State land that have a management and protection category inferior to that of a national park or biological reserve could perfectly well be incorporated into the RBLB, at no cost to the public treasury. They warn that not all properties adjacent to the RBLB were reviewed either, to find a way to compensate at the lowest possible cost. Finally, they state that the cost-benefit analysis was not performed on all properties adjacent to the RBLB. From the foregoing, it is important to specify that the competence of this Court, in relation to the principle of Budgetary Balance derived from numeral 176 of the Constitución Política, is limited to a macro-level analysis, and not to a particular situation such as the one under study. As indicated by the Procuraduría General de la República, the discussion about whether the specific item destined to cover the expropriations required for the compensation of the RBLB has been included in the ordinary budget is not related to the violation of this principle. For the rest, what has already been indicated in this judgment cannot be ignored, in the sense that this is a conditional law, whose effectiveness is subject to the pending environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for the PAACUME project confirming the previous results, and adjusting to the principles of reasonableness and proportionality, to the demands of sustainable development, ecological balance, and a healthy environment, and to the general welfare of the population, which serves to justify the measure, as well as to determine that the compensation for the area contemplates both the quantitative and the qualitative element. Therefore, if the referred environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) is lacking, which conditions—as indicated—the effectiveness of the challenged law and the eventual start of the project's execution phase, then the demand for an effective determination and provision of the necessary financial resources to execute a future expropriation is premature, since there is not yet a process tending to expropriate a piece of land. Additionally, with regard to the adequate protection and administration of the RBLB, it must be taken into consideration that the challenged regulation itself is guaranteeing its strengthening, since, among other aspects, economic resources are allocated for the administration and management of natural resources. Ergo, it is also not verified that, regarding this point, an environmental impact or damage is configured. On the other hand, the alleged disagreement about the supposedly high economic cost to the country that stripping the protected status (desafectación) from that area and compensating it with those properties and not different ones would signify, also does not configure an argument susceptible to constitutionality analysis, but rather one of discretion, a matter in which the legislator has a wide margin—free configuration—in this case, logically following technical criteria, of convenience and opportunity for the choice of land when reasons of duly proven public interest impose it, as occurs in the present case; besides the fact that the reduction in the size of a protected wilderness area and its compensation must not respond solely to an economic criterion, but also to the ecological attributes of the land, so that it meets environmental conditions equivalent to the area stripped of protected status (desafectación). So this would equally imply a technical analysis that is not appropriate to be verified in this jurisdiction. VII.- Conclusion. As a corollary to the foregoing, this Court considers that the action is inadmissible, in relation to the accused violation of Article 45 of the Constitución Política, to numeral 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and to the principle of legal certainty, because the plaintiffs lack standing. In the rest, the alleged unconstitutionalities are not observed, insofar as what is authorized in the challenged regulation has the prior environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), which determines the impacts, the respective mitigation measures, guarantees environmental protection, and the due environmental comprehension.” Judge Garro Vargas dissented in relation to the alleged infringement of Article 50 of the Constitución Política, considering the following:

“ I. Preliminary considerations As a Costa Rican and as a Judge of this Chamber, I share the concern about the extremely serious problem of access to water resources suffered by an important area of the province of Guanacaste. I understand that the law challenged here intends to be a means to solve it. However, much to my regret, I cannot fail to warn that it contains serious constitutionality flaws. For this reason, based on the arguments that I will explain, I have decided to dissent regarding the alleged injury to the right to a healthy environment and to grant the action due to violation of the precautionary principles, non-regression in environmental matters, lifetime tenure (irreductibilidad), and objectification of environmental protection.

II. Grievances of the plaintiffs under examination in this dissenting vote

Therefore, in this dissenting vote, I will refer only to the grievances related to environmental matters. On one hand, to the legislative decision to remove protected status (desafectar) from 113 hectares of the Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB) without any study of removal of protected status (desafectación) whatsoever to justify it and, on the other, to the intended justification of the reduction of that reserve through a compensation study that is incomplete and biased.

To analyze both extremes, it is necessary beforehand to specify what the jurisprudential line of this Chamber has been regarding the justification of bills related to environmental matters. Thus, once each of the grievances has been examined, it will be possible to arrive at duly founded conclusions.

III. Jurisprudential framework. The technical justification of laws in environmental matters

In the exercise of its legislative power, Parliament is bound by the Constitution and by the treaties duly incorporated into our legal system. Furthermore, the legislative function—not only the administrative function of the State—has a limit: the content of what is established in Article 16 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP):

“In no case may acts be issued contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience”.

That rule embodies the principle of prohibition of arbitrariness, which is an essential statement of the Rule of Law, and which entails the prohibition of making decisions lacking foundation. When examining the origin of this principle, this Chamber said:

“It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion to weigh the respect of the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of prohibition of arbitrariness supposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any difference lacking a sufficient and just reason. The principle is retaken by Spanish doctrine, specifically, by García de Enterría at the end of the fifties (1959) with a broader meaning—not circumscribed to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader sense was accepted by the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of prohibition of arbitrariness as a technique or mechanism for further control or oversight of public powers inherent to the Rule of Law”. (Judgment 11155-2007).

Already in a previous judgment, the Chamber had clarified that, although it is located in the LGAP, its origin and ultimate foundation is found in Article 11 of the Constitución Política which states:

“Public officials are simple depositories of authority. They are obligated to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them in it” (see judgment 2004-14421).

That is, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has materially constitutional content and governs the exercise of public function in all its breadth. Therefore, it is possible to conclude that said principle is also applicable to parliamentary work. In that sense, the Chamber in judgment 2003-5090 expressly stated the following:

“The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as a limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality formed by constitutional precepts and customs, the values and principles—among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out—of that nature and the jurisprudence issued by this Court for similar cases”. (The highlighting is not from the original).

Precisely, this Court has established as a jurisprudential line that the principle of prohibition of arbitrariness demands that decisions that impact the environment be duly supported by technical and scientific criteria. From this has arisen the principle of objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technique.

This principle was introduced into this Chamber's jurisprudential line starting from judgment 2005-14293, in which it was affirmed:

“[The] environmental principle 'of linkage to science and technique' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support backing them, and in such condition, limit and condition the discretionary power of the Administration in its action”.

This was expanded in judgment 2006-17126, in which it was noted that this principle translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, in relation to both acts and provisions of a general nature—both legal and regulatory.

It is understood that the requirement of “linkage to science and technique” conditions the discretion not only of the Administration, but also of the legislator itself.

All of the foregoing was revisited in judgment 2012-12716, in which the following considerations were made:

“The Chamber adopts as its own the opinion (sic) that the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) has provided on the case, in the sense that, as a constitutional principle that conditions the State's action in environmental protection, the principle of objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental) or principle of linkage to science and technique is recognized:

“translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the Administration's discretion in this matter.” (Resolution No. 17126-2006).

“environmental principle 'of linkage to science and technique' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the Administration's discretion in its actions.” (Vote No. 14293-2005 reiterated by No. 11562-2006).

“It is based on the principle that environmental norms must have technical support, since their application must be based on limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject.” (Vote No. 6322-2003).

In turn, it relates to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:

“The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal regulation expressly so established.” (Vote No. 7294-1998, emphasis is ours).

“Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a parameter of constitutionality of conduct –administrative and of private individuals– and of the regulations governing the matter, such as reasonableness –according to the jurisprudential development of our Constitutional Court– insofar as its purpose is to tend toward the sustainability of the use of natural resources and of the elements that make up the environment, through their 'appropriate use'; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent utilization of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relations, in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right; insofar as it is through the production and use of technology that it should be promoted to obtain not only economic gains (freedom of enterprise) but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with human beings, that is, without causing them harm or injury, as our Constitutional Court has considered in its extensive jurisprudence, including from its origins, as in the aforementioned judgments number 3705-93 and number 2006-17126.” (Vote No. 2410-2007).

And it is also closely related to the principle of prohibition of arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad):

“Arbitrary action is that contrary to justice, reason, or laws, which obeys the mere whim or will of the public agent. The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal support or basis for an administrative conduct and, consequently, the violation of the material order of the principles and values proper to the Rule of Law. (…) Regarding the application of the principle of prohibition of arbitrariness in the scope of regulatory authority (potestad reglamentaria), it must be indicated that since this is, naturally, discretionary, the prohibitive principle of arbitrariness plays a role of the first order.” (The emphasis corresponds to the original judgment).

From said resolution, it is appropriate to highlight the precedent it invokes:

“The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal regulation expressly so established.” (The emphasis corresponds to the original judgment).

It is evident that the principles of objectification of environmental protection or linkage to science and technique, as well as that of prohibition of arbitrariness, are mandatory for the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) in the processing of bills, for otherwise the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality would be violated.

IV. Regarding the disaffectation (desafectación) of a protected area

The challenged law establishes a disaffectation of the Lomas Barbudal Biological Reserve (Reserva Biológica Lomas Barbudal, RBLB). This reserve has a level of absolute protection, similar to that of a national park. By disaffecting it, the goal is to change its use to proceed to flood that large amount of land, in order to eventually carry out the water supply project called Paacume. The plaintiffs indicate that there is no study regarding the disaffectation and, in subsequent statements, such as those made during the oral hearing, they insisted that the involved authorities, specifically, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) only have a feasibility study on the construction of the dam on the Río Piedras, carried out by the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE). They argue that this is not the study that environmental regulations require to determine whether the disaffectation of a protected wild area is justified and, furthermore, that it was not presented in the legislative file.

To analyze this point, it is absolutely necessary to specify the applicable regulations and jurisprudence.

A. Normative and jurisprudential framework regarding the disaffectation of protected areas The Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), in this regard, states the following:

“Article 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure.” (Emphasis is not from the original).

That is, it establishes that prior to the disaffectation of a protected area, technical studies that justify that decision must be carried out.

For its part, this Court has established a solid doctrine on this matter, that is, namely, the need to have technical studies that justify a decision to disaffect an area that was previously declared a protected area. Thus, in judgment 7294-1998, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) upheld the action in which the modification of the limits of the Tivives protective zone (zona protectora) was challenged. In that resolution, the following was considered:

“From the transcribed judgment, it is clear that once a determined area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply disaffect it, in whole or in part, to protect other interests -public or private- to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. However, the fact that a norm, of whatever rank, has declared an area as a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area cannot in any way be reduced by a subsequent regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case” “In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for pronouncement, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the constitutional principle in relation to Article 121, subsection 1), and Article 129 of the Political Charter. On this subject, there is a precedent from the Chamber that is pertinent, both because of the similarity of the infraction invoked, and because it deals with a hypothesis in which the non-observance of certain requirements has the effect of violating substantive norms or principles of constitutional rank.” (Emphasis is not from the original). (See, in a similar vein, votes 1999-02988, 2008-008075).

Subsequently, in judgment 2012-013367, this Chamber affirmed:

“It is evident that these two requirements are in absolute conformity with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In the first place, in this matter, the legal regime requires that any restriction or limitation of the right must be imposed by law; on the contrary, any benefit or extension of the protection of the right can be established by an infra-legal norm. In the second place, the requirement of prior technical studies responds to the principle of subjection (principio de sometimiento) of decisions related to the environment to criteria of science and technique, in order to protect the ecological balance of the system and the healthiness of the environment. In this sense, the requirement of technical studies that justify the approval of bills aimed at the reduction or disaffectation of an environmentally protected area must be satisfied prior to or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement of technical studies is not a mere formality, but is a material requirement, that is, it must materially demonstrate, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at lessening the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.” In that judgment, the Chamber also developed the principle of progressivity and non-regression in matters of environmental protection (tutela medio ambiental). According to this Court, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in Article 34 of the Political Constitution, the principle of non-regressivity or irreversibility of benefits or protection achieved is derived. The Chamber considered that said principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility, since all States may be subject to circumstances of an economic, political, social, or climatic nature that could force a rethinking of the obligation to maintain the levels of protection achieved. In those cases, the reduction of protection levels must be justified in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality. In consideration of these principles, the Chamber stated the following:

“Consequently, in application of these two principles, the Constitutional Chamber has established that it is constitutionally valid to extend the physical extension of protection areas by executive decree (principle of progressivity); however, reduction can only be done by law and prior to carrying out a technical study adjusted to the principles of reasonableness and proportionality, to the requirements of ecological balance and a healthy environment, and to the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is worth what its guarantees are worth, therefore a violation of these principles occurs when the technical study fails to meet the required constitutional and technical requirements. If such a guarantee is violated, the fundamental right that the guarantee protects will also be violated, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.” (Emphasis is not from the original).

Said principles of constitutional order are binding on the legislator. The Chamber so concluded by affirming the following:

“Within the framework of the Constitution, the legislator has the power and competence to reduce the physical dimensions of environmentally protected areas. However, based on Article 50 of the Constitution, legislative decisions in this matter must respect the unequivocal rules of science and technique, in order to guarantee an 'environment' that is 'healthy' and 'ecologically balanced' and the 'greatest well-being of all inhabitants.' The technical study required by Article 38 of the Organic Environmental Law must respond to these purposes, for which effect formal compliance is not enough because it is a material requirement, that is, it must materially demonstrate, through a technical and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at lessening the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.” (Emphasis is not from the original).

Subsequently, this Court added that for the disaffectation of protected areas, in addition to the technical, concrete, and particularized studies required by Article 38 of the Organic Environmental Law, compensation measures (medidas de compensación) are required, in order to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In judgment 2019-663, the Chamber consolidated its jurisprudential lines and indicated the following:

“1. Constitutional requirements for the reduction of a protected wild area (legal reserve and technical studies): In support of Article 38 of the Organic Environmental Law ('the surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure'), there has been a solid jurisprudential line, in the sense that for the reduction of a protected wild area, in any of its management categories (including national wildlife refuges), two essential requirements must be met: 'by means of law and prior to carrying out sufficient technical studies that justify the measure.' (Constitutional Chamber, votes number 13367-2012 and 010158-2013. In a similar vein, judgments number 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 and 14772-2010, among others). As stated in the aforementioned 1998 resolution:

“‘(…) once a determined area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply disaffect it, in whole or in part, to protect other interests -public or private- to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. However, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a determined (sic) area as a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area cannot in any way be reduced by a subsequent regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest, provided that this is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a determined site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted its protection, which, having carried out the relevant studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness…’ (vote No. 7294-1998).

“Specifically regarding the legal reserve (reserva legal) in this matter, vote No. 14772-2010 stated:

(…) the public purpose of a public domain asset cannot be modified without a legislative act, that is, the reduction of the area of a protected zone is under the guarantee provided by the principle of legal reserve. Although, in accordance with Article 36 of the Organic Environmental Law, the Executive Branch is authorized to constitute Protected Wild Areas by complying with the requirements established in that norm, thus, the Corcovado National Park was constituted by Executive Decrees No. 5357-A of October 24, 1975, and 1148-A of February 5, 1980, its modification may only be made in accordance with the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law, after prior technical and scientific studies, and by means of a legislative act.

Likewise, in judgment No. 1056-2009, it was indicated that reduction is only possible via law:

“when it comes to the expansion of the limits of the protective zones of the forest heritage of the State (patrimonio forestal del Estado), it is possible to do so via regulation, but when it comes to their reduction, it can only be done via law, clearly, provided there is a prior criterion that justifies the measure.” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 1056-2009) Which was applied when the Chamber declared unconstitutional the regulatory norm (Executive Decree No. 32753-MINAE) by which the Executive Branch reduced the territory of the Gandoca-Manzanillo Refuge, removing the urban area of the Refuge from the area and from the protection regime.

“Furthermore, regarding the studies, these must be prior, sufficient, necessary, and individualized –as indicated in the following section-. This was stated in that same 1998 resolution:

“In accordance with the above, mutatis mutandis, if for the creation of a protective wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established the fulfillment of specific requirements in order to determine whether the affectation in question is justified, it is logical that, for its partial or total disaffectation, certain requirements must also be met -such as the carrying out of technical environmental studies- to determine that the disaffectation does not violate the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of disaffectation. Thus, not every disaffectation of a protected zone is unconstitutional, insofar as it implies detriment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered, and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal regulation expressly so established. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Organic Environmental Law No. 7554, in the sense that to reduce a protected wild area by formal law, the technical studies that justify the measure must be carried out prior, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.” 2. Technical study as a scientific and individualized analysis: The Chamber has referred to the sufficiency of the technical study, when through several resolutions it has established that said study must be a scientific and individualized analysis. Thus, the following was stated:

“the requirement of technical studies is not a mere formality, but is a material requirement, that is, it must materially demonstrate, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at lessening the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.” (Vote No. 13367-2012. Also see No. 10158-2013).

From which it follows that the technical study required by Article 38 of the Organic Environmental Law, which is the objectification of the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, requires a technical analysis that implies an individualized analysis, which must contain at least the following measures:

• The degree of impact of the corresponding measure on the environment; • The recommendations aimed at lessening the negative impact on the environment; • The demonstration of how the measure taken implies development that satisfies the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.

In summary, said prior study must demonstrate that the disaffectation is in accordance with the constitutional protection of the right to the environment, since as stated in vote No. 18702-2010, “it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, as this would go against the same environmental conservationist policies that the State has pursued by virtue of the tasks ordered by the Political Constitution and the International Agreements it has signed.” 3. Compensation measures (medidas de compensación): A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is provided with another of equal size. There is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the support of technical studies and without any compensation, are unconstitutional” (votes Nos. 12887-2014, 2773-2014, 2012-13367 and 2009-1056).” (Emphasis is not from the original).

The foregoing was reiterated in judgment 2019-012745, in which the Chamber's position was summarized as follows:

“Based on the foregoing, a protected area can only be reduced if it is done by Law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is provided with another of equal size or to the extent possible.” Based on these jurisprudential lines, the principle of irreductibility (irreductibilidad) of protected wild areas is evidenced, according to which, it is not legitimate to reduce these protected spaces unless both the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law and the principles consolidated in the jurisprudence of this Court are met, namely, non-regression in environmental matters, objectification of environmental protection, and the precautionary principle.

B. Analysis of the technical justification for the challenged disaffectation In the following sections, we will attempt to gauge the importance of the disaffectation approved by the law challenged here and verify the omission of the technical studies that justify that measure.

1. Environmental importance of the Lomas de Barbudal Biological Reserve To contextualize the analysis of the issue, it is helpful to explain that the disaffected area belongs to the RBLB, which was created by executive decree No. 16849-MAG of January 23, 1986. The importance of that specific reserve is due to the fact that it is practically the only one safeguarding the environments of the tropical dry forest and its biological diversity, presenting types of fauna unique in the country and containing dry savannas not included in another conservation unit. This is evident from the recitals (parte considerativa) of the decree in question, which state the following:

“1°.-That it is an essential function of the State to ensure the conservation, protection, administration, and promotion of the country's natural resources.

2°.-That the Lomas Barbudal area, in the province of Guanacaste, conserves very valuable samples of the flora and fauna of the lowland dry wooded savanna, the lowland riparian forest, and the lowland deciduous forest, which in the past covered extensive areas of that province.

3°.-That this area contains at least 10 springs (nacientes) and part of the Cabuyo river basin, important for the agricultural and livestock production of the region, 4°.-That the soil type of Lomas Barbudal does not present conditions for sustained agricultural development but that, from the point of view of research and tourism, the area is important for presenting a unique entomological fauna and for containing dry savannas that are not protected in another conservation unit.” (Emphasis is not from the original).

The decree under analysis provided that the area in question would, from that moment on, be a biological reserve, which is one of the categories of protected wild areas, established specifically in subsection d) of Article 32 of the Organic Environmental Law. Likewise, by application of Articles 13 and 14 of the current Forestry Law (Ley Forestal), it is a member of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado, PNE). The latter characterizes these properties as public domain assets:

“Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage.

Forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor, and the State's action to recover these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information proceedings, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.” The Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) defines protected wild areas as follows:

“Article 58. Protected wild areas. Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such for representing special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and to protecting biodiversity, the soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Organic Environmental Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the National Parks Service (Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take very much into account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it.” (The emphasis does not correspond to the original).

The regulation to the Biodiversity Law, No. 34433, defines biological reserves and establishes the technical management category as follows:

“Article 70 (…) d). Geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these, and species of particular interest for conservation.

Its main purposes shall be the conservation and protection of biodiversity, as well as research." Consequently, they have a very limited management category, since only conservation, protection, and research are permitted.

It is important to note that the RBLB is not properly a wetland, but, as the authorities reported, it does form part of the Palo Verde Ramsar site, that is, it forms part of a wetland of international importance (Ramsar site).

As is known, the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (known in abbreviated form as the Ramsar Convention, duly approved by Law No. 7224) states that wetlands of international importance must maintain their designation and their initial extent, and only in truly exceptional circumstances should changing them be considered (Articles 2 and 4 of the Convention cited below). And, furthermore, when Ramsar sites are defined, not only are the ecosystems considered by themselves, but also the existing interrelationships that impact the wetlands.

Palo Verde National Park was created by Executive Decree No. 11541 of May 30, 1980, whose recitals set forth the following:

"1.—That the area comprising the Catalina ridge, the Pedregosa ridge, the Bocana hill, El Roble hill, and Alvarado hill, in Guanacaste, is one of the last in the entire province that conserve tropical dry forests, a very scarce ecological formation in the country.

2.—That the lagoons Nicaragua, El Roble, Los Aromos, and Corralillos, and the sites El Tieso, Piñuela, Cristina, and others, constitute places of particular importance for the conservation of migratory and resident birds, and are at the same time the richest areas in avifauna in the country.

3.—That the zone in general is particularly diverse in wildlife, and is one of the last refuges for animals that still exist without protection in the province of Guanacaste.

4.—That several ecosystems of great diversity and richness of floristic species are also present, such as the forests on limestone deposits, the herbaceous lagoons, the mixed lowland forests, and the palo verde forests on vertisols." This was ratified by Law No. 6794 of August 25, 1982, "Law for the Creation of National Parks and Biological Reserves. Ratifies as Laws the Decrees Creating National Parks and Biological Reserves." Subsequently, through Executive Decree 27345-MINAE, "Establishes Active Management for Palo Verde National Park in its Wetlands and Pasture Areas and Creates an Advisory Committee," the following was highlighted in its recitals:

"III.—That among the fundamental objectives of Palo Verde National Park is to protect, manage, conserve, and restore both wetland ecosystems and tropical dry forest, to maintain the diversity and populations of wildlife.

IV.—That the Convention on Wetlands of International Importance, known as the Ramsar Convention, was ratified by Costa Rica through Law 7224 of April 2, 1991, and that as an international legal instrument, it has a higher status than a Law. That Costa Rica, as a contracting party, must promote the conservation of wetlands and waterfowl, creating natural wetland reserves and adequately attending to their management and care. Likewise, it undertakes to promote research and the exchange of data related to wetlands in order to favor conditions for increasing waterfowl populations." (The emphasis is not from the original).

Furthermore, the General Management Plan of Palo Verde National Park, of the National System of Conservation Areas, clearly establishes the inclusion of the RBLB within Palo Verde National Park (see Agreement No. 20 of Ordinary Session No. 03-2016 of March 28, 2016, issued by the National Council of Conservation Areas, available on the page of the Costa Rican Legal Information System – SCIJ).

By means of Executive Decree No. 39786-MINAE of April 22, 2016, the management, conservation, and rehabilitation activities of this park were declared of public and national interest:

"Article 3.- Declaration of Public Interest. The active management activities for the conservation and rehabilitation of the ecosystems of Palo Verde National Park are hereby declared of public and national interest, in order to have the support of the State and other public agencies, non-governmental organizations, and public and private international bodies for their implementation." Upon examining in detail the foregoing regulatory framework, it is possible to notice the great importance that the area in question has for environmental protection. Hence, the decisions made regarding the reduction of the area of these zones or the change in their purpose must be duly reasoned in technical studies that appropriately justify such a determination.

Examination of the existence of technical studies on the disaffection Based on the foregoing, it is clear that both national legislation and the constitutional principles examined, as well as constitutional jurisprudence, require, as a first element, that a law providing for the disaffection of a protected wild area, integrated into the PNE, must be reasonably grounded in a technical study that justifies, in a concrete manner, the reason why a particular zone must be disaffected and its nature changed. Therefore, it is now necessary to examine whether the challenged law had such a study.

a. Statement of motives of the challenged law As has been seen, the original purpose of safeguarding these lands is the protection of a very particular and almost unique type of forest in our country, namely, the tropical dry forest and its biological diversity, which is not included in any other specific protection category. In contrast, although the challenged regulations provide it with environmental protection and provide that it will be recognized as a wetland ecosystem managed by the National System of Conservation Areas (SINAC) (Article 6 of Law No. 9610, which "Modifies boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the development of the water supply project for the middle basin of the Tempisque River and coastal communities"), the truth is that its nature is completely changed. This is because, precisely, the ultimate purpose of the disaffection is to make the Paacume project possible, which entails flooding the spaces of these primary forests. In the study by the Organization for Tropical Studies (OET) itself, the relative change of the nature of the property was evidenced:

"Due to its geographical position and the relief of the area, the Rio Piedras reservoir would directly affect a site within the Lomas de Barbudal Biological Reserve, a protected wild area created in 1986 with the purpose of safeguarding the environments of the tropical dry forest and its biological diversity. The area in conflict has been estimated at almost 113 hectares under the 50 m elevation contour, which would be flooded once the reservoir is built." (The highlighting does not correspond to the original).

Regarding the purpose of the Paacume project, the statement of motives of the bill set forth the following in detail:

"The fundamental objective is the provision of water, accessible in quantity, quality, and timeliness—20 cubic meters per second—for different potential uses. It is projected to benefit at least 204 thousand people and cover at least 17 thousand hectares under irrigation. Of this flow, 2 cubic meters per second will be available for the long-term supply of communities in the cantons of Santa Cruz, Nicoya, and Carrillo, and will be administered by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers. In addition, the project contemplates at least 1.5 cubic meters per second of water for irrigation as support for tourism activity in the coastal zone and thereby benefit coastal communities with the release of groundwater currently used in irrigation.

This project will not only allow sustainable access to water by communities and the productive sector, but also aims to harmonize and regulate the rational exploitation of the main underground resources in aquifers on the right bank of the middle basin of the Tempisque River, as it will allow the State to regulate the maximum use of wells for these activities." Thus, and bearing in mind what was stated by the authorities in the unconstitutionality action proceedings, there is no doubt of the urgency and importance of making possible access to potable water service and of addressing other problems of drought, shortage, desalination of aquifers, among others (see statements from the Presidency of the Legislative Assembly, SENARA, Ministry of Environment and Energy (MINAE), Ministry of Agriculture and Livestock (MAG)). It is noted that the provision of water in the area will be carried out through the construction of a dam on the Río Piedras, which will require a reservoir with a water surface of approximately 850 hectares, of which 113 hectares are within the RBLB, according to the design carried out by SENARA.

However, after reviewing the statement of motives of the bill, the legislative file, and the file of this unconstitutionality action, it was not possible to discern compliance with this requirement of capital importance, namely, that of conducting a study that specifically justifies the need to address such severe problems through the disaffection of a specially protected area.

The only reference in the statement of motives is the following:

"As things are, the location of the dam on the Río Piedras is due to a unique topographical condition that does not allow it to be moved to another site; therefore, this location and difference in elevation between the entrance of the canal that supplies it and the exit of the canal that will allow the water to be taken to the Tempisque River determine the maximum reservoir level and its capacity to supply 20 cubic meters per second to the Paacume.

At some point, the possibility of building a dike to prevent the flooding of this area of the Lomas Barbudal Biological Reserve and a tunnel of more than 2 kilometers to evacuate the waters was assessed; however, it turned out that the dike site coincides with a geological fault that would make its construction impossible due to the high risk it generates for the work." (The emphasis is not from the original).

These assessments, although they may be valuable to illustrate the situation, do not reveal, in any way, that the necessary study that concretely justifies the disaffection has been fulfilled.

b. Reports from SENARA and the Regional Council of the Conservation Area In the report from SENARA authorities rendered after the oral hearing held in the proceedings of this unconstitutionality action, reference was made to a Feasibility Study for the Water Supply Project for the Middle Basin of the Tempisque River and Coastal Communities. This study is from October 2018, that is, it is parallel to the date on which the legislation under analysis was approved, namely, October 17, 2018. Therefore, it could not have been assessed by the parliamentary body. Likewise, both in the oral hearing and in the subsequent report, the General Manager of SENARA refers to the fact that the area has the ideal conditions to carry out the work and bases her statements on a technical study carried out by the Costa Rican Institute of Electricity (ICE) – pursuant to the inter-administrative contract signed between SENARA-ICE-MINAE 201600011 and its addenda – according to which, given the topography conditions of the area, the zone in question has the ideal conditions for the construction of a large-capacity reservoir (see report rendered before the Chamber on June 15, 2020). However, it is clear that there is no specific study justifying the disaffection as such.

In the legislative file, there are statements from the Regional Council of the Arenal Tempisque Conservation Area itself from July 2017, in which the following is concluded:

"Based on the aforementioned study (Mandatory Consultation to Local Communities, Compensation Proposal for the Lomas Barbudal Biological Reserve) and the documents provided so far, this instance considers that it has not yet been demonstrated that there are other alternatives for the PACUUME project, without necessarily having to disaffect an area of the current RBLB. If indeed these alternatives are not viable, it will be necessary to assess the third measure, which is compensation." (Official Communication SINAC-CORACAT-SE-041, visible at folios 126 and 1492 of the copy of the legislative file).

Additionally, official communication SINAC-CORACAT-049-2018 of September 9, 2018, was sent to the legislative proceedings, in which the Executive Secretary of the Regional Council of the Arenal Tempisque Conservation Area emphasizes the following:

"Based on the General Law of Public Administration and the jurisprudential line of the Constitutional Chamber, it is necessary that there be sufficient environmental, legal, and financial technical studies that justify the adequate selection of both the area to be disaffected and the areas that would serve as compensation. The existence of these studies must be verified within the file of this bill, since to date this Council does not have such information." (Folio 2641 of the copy of the legislative file. The emphasis corresponds to the original official communication).

From these statements, it is clear that for these authorities, the compensation study must be subsequent to the technical studies that justify the need to disaffect the zones in question and radically change their purpose. That is, they would go from being a tropical dry forest to becoming—through flooding—a wetland, thus losing the original richness of the area. The authorities of the Conservation Area themselves emphasize that the initial determination to disaffect is not duly motivated in a study that justifies it appropriately. Indeed, the governing authority of the conservation area in question itself stated during the legislative proceedings that "it has not yet been demonstrated that there are other alternatives for the PACUUME project, without necessarily having to disaffect an area of the current RBLB" (folios 126 and 1494). Furthermore, it drew the legislators' attention regarding the need for sufficient environmental, legal, and financial technical studies that justify "the adequate selection (...) of the area to be disaffected." At a later stage, after the technical determination on the need to disaffect a specific protected wild area, compensation studies are required, which are those that seek a kind of environmental redress for the suppressed area, with another of equal size and similar biological characteristics. On this matter, the representatives of the OET stated the following:

"Environmental compensation for an environmental impact is a last-resort measure, which must be carried out only if that impact cannot be avoided or if it cannot be adequately mitigated. Consequently, when the impacts of a project require compensation, one is faced with a situation in which it is inevitable to compensate for a potential impact. In that circumstance, the discussion should not focus on whether or not it can be compensated, but on how to achieve it in such a way that there are environmental gains." (The highlighting does not correspond to the original).

From the foregoing, it could be concluded that even the OET itself recognizes that it must first be determined with certainty, based on technical studies, that disaffection is the last possible solution, and then the study of compensation measures must be carried out.

3. The report of the Office of the Attorney General of the Republic It is of great relevance for the specific case to transcribe, where pertinent, some passages from the report rendered by the Office of the Attorney General of the Republic (PGR) in the unconstitutionality action. Regarding the need to carry out a prior study justifying the disaffection of portions of the RBLB, it stated the following:

"On the other hand, even if the sufficiency of the OET study and the final compensation proposal is verified, it should be noted that this technical study would only justify the validity of the compensation carried out, and, as such, it is not a technical study that directly justifies the decision to disaffect a part of the RBLB.

In accordance with constitutional jurisprudence on the subject, the study required by Article 38 of the Organic Environmental Law to justify the reduction of a protected wild area should be a study that determines the need and advisability of adopting that type of measure.

In this case, a study in that sense would be one that technically substantiates the need to disaffect part of the RBLB. That is, a study that determines that the only alternative to develop the PAACUME project and the Río Piedras Reservoir is by disaffecting part of the Biological Reserve.

In this regard, the Regional Council of the Tempisque Conservation Area, when referring to the OET study, indicated that "this instance considers that it has not yet been demonstrated that there are other alternatives for the PAACUME project, without necessarily having to disaffect an area of the current RBLB. If indeed these alternatives are not viable, it will be necessary to assess the third measure, which is compensation." (Official Communication No. SINAC-CORACAT-SE-041 of July 7, 2017, folios 1492-1497 of the legislative file). And, this same Council, after the bill was approved in the second debate, indicated that "it is necessary that there be sufficient environmental, legal, and financial technical studies that justify the adequate selection of both the area to be disaffected and the areas that would serve as compensation. The existence of these studies must be verified within the file of this bill, since to date this Council does not have such information." (Official Communication No. SINAC-CORACAT-049-2018 of September 9, 2018, folios 2641-2644).

In the "PAACUME Project Profile Document" prepared by SENARA (Folios 505-621), it is assumed that "one of the properties within the reservoir area belongs to the Lomas Barbudal Biological Reserve, with an area of approximately 112 ha." And it indicates that the "area must be compensated with an adjoining area of similar ecological characteristics, for which the preparation of a biodiversity baseline study is required that demonstrates the equivalence of the compensation areas," and it indicates that said study was prepared by the OET. (see folio 557). Some of the officials who appeared at the sessions of the Legislative Commission that processed the bill indicated that technically the PAACUME project could not be developed without disaffecting and flooding part of the RBLB, and in the document called "Mandatory Consultation to Local Communities. Compensation Proposal for the Lomas Barbudal Biological Reserve" (Folios 622-726), in response to one of the questions asked by one of the participants, it was indicated that "if the 113 hectares of the RBLB cannot be obtained, the project changes completely, since without these 113 hectares of the RBLB, the conditions of the dam, the amount of water to be impounded, the cost of the project, and the design would have to change completely." (Folio 661).

Therefore, based on the criteria of the institutions that were given a hearing on this unconstitutionality action, it must be assessed whether there is sufficient technical support to justify the need to disaffect part of the RBLB for use in the execution of the PAACUME project.

If that foundation is not verified, Law 9610 must be declared unconstitutional for violating the principles of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wild areas, objectification of environmental protection, and non-regression.

In that scenario, the norm could be contrary to the Ramsar Convention, because although it is true that it does not oblige States to communicate in advance the decision to modify the area of sites of international importance, its Article 4 subjects that possibility to the existence of a reason of urgent national necessity, which would not be duly justified in this particular case." (The emphasis is not from the original).

It is observed that the PGR was emphatic in pointing out the need to address the allegations of the plaintiffs regarding this first grievance, namely, the mandatory nature of assessing whether there is a technical study that justifies the disaffection of a particular protected area such as the RBLB.

C. Conclusions on the matter It is verified that the proposing authorities of the project have repeatedly argued that the existence of the compensation study justifies the need to disaffect. The foregoing reflects, at the very least, a serious confusion between the respective purpose of the disaffection study for a specially protected area that has been integrated into the PNE and that of the compensation study. This confusion—or attempt to equate two categories of studies that have different natures—renders the decision to disaffect unjustified.

Furthermore, it should be added that both studies are distinct from the technical study required for the assessment of the infrastructure intended to be developed, that is, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). This, in the terms of the Organic Environmental Law, is specific to human activities that alter or destroy elements of the environment or generate hazardous waste and is an indispensable prerequisite prior to the start of activities, works, or projects:

"Article 17. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requirement to begin the activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment." Therefore, based on the regulatory framework and jurisprudence, it must be concluded that the technical studies justifying the disaffection and the subsequent compensation studies must be prior to the legislative decision, precisely because it is required that the latter is based on the former.

Therefore, I consider that the PGR is correct in the sense that the challenged law is unconstitutional because it lacks a study that technically supports the need to disaffect part of the RBLB. Said omission is harmful to the precautionary principles, non-regression in environmental matters, lifetime tenure (irreductibilidad), and objectification of environmental protection.

V. Regarding the compensation studies

It is now appropriate to examine the grievances, the regulatory framework, and reports on the obligation to carry out compensation studies.

A. The grievances raised by the plaintiffs The plaintiffs questioned that an attempt was made to justify the reduction of the RBLB area through an incomplete and biased study carried out by the Organization for Tropical Studies (OET). They accuse that it is intended to compensate the disaffected area that is to be flooded with private lands adjacent to the biological reserve, incorporating two properties defined by SENARA. One on which no study was done (property belonging to the corporation Hacienda Ciruelas SP S.A.) and another on which a very superficial study was done (property belonging to the corporation known as Brindis de Amor).

Thus, they argue that Law No. 9610 violates Article 50 of the Political Constitution, since, in their view, it does not incorporate a serious, comprehensive, and objective study on the consequences of the disaffection of 113 hectares of the RBLB and the substitution or compensation with some 500 hectares of private properties that are intended to be incorporated into the biological reserve. They question, in this regard, the soundness of the study carried out by the Organization for Tropical Studies (OET), by means of which an attempt was made to justify the disaffection and compensation. They refer to other studies that call into question the consistency of that study and conclude that it is "insufficient to define the change of boundaries of Lomas de Barbudal, and does not demonstrate that this change will be fully compensated by additional areas in other sectors of the Reserve. The ASETREK farm, studied in more detail by the consultants, is ultimately recognized as insufficient to justify the land swap, and other nearby farms are hastily resorted to in order to balance the compensation." They insist that the study carried out by the OET is not complete, objective, scientific, or technical, as it suffers from many omissions and weaknesses. They reiterate that such study focuses practically on a portion of one of the three private properties with which it is intended to compensate the 113 hectares disaffected by the law; but it omits incorporating studies on the biological conditions of the other two properties, so it cannot be scientifically determined that they are properties that effectively have environmental characteristics that replace the ecosystem functions of the area to be disaffected.

B. The international obligation to carry out compensation studies Regarding the need to adopt compensation measures when it comes to disaffecting protected wild areas that are wetlands or are integrated into them, there is an international obligation established in the Ramsar Convention, Law No. 7224 of April 9, 1991, which provides the following:

"Article 2.5. The Contracting Parties shall have the right to add to the 'List' other wetlands situated in their territory, to extend those already included, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the 'List' or to reduce the wetlands already included, and they shall inform of these modifications as rapidly as possible to the organization or government responsible for the functions of the permanent Office specified in Article 8." "Article 4. 1. Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the 'List,' and shall provide adequately for their management and care.

2. Where a Contracting Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces a wetland included in the 'List,' it shall compensate, as far as possible, any loss of resources in the wetlands and, in particular, shall create new nature reserves for waterfowl and for the protection, in the same region or elsewhere, of an adequate portion of their former habitat. 3. The Contracting Parties shall encourage research and the exchange of data and publications regarding wetlands and their flora and fauna." (The emphasis does not correspond to the original).

From these norms, the obligation of the State arises to carry out compensation that, as far as possible, remedies the loss of resources in the wetlands and to create new nature reserves for protection in the same region.

C. Reports of the authorities contained in this file 1. Report of the Office of the Attorney General of the Republic.

The PGR stated in its report that if it is determined that the OET study and the final compensation proposal for the RBLB are technically insufficient, the challenged law would be unconstitutional for violating the principles of objectification of environmental protection, precautionary, preventive, and lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wild areas. Indeed, there would be no guarantee that the approved boundary variation does not affect the integrity of the RBLB, and the environmental impact generated by the disaffection of a part of said biological reserve would not be adequately mitigated. This would also be contrary to the obligation established in Article 3 of the Ramsar Convention to favor the conservation of wetlands included in the list of wetlands of international importance.

2. Report of the President of the Board of the Legislative Assembly The President of the Legislative Assembly in her report points out that the legislative file includes the study called "Establishment of the Biodiversity Baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve (RBLB) and Adjacent Farm" carried out by the OET, in which a comparative analysis was performed between the reserve and previously selected surrounding lands to determine the conditions of similarity and feasibility of using them as an ecologically equivalent replacement. She explains that the OET carried out the corresponding study based on the guidelines established by SENARA and explained that the OET was able to verify that the area of the RBLB that was intended to be disaffected was in better ecological condition than the areas proposed for compensation, in a ratio of 3 to 1, meaning that for each hectare disaffected, 3 should be compensated. She asserts that, upon reviewing in detail, it was determined that one of the objects of creation of the RBLB, precisely the conservation and protection of the riparian forest, was not represented within the ASETREK farm, which was the proposal to compensate the 113 hectares that would be disaffected.

It justifies that it was because of the foregoing that the need arose to seek other surrounding lands having riparian forest (bosque ripario) to compensate for the shortfall of that ecosystem in the compensation proposal. It points out that because what was required was solely to find riparian forest, the studies on the Brindis de Amor and Hacienda Ciruelas farms did not go into the same detail as the ASETREK studies; however, it states that even so, the OET did carry out a characterization study of the Brindis de Amor Farm, as a compensation supplement, which is visible on folios 209 to 215 of the study.

3. Report of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento These authorities explained that the study was conducted by the OET and provides that the area compensation shall consist of incorporating 556 hectares for the disaffectation of 113 hectares. It argues that the OET recommends acquiring at least 332 hectares of the ASETREK farm; however, to facilitate management and fire control, the decision was made to incorporate 444 hectares of ASETREK, thus compensating all the different ecosystems found within the 113 hectares of RBLB, with the exception of riparian forest (bosque ripario). Consequently, it clarifies that the incorporation of the Brindis de Amor and Hacienda Ciruelas farms into the compensation proposal was carried out upon the recommendation of the administrator of Lomas Barbudal, based on the fact that they have riparian forest lands in adequate conservation conditions, as well as the main springs (nacientes) of the Cabuyo River and Amores Creek.

4. Organización de Estudios Tropicales Due to its importance, relevant passages from the report prepared by the OET, which was the technical input for the compensation carried out in the specific case, are transcribed as pertinent. Said report states in its executive summary, the following:

"The site of impact in Lomas de Barbudal has three types of environments, each corresponding to a different forest cover (cobertura forestal): deciduous forest (bosque deciduo), secondary forest (bosque secundario), and mature forest associated with the creeks on the site, and therefore, called here riparian forest (bosque ripario). The deciduous forest represents 70% of the forest cover on that site, and corresponds to an early successional stage characterized by being open and consisting of pioneer species and having a low tree density. The secondary forest has greater structure and corresponds to a more advanced stage where dominant trees persist. Finally, the riparian forest, composed mainly of evergreen species and with dominant trees, is one of the most threatened plant associations in the region. About 30 hectares exist on the impact site, representing about 11% of the cover of that type of association in the Biological Reserve. The compensation site is also heterogeneous in forest cover and has deciduous forest, secondary forest, and pasture and non-forest areas. This site does not have riparian forest.

Thus, the site in the Biological Reserve produced estimates of species richness greater than those estimated at the potential compensation site at ASETREK. Furthermore, the species found in the Biological Reserve are not the same as those found in ASETREK: the greatest similarities in composition were found in the amphibian community, arthropod families, and birds, with 79%, 76%, and 62% shared species, while for woody plants and mammals, the sites share only 55% and 50% of their species. For reptiles, fish, and herbaceous plants, the sites at Lomas de Barbudal and ASETREK share 39%, 34%, and 33% of the species. These discrepancies mean that the species composition in ASETREK represents about 45% of that quantified at the reference site. Our analyses reveal that, in general, the potential flooding site in Lomas de Barbudal has greater structure, more dominant trees, biomass, and carbon sequestration potential. The contribution of the riparian forest to these indicators is undeniable, but differences were also observed between the secondary forest covers of Lomas de Barbudal and that of ASETREK, the latter showing the lowest values. These differences indicate that the environment at the compensation site in ASETREK has been more disturbed than the site in Lomas de Barbudal. In terms of structure and environmental quality, the habitat at ASETREK obtained a lower score than the reference, equivalent to 51.2% of its quality. The uncertainty derived from the heterogeneity of the present environments reduces the estimated environmental quality score, so the minimum possible environmental quality value estimated from our data results in 34 points. Being a lower-quality environment, about 332 hectares of a habitat like that observed in ASETREK would be required to compensate for the loss of the 113 hectares of the reference. Therefore, the potential compensation site in ASETREK is inferior in environmental quality, composition, and biodiversity to the site that would be directly impacted by the Embalse Rio Piedras within the Reserva Biológica Lomas de Barbudal. Following the procedure for estimating the area necessary to compensate for losses derived from the impact, we recommend annexing at least 332 Ha of the habitat type observed at the potential compensation site to compensate for the losses that the Reserva Biológica Lomas de Barbudal will suffer from the Piedras Reservoir. One proposal is to designate the forested part of ASETREK as a compensation area. This requires segregating 444 Ha from said property, in order to connect the available forest fragments. Even so, this land does not include the riparian forest cover, so it is suggested to additionally annex Brindis de Amor, an 86 Ha property adjacent to the northern end of the Biological Reserve that has almost 16 hectares of riparian forest. The incorporation of both properties (segregated ASETREK and Brindis de Amor) entails the annexation of 530 hectares in compensation for the 113 Ha that would be lost in the Lomas de Barbudal Reserve." Regarding the grievance raised by the petitioners, to the effect that the OET study was conducted lightly and that they subsequently added some farms without a study similar to that carried out for the ASETREK farm, they affirmed the following:

"In the northeast of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal, there are private properties with fragments of riparian and secondary forests. In fact, a quick examination reveals that near the Quebrada Amores there are forested conditions that could be of protection interest. One of these is Brindis de Amor, a property of about 86 Ha bordering the Lomas de Barbudal Reserve, whose forest cover has been protected by its owner Carlos Jiménez over the last twenty years (Figure 47). (…)

1. The results of our study, both in habitat quality and community composition, reveal the need to compensate for the loss in Lomas de Barbudal with at least 332 Ha of forested habitat. However, to achieve that number of hectares in ASETREK, it is necessary to include part of the deciduous forest on the eastern slope of the property, whose quality is lower (due to having a steeper slope) than that of the western side. Furthermore, there is no fragment of mature-riparian forest available, which undoubtedly constitutes a shortcoming in the compensation capacity of the ASETREK property evaluated in our study. 2. The Brindis de Amor property has 15.87 ha of mature-riparian forest. Although the analysis of this fragment's composition was preliminary, our field observations indicate it is constituted by evergreen species similar to those found in the same cover in RBLB and that it is comparable in basal area (Figure 49) to that of the fragment found at the potential flood site in Lomas de Barbudal. While it is true that the extent of riparian forest in Brindis de Amor is less than that which would be lost in Lomas de Barbudal, (…)

In fact, the riparian forest area in Brindis de Amor represents 7.4% of the area covered by that type of forest within the Biological Reserve currently. 3. The riparian forest area in Brindis de Amor can constitute a core area of species to repopulate other riparian environments on the property. Although this situation does not chronologically correspond to the loss in Lomas, it is a considerable advantage over the ASETREK property, which lacks such a core. Our on-site observations show a large recruitment of tree species typical of riparian forests, such as the espavel Anacardium excelsum and the terciopelo Sloanea terniflora. 4. Both the deciduous and secondary forest have been protected in Brindis de Amor for at least twenty years. In contrast to ASETREK, the Brindis de Amor property has a gentle slope and forest cover in better structural and compositional condition than those found on the ASETREK property. Unlike ASETREK, there are no records of logging or recurring fires, although there is evidence of fire entering the property from the south side. 5. Although this study did not include a species composition analysis in its secondary or deciduous forest, the protection given to these covers in Brindis de Amor could mean that these covers are in better condition than their counterparts in ASETREK. (…)

South of Brindis de Amor is Rancho Wilson, which has a protected forested fragment and could be of protection interest by reducing the aforementioned peninsula (Figure 50). However, we argue that precisely due to the protection currently provided to that fragment in Rancho Wilson, the annexation of Brindis de Amor could be a more suitable alternative to consolidate the riparian forest block in the north of the Reserve. In our view, this annexation would allow negotiating with Rancho Wilson the future incorporation of the remaining forest fragment on said property. Furthermore, protection of a segment of the Cabuyo River would be achieved through the protection of the area currently occupied by Brindis de Amor." (In the report provided to the Chamber, they clarified that where Rancho Wilson is indicated, it actually refers to Hacienda Ciruelas).

Thus, the technical study itself reveals what was subsequently reported in the acción de inconstitucionalidad by the person in charge of conducting the baseline study. The report provided to the Chamber acknowledged that the integration of these two farms was done for the purpose of improving the original compensation proposal, but "these areas were not analyzed with the depth with which we did so in ASETREK." The report provided to this Chamber states, as pertinent, the following:

"The use of Brindis de Amor as a foraging site demonstrates the biological importance of this property and how appropriate it would be to protect it. Annexing a fraction of Hacienda Ciruelas is due to avoiding leaving a peninsula in the contour of the RBLB if Brindis de Amor were annexed, which would contravene the basic notions of reserve design, which seeks to minimize the edge effect and its impact on the species intended to be protected. Furthermore, that fraction also contains a fragment of riparian cover. In our own report, we indicated that, should it be necessary to choose between one of those two properties, it is suggested that Brindis de Amor be acquired since Ciruelas is already maintaining some protection in that area of its property. Our detractors indicate that the study did not evaluate those properties. This is not entirely correct, since as mentioned previously, there was an evaluation of vegetation on the Brindis de Amor property. The reason other taxonomic groups (fauna) were not evaluated is that: (1) there is already evidence of the importance of that place for the fauna of the RBLB; (2) including this property complements the ASETREK property; (3) Brindis de Amor was effectively identified after the decision was made to compensate with ASETREK. The fragment in Hacienda Ciruelas (erroneously called Rancho Wilson in our report) was indeed not evaluated. However, I reiterate that undertaking the protection of both this property and Brindis de Amor would provide a better service to the environment that the RBLB aims to conserve." (Report given by Dr. Mahmood Sasa Marín by virtue of the hearing granted as evidence for better resolution).

D. Conclusions on this particular matter From the statements made by the authorities themselves that appear in the record of the acción de inconstitucionalidad, it is possible to conclude that the compensation study carried out for the specific case was not executed with identical rigor in the incorporation of the ASETREK farm, as compared to the subsequent integration of two other farms called Brindis de Amor and Hacienda Ciruelas.

As noted supra, the petitioners' disagreement is that the final report "Establishment of the Biodiversity Baseline for the Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) and adjacent farm" omits incorporating studies on the biological conditions of the other two properties, so it cannot be scientifically determined that these are properties that effectively have environmental characteristics that replace the ecosystem functions of the area to be disaffected.

The PGR insisted on the need for the solidity of said study, because otherwise, there is a danger that the environmental impact generated by the disaffectation of a part of said biological reserve would not be adequately mitigated.

The Presidency of the Legislative Assembly evidenced that indeed the studies on the Brindis de Amor and Hacienda Ciruelas farms were not carried out with the same detail and rigor as the study conducted on the ASETREK farm. The rest of the authorities agreed that the comprehensive evaluation of the referred farm resulted in the lack of riparian forest in the compensation, a priority in environmental protection for being almost unique in the country. This led to the adoption of recommendations from the authorities of the Conservation Area themselves to integrate two other farms. However, regarding these two farms that were integrated into the compensation later, no biological study and biodiversity equivalence study was carried out with similar parameters of rigor and discipline. Moreover, according to the OET's own considerations, which was the entity in charge of the study, the analysis regarding Brindis de Amor Farm was merely preliminary, did not include an analysis of species composition in its secondary or deciduous forest, and no fauna study was conducted. Likewise, the final decision to include Hacienda Ciruelas, while denoting a desire to ensure adequate compensation, was not supported by any scientific study that accounts for the equivalence and the mandatory compensation of natural resources. The person responsible for the study acknowledged that "the fragment in Hacienda Ciruelas (erroneously called Rancho Wilson in our report) was indeed not evaluated." To the foregoing, it is worth adding that based on a ten-month study in which fauna, flora, habitat structure, ecosystem services, and physical attributes were evaluated, and which included sampling in both the dry season and the rainy season, it was concluded that the ASETREK farm was not sufficient to compensate for the disaffected forest areas in RBLB. Therefore, with much more reason, the basis for making inclusions, at the last moment, that can truly meet the required compensation requirements regarding fauna species, forests, and carbon sequestration is not apparent.

Therefore, I consider that the deficiencies detected in the studies, which were recognized by the authorities who participated in this constitutionality process, are detrimental to the constitutional principles already mentioned and which, in general terms, oblige the State to adopt decisions related to the reduction of protected wilderness areas based on a duly substantiated technical study.

VI. Conclusions

The considerations made allow concluding that there are four types of studies in this matter that are not equivalent: 1) the study that justifies the disaffectation of a protected area, 2) the compensation study for the disaffectation of a protected area, 3) the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of an infrastructure project. Apart from this is the feasibility study for carrying out an infrastructure project. In the case of the law under review, the first was omitted, the second was done deficiently, and the third is yet to be done (as would be appropriate after having the first two, and after the law is enacted). The project feasibility study does not partially or totally substitute any of the three aforementioned. For this reason, I believe that those who point out that the challenged regulation is unconstitutional due to the violation of the precautionary principle, the principle of non-regression in environmental matters, the principle of lifetime tenure (irreductibilidad), and the principle of objectivization of environmental protection, which must govern decision-making in this matter, are correct." Likewise, Magistrate Garro Vargas recorded a note related to the fulfillment of international obligations and the alleged violation of Article 7 of the Constitución Política:

"I. On compliance with international obligations The petitioners questioned that, given that the Lomas de Barbudal Biological Reserve (RBLB) is part of the Palo Verde wetland, the Regional Council of the Área de Conservación Arenal Tempisque warned, at the time, the Legislative Assembly that it was necessary to communicate to the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) the intention to carry out this project and activate any other procedure to comply with the country's commitments.

They accuse that, despite the foregoing, the State has not notified Ramsar of the disaffectation of the RBLB area, nor the change in the limits of that biological reserve, which constitutes an omission that violates our country's international commitments and, therefore, a violation of Article 7 of the Constitución Política.

It is necessary to cite again in this note, as pertinent, what is provided by the Ramsar Convention, which states in Article 2.5 the following:

"The Contracting Parties shall have the right to add to the 'List' other wetlands situated within their territory, to extend those already included, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the 'List' or to reduce the boundaries of wetlands already included by them and shall, as soon as possible, inform the organization or government responsible for the continuing bureau duties specified in Article 8 of these changes." (Highlighting does not correspond to the original).

Additionally, Article 4 states:

"1. Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether they are included in the 'List' or not, and shall provide adequately for their wardening.

2. Where a Contracting Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces the boundaries of a wetland included in the 'List', it should, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources, and in particular, it should create additional nature reserves for waterfowl and for the protection, either in the same area or elsewhere, of an adequate portion of the original habitat. 3. The Contracting Parties shall encourage research and the exchange of data and publications regarding wetlands and their flora and fauna." (Highlighting does not correspond to the original).

That is, that rule reiterates that when a Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces a wetland included in the "List", it should, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources and, in particular, should create new nature reserves for waterfowl and for protection in the same region or elsewhere.

Based on the regulatory text itself, it must be concluded that the Costa Rican State has not incurred a violation of its international obligations, in accordance with Article 7 of the Constitución Política. The foregoing, insofar as the international instrument under analysis itself does not indicate the exact moment at which the compensation and the respective communication to the Permanent Office created by Article 8 of the same instrument must be carried out.

On the other hand, it is necessary to point out that, although reasons of public interest have been detailed for carrying out a project that seeks to solve, in the long term, the water shortage in the province of Guanacaste, it has not been verified that, to date, there has properly been a formal declaration of urgent reasons of national interest for the questioned disaffectation of RBLB as part of Parque Nacional Palo Verde. It is worth recalling what was reported by the Procuraduría General de la República (PGR) on this particular point, which noted as pertinent the following:

"In that scenario, the provision could be contrary to the Ramsar Convention, because although it is true that it does not oblige States to communicate prior the decision to modify the area of sites of international importance, its Article 4 subjects that possibility to the existence of a reason of urgent national need, which would not be duly justified in this particular case." (Highlighting does not correspond to the original).

From which it must be concluded that, although there is no deadline for the notification to the competent Ramsar office, there is an obligation on the Costa Rican State to justify the decision on "a reason of urgent national need"; all of which must be calibrated by the Costa Rican State so as not to incur international responsibility for the breach of sovereignly accepted obligations." VII.- CONCLUSION.- In conclusion, it is ordered to allow this action to proceed, only, as regards the alleged violation of Article 45 of the Constitución Política, Article 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty. As for the rest, let the petitioner abide by what was resolved by the Constitutional Chamber in judgment No. 2020-0013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020.

VIII.- NOTE FROM MAGISTRATE CRUZ CASTRO.

In this matter, it was resolved that the petitioner must abide by what was resolved by this Chamber in vote number 2020-013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020.

In said vote, I issued a dissenting vote, along with Magistrate Rueda, to grant the action. The foregoing, considering that a transgression of numeral 50 of the Constitución Política had been proven, of the precautionary principle (due to doubt about the real conditions of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal and the compensation proposal generated by the shortcomings detected in the study by the Organización para Estudios Tropicales, as well as the lack of certainty that the healthy and ecologically balanced environment would not be harmed), the principle of non-regression in environmental matters (as it was not proven that the proposed compensation was at least equivalent to the disaffectation), the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) (by reducing a biological reserve without meeting the respective constitutional requirements), and the principle of objectivization of environmental protection (by using merely preliminary studies to support compensation proposals and because the challenged law was not supported by prior, sufficient, necessary, and individualized technical and scientific studies) that justify the reduction of the protected area.

Therefore, although I concur in this case with the "let them abide by" ruling, I consider it relevant to recall my dissenting vote in said judgment, in the terms indicated.

POR TANTO:

This action is allowed to proceed, only, as regards the alleged violation of Article 45 of the Constitución Política, Article 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty. As for the rest, let the petitioner abide by what was resolved by the Constitutional Chamber in judgment No. 2020-0013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020. Magistrate Cruz Castro records a note.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de plano Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

00634-21. PROPIEDAD. MODIFICACIÓN A LOS LÍMITES DE LA RESERVA BIOLÓGICA DE BARBUDAL. Acción de inconstitucionalidad contra la ley No. 9610. Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el Desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras. Publicada en al Alcance No. 199 de La Gaceta del 23/11 Se da curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020. El Magistrado Cruz Castro consigna nota. CO06/21 ... Ver más 1 *200214020007CO* Res. Nº 2021-000634 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cero minutos del trece de enero de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por GARY DOUGLAS STEWART POSTEL, cédula de identidad n° 1-0466-0672, en su condición de presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de HACIENDA CIRUELAS S P S.A., cédula de persona jurídica n° 3-101-290749, contra la Ley n° 9610, “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y comunidades costeras”, publicada en el Alcance n° 199 de La Gaceta del 23 de noviembre de 2018.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido mediante Gestión en Línea a las 11:39 horas del 20 de noviembre de 2020, el accionante interpone esta acción contra la Ley n° 9610, “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y comunidades costeras”, publicada en el Alcance n° 199 de La Gaceta del 23 de noviembre de 2018. Estima que la ley impugnada viola los artículos 7, 11 y 45 de la Constitución Política, el principio de seguridad jurídica y el procedimiento establecido en el artículo 208 bis del Reglamento de orden, dirección y disciplina interior de la Asamblea Legislativa. Manifiesta que la norma violenta el artículo 7, toda vez que, la Reserva Biológica Lomas de Barbudal forma parte del Humedal de Palo Verde, el cual tiene protección internacional, al amparo de lo que establece la Convención Ramsar que fue debidamente suscrita por Costa Rica. No se notificó a Ramsar sobre la desafectación del área de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, ni del cambio en los límites de esa reserva biológica. Así lo señala el Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque (CORACAT) cuando indica “… es necesario que se comunique a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida como Convenio de RAMSAR, la intención de realizar este proyecto y activar cualquier otro procedimiento para cumplir con los compromisos país…”. Dicho convenio establece en el artículo 4, inciso 2, que cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire de la lista o reduzca los límites de un humedal incluido en esta, deberá compensar en la medida de lo posible, la pérdida de recursos de humedales y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar. Aduce que la modificación de los límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal no ha sido declarada de urgente interés nacional. Alega que también viola la Convención de Patrimonio Mundial de la UNESCO, según se puede ver de lo que señala el CORACAT referido a la Ley impugnada, cuando se encontraba en la etapa de deliberación en la Asamblea Legislativa. Esto señaló el CORACAT: “… es importante tomar en consideración que, al amparo de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, conocida como Convención de Patrimonio Mundial de la UNESCO, el sitio patrimonio mundial Área de Conservación Guanacaste se encuentra bajo monitoreo por parte de la UNESCO. En la sesión más reciente del Comité de Patrimonio Mundial, este órgano decidió solicitar al país una evaluación ambiental estratégica de la zona, que permita prever los posibles impactos directos o indirectos de los proyectos en el sitio patrimonio mundial, aun cuando estos se encuentren fuera de sus límites. Si bien este proyecto de ley no impacta de manera directa el sitio patrimonio mundial, la Reserva Biológica Lomas de Barbudal colinda con el Corredor Biológico Morocochas, el cual a su vez colinda con el Parque Nacional Rincón de la Vieja incluido en el sitio patrimonio mundial. Por ello, es necesario que se analice si el Proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y Comunidades Costeras puede tener algún impacto indirecto en el sitio patrimonio mundial, y valorar la activación de los mecanismos pertinente para comunicar al Centro Patrimonio Mundial esta iniciativa…”. De otra parte, alega la violación al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto se priva de propiedad privada a Hacienda Ciruelas S P S.A. sin que haya un interés público que hubiere sido legalmente comprobado. Se afecta esa propiedad privada sin indemnización previa. La afectación (las 25 hectáreas y el resto de finca que también es afectado) es a partir de la entrada en vigencia de la Ley que se impugna, ya que esa porción de 25 hectáreas de la propiedad de su representada #34.930-000 ha sido incorporada dentro de una reserva biológica, cuyo nivel de protección ambiental es absoluto. Se está frente a la intervención de la propiedad privada, siendo omisa la Ley en indicar que la propiedad de su representada será adquirida por expropiación, quedando ese fundo en los nuevos límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal bajo limitaciones ambientales. Reclama que no se ha realizado avalúo oficial, ni se contaba con la partida presupuestaria correspondiente para pagar por la expropiación de la propiedad perteneciente a su representada. Afirma que tampoco actualmente se cuenta con esa partida, ya que no se ha realizado el avalúo de cada una de las propiedades privadas que se incorporaron dentro de los nuevos límites de la reserva biológica, ni de las 25 propiedades privadas que deben ser expropiadas por estar ubicadas dentro del área que se pretende inundar para construir el embalse de Río Piedras, y no se tiene idea de cuánto será finalmente lo que deba cancelar el Estado por esas propiedades. Aduce que al modificarse los límites originales de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal se está frente a la intervención de la propiedad privada, siendo omiso el proyecto en indicar que tales propiedades serán adquiridas por expropiación, quedando los fundos en sus nuevos límites bajo limitaciones ambientales, uno de los cuales es el que pertenece a su representada. Seguidamente, alega la violación al artículo 208 bis del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. El Artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa establece que mediante “…moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales sin importar la votación requerida para su aprobación. Todo procedimiento especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda. (Adicionado mediante Acuerdo No 6231 del 8 de marzo de 2005)”. Alega que la aplicación del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa le está vedado a proyectos que requieren mayoría calificada, por lo que su aplicación al proyecto de ley que derivó en la Ley n° 9610 es totalmente contrario a dicho reglamento, el cual es parámetro de constitucionalidad, lo que hace que la Ley impugnada sea inconstitucional por violación al procedimiento parlamentario que debe seguirse para la formación de las leyes, además de las otras razones de inconstitucionalidad por el fondo desarrolladas en esta acción. Además, reclama la violación al principio de seguridad jurídica, con base en la nota que el Instituto Geográfico Nacional (IGN) envía a la Asamblea Legislativa (oficio DIG-0388-2018 del 6 de setiembre pasado, el cual responde a la consulta que la Asamblea Legislativa le hace al IGN mediante oficio AL-DSDI-OFI-0313-2018 del 23 de agosto), que señala en lo conducente lo siguiente: “…las observaciones y sugerencias emitidas en criterios técnicos… tienen como finalidad la mejora del proyecto de ley respecto a la delimitación establecida, de manera tal que dicho delimitación esté compatibilizada con la información registral-catastral oficial vigente para adecuada administración del territorio, sea concordante con las condiciones morfológicas del medio geográfico de la zona donde se ubica la reserva biológica, y lograr su precisa representación posterior en la cartografía nacional oficial…”. En dicho oficio, el IGN detalla, por ejemplo, en el punto 3, que en “…el artículo 1 del proyecto de ley Nº 20.645, hemos realizado los ajustes al texto indicados en fondo color amarillo, destacando que las Coordenadas iniciales 350792,224 y 1163050,33, deberían ser reemplazadas por las coordenadas 350789,96 ESTE y 1163037,02 NORTE que ubican de manera más precisa el punto geográfico en río Cabuyo con base a verificación en cartografía escala 1:5.000…”. Por otro lado, en el punto 4 de esa nota, el IGN es aún más contundente al señalar lo siguiente: “…En el oficio DIG-0283-2018 del 06 de julio de 2018, apartado IV, punto 3, se hizo referencia al siguiente aspecto, que por su importancia, reiteramos nuevamente. En el sector norte de la nueva área propuesta para la reserva detectamos, conforme al mosaico planos catastrados realizado por la Subdirección Catastral del Registro Inmobiliario, referente a las propiedades de La Hacienda Ciruelas SP Sociedad Anónima, Brindis de Amor de Liberia Sociedad Anónima, Pijije Land & Cattle Sociedad Anónima y Pecuaria Burro Blanco Sociedad Anónima, y el límite propuesto en el proyecto de ley, hemos detectado dos sectores identificados como Caso 1 y Caso 2, los que se muestra en la Figura Nº 1, donde: a) podría estarse dando una inconsistencia entre lindero de propiedades versos límite de nueva área propuesta para la reserva; o, b) el trazo propuesto obedece a algún criterio técnico, legal u otro de oportunidad que escapa al conocimiento de este Instituto. Si lo real es lo anotado en el punto 4. a) requerimos se nos indique esa situación, a efecto de proponer nuevas coordenadas que subsanen el error.” Manifiesta que al leer las observaciones anteriores del IGN, considera que no hay duda de la violación al principio de seguridad jurídica. Pero, para que no haya duda alguna, cita lo que el IGN señala en el punto 5 de ese oficio: “Parte del límite de loa nueva área propuesta para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal en el sector oeste de la misma, toma como referencia el límite del Canal del Oeste, con base en ploteo realizado por este Instituto de dicho canal y el límite propuesto, hemos detectado que el límite propuesto no sigue o corresponde a la propia margen del canal, sino que está alejado del mismo, conformándose una tipología de zona de protección. Si la intención del legislador es que el área de la nueva reserva corresponda propiamente a la margen del canal del oeste, habría que corregir en el texto las coordenadas que lo definen, si lo real es lo segundo citado (zona de protección anexa al canal), las coordenadas que están en el texto son las correctas. Se recomienda se revise, elimine y/o ajuste las coordenadas que corresponden a los vértices que solo para efectos prácticos hemos enumerado del 45 al 96. Dicho sector debería coincidir con el nuevo límite propuesta de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, siendo esto lo razonable puesto que el área desafectada sería el área del embalse de almacenamiento”. Indica que, adicionalmente, sobre este punto 5 el IGN señala lo siguiente en la sección de las observaciones: “Corregir las coordenadas del sector norte del área del embalse ya que no concuerdan con la descripción literal.” Alega que la inseguridad jurídica señalada impide saber a ciencia cierta cuántas hectáreas deben expropiarse y cuáles son los límites verdaderos de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, lo que hace que la Ley n° 9610 sea inconstitucional por esa razón, además de todas las otras razones desarrolladas en esta acción de inconstitucionalidad. Finalmente, alega la violación al artículo 11 de la Constitución Política. Señala las siguientes violaciones al principio de legalidad: 1) violación de la Ley del Ambiente n° 7554: los artículos 32, 34, 36, 37 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n° 7554. Alega que en el proceso de modificar los límites de la reserva biológica, para desafectar 113 hectáreas e incluir aproximadamente 500 hectáreas de terrenos privados dentro de los nuevos límites de la reserva biológica, no se ha cumplido con requisitos establecidos en la Ley del Ambiente. Por ejemplo, no se hicieron estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica de todas las propiedades privadas que se le incorporan a la Reserva Biológica Lomas de Barbudal. Tampoco se hicieron estudios socioeconómicos que justifiquen la desafectación por un lado y el aumento por otro lado de dicha reserva con casi 500 hectáreas de terrenos privados. Tampoco se hizo un estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra de todos los potenciales terrenos que podrían haberse considerado para compensar las 113 hectáreas que se desafectan de la reserva. Tampoco estaba el financiamiento mínimo para adquirir el área (ni siquiera existe un avalúo sobre las propiedades a expropiar), protegerla y manejarla. Por otro lado, los terrenos privados que se incorporaron a la reserva biológica no se indemnizaron de previo. 2) Violación al artículo 58 de la Ley de la Biodiversidad n°7788: en el caso que nos ocupa no hubo informe técnico con las recomendaciones y justificaciones para incluir dentro de la reserva biológica la propiedad de 25 hectáreas perteneciente a su representada Hacienda Ciruelas S P S.A. 3) Violación de los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad n° 34433-MINAE, Pues el informe que elaboró la OET, el cual se ha utilizado para justificar la desafectación de 113 hectáreas de la reserva y la compensación con propiedades privadas, no consigna que se hubieren hecho las consultas obligatorias a las comunidades que podrían ser afectadas por la desafectación de 113 de la reserva biológica, así como de la creación de un gran embalse con un espejo de agua de aproximadamente 850 hectáreas. Tampoco se hizo un análisis de la tenencia de la tierra alrededor de la reserva biológica para determinar cuál área era la idónea para compensar el área desafectada de esta. Fue el SENARA el que determinó con qué terrenos compensar, no fue producto de un estudio pormenorizado de la tenencia de la tierra. Tampoco se cumplió con el requisito de verificar la existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta. Sobre este tema, aduce que cuando se aprobó el proyecto de ley no había fondos dispuestos para el pago de las expropiaciones que se deberán realizar y mucho menos para asegurar la adecuada protección y manejo de la nueva área de la reserva a largo plazo. Finalmente, como puede observarse de la revisión del informe técnico de la OET, ese informe NO estuvo coordinado por la instancia respectiva del SINAC, en clara violación a lo establecido en el artículo 71 del Reglamento de la Ley de Biodiversidad. 4) Violación a la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales n° 6084: la cual establece en lo conducente, en su artículo 8, las limitaciones en la propiedad dentro de parques nacionales que son igualmente aplicables a las reservas biológicas. Dicho artículo deja claro el tipo de limitaciones a la propiedad que experimentan aquellas propiedades que son declaradas reserva biológica, como es el caso que nos ocupa. En la tramitación de la ley impugnada no se hicieron estudios técnicos sobre la propiedad de su representada que se incluyó en la reserva biológica. Con base en todo lo anterior, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley aquí impugnada.

2.- El accionante fundamenta su legitimación para interponer esta acción en el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, indica que el asunto pendiente de resolver en los tribunales es un incidente de estudios previos, como parte de un proceso de expropiación que presentó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) en contra de su representada Hacienda Ciruelas S P S.A., el cual se tramita ante el juez Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo el expediente judicial n° 18-010534-1027-CA-2. Afirma que su representada invocó la inconstitucionalidad de la Ley n° 9610.

3.- Por resolución de las 13:39 horas del 26 de noviembre de 2020, se previno a la parte accionante que: “dentro del TERCER DÍA, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, deberá: 1) aportar la personería jurídica vigente de HACIENDA CIRUELAS S P S.A. y 2) aportar copia certificada completa del escrito en que invocó la inconstitucionalidad de la Ley n° 9610 dentro del asunto base, con sello o constancia de recibido por parte del despacho judicial que lo tramita. Lo anterior, conforme a los artículos 79 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Notifíquese”.

4.- Por escrito recibido mediante Gestión en Línea a las 12:54 horas del 27 de noviembre de 2020, la parte accionante manifiesta que aporta lo siguiente: a) certificación literal vigente de HACIENDA CIRUELAS S P S.A. b) Copia del expediente completo donde se invocó la inconstitucionalidad de la Ley n° 9610, con sello o constancia de recibido por parte del despacho judicial que lo tramita. Indica que, de ser necesario una certificación del expediente, solicita que se le extienda el plazo, ya que en el Juzgado Contencioso Administrativo tardan 5 días hábiles en emitir dicha certificación.

5.- Por oficio del 3 de diciembre de 2020, dirigido al Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se solicitó remitir a esta Sala el expediente judicial n° 18-010534-1027-CA, que es proceso de expropiación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento contra la Hacienda Ciruelas S PS.A., así como, certificar el estado procesal de este.

6.- Mediante correo electrónico recibido a las 09:52 horas del 14 de diciembre de 2020, el Juzgado Contencioso Administrativo del II Circuito Judicial de San José remitió copia digital del expediente n° 18-010534-1027-CA. Asimismo, certificó que se encuentra en trámite.

7.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Víquez Castillo; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO.- El accionante impugna la Ley n° 9610 de 17 de octubre de 2018, denominada “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y comunidades costeras”, por considerarla contraria a los artículos 7, 11 y 45 de la Constitución Política, así como el principio de seguridad jurídica. Agrega, además, que en la tramitación de la ley se violentó el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por haber sido aplicado de forma improcedente.

II.- LEGITIMACIÓN.- El accionante fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica como asunto previo el expediente n° 18-010534-1027-CA, el cual se encuentra en trámite ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (según copia digital y certificación aportadas). Se trata de un proceso especial incidental, donde el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) pretende la autorización para realizar los estudios previos sobre el inmueble 5-34930-000. Mediante resolución de las 13:19 horas del 2 de mayo de 2019, el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda dio traslado a Hacienda Ciruelas S P S.A. Asimismo, se constata que, por escrito recibido el 1° de septiembre de 2020, mediante Gestión en Línea, la parte gestionante invocó la inconstitucionalidad de la Ley n°9610 dentro del asunto base en cuestión. Por lo anterior, se estima que el accionante se encuentra legitimado para interponer esta acción de inconstitucionalidad.

III.- ANTECEDENTE.- Dentro de la acción de inconstitucionalidad n° 19-000257-0007-CO, interpuesta por María del Milagro Gamboa Miranda y el aquí accionante Gary Douglas Stewart Postel, contra la misma normativa aquí impugnada, sea la ley n.º 9610 de 17 de octubre de 2018, esta Sala Constitucional dictó la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, en la cual dispuso lo siguiente:

“Por tanto:

En relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, por unanimidad se declara inadmisible la acción, porque, por un lado, no se observa algún tipo de interés difuso o colectivo, y, por otro, no existe algún asunto previo en el que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio para amparar el derecho o interés reclamado. Igualmente, por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la argüida vulneración a los ordinales 7 y 176 de la Constitución Política y a los principios constitucionales de equilibrio presupuestario, razonabilidad y proporcionalidad, y economía y eficiencia.

En cuanto a la alegada lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contemplado en el artículo 50 de la Constitución Política, por mayoría se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y declaran con lugar la acción por violación a los principios precautorio, no regresión en material ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental. La Magistrada Garro Vargas da razones diferentes y pone nota.

La Magistrada Hernández López y el Magistrado Salazar Alvarado ponen notas separadas.

Notifíquese este pronunciamiento a la parte accionante, al Procurador General de la República, al Presidente de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, al Ministro de Agricultura y Ganadería, al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y a los coadyuvantes”.

IV.SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, 208 BIS DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA. Toda vez que esta Sala Constitucional, dentro del precitado voto n° 2020-13836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo en cuanto a la supuesta vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica; con base en el siguiente orden de consideraciones:

“En relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, la acción se declara inadmisible. Sobre este punto, los accionantes acusan que la ley n.º 9610 violenta el artículo 45 de la Constitución Política, ya que se priva, sin indemnización previa, de la propiedad privada a tres personas jurídicas para incorporarle a la RBLB casi 500 hectáreas de propiedades privadas como compensación. Reclaman que la aprobación de la ley que impone tales limitaciones requiere de 38 votos y, en el caso concreto, si bien se superó esa cantidad, buena parte del procedimiento parlamentario se realizó mediante un procedimiento abreviado basado en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que implica la inconstitucionalidad de la ley por violación al procedimiento parlamentario, ya que ese procedimiento abreviado está vedado para proyectos que requieren para su aprobación el voto de una mayoría calificada de diputados. Mencionan que por la forma en que se decide expropiar la propiedad de Brindis de Amor para incorporarla a la RBLB, se deja por fuera y enclavada dentro de la reserva, una propiedad de aproximadamente 14 hectáreas perteneciente a la sociedad Inversiones y Desarrollos Costa Rica Pacífico del Mar CMP S.A. Acusan que existe una nota que el Instituto Geográfico Nacional envió a la Asamblea Legislativa (oficio DIG-0388-2018) en respuesta a la consulta que se le hizo mediante oficio AL-DSDI-OFI-0313-2018, de la que se deriva una violación al principio de seguridad jurídica; lo anterior, por cuanto se constata la existencia de inconsistencias y errores en las coordenadas incluidas en la ley finalmente aprobada, que impiden tener certeza sobre cuántas hectáreas deben expropiarse y cuáles son los límites verdaderos de la reserva. Cuestionan, además, que no se haya indemnizado previamente las propiedades privadas afectadas.

Al respecto, la Sala descarta la existencia de algún tipo de interés difuso o colectivo en esos alegatos de los accionantes. Todos esos argumentos se encuentran relacionados de una u otra forma con el derecho de propiedad privada y su eventual transgresión, lo que requeriría de la existencia de un asunto base en el que se hubiera invocado la inconstitucionalidad como medio para amparar el derecho o interés reclamado, lo que se echa de menos en este caso. Por consiguiente, tales alegatos, no son susceptibles de ser analizados por el fondo.

A mayor abundamiento, en lo referente específicamente a las acusadas inconsistencias y errores en cuanto a la debida definición o delimitación de los linderos de la RBLB, también debe tomarse en consideración que tanto la presidenta de la Asamblea Legislativa como SENARA argumentan que las coordenadas de delimitación de la reserva biológica señaladas en la ley cuestionada son correctas. Se alega, en particular, que en un trabajo conjunto entre el MINAE y el SENARA se realizaron los estudios y replanteamientos topográficos de campo necesarios, lo que permitió una adecuada precisión geográfica de ubicación y delimitación real del área de la reserva de interés, mediante el uso de instrumentos tecnológicos de precisión geográfica. Se constata con lo anterior, que en el sub lite se plantea una discusión eminentemente técnica sobre la debida ubicación y delimitación geográfica de tales linderos. En cuyo caso, resolver tal controversia, previa revisión y ponderación de los diversos parámetros técnicos que rigen la materia e, incluso, evacuar y valorar el pertinente material probatorio, supone una discusión que excede, sobradamente, el propósito y la naturaleza del control de constitucionalidad, en los términos de los artículos 10 de la Constitución Política y 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por el contrario, tal discusión en propia de ventilarse en las vías ordinarias, con la respectiva amplitud probatoria”.

Conforme a lo señalado en la sentencia precitada, esta acción de inconstitucionalidad resulta procedente, toda vez que, en esta ocasión, se constata que el accionante se encuentra legitimado conforme al artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en el proceso previo pendiente de resolver n° 18-010534-1027-CA, tal como se señaló en el considerando segundo de esta sentencia. Igualmente, se cumplen los requisitos formales de admisibilidad de una acción, dispuestos en los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y no existen motivos que justifiquen su rechazo por el fondo, a tenor del artículo 9 de Ley que regula esta materia. En consecuencia, se dispone dar curso a esta acción en cuanto a estos aspectos, a fin que sean conocidos por este Tribunal.

V.- SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 7 Y 11 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. En cuanto a la acusada violación al artículo 7 de la Constitución Política, el accionante reclama que no se notificó a Ramsar sobre la desafectación del área de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, ni del cambio en los límites de esa reserva. Agrega que igualmente se viola la Convención de Patrimonio Mundial de la Unesco. También, el accionante alega la violación al principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que, en su criterio, se omitió cumplir con las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente n° 7554, Ley de la Biodiversidad n° 7788, Reglamento a la Ley de la Biodiversidad n° 34433-MINAE y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales n° 6084. Esto, principalmente, ante la falta de estudios preliminares fisio geográficos, estudios socioeconómicos y estudios de factibilidad técnica.

Sobre estos alegatos este Tribunal se pronunció en la mencionada sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, por lo que deberá estarse la parte accionante a lo resuelto en esa ocasión, según se cita a continuación:

“VI.- Sobre los alegatos de inconstitucionalidad. A los efectos de resolver los cuestionamientos planteados, se procederán a agrupar los alegatos admisibles de los accionantes de la siguiente manera: A.- Sobre la acusada violación a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión en materia ambiental, objetivación de la tutela ambiental, precautorio o in dubio pro natura y legalidad. Según quedó acreditado en este proceso, la desafectación del área que se discute, no es a los efectos de dejar ese terreno desprotegido ambientalmente, sino de darle un cambio de uso que igualmente pretende su tutela, con mayor extensión, y al mismo tiempo, procurar de este un aprovechamiento sostenible. Ese aspecto es primordial, toda vez que muchos de los pronunciamientos de este Tribunal en relación con una desafectación, se han circunscrito a la compensación de una desafectación, en el sentido de desprender a un terreno, de forma absoluta, de su tutela ambiental especial para destinarla a cualquier otro fin diverso y contrapuesto al de protección ambiental. De ahí que, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido incisiva en la necesidad de que el Poder Legislativo cuente con un estudio técnico previo que justifique el porqué, ambientalmente, ya no es necesaria esa tutela y, posteriormente dispuso, además, su compensación, como retribución ambiental. En el sub examine, no es posible para las autoridades del Estado alterar el hábitat de un área protegida, sino es dentro de los límites que acepta su propio régimen de protección. De ahí que, aun cuando el área que se requiere alterar siempre va a ser protegida, pero la altera fuera de esos límites autorizados por ley, dada su naturaleza de uso, se requirió acudir igualmente a un proceso de desafectación legal que los autorice a realizar tales modificaciones. Este es el caso de la ley de estudio. Adviértase el contenido del artículo 6 de la norma impugnada, en el que igualmente se concede a ese terreno desafectado una tutela ambiental especial: “ARTÍCULO 6- Finalizadas las obras de construcción y puesto en operación el Embalse Río Piedras por parte del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara), el área de embalse, que incluye el anillo de protección, se constituirá en un ecosistema de humedal administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996. Deberá existir estricta coordinación con Senara para la utilización del agua conforme a diversos usos requeridos. El Poder Ejecutivo, mediante el Sinac, realizará los estudios necesarios para otorgar a dicho espacio una categoría de manejo, que no deberá contraponerse al uso que se le dé al agua producto del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume). Para la elaboración del Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional, se conformará una comisión con representación del Sinac, Senara y la Municipalidad de Bagaces.” Ciertamente la construcción de ese proyecto, aun cuando finalmente su resultado será destinado a la protección ambiental, implicará un impacto para el área, dada la modificación del hábitat de la zona a inundar para el embalse, de ahí que deba verificarse previamente si el mismo es indispensable y compensable. Tal como quedó acreditado desde la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la normativa impugnada, la situación de desabastecimiento del recurso hídrico en la provincia de Guanacaste, es un hecho palmario desde hace varios años. De ahí que diferentes administraciones han buscado dar soluciones a esta situación. Veamos: “Los beneficiarios potenciales del proyecto están compuestos por la población general de la provincia de Guanacaste. Esta provincia cuenta con una población proyectada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de 371.375 habitantes para el 2.016, más la población flotante que está compuesta por el turismo nacional y extranjero estimándose en más de un millón de personas al año, a esto se le suma otra población compuesta por trabajadores de las diferentes empresas que incluye el turismo y que permanecen entrando y saliendo del área. El Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA) ha estimado que para el 2025 habrá una población, dentro del área del proyecto, equivalente a más de 220.000 habitantes como usuarios de los acueductos principales de la zona (Senara, 2006). En el año 2002 se registró el ingreso de 1.113.359 turistas. La tendencia al crecimiento es constante, ya que para el 2014 se duplicó el número de visitación al país. Contrario al panorama de pobreza de la región Chorotega, esta es una de las zonas que mayor desarrollo turístico ha experimentado. En sus costas se asientan los principales complejos hoteleros que existen en el país. Se estimó, en el año 2005, que la capacidad instalada en los hoteles de la zona del proyecto era para 140.812 personas en temporada alta y se proyectaba que para el año 2025 alcanzará las 230.900 personas (Senara, 2006). Debe señalarse que el recurso más amenazado en la actualidad es el agua debido principalmente a la sobreexplotación de los acuíferos para consumo humano, aspecto que se agrava aún más en las zonas turísticas por la amenaza de salinización de los pozos. Con la capacidad instalada en el 2005 la demanda promedio de agua potable se estimó en 570 l/s y con el crecimiento sostenido al 2025 alcanzaría los 935 l/s. El área de riego agropecuario se estima en 17000 ha en donde se podrían beneficiar 1.067 productores agropecuarios entre grandes, medianos y pequeños… La Estrategia Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Egirh, 2005) señaló que las competencias por el uso del recurso hídrico en esta zona (y otras del país) podrían devenir en conflictos entre usuarios si no se aplicaban las medidas correctivas necesarias. El Plan Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH, 2008) dispuso como acción inmediata implementar el llamado Plan de Abastecimiento de Agua para Guanacaste en la línea estratégica 8.3.3.2, bajo el objetivo de “Regular la oferta hídrica para permitir su disponibilidad durante todo el año y atender la vulnerabilidad al cambio climático”…Como resultado de la mesa de trabajo por Guanacaste: Agua e Infraestructura Hídrica, implementada por la Administración Solís Rivera, se retoma y dispone la ejecución de este proyecto.. Por su importancia, esta línea de acción estratégica fue incluida dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 “Alberto Cañas Escalante”, bajo la línea programática 1.9 del sector ambiente, siendo que bajo el ejercicio de rectoría del sector ambiente, energía, mares y ordenamiento territorial se contempla el desarrollo e implementación del Programa Integral de Abastecimiento de Agua para Guanacaste - Pacífico Norte (Piaag), que integra actividades, obras y proyectos en el inmediato, corto, mediano y largo plazos…Conforme a los ejes I y II, el Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) desarrolla el Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que se constituye, por su ámbito y alcance en beneficios, en el proyecto más robusto y estratégico”. Es decir, la necesidad de atender esta problemática había sido objeto de estudio por varios años por parte de las autoridades competentes. Precisamente, por Decreto Ejecutivo n.° 38642-MP-MAG del 30 de noviembre de 2014, se requirió una declaratoria de emergencia por sequía en algunos sectores del país, entre ellos la región Chorotega por afectación de 11 de sus cantones. Esa zona presenta más de 5 meses de déficit hídrico al año, dada la afectación del fenómeno del Niño y del cambio climático. Esta situación tampoco ha sido ajena para este Tribunal. En sentencia n.° 2018-7758 de las 9:15 horas del 18 de mayo de 2018, por ejemplo, ante la falta de suministro de agua potable por días, de fuentes de captación en Nicoya, y debido al problema de salinización de esa zona, esta Sala ordenó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que en el plazo de 6 meses contado a partir de la comunicación de esa sentencia, realizara el estudio hidrogeológico en la zona de influencia, sugerido por la Oficina Cantonal de Nicoya del ICAA, con la finalidad de buscar fuentes sostenibles en el tiempo que permitieran la ejecución de un proyecto para satisfacer la demanda presente y futura de las comunidades de Cuesta Grande, Maquenco y Terciopelo. Luego de ello, debían proponer alguna solución temporal o permanente y ejecutarla en el plazo de los 12 meses siguientes a ese periodo previo. En el ínterin, debían distribuir a la comunidad de Maquenco agua potable de calidad mediante camiones cisterna u otro mecanismo alternativo, si existía faltante de líquido, hasta tanto no se lograra una solución definitiva a los hechos que dieron motivo a ese amparo. Igualmente, ha sido conocida la situación del acueducto de Sardinal, el cual ya contaba con el estudio de “Análisis del Impacto de la Sequía en el Acuífero Sardinal 2015” (véase en ese sentido las sentencias 2016-6417 y 2017-1163). Los diversos estudios previos y el trabajo de campo realizado por varias autoridades, precisamente derivaron en la propuesta del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), y así fue expuesto y justificado a los legisladores. La exposición de motivos indica al respecto: “…el Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) desarrolla el Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que se constituye, por su ámbito y alcance en beneficios, en el proyecto más robusto y estratégico. PROYECTO DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA LA CUENCA MEDIA DEL RÍO TEMPISQUE Y COMUNIDADES COSTERAS (PAACUME) El Paacume tiene como objetivo potenciar el desarrollo socioeconómico de la provincia de Guanacaste mediante un mejor aprovechamiento de los recursos hídricos provenientes del Sistema Hidroeléctrico Arenal-Dengo-Sandillal (Ardesa) y demás fuentes disponibles, como medidas de adaptación al cambio climático en un marco de sostenibilidad y equidad. El proyecto consiste en generar las condiciones técnicas y tecnológicas para un mejor aprovechamiento de las aguas en el Distrito de Riego Arenal Tempisque (DRAT), las cuales provienen de la generación hidroeléctrica del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en el Sistema Hidroeléctrico Arenal, Dengo, Sandillal (Ardesa). Contiene la automatización de la Presa Derivadora Miguel Pablo Dengo B y Canal Oeste Tramo I hasta el embalse Río Piedras, contemplando la construcción de un embalse de almacenamiento en el río Piedras, ampliación y construcción del Canal Oeste Tramos II y III desde este hasta río Tempisque. Además, las líneas de conducción secundarias y terciarias para riego agropecuario y áreas de desarrollo turístico, obras de entrega de agua para las poblaciones que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, todo desde la planicie del río Tempisque hasta la zona costera. Igualmente, integra el proyecto la construcción de casa de máquinas para generación eléctrica en el punto de presa. El objetivo fundamental es la provisión de agua, accesible en cantidad, calidad y oportunidad -de 20 metros cúbicos por segundo- para diferentes usos potenciales. Se proyecta beneficiar al menos a 204 mil personas y cubrir al menos 17 mil hectáreas bajo riego. De este caudal quedarán disponibles 2 metros cúbicos por segundo para el abastecimiento a largo plazo de comunidades de cantones de Santa Cruz, Nicoya y Carrillo y que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Además, el proyecto contempla al menos 1.5 metros cúbicos por segundo de agua para riego como apoyo a la actividad turística en la zona costera y con ello beneficiar las comunidades costeras con la liberación de aguas subterráneas hoy usadas en riego. Este proyecto no solo permitirá el acceso sostenible al agua por parte de las comunidades y el sector productivo, sino que además pretende armonizar y regular la explotación racional de los principales recursos subterráneos en acuíferos en la margen derecha de la cuenca media del río Tempisque, pues permitirá al Estado la regulación del uso máximo de pozos para estas actividades. La construcción de la presa sobre el río Piedras implica un embalse con un espejo de agua de aproximadamente 850 hectáreas, de las cuales, conforme al levantamiento de campo realizado por el Senara, 113 hectáreas se encuentran dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). El sitio de presa se ubicará en un estrechamiento natural del cauce de este río entre las coordenadas longitud oeste 358930, latitud norte 1163180 y longitud oeste 359690, latitud norte 1155330 a una elevación de nivel de agua máxima de 50.50 m.s.n.m. Esta presa tendrá como función crear un represamiento para el almacenamiento del agua, que será captada por el Senara en la presa Miguel Pablo Dengo ubicado en el río Santa Rosa…” Se trata de un proyecto constituido por cuatro componentes: el embalse río Piedras (el cual incluye la automatización del sistema, la casa de máquinas y la presa y el embalse propiamente dicho), la ampliación del Canal Oeste desde el río Piedras hasta el río Tempisque con una longitud de aproximadamente 55 kilómetros, la construcción de la red de distribución en la margen derecha del río Tempisque (aproximadamente 300 kilómetros de longitud) y la propuesta de implementación de un Plan de Desarrollo Regional para el área directa e indirectamente afectada por el proyecto, proceso que está en etapa de conceptualización y formulación. Resulta importante advertir que, desde la propia exposición de motivos, se estableció con claridad, la imperiosa necesidad de realizar tal proyecto específicamente en esa zona, al advertirse a los legisladores lo siguiente: “…Así las cosas, la ubicación de la presa en el río Piedras obedece a una condición topográfica única que no permite ser trasladada a otro sitio; por tanto, esta ubicación y diferencia de nivel entre la entrada del canal que lo abastece y la salida del canal que permitirá llevar el agua hasta el río Tempisque determinan el nivel máximo de embalse y la capacidad de este para abastecer con 20 metros cúbicos por segundo al Paacume. En algún momento se valoró la posibilidad de construir un dique para evitar la inundación de esta área de la Reserva Biológica Lomas Barbudal y un túnel de más de 2 kilómetros para evacuar las aguas; sin embargo, resultó que el sitio del dique coincide con una falla geológica que haría imposible su construcción por el alto riesgo que genera a la obra. No existe posibilidad de reubicar o disminuir el volumen del embalse sin afectar significativamente el alcance del Paacume y con ello los beneficios para la población guanacasteca, con lo cual se determinó la necesidad de contar con 113 hectáreas a de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para ser inundadas. Resulta de vital importancia que este embalse se desarrolle a plenitud, para lo cual es indispensable tener como área inundable esta extensión. Senara ha demostrado que esta extensión de embalse, incluida la zona dentro de la Reserva Lomas de Barbudal (113 hectáreas), es la única vía para hacerlo con el fin de atender la demanda hídrica en el ámbito del proyecto de forma sostenible. Beneficiarios del proyecto. Con Paacume se beneficiarán con riego tres cantones de la provincia de Guanacaste, a saber: Carrillo, Santa Cruz y Nicoya. Adicionalmente, Paacume destinará 2 metros cúbicos por segundo de agua para consumo humano (cuyo tratamiento y distribución estará a cargo del AyA), lo que implica solucionar el déficit con un horizonte de 50 años de aproximadamente 500.000 personas, además de que con la generación hidroeléctrica en sitio de presa de producirán 7 MW por año y en materia de riego cubrirá un área estimada en 1.875 ha en el sector turístico en la zona costera, liberando agua subterránea hoy usada con este fin. Esto además del agua dispuesta para el riego productivo.” (El resaltado no es del original). Es decir, el fundamento para llevar a cabo la desafectación en cuestión estaba dado desde la misma exposición de motivos. Ciertamente, la Ley Orgánica del Ambiente establece lo siguiente: “Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” En el sub examine, precisamente por la particularidad que tiene esta desafectación para el establecimiento de otros planes de manejo de protección, resulta atendible exigir un estudio técnico, pero no para que justifique que esa área no requiere ser protegida ambientalmente, pues, en realidad no se pretende desafectarla para desprotegerla a nivel ambiental y darle cualquier uso diverso, sino modificar su condición de tutela y de aprovechamiento ambiental sostenible, respecto de lo cual se reconoce un evidente impacto sobre esta, y por ello lo aportado es un estudio de compensación, que así lo garantice y retribuya al ambiente por una situación de necesidad. El informe final del estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, fue realizado por la Organización para Estudios Tropicales, a solicitud de SENARA, para que se refiriera a las especificaciones del artículo 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (véase el oficio del 14 de junio de 2017 adjunto al expediente). Ese reglamento, en los ordinales 71, 72 y 73 dispone lo siguiente: “Artículo 71.—Declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de áreas silvestres protegidas. Para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de ASP, deberá elaborarse un informe técnico, que estará coordinado por la instancia respectiva de SINAC. Artículo 72.—Sobre el informe técnico . El informe técnico para los efectos del artículo anterior, deberá contener los objetivos de creación del área propuesta y recomendaciones sobre la categoría de manejo más adecuada, con las justificaciones técnicas correspondientes. Dentro de los criterios utilizados para elaborar este informe, definir los objetivos y emitir tales recomendaciones, se considerarán al menos los siguientes: a) Relevancia y fragilidad de los ecosistemas, poblaciones silvestres, atributos geológicos o geomorfológicos que incluye el área propuesta. b) Dimensiones estimadas de los ecosistemas más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos que contiene el área propuesta. c) Estado de conservación de dichos ecosistemas, poblaciones silvestres más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos y potencial comprobado para la recuperación ecológica de sitios degradados dentro del área propuesta. d) Relevancia y naturaleza de los bienes y servicios ambientales que suministra el área propuesta para las comunidades locales circunvecinas. e) Potencial comprobado del área propuesta para aquellos usos que sean compatibles con la categoría de manejo recomendada. f) Régimen de tenencia de la tierra (estatal, privada o mixta) en el área propuesta. g) Existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta y asegurar su adecuada protección y manejo en el largo plazo. h) Consulta obligatoria a poblaciones indígenas o comunidades locales que puedan ser afectadas, impactadas con la creación o modificación de áreas silvestres protegidas. Dicho informe con los documentos pertinentes deberán ser remitidos al CORAC, para su consideración y de ser procedente, remitirlo al CONAC para lo que corresponda. Cuando la modificación implique elevar la categoría de manejo existente, además deberá considerarse dentro del informe técnico respectivo la exposición de las razones concretas que motivan la propuesta de cambio en la categoría de manejo. Artículo 73.—Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos.” Es por ello que ese estudio fue sometido a conocimiento del Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque (CONAC), el cual lo aprobó en las condiciones expuestas por el criterio técnico dado por el ACAT, y estableciendo expresamente que ese estudio no es equivalente ni sustituye al Estudio de Impacto Ambiental que debe realizarse al proyecto PAACUME. Precisamente por ello, la normativa impugnada incorpora otras disposiciones y en el artículo 4 específicamente establece su elaboración: “ARTÍCULO 4- El Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara) será la entidad responsable de realizar el estudio ambiental del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que deberá incluir las medidas de prevención, mitigación y compensación del área desafectada afecta en el artículo 2 de la presente ley, las cuales deben ser implementadas por el desarrollador. El estudio de impacto ambiental deberá considerar la línea base aprobada por las entidades y avalada por el Consejo Regional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), sin perjuicio de los términos de referencia que emita la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), conforme al marco jurídico correspondiente.” A partir de lo expuesto anteriormente, contrario a lo señalado por los accionantes, se denota que el proyecto de ley no careció de sustento técnico, pues se basa en los resultados de diversos estudios que denotan la necesidad de dotar de agua a esa comunidad, de la limitación de fuentes para su obtención y del estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, realizado por la Organización para Estudios Tropicales, a fin de garantizar una debida compensación en la modificación de la categoría de manejo de protección de esa área en particular, fundamentado técnicamente conforme a la metodología optada para su elaboración. Aunado a ello, fue aportado al expediente legislativo el resultado de la consulta obligatoria; así como la propuesta de compensación elaborada por SENARA, SINAC y el PIAAG en un estudio complementario, elaborado en marzo de 2018, de previo a la emisión por parte de la Comisión Especial Legislativa del dictamen afirmativo unánime (17 de julio de 2018) que culminó con esta ley, en el que a partir del estudio de la OET y de la valoración que hicieron de las tres propiedades en cuestión (ASETREK, BRINDIS DE AMOR y HACIENDA CIRUELAS), fueron reforzadas las razones para implementar este proyecto y modificar el uso a la zona en cuestión; así como la forma en que esta sería compensada. En ese estudio se determinó, luego de un análisis de campo, que de la finca Hacienda Ciruelas resultaba viable adquirir 25.000 ha, de las cuales 7,16 representan bosque ripario, 2,42 ha de bosque secundario, 13,13 ha de bosque deciduo y 2,28 ha de pastos, complementando la información de la finca Brindis de Amor, que había sido valorada por la OET. El informe “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, determinó las características biológicas y geofísicas del área dentro de la zona protegida Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) que potencialmente sería inundada de establecerse el embalse sobre el Río Piedras como parte del proyecto de irrigación PAACUME del SENARA. Además, evaluó el potencial de compensación que tendría una propiedad adyacente de realizarse este impacto, denominada en el informe ASETREK, aplicando una metodología basada en un enfoque de puntuación, denominada Hábitat/Hectárea. Ahora bien, el cuestionamiento de los accionantes y de algunos coadyuvantes es que los estándares utilizados por el estudio de cita resultan insuficientes para autorizar una desafectación del área en cuestión y de sus impactos; sin embargo, tal como se indicó, el estudio de marras estaba limitado a valorar las condiciones que debían ser compensadas, a los efectos de valorar los impactos que implicarán modificar el plan de uso de esa zona. Por otro lado, la ejecución del proyecto PAACUME, también está condicionado a la realización y aprobación de otros estudios técnicos-científicos, tal como el estudio de impacto ambiental contemplado en el ordinal 4 de la normativa impugnada. De esta forma, no solo resulta improcedente que este Tribunal revise la pericia con la cual fue realizado un estudio técnico, lo cual ameritaría una discusión de legalidad en el que diferentes expertos tengan amplitud de oportunidad para sostener sus criterios y debatirlos lo que no es propio de un proceso de constitucionalidad, sino que, lo más importante, es que esta ley igualmente sujeta la construcción y ejecución del proyecto en cuestión a la realización del estudio técnico complementario. De lo contrario esa área no podrá ser intervenida. Lo anterior, por cuanto se reitera, esta ley no desafectó esa área para ser utilizada para cualquier fin despojándola de su tutela ambiental, sino que lo hizo únicamente a los efectos de someterla a otro tipo de manejo de protección ambiental y sujetó ese proyecto a la realización previa del estudio de impacto ambiental, en el cual deberán ser previstos todos los impactos, medidas de mitigación y corroborar la compensación adecuada. Así las cosas, si bien ese estudio de impacto ambiental no se realizó de previo a la aprobación de la ley, lo cierto es que, dada la particularidad de este proyecto y en las condiciones en que se aprobó la desafectación de ese terreno para modificar su uso y protección ambiental, manteniendo su tutela fuera de cualquier uso diverso al justificado, y condicionando el mismo al resultado que eventualmente arroje el estudio de impacto ambiental, no se considera vulnerado el principio de objetivación del derecho ambiental. La necesidad técnica de suplir de agua a la región chorotega para implementar ese proyecto fue justificada a los legisladores desde su exposición de motivos. Existen decretos ejecutivos que declaran la emergencia por sequía en esa área desde el 2014, y desde años atrás las autoridades competentes han buscado diferentes opciones para atender esa problemática, aunque ello no se haya escrito en un solo y único documento, como aducen los accionantes. Es decir, el interés público de atender esa situación es una cuestión evidente y manifiesta. Asimismo, en el escrito de coadyuvancia presentado por el Ministro de Agricultura, se resumen los beneficios del proyecto en: a) un impacto positivo a favor de unos 500 mil agricultores ( en su mayoría pequeños y medianos); b) recuperación de mantos acuíferos en la zona; c) aumento en la capacidad de riego en unas 18 mil hectáreas hoy en día afectadas por las sequías y el cambio climático; d) creación de un espejo de agua de 850 hectáreas; e) reducción del déficit hídrico de la zona. También se observa durante la tramitación legislativa que se expuso a los legisladores que ese sitio en particular era el único adecuado para realizar el proyecto en cuestión, por lo que, precisamente, partiendo de los impactos que evidentemente tendrá un cambio de hábitat, se diligenció una compensación ambiental de esa zona (ver a manera de ejemplo comparecencias de folios 1326, 1327 y ss, 1332, 1334, 1335, 1342, 1351 y ss, 1357 y ss). Ciertamente, una compensación no basta con aumentar la cabida del terreno que se sustituye, toda vez que hay que procurar condiciones similares de vegetación y fauna. Sin embargo, tampoco implica que deba exigirse idénticas condiciones, pues con el tiempo podrían obtenerse incluso mayores beneficios ambientales. Según la doctrina, el principio fundamental en el que se basa la compensación ambiental, es que el resarcimiento no sea menor al costo ambiental del impacto que se vaya a producir. Su intención es compensar los servicios ambientales que prestaban los ecosistemas que fueron afectados por el cambio de uso. Para ello no existe una única metodología de medición, y lo más relevante es que deba procurarse maximizar esa ganancia ambiental. A esa condición apuntaló el estudio realizado por la OET. Partieron de que la compensación debía maximizar la ganancia al ambiente, por lo que al inicio contaron con el hecho de que un área de 332 hectáreas de un ambiente similar al encontrado en ASETREK, funcionaría para compensar lo que se perdería en el sitio de impacto en RBLB. Esa es la razón de la proporción 3:1 que se indica en el informe. Sin embargo, a fin de maximizar esa ganancia ambiental que debe procurar un plan de compensación, es que se advirtió que podía resultar conveniente emplear, además, otras propiedades que dispusieran de elementos importantes para la conservación, adicionales al área en ASETREK, igualmente por el tipo de bosque ripario. En la pág. 217 de ese estudio, se expusieron las razones por las cuales consideraron que el embalse que se formaría en la zona de inundación debía ser parte de la misma compensación. Asimismo, aunque otras áreas no fueron analizadas con la profundidad que lo hicieron en ASETREK, sugirieron otras propiedades adyacentes para mejorar la propuesta de compensación. Una de esas propiedades es Brindis de Amor, cuya selección no fue casual, sino valorada por estar ubicada en el extremo noroeste de la RBLB, la cual atraviesa uno de las pocas quebradas permanentes de la zona (río Cabuyo) y mantiene una breve cobertura riparia. La vegetación en este sitio sí fue evaluada, como se indica en las páginas 210–216 del informe. Además, tomaron en consideración en el informe, los estudios ininterrumpidos por más 25 años en el área de la Dra. Susan Perry (Universidad de California, Los Ángeles), que señalan que tropas de monos carablanca (Cebus capuccinus) de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal utilizan los bosques dentro de Brindis de Amor como sitios de alimentación y descanso. Es decir, hay evidencia de un constante flujo de animales desde y hacia la reserva. Por ello, el empleo de la propiedad Brindis de Amor como sitio de forrajeo demuestra la importancia biológica de esta propiedad y lo acertado que sería protegerla. La decisión de anexar una fracción de la Hacienda Ciruelas obedece a evitar dejar una península en el contorno de la RBLB de anexarse Brindis de Amor, lo que contravendría las nociones básicas del diseño de reservas, que trata de minimizar el efecto de borde y su afectación a las especies que se desean proteger. Además, esa fracción contiene también un fragmento de cobertura riparia. De manera que se trata de un criterio técnico de maximización del beneficio ambiental, que no fue tomado en cuenta solo por la extensión del terreno, sino por el recurso agregado y maximizado que implicaría mayores y mejores condiciones equivalentes de compensación. En consecuencia, para los profesionales, tal valoración inicial resultó suficiente tomándose en consideración que son anexos complementarios, no la finca principal ASETREK, y que, en todo caso, serán igualmente valoradas en el estudio de impacto ambiental posteriormente. En el estudio se acreditó que el área de impacto en la parte sureste de la Reserva Lomas de Barbudal no es un humedal, ni está conectado con los humedales del Parque Nacional Palo Verde. Además, Lomas de Barbudal, el Parque Nacional Palo Verde y las propiedades sugeridas adicionalmente, no se encuentran en el Área de Conservación Guanacaste (patrimonio de la UNESCO), sino en el Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT). Es por ello que, en el informe se hizo tal sugerencia sin demeritar la compensación ya prevista. Así lo expuso la OET: “…Siguiendo esta metodología concluimos que: (1) Sí es posible hacer una equivalencia ecológica entre los dos sitios (RBLB y ASETREK); (2) Que la compensación en área es una proporción de 3:1. Sin embargo, tal como especificamos en nuestro informe, nuestra recomendación fue solicitar aún más para resarcir las pérdidas en la reserva, en aras de mejorar el resarcimiento en términos del ambiente. La incorporación de estas dos propiedades en nuestra recomendación final no requería mayor evaluación pues constituyen una anexión complementaria más no esencial dada la metodología trazada. Si bien es cierto que la propiedad de Ciruelas no fue evaluada, es importante aclarar que en la propiedad de Brindis de Amor realizamos un levantamiento de la estructura y composición vegetal tal como se especifica en nuestro informe.” Igualmente, la incorporación de la propiedad Ciruelas fue justificada por razones de localización y corredor para las especies, lo que sí fue constatado por ese grupo de estudio, al realizar la investigación de la zona aledaña a la finca principal. La controversia de la suficiencia del periodo de estudio y de la metodología empleada, se reitera, es una cuestión técnica que no compete ser dilucidada en esta jurisdicción. En todo caso, si bien se comprobó que la realización de este estudio se programó para que se ejecutara en el plazo de diez meses y no de dos años, ello no constituye en sí mismo una falencia que lo descalifique, toda vez que, siguiendo la metodología en él diseñada, necesariamente se llegaría a la misma conclusión, independientemente del tiempo que se tarde en realizarlo. En la prueba recibida por este Tribunal en la audiencia oral, el señor Mahmood Sasa Marín, coordinador del estudio de la OET, en relación con este aspecto, señaló que los resultados no deberían cambiar ante un plazo mayor. En todo caso y a los efectos de asegurar la protección ambiental, la desafectación del área en cuestión, igualmente está sujeta a la aprobación de un estudio de impacto ambiental, que deberá ser revisado y aprobado posteriormente por SETENA. El estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente” valorado en su oportunidad por los legisladores, fue elaborado, a solicitud de SENARA, por la Organización para Estudios Tropicales, la cual tiene presencia científica en el país y en esa área desde 1970, cuando se creó la Estación Biológica Palo Verde, lo que hoy es el Parque Nacional Palo Verde, en el que participaron profesionales debidamente identificados y utilizaron una metodología científica específica. Además, fue avalado por el SINAC y SENARA, e inscrito en la Vicerrectoría de Investigación de la Universidad de Costa Rica y aprobado en el Consejo de Investigación del Instituto Clodomiro Picado, también de la misma universidad, sin que la Escuela de Biología haya manifestado sus reservas oportunamente ante sus elaboradores. Así las cosas, no resulta irrazonable que los legisladores hayan adoptado la ley en cuestión tomando en consideración el criterio técnico ahí externado, al igual que lo hace este Tribunal actualmente, al no ser instancias técnicas para cuestionar y revisar sus alcances, ni determinar el cumplimiento de cada requerimiento legal de este. Nótese que no consta siquiera la interposición de un proceso judicial de legalidad posterior a esta ley, en que se haya cuestionado y anulado ese estudio, para sugerir que deba restársele el valor técnico aportado. Asimismo, aunque se alegue que el referido estudio no fue coordinado por la instancia respectiva del SINAC, lo cierto es que el mismo sí fue avalado por este, como ya se indicó. Finalmente, la compensación ofrecida en esta ley fue de 5 a 1 para mejorar el resarcimiento ambiental, pues a cambio del uso de las 113 hectáreas actuales, la reserva recibirá más de 500 hectáreas, que vendrían a formar parte de esta, incluyendo esas mismas 113 has, pero con un hábitat acuático y de protección diferente. En ese sentido, no solo entra en ponderación la protección ambiental, sino también la necesidad de procurar el suministro a una gran parte de la población guanacasteca, de un líquido que es vital para los seres humanos, como el dotar de agua. De ahí que deban ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados, en atención a lo que procura un desarrollo sostenible. Tampoco se violenta el principio de no regresión ambiental de la reserva biológica Lomas de Barbudal, por el contrario, la normativa impugnada está garantizando un fortalecimiento en materia de protección y administración en temas ambientales, ya que se incrementa el área de la reserva, se protegen e incorporan áreas con humedales naturales (río Cabuyo y Quebrada Amores), se asignan recursos económicos para la administración y manejo de recursos naturales, se integra la coordinación entre instituciones para el manejo y elaboración de los planes correspondientes en materia ambiental, y, finalmente, incorpora un nuevo ecosistema de humedal, el cual, además de ser un nuevo destino para las aves acuáticas, será un ecosistema que contribuirá a la adaptación y al cambio climático en toda la provincia de Guanacaste. Más allá de lo sugerido en el estudio de la OET de adquirir como mínimo 332 ha, la propuesta legislativa que finalmente fue aprobada y respaldada por órganos técnicos nacionales como SENARA y el SINAC, incorporó en la propuesta de compensación de este proyecto, muchas más hectáreas, a fin de facilitar el manejo y control de incendios. Asimismo, al incorporar las propiedades Brindis de Amor y Hacienda Ciruelas, permitió contar con bosque ripario en condiciones adecuadas de conservación, y poder conservar también, al estar dentro del área del proyecto, las nacientes principales del río Cabuyo y quebrada Amores, que se encuentran en esas fincas. De otro lado, la elaboración del Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional de este proyecto, estaría a cargo de una comisión que contaría con representación del SINAC, SENARA y la Municipalidad de Bagaces, y que, según expuso el SINAC, contemplaría criterios importantes sobre la categoría de manejo especial de ese embalse y sus beneficios ecosistémicos: “•Se definiría con mayor claridad las competencias de cada institución y se definirían mejor los mecanismos y procedimientos para el ordenamiento y uso de los recursos. •Bajo la categoría de oficial de Humedal se tendría mayores oportunidades de ordenar el uso para que la sociedad local, nacional e internacional logren contar con bienes y servicios de calidad producidos por el recurso bien conservado entre ellos: educación, investigación, agua, recreación y turismo. •Permitirá prevenir y controlar con mayor eficiencia y rigurosidad diferentes actividades ilícitas como invasión de tierras y tala ilegal, cacería y pesca furtiva e incendios forestales. • Al asignar una categoría de manejo al Embalse e incorporarlo como sitio Ramsar, el país estaría cumpliendo responsablemente con los compromisos internacionales como país signatario de la Convención Relativa a los Humedales de importancia Internacional; Convención Ramsar aprobada mediante Ley número 7224 del 02 de abril de 1991. • El otorgar el estatus oficial como Humedal facilitará el proceso de ordenamiento de la actividad turística donde grupos locales y microempresarios de la zona podrían integrase a desarrollar un turismo rural sostenible, como alternativa socieconómica. • Con la creación de esta área protegida se estaría fortaleciendo una importante zona que funge como Corredor Biológico entre la Reserva Biológica Lomas Barbudal, Parque Nacional Palo Verde y el Corredor Biológico Nambiral. • Se estaría integrando la sociedad civil local e instituciones locales relacionadas para coordinar y efectuar una planificación y gestión ambiental integral a través del Consejo Local del Humedal, aprovechando de manera eficiente los recursos y capacidad instalada de cada una de las instituciones relacionadas. • La categoría de Humedal permitirá planificar, ordenar y efectuar un uso armonioso y sostenible de los recursos naturales con un nivel de fricción o conflicto bajo, como si posiblemente ocurriría si se asignara una categoría de Parque Nacional o Reserva Biológica. • El contar con un área silvestre núcleo, servirá de justificación y motivación a instancias locales, regionales y entes internacionales a cooperar técnica y financieramente para promover el desarrollo de acciones orientadas a la conservación y actividades socio productivo de carácter sostenible en el territorio de la cuenca en general. •El asignar una categoría de manejo para el ordenamiento y el uso sostenible de Embalse, estaría contribuyendo de forma significativa para la conservación de los ecosistemas y especies de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, ya que además de favorecer la conectividad y desplazamiento de las especies, fungirá también como zona de amortiguamiento y disminución de presión hacia los recursos de la Reserva”. Se debe recordar, que los ambientes registrados de una determinada zona no son estáticos, sino dinámicos, por lo que con el tiempo se pueden lograr modificaciones, incluso más positivas en el ecosistema. Por consiguiente, la ley cuestionada no resulta inconstitucional, contó con estudios previos y criterios técnicos expresados por las autoridades competentes a lo largo de las comparecencias legislativas, entre estos SENARA, SINAC, MINAE, SETENA, MAG y OET y, además, dispone la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental, el cual deberá contemplar de previo, todos los impactos y medidas de mitigación que procedan para garantizar que, efectivamente, no sea lesionado el ambiente, así como también, determine que se producirá una compensación, no solo en tamaño, sino de naturaleza ecológica hasta donde razonablemente sea posible en este último supuesto. En criterio de este Tribunal, se trata de una ley condicionada, cuya eficacia queda supeditada a que el estudio de impacto ambiental pendiente del proyecto PAACUME, confirme los resultados previos, y se ajuste a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de un desarrollo sostenible, de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida, así como para determinar que la compensación del área contemple tanto el elemento cuantitativo como el cualitativo, por lo que no llevan razón al indicar que se violenta el principio precautorio. Por otro lado, los accionantes cuestionan que no se notificó a RAMSAR sobre la desafectación del área de la RBLB, ni tampoco del cambio en los límites de esa reserva biológica, lo que supone una omisión que infringe los compromisos internacionales de nuestro país y, por ende, una violación al artículo 7 de la Constitución Política. Al respecto procede indicar que, si bien la “Ficha técnica para ampliación del Sitio Ramsar Palo Verde, Costa Rica” evidencia que la RBLB forma parte de ese sitio, el inciso 2 del artículo 4 del instrumento internacional mencionado faculta a los Estados a retirar los humedales o reducirlos, por motivos urgentes de interés nacional, en cuyo caso debe compensarse, en la medida de lo posible, la pérdida de recursos y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar. Precisamente, corresponde a cada Estado determinar los “motivos urgentes de interés nacional”, por lo que no se considera irrazonable que la Asamblea Legislativa emita una ley que tenga como parte de sus fines dotar de recurso hídrico a parte de la provincia de Guanacaste y así velar por su aprovechamiento sostenible. Asimismo, de la lectura del convenio referido no se desprende alguna obligación (que implique algún vicio de inconstitucionalidad) de comunicar a RAMSAR previamente la desafectación del área protegida y, en todo caso, bastaría con realizar la notificación correspondiente, ya que el Estado, siempre y cuando cumpla con los compromisos internacionales que adquirió y con los parámetros internos (como los que ha fijado esta jurisdicción), tiene la potestad de hacerlo. Por consiguiente, se desestiman los alegatos de los accionantes. B.- Sobre la acusada transgresión al artículo 176 de la Constitución Política y a los principios de equilibrio presupuestario, razonabilidad y proporcionalidad, economía y eficiencia. Los accionantes aducen que no se hicieron estudios socioeconómicos que justifiquen por un lado la desafectación y por el otro el aumento de la RBLB con casi 500 hectáreas de terrenos privados. Reprochan que no se contaba con el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla; y que ni siquiera existía un avalúo de las propiedades. Manifiestan que no se cumplió con el requisito de verificar la existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta, y que el ordinal 36 de la Ley del Ambiente establece que para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera que sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente, entre otros requisitos, con el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla. Sostienen que ese requisito no se cumplió en el caso de la ley n.º 9610. Indican que el presupuesto ordinario del 2018, en ejecución para cuando se aprobó la ley n.º 9610, no contenía una partida presupuestaria para pagar las expropiaciones de las propiedades privadas que se incorporaron a la RBLB. Agregan que ese incumplimiento violenta el principio de equilibrio presupuestario (artículo 176 de la Constitución Política), ya que mediante esa ley se asumieron nuevas obligaciones de pago sin que estuvieran previstas en la ley de presupuesto, lo que es requisito para ampliar áreas protegidas. Añaden que, para poder hacer esa desafectación, se compensa con más de 500 hectáreas de terrenos privados; sin embargo, surge el cuestionamiento de por qué se escogieron esas y no otras propiedades colindantes con la RBLB, incluso terrenos de menor valor o terrenos que ya pertenecen al Estado colindantes con la reserva biológica Lomas de Barbudal y que tienen una categoría de protección muy inferior a la de una reserva biológica (más de 300 hectáreas). Por ello, alegan la violación del principio de razonabilidad, proporcionalidad, economía y eficiencia, ya que no se justifica una erogación de dinero de miles de millones de colones para compensar 113 hectáreas de la RBLB que se desafectan mediante esta ley que se impugna, cuando existen opciones sin costo o mucho menor para el Estado. Menos aún, cuando la ley obliga a expropiar más de 500 hectáreas para compensar 113 hectáreas que se están desafectando, pudiendo perfectamente incorporársele a la RBLB más de 300 hectáreas del Estado que tienen una categoría de manejo y protección inferior a la de un parque nacional o reserva biológica, sin costo alguno para el erario público. Advierten que tampoco se revisaron todas las propiedades adyacentes a la RBLB, para encontrar la manera de compensar a un menor costo posible. Finalmente, refieren que el análisis de costo-beneficio no se hizo con todas las propiedades adyacentes a la RBLB. A partir de lo anterior, es importante precisar, que la competencia de este Tribunal, en relación con el principio del Equilibrio Presupuestario derivado del numeral 176 de la Constitución Política, se ciñe a un análisis de nivel macro, y no de una situación en particular como la de estudio. Tal y como lo señala la Procuraduría General de la República, la discusión acerca de si se ha incluido en el presupuesto ordinario la partida específica destinada a cubrir las expropiaciones que se requieren para la compensación de la RBLB, no está referida a la violación de este principio. Por lo demás, no puede obviarse lo ya indicado en esta sentencia, en el sentido que se está ante una ley condicionada, cuya eficacia queda supeditada a que el estudio de impacto ambiental pendiente del proyecto PAACUME, confirme los resultados previos, y se ajuste a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de un desarrollo sostenible, de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida, así como para determinar que la compensación del área contemple tanto el elemento cuantitativo como el cualitativo. Por ende, si falta el referido estudio de impacto ambiental, que condiciona -según se indicó- la eficacia de la ley cuestionada y el eventual inicio de la fase de ejecución del proyecto, entonces resulta prematura la exigencia de una efectiva determinación y previsión de los recursos financieros necesarios para ejecutar una futura expropiación, en tanto aún no existe un proceso tendente a expropiar un fundo. Adicionalmente, en lo que se refiere a la adecuada protección y administración de la RBLB, debe tomarse en consideración que la propia normativa impugnada está garantizando su fortalecimiento, pues, entre otros aspectos, se asignan recursos económicos para la administración y manejo de recursos naturales. Ergo, tampoco se constata que, en cuanto a este punto, se configure una afectación o perjuicio ambiental. De otra parte, la alegada inconformidad por el supuesto alto costo económico para el país que significa desafectar y compensar esa área con esas propiedades y no otras diferentes, tampoco configura un argumento susceptible de análisis de constitucionalidad, sino de discrecionalidad, cuestión en la que el legislador cuenta con amplio margen -libre configuración-, en este caso, siguiendo, lógicamente, criterios técnicos, de conveniencia y oportunidad para la escogencia de un terreno cuando así lo impongan razón de interés público debidamente comprobado, tal y como se da en el presente caso; amén que la disminución de la cabida de un área silvestre protegida y su compensación, no debe responder únicamente a un criterio económico, sino también a los atributos ecológicos del terreno, a fin de que reúna condiciones ambientales equivalentes al área desafectada. De manera que ello implicaría igualmente un análisis técnico que no es propio de ser verificado en esta jurisdicción. VII.- Conclusión. Corolario de lo expuesto, este Tribunal considera que la acción resulta inadmisible, en relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, por carecer de legitimación los accionantes. En lo demás, no se advierten las inconstitucionalidades alegadas, en el tanto lo autorizado en la normativa impugnada cuente con el estudio de impacto ambiental previo, que determine los impactos, las medidas de mitigación respectivas, garantice la protección ambiental y la debida comprensión ambiental”.

La Magistrada Garro Vargas salvó el voto en relación con la aducida infracción al art. 50 de la Constitución Política al considerar lo siguiente:

“ I. Consideraciones preliminares Como costarricense y como Magistrada de esta Sala comparto la preocupación sobre el gravísimo problema de acceso al recurso hídrico que sufre una importante zona de la provincia de Guanacaste. Comprendo que la ley aquí impugnada pretende ser un medio para solucionarlo. Sin embargo, muy a mi pesar, no puedo dejar de advertir que esta contiene serios vicios de constitucionalidad. Por eso, con fundamento en los argumentos que explicaré, he decidido salvar el voto respecto de la alegada lesión al derecho a un ambiente sano y declarar con lugar la acción por violación a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental.

II. Agravios de los accionantes bajo examen en el presente voto

Por lo dicho, en este voto salvado me referiré sólo a los agravios relacionados con cuestiones ambientales. Por un lado, a la decisión legislativa de desafectar 113 hectáreas de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB) sin estudio de desafectación alguno que lo justifique y, por otro, a la pretendida justificación de la reducción de esa reserva mediante un estudio de compensación que es incompleto y sesgado.

Para analizar ambos extremos es necesario de previo precisar cuál ha sido la línea de la jurisprudencia de esta Sala sobre la justificación de los proyectos de ley relacionados con la materia ambiental. Así, una vez examinados cada uno de los agravios será posible arribar a unas conclusiones debidamente fundamentadas.

III. Marco jurisprudencial. La justificación técnica de leyes en materia ambiental

En el ejercicio de su potestad legislativa, el Parlamento está vinculado a la Constitución y a los tratados debidamente incorporados a nuestro ordenamiento. Además, la función legislativa –no sólo función administrativa del Estado- tiene un límite: el contenido de lo que establece el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP):

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Esa norma recoge el principio de la interdicción de la arbitrariedad, que es un enunciado esencial del Estado de Derecho, y que supone la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Ya en una sentencia anterior, la Sala había aclarado que, si bien se encuentra ubicado en la LGAP, su origen y fundamento último se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política que señala:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella” (ver sentencia 2004-14421).

Es decir, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional y rige para el ejercicio de la función pública en toda su amplitud. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación también para la labor parlamentaria. En ese sentido, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente señaló lo siguiente:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”. (Lo destacado no es del original).

Justamente, este Tribunal ha sentado como línea jurisprudencial que el principio de la interdicción de la arbitrariedad exige que las decisiones que impactan sobre el medio ambiente estén debidamente apoyadas en criterios técnicos y científicos. De ahí ha surgido el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.

Este principio se introdujo en la línea jurisprudencial de esta Sala a partir de la sentencia 2005-14293, en la que se afirmó:

“[ El] principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación”.

Esto fue ampliado en la sentencia 2006-17126, en la que se señaló que este principio se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, en relación con los actos como de las disposiciones de carácter general – tanto legales como reglamentarias–. Se entiende que la exigencia de la “vinculación a la ciencia y a la técnica” condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador.

Todo lo anterior fue retomado en la sentencia 2012-12716, en la que se hicieron las siguientes consideraciones:

“La Sala hace propia opinión (sic) que sobre el caso ha brindado la Procuraduría General de la República, en el sentido de que, como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (resolución No. 17126-2006).

“principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.” (voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuales debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Voto No. 6322-2003).

A su vez, se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Voto No. 7294-1998, el destacado es nuestro).

“Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el [sic] uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente , a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).

Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:

“La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. (…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden.” (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

De dicha resolución conviene resaltar el precedente que invoca:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”. (Lo destacado corresponde a la sentencia original).

Resulta evidente que los principios de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como el de interdicción de la arbitrariedad, son de observancia obligatoria para la Asamblea Legislativa en la tramitación de los proyectos de ley, pues de lo contrario se violentaría el principio de la razonabilidad como parámetro de constitucionalidad.

IV. Sobre la desafectación de un área protegida

La ley impugnada establece una desafectación de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). Esta reserva tiene un nivel de protección absoluta, similar a la de un parque nacional. Al desafectarla se busca cambiar su uso para proceder a inundar esa gran cantidad de terreno, con el fin de realizar eventualmente el proyecto de dotación de agua denominado Paacume. Los accionantes señalan que no existe un estudio relativo a la desafectación y, en manifestaciones posteriores, como las realizadas en la vista oral, insistieron en que las autoridades involucradas, concretamente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) lo que tiene es un estudio de factibilidad sobre la realización de la represa en el Río Piedras, ejecutado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Arguyen que este no es el estudio que la normativa ambiental exige para determinar si se justifica la desafectación de un área silvestre protegida y que, además, no fue presentado en el expediente legislativo.

Para analizar este extremo es del todo necesario precisar la normativa y la jurisprudencia aplicables.

A. Marco normativo y jurisprudencial sobre la desafectación de áreas protegidas La Ley Orgánica del Ambiente, al respecto, señala lo siguiente:

“Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Lo destacado no es del original).

Es decir, establece que de previo a la desafectación de un área protegida se lleven a cabo estudios técnicos que justifiquen esa decisión.

Por su parte, este Tribunal ha sentado una sólida doctrina en esta materia, es decir, a saber, la necesidad de contar con estudios técnicos que justifiquen una decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona protegida. Así, en la sentencia 7294-1998, la Sala Constitucional declaró con lugar la acción en la que se cuestionó la modificación de los límites de la zona protectora de Tivives. En dicha resolución se consideró lo siguiente:

“De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto” “De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de constitucional en relación con artículo 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política. Sobre este tema existe un precedente de la Sala que resulta atinente, tanto por la similitud de la infracción que se invoca, como por tratarse de una hipótesis en que la no observancia de determinados requisitos tiene como efecto la de normas o principios sustanciales de rango constitucional”. (Lo destacado no es del original). (Ver, en similar sentido, los votos 1999-02988, 2008-008075).

Posteriormente, en la sentencia 2012-013367 esta Sala afirmó:

“Resulta evidente que estos dos requisitos guardan absoluta conformidad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En primer lugar, en esta materia, el régimen jurídico exige que cualquier restricción o limitación del derecho tiene que venir impuesta por ley; por el contrario, cualquier beneficio o ampliación de la protección del derecho puede ser establecida por norma infralegal. En segundo lugar, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”.

En esa sentencia, la Sala desarrolló, además, el principio de progresividad y no regresión en materia de tutela medio ambiental. Según este Tribunal, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Constitución Política, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. La Sala consideró que dicho principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta, pues todos los Estados pueden verse sometidos a circunstancias de naturaleza económica, política, social o climática que podrían obligar a replantear la obligación de mantener los niveles de protección alcanzados. En esos casos, la reducción de los niveles de protección deberá ser justificado a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. En atención a estos principios, la Sala dijo lo siguiente:

“En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional”. (Lo destacado no es del original).

Dichos principios de orden constitucional son vinculantes para el legislador. Así lo concluyó la Sala al afirmar lo siguiente:

“Dentro del marco de la Constitución, el legislador tiene la potestad y competencia para reducir las dimensiones físicas de las áreas ambientalmente protegidas. Sin embargo, con fundamento en el artículo 50 constitucional, las decisiones legislativas en esta materia deben respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en aras de garantizar un ambiente “sano” y “ecológicamente equilibrado” y el “mayor bienestar de todos los habitantes”. El estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene que responder a estos propósitos, para cuyo efecto no basta un cumplimiento formal porque se trata de un requerimiento material, es decir que debe materialmente demostrar, mediante un análisis técnico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. (Lo destacado no es del original).

Posteriormente, este Tribunal agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y particularizados exigidos por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, se requieren medidas de compensación, en aras de resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En la sentencia 2019-663 la Sala conjuntó sus líneas jurisprudenciales y señaló lo siguiente:

“ 1. Requisitos constitucionales para la reducción de área silvestre protegida (reserva legal y estudios técnicos): En apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (“la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”), ha habido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida, en cualquiera de sus categorías de manejo (en cuenta los refugios nacionales de vida silvestre), deben cumplirse dos requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida .” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, entre otras). Tal como se dijo en la resolución mencionada de 1998:

““(…) una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda (sic) área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (voto No. 7294-1998).

Concretamente sobre la reserva legal en esta materia, en el voto No.14772-2010 se dijo:

(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestre Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo.

Asimismo, en sentencia no.1056-2009 se indicó que la reducción únicamente es posible vía legal:

“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Lo cual fue aplicado cuando la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.

Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados –como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:

“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandis, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.” 2. Estudio técnico como un análisis científico e individualizado: La Sala se ha referido a la suficiencia del estudio técnico, cuando mediante varias resoluciones ha establecido que dicho estudio debe ser un análisis científico e individualizado. Así se dijo lo siguiente:

“el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012. Véase además el No. 10158-2013).

De lo cual se desprende que, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:

• El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; • Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; • La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 “no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito".

3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (voto Nos. 12887-2014, 2773-2014, 2012-13367 y 2009-1056).” (Lo destacado no es del original).

Lo anterior fue reiterado en la sentencia 2019-012745 en la que se resumió la postura de la Sala de la siguiente forma:

“Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible”.

A partir de estas líneas jurisprudenciales queda evidenciado el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, según el cual, no resulta legítimo reducir estos espacios protegidos sino se cumplen, paralelamente, tanto lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente como los principios consolidados en la jurisprudencia de este Tribunal, a saber, de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela ambiental y precautorio.

B. Análisis sobre la justificación técnica de la desafectación cuestionada En los siguientes epígrafes se procurará calibrar la importancia de la desafectación aprobada mediante la ley que aquí se impugna y constatar la omisión de los estudios técnicos que justificaran esa medida.

1. Importancia ambiental de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal Para contextualizar el análisis de la cuestión conviene explicar que la zona que se desafectó pertenece a la RBLB, la cual fue creada mediante decreto ejecutivo n.°16849-MAG de 23 de enero de 1986. La importancia de dicha reserva específica obedece a que es prácticamente la única en resguardar los ambientes del bosque seco tropical y su diversidad biológica, presentando tipos de fauna únicos en el país y contener sabanas secas que no están incluidas en otra unidad de conservación. Así se desprende de la parte considerativa del decreto en cuestión, que señala lo siguiente:

“1°.-Que es función esencial del Estado velar por la conservación, protección, administración y fomento de los recursos naturales del país.

2°.-Que la zona de Lomas Barbudal, en la provincia de Guanacaste, conserva muestras muy valiosas de la flora y fauna de la sabana seca arbolada de bajura, del bosque ripario de tierras bajas y del bosque caducifolio de tierras bajas, que en el pasado cubrieron extensas áreas de aquella provincia.

3°.-Que esta zona contiene al menos 10 nacientes y parte de la cuenca del río Cabuyo, de importancia para la producción agrícola y ganadera de la región, 4°.-Que el tipo de suelo de Lomas Barbudal no presenta condiciones para un desarrollo agropecuario sostenido pero que, desde el punto de vista de la investigación y del turismo, el área es importante por presentar una fauna entomológica única y por contener sabanas secas que no se encuentran protegidas en otra unidad de conservación”. (Lo destacado no es del original).

En el decreto de análisis se dispuso que la zona en cuestión sería, a partir de ese momento, una reserva biológica, que es una de las categorías de áreas silvestres protegidas, establecida concretamente en el inciso d) del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Asimismo, por aplicación de los numerales 13 y 14 de la Ley Forestal vigente, es integrante del patrimonio natural del Estado (PNE). Ese último caracteriza estos inmuebles como bienes de dominio público:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural.

Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley”.

La Ley de Biodiversidad define a las áreas silvestres protegidas así:

“Artículo 58. Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”. (Lo resaltado no corresponde al original).

El reglamento a la Ley de Biodiversidad, n.°34433 define las reservas biológicas y establece la categoría técnica de manejo de la siguiente manera:

“Artículo 70 (…) d). Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la conservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así como la investigación”.

En consecuencia, tienen una categoría de manejo muy limitada, por cuanto solamente se permite la conservación, protección e investigación.

Es preciso destacar que la RBLB no es propiamente un humedal, pero, según informaron las autoridades, sí forma parte del sitio Ramsar Palo Verde, es decir, forma parte de un humedal de importancia internacional (sitio Ramsar).

Como es sabido, la Convención Relativa a los humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (conocida en forma abreviada como Convenio de Ramsar, debidamente aprobada mediante ley n°.7224) señala que los humedales de importancia internacional deben mantener su designación y su extensión inicial y sólo en circunstancias realmente excepcionales debería considerarse cambiarlas (artículos 2 y 4 de la Convención citados infra). Y, además, cuando se definen los sitios Ramsar, no solo se consideran los ecosistemas por sí solos, sino las interrelaciones existentes que impactan los humedales.

El Parque Nacional Palo Verde fue creado mediante decreto ejecutivo n.°11541 del 30 de mayo de 1980, cuya parte considerativa consignó lo siguiente:

“1°—Que la zona que comprende la fila Catalina, la fila Pedregosa, el cerro Bocana, el cerro El Roble y el cerro Alvarado, en Guanacaste, es una de las últimas en toda la provincia que conservan bosques secos tropicales, formación ecológica muy escasa en el país.

2°—Que las lagunas Nicaragua, El Roble, Los Aromos, y Corralillos, y los sitios El Tieso, Piñuela, Cristina y otros, constituyen lugares de particular importancia para la conservación de aves migradoras y residentes, y son a la vez las áreas más ricas en avifauna en el país.

3°—Que la zona en general es particularmente diversa en fauna silvestre, y es uno de los últimos refugios para animales que existen todavía sin protección en la provincia de Guanacaste.

4°—Que se presentan también varios ecosistemas de gran diversidad y riqueza de especies florísticas, tales como los bosques sobre depósitos calizos, las lagunas herbáceas, los bosques mixtos de llanura y los bosques de palo verde sobre vertísoles”.

Esto fue ratificado por ley n.°6794 de 25 de agosto de 1982, “Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas. Ratifica como Leyes Decretos Creadores de Parques Nacionales y Reservas Biológicas”. Posteriormente, mediante decreto ejecutivo 27345-MINAE, “Establece para el Parque Nacional Palo Verde Manejo Activo en sus Humedales y Áreas de Pasto y Crea Comité Asesor”, se destacó, en su parte considerativa, lo siguiente:

“ III.—Que entre los objetivos fundamentales del Parque Nacional Palo Verde está el proteger, manejar, conservar y restaurar, tanto ecosistemas de humedales como de bosque tropical seco, para mantener la diversidad y poblaciones de vida silvestre.

IV.—Que la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, conocida como Convención Ramsar, fue ratificada por Costa Rica mediante ley 7224 del 2 de abril de 1991 y que como instrumento jurídico internacional, tiene valor superior a la Ley. Que Costa Rica, como parte contratante, debe fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas, creando reservas naturales de humedales y atendiendo de manera adecuada su manejo y cuidado. Asimismo, se compromete a fomentar la investigación y el intercambio de datos relativos a humedales a fin de favorecer las condiciones para aumentar las poblaciones de aves acuáticas”. (Lo destacado no es del original).

Además, el Plan General de Manejo del Parque Nacional Palo Verde, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, claramente establece la inclusión de la RBLB dentro del Parque Nacional Palo Verde (ver el Acuerdo n.°20 de la Sesión Ordinaria n.°03-2016 del 28 de marzo del 2016, dictado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, disponible en la página del Sistema Costarricense de Información Jurídica – SCIJ).

Mediante decreto ejecutivo n.°39786-MINAE de 22 de abril de 2016, se declaró de interés público y nacional las actividades de manejo, conservación y rehabilitación de este parque:

“Artículo 3.- Declaratoria de Interés Público. Declárese de interés público y nacional las actividades de manejo activo para la conservación y rehabilitación de los ecosistemas del Parque Nacional Palo Verde, con el fin de contar con el apoyo del Estado y demás dependencias públicas, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales públicos y privados para su implementación”.

Al examinar con detalle el anterior marco normativo es posible advertir la gran importancia que tiene la zona en cuestión para la tutela medio ambiental. De ahí que las decisiones que se tomen, respecto a la disminución de la cabida de estas zonas o el cambio en su destino, deben estar debidamente razonadas en estudios técnicos que justifiquen apropiadamente tal determinación.

Examen sobre la existencia de los estudios técnicos sobre la desafectación A partir de lo expuesto, es claro que tanto la legislación nacional como los principios constitucionales examinados y la jurisprudencia constitucional exigen, como primer elemento, que una ley que disponga la desafectación de un área silvestre protegida, integrada al PNE, debe estar razonablemente cimentada en un estudio técnico que justifique, de forma concreta, el motivo por el cual se debe desafectar una zona en particular y variar su naturaleza. Por eso, es preciso ahora examinar si la ley cuestionada contó con tal estudio.

a. Exposición de motivos de la ley cuestionada Como se ha visto, el propósito original de salvaguardar estos terrenos es la protección de un tipo de bosque muy particular y casi único en nuestro país, a saber, el bosque seco tropical y su diversidad biológica, que no está incluido en otra categoría específica de protección. En cambio, si bien la normativa cuestionada le brinda protección ambiental y dispone que se le reconocerá como un ecosistema de humedal administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (artículo 6 de la ley n.°9610 que “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del río Tempisque y comunidades costeras”), lo cierto es que se cambia por completo su naturaleza. Esto porque, precisamente, la finalidad última de la desafectación es hacer posible el proyecto Paacume, que conlleva inundar los espacios de estos bosques primarios. En el propio estudio de la Organización de Estudios Tropicales (OET), se evidenció lo relativo al cambio de la naturaleza del inmueble:

“Por su posición geográfica y el relieve de la zona, el embalse Rio Piedras afectaría directamente un sitio dentro de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, un área silvestre protegida creada en 1986 con el fin de resguardar los ambientes del bosque seco tropical y su diversidad biológica. El área en conflicto ha sido estimada en casi 113 hectáreas bajo la cota de 50 m de elevación, que quedarían inundadas una vez construido el embalse”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Sobre la finalidad del proyecto Paacume, la exposición de motivos del proyecto de ley expuso con detalle lo siguiente:

“El objetivo fundamental es la provisión de agua, accesible en cantidad, calidad y oportunidad -de 20 metros cúbicos por segundo- para diferentes usos potenciales. Se proyecta beneficiar al menos a 204 mil personas y cubrir al menos 17 mil hectáreas bajo riego. De este caudal quedarán disponibles 2 metros cúbicos por segundo para el abastecimiento a largo plazo de comunidades de cantones de Santa Cruz, Nicoya y Carrillo y que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Además, el proyecto contempla al menos 1.5 metros cúbicos por segundo de agua para riego como apoyo a la actividad turística en la zona costera y con ello beneficiar las comunidades costeras con la liberación de aguas subterráneas hoy usadas en riego.

Este proyecto no solo permitirá el acceso sostenible al agua por parte de las comunidades y el sector productivo, sino que además pretende armonizar y regular la explotación racional de los principales recursos subterráneos en acuíferos en la margen derecha de la cuenca media del río Tempisque, pues permitirá al Estado la regulación del uso máximo de pozos para estas actividades”.

De este modo, y teniendo presente lo dicho por las autoridades en el trámite de acción de inconstitucionalidad, no hay duda de la urgencia e importancia de hacer posible el acceso al servicio de agua potable y de enfrentar otros problemas de sequía, desabastecimiento, desalinización de los acuíferos, entre otros (ver manifestaciones de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, SENARA, Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)). Se señala que la dotación de agua en la zona se realizará a través de la construcción de una represa en el Río Piedras, que requerirá de un embalse con un espejo de agua de aproximadamente 850 hectáreas, de las cuales, 113 hectáreas se encuentran dentro de la RBLB, conforme al diseño realizado por SENARA.

Sin embargo, revisada la exposición de motivos del proyecto de ley, el expediente legislativo y el expediente de esta acción de inconstitucionalidad no se logró vislumbrar el cumplimiento de este requisito de importancia capital, a saber, el de realizar un estudio que, de forma específica justifique la necesidad de atender dicha severa problemática, a través de la desafectación de un área especialmente protegida.

La única referencia en la exposición de motivos es la siguiente:

“Así las cosas, la ubicación de la presa en el río Piedras obedece a una condición topográfica única que no permite ser trasladada a otro sitio; por tanto, esta ubicación y diferencia de nivel entre la entrada del canal que lo abastece y la salida del canal que permitirá llevar el agua hasta el río Tempisque determinan el nivel máximo de embalse y la capacidad de este para abastecer con 20 metros cúbicos por segundo al Paacume.

En algún momento se valoró la posibilidad de construir un dique para evitar la inundación de esta área de la Reserva Biológica Lomas Barbudal y un tú nel de más de 2 kilómetros para evacuar las aguas; sin embargo, resultó que el sitio del dique coincide con una falla geológica que haría imposible su construcción por el alto riesgo que genera a la obra”. (Lo destacado no es del original).

Estas valoraciones, si bien pueden ser valiosas para ilustrar la situación, no relevan, de forma alguna, que se haya cumplido con el necesario estudio que justifique de forma concreta la desafectación.

b. Informes de SENARA y del Consejo Regional del Área de Conservación En el informe de las autoridades del SENARA rendido con posterioridad a la audiencia oral realizada en el trámite de esta acción de inconstitucionalidad se hizo referencia a un Estudio de Factibilidad del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras. Este estudio es de octubre de 2018, es decir, es paralelo a la fecha en que se aprobó la legislación de análisis, a saber, el 17 de octubre de 2018. Por lo que no pudo ser valorado por el órgano parlamentario. Asimismo, tanto en la vista oral, como en el informe posterior, la Gerente General del SENARA hace referencia a que la zona tiene las condiciones ideales para realizar la obra y fundamenta sus afirmaciones en un estudio técnico realizado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) –atendiendo el contrato interadministrativo suscrito entre SENARA-ICE-MINAE 201600011 y sus adendas– según el cual, dadas las condiciones de topografía del área, la zona en cuestión tiene las condiciones ideales para la construcción de un embalse de gran capacidad (ver informe rendido ante la Sala en fecha 15 de junio de 2020). Sin embargo, queda claro que no existe un estudio específico que justifique la desafectación como tal.

En el expediente legislativo constan manifestaciones del propio Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque de julio de 2017, en las que se concluye lo siguiente:

“Basados en el estudio antes mencionado (Consulta obligatoria a las comunidades locales, propuesta de compensación para la Reserva Biológica Lomas Barbudal) y los documentos hasta ahora aportados, esta instancia considera que aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PACUUME, sin que necesariamente se tenga que desafectar un área de la actual RBLB. Si efectivamente estas alternativas no son viables, será necesario valorar la tercera medida que es la compensación”. (Oficio SINAC-CORACAT-SE-041, visible a folios 126 y 1492 de la copia del expediente legislativo).

Adicionalmente, se hizo llegar al trámite legislativo, el oficio SINAC-CORACAT-049-2018 de 9 de setiembre de 2018, en el que el Secretario Ejecutivo del Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque enfatiza lo siguiente:

“Con base en la Ley General de Administración Pública y la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, es necesario que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen la selección adecuada, tanto del área a desafectar, como de las áreas que servirían como compensación. Debe verificarse la existencia de estos estudios dentro del expediente de este proyecto de ley, ya que a la fecha este Consejo no cuenta con tal información”. (Folio 2641 de la copia del expediente legislativo. Lo destacado corresponde al oficio original).

De esas manifestaciones se desprende que para estas autoridades el estudio de compensación deberá ser posterior a los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de desafectar las zonas en cuestión y cambiarles, radicalmente, su destino. Es decir, pasarían de ser un bosque tropical seco a convertirse –por la inundación– en un humedal, perdiendo así la riqueza originaria de la zona. Las propias autoridades del Área de Conservación enfatizan que la determinación inicial de desafectar no se encuentra debidamente motivada en un estudio que lo justifique de forma apropiada. En efecto, la propia autoridad rectora del área de conservación en cuestión expuso durante el trámite legislativo que “aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PACUUME, sin que necesariamente se tenga que desafectar un área de la actual RBLB” (folios 126 y 1494). Además, llamó la atención de los legisladores respecto de la necesidad de que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen “la selección adecuada (…) del área a desafectar”.

En un momento posterior, luego de la determinación técnica sobre la necesidad de desafectar un área silvestre protegida en concreto, se requieren los estudios de compensación, que son aquellos que procuran una especie de resarcimiento ambiental del área suprimida, con otra de igual tamaño y de similares características biológicas. Sobre el particular, los representantes de la OET manifestaron lo siguiente:

“La compensación ambiental ante un impacto ambiental es una medida última, que debe realizarse únicamente en caso de que no pueda evitarse dicho impacto o que este no pueda mitigarse adecuadamente. En consecuencia, cuando los impactos de un proyecto requieren compensación, se está ante una situación en la que es inevitable resarcir un potencial impacto. En esa circunstancia, la discusión no debe centrarse en si se puede o no compensar, sino en cómo lograrla de manera que haya ganancias ambientales”. (Lo resaltado no corresponde al original).

De lo anterior se podría concluir que incluso la propia OET reconoce que primero debe determinarse con certeza, sobre la base de estudios técnicos, que la desafectación es la última solución posible, y luego corresponde realizar el estudio de las medidas de compensación.

3. El informe de la Procuraduría General de la República Resulta de gran relevancia para el caso concreto, transcribir en lo conducente algunos pasajes del informe rendido por la Procuraduría General de la República (PGR) en la acción de inconstitucionalidad. Respecto de la necesidad de realizar un estudio previo que justifique la desafectación de porciones de la RBLB, afirmó lo siguiente:

“Por otra parte, aunque se constate la suficiencia del estudio de la OET y de la propuesta final de compensación, debe advertirse que ese estudio técnico únicamente justificaría la validez de la compensación practicada, y, como tal, no es un estudio técnico que justifique directamente la decisión de desafectar una parte de la RBLB.

Atendiendo a la jurisprudencia constitucional sobre el tema, el estudio que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente para justificar la reducción de un área silvestre protegida debería ser un estudio que determine la necesidad y conveniencia de adoptar ese tipo de medida.

En este caso, un estudio en ese sentido, sería aquel que fundamente técnicamente la necesidad de desafectar parte de la RBLB. Es decir, un estudio que determine que la única alternativa para desarrollar el proyecto PAACUME y el embalse Río Piedras, es desafectando parte de la Reserva Biológica.

Al respecto, el Consejo Regional del Área de Conservación Tempisque, al referirse al estudio de la OET, indicó que “esta instancia considera que aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PAACUME, sin que necesariamente se tenga que desafectarse un área de la actual RBLB. Si efectivamente estas alternativas no son viables, será necesario valorar la tercera medida que es la compensación.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-SE-041 de 7 de julio de 2017, folios 1492-1497 del expediente legislativo). Y, ese mismo Consejo, después de aprobado el proyecto de ley en segundo debate, indicó que “es necesario que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen la selección adecuada tanto del área a desafectar, como de las áreas que servirían como compensación. Debe verificarse la existencia de estos estudios dentro del expediente de este proyecto de ley, ya que a la fecha este Consejo no cuenta con tal información.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-049-2018 de 9 de setiembre de 2018, folios 2641-2644).

En el “Documento Perfil del Proyecto PAACUME” elaborado por el SENARA (Folios 505-621) se parte de que “una de las propiedades dentro del área del embalse pertenece a la Reserva Biológica Lomas Barbudal, con un área aproximada a las 112 ha.” Y se indica que el “área debe de ser compensada con un área aledaña de similares características ecológicas, para lo cual se requiere la elaboración de un estudio de línea base de biodiversidad que demuestre la equivalencia de las áreas de compensación” y se indica que dicho estudio fue elaborado por la OET. (ver folio 557). Algunos de los funcionarios que comparecieron a las sesiones de la Comisión Legislativa que tramitó el proyecto indicaron que técnicamente el proyecto PAACUME no podía desarrollarse sin desafectar e inundar parte de la RBLB, y en el documento denominado “Consulta Obligatoria a las Comunidades Locales. Propuesta de Compensación para la Reserva Biológica Lomas Barbudal” (Folios 622-726), ante una de las preguntas formuladas por uno de los participantes, se indicó que “si no se logran obtener las 113 hectáreas de la RBLB, el proyecto cambia totalmente, ya que sin estas 113 hectáreas de la RBLB las condiciones de la presa, la cantidad de agua a embalsar, el costo del proyecto y el diseño tendría que cambiar totalmente.” (Folio 661).

Entonces, con base en el criterio de las instituciones a las cuales se les dio audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad, debe valorarse si existe sustento técnico suficiente para justificar la necesidad de desafectar parte de la RBLB para ser utilizada en la ejecución del proyecto PAACUME.

Si no se constata ese fundamento, la Ley 9610 debe declararse inconstitucional por violación a los principios de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, objetivación a la tutela ambiental y de no regresión.

En ese supuesto la norma podría resultar contraria a la Convención Ramsar, porque si bien es cierto, ésta no obliga a los Estados a comunicar de previo la decisión de modificar el área de los sitios de importancia internacional, su artículo 4° sujeta esa posibilidad a la existencia de un motivo de urgente necesidad nacional, el cual no estaría debidamente justificado en este caso particular”. (Lo destacado no es del original).

Se observa que la PGR fue enfática en señalar la necesidad de atender los alegatos de los accionantes respecto a este primer agravio, a saber, la obligatoriedad de valorar si se cuenta con un estudio técnico que justifique la desafectación de una particular área protegida como lo es RBLB.

C. Conclusiones sobre el particular Se constata que las autoridades proponentes del proyecto han aducido de forma insistente que la existencia del estudio de compensación justifica la necesidad de desafectar. Lo anterior refleja, al menos, una seria confusión entre la respectiva finalidad del estudio de desafectación de un área especialmente protegida que se ha integrado al PNE y la del estudio de compensación. Esa confusión –o intento de homologación de dos categorías de estudio que tienen diversa naturaleza– torna injustificada la decisión de desafectar.

Por lo demás, cabe agregar que ambos estudios son distintos del estudio técnico que se requiere para la valoración de la infraestructura que se pretende desarrollar, esto es, un estudio de evaluación de impacto ambiental. Este, en los términos de la Ley Orgánica del Ambiente, es específico para las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos peligrosos y es un requisito indispensable de previo al inicio de las actividades, obras o proyectos:

“Artículo 17 . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”.

Entonces, sobre la base del marco normativo y de la jurisprudencia se debe concluir que los estudios técnicos que justifiquen la desafectación y los posteriores estudios de compensación deben ser previos a la decisión legislativa, precisamente porque es exigido que esta se fundamente en aquellos.

Por lo tanto, considero que lleva razón la PGR en el sentido de que la ley cuestionada es inconstitucional por carecer de un estudio que sustente técnicamente la necesidad de desafectar parte de la RBLB. Dicha omisión resulta lesiva de los principios precautorio, no regresión en material ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental.

V. Sobre los estudios de compensación

Procede ahora examinar los agravios, el marco normativo e informes sobre la obligación de realizar estudios de compensación.

A. Los agravios planteados por los accionantes Los accionantes cuestionaron que se pretendió justificar la reducción del área de RBLB, mediante un estudio incompleto y sesgado realizado por la Organización de Estudios Tropicales (OET). Acusan que se pretende compensar el área desafectada que se intenta inundar con terrenos privados adyacentes a la reserva biológica, incorporando dos propiedades definidas por SENARA. Una sobre la cual no se hizo ningún estudio (propiedad perteneciente a la sociedad Hacienda Ciruelas SP S.A.) y otra sobre la cual se hizo un estudio muy superficial (propiedad perteneciente a la sociedad conocida como Brindis de Amor).

Así, aducen que la ley n.°9610 violenta el artículo 50 de la Constitución Política, por cuanto, según su criterio, no incorpora un estudio serio, integral y objetivo sobre las consecuencias de la desafectación de 113 hectáreas de la RBLB y la sustitución o compensación con unas 500 hectáreas de propiedades privadas que se pretenden incorporar a la reserva biológica. Cuestionan, en este particular, la solidez del estudio realizado por la Organización de Estudios Tropicales (OET), mediante el cual se pretendió justificar la desafectación y compensación. Hacen referencia a otros estudios que ponen en entredicho la consistencia de ese estudio y concluyen que este es “insuficiente para definir el cambio de límites de Lomas de Barbudal, y no demuestra que este cambio será plenamente compensado por áreas adicionales en otros sectores de la Reserva. La finca ASETREK, estudiada con más detalle por los consultores, al final se reconoce como insuficiente para justificar el canje de tierra, y se acude precipitadamente a otras fincas cercanas para balancear la compensación”. Insisten que el estudio realizado por la OET no es completo, objetivo, científico ni técnico, ya que adolece de muchas omisiones y debilidades. Reiteran que tal estudio se centra prácticamente en una porción de una de las tres propiedades privadas con las que se pretenden compensar las 113 hectáreas desafectadas con la ley; pero omite incorporar estudios sobre las condiciones biológicas de las otras dos propiedades, por lo que no se puede determinar de manera científica que se trate de propiedades que efectivamente cuenten con características medioambientales que reemplacen las funciones ecosistémicas del área por desafectar.

B. La obligación internacional de realizar estudios de compensación Respecto de la necesidad de adoptar medidas de compensación, cuando se trata de desafectar áreas silvestres protegidas que sean humedales o estén integradas a estos existe una obligación internacional establecida en la Convención Ramsar, ley n.°7224 de 9 de abril de 1991, que dispone lo siguiente:

“Artículo 2.5. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la "Lista" otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la "Lista" o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”.

“Artículo 4. 1. Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.

2. Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su hábitat anterior. 3. Las partes contratantes fomentarán la investigación y el intercambio de datos y de publicaciones relativas a las zonas húmedas, a su flora y a su fauna”. (Lo resaltado no corresponde al original).

De estas normas se desprende la obligación del Estado de realizar una compensación que, en la medida de lo posible, remedie la pérdida de recursos en los humedales y crear nuevas reservas naturales para la protección en la misma región.

C. Informes de las autoridades que constan en el presente expediente 1. Informe de la Procuraduría General de la República.

La PGR manifestó en su informe que en caso de determinarse que el estudio de la OET y la propuesta final de compensación de la RBLB son insuficientes técnicamente, la ley impugnada resultaría inconstitucional por violación a los principios de objetivación de la tutela ambiental, precautorio, preventivo y de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas. En efecto, no se estaría garantizando que la variación de los límites aprobada no afecta la integridad de la RBLB y no se estaría mitigando adecuadamente el impacto ambiental generado por la desafectación de una parte de dicha reserva biológica. También, ello resultaría contrario a la obligación que establece el artículo 3° de la Convención Ramsar de favorecer la conservación de las zonas húmedas inscritas en la lista de humedales de importancia internacional.

2. Informe de la presidenta del Directorio de la Asamblea Legislativa La presidenta de la Asamblea Legislativa en su informe señala que en el expediente legislativo consta el estudio denominado “Establecimiento de línea Base de Biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) y finca adyacente” realizado por la OET, en el que se efectuó un análisis comparativo entre la reserva y terrenos aledaños previamente seleccionados para conocer las condiciones de similitud y factibilidad de utilizarse como reemplazo ecológicamente equivalente. Explica que la OET realizó el estudio correspondiente basándose en los lineamientos establecidos por el SENARA y explicó que la OET pudo comprobar que el área de la RBLB que se pretendía desafectar estaba en mejores condiciones ecológicas que las áreas que se proponían para compensar, en una proporción de 3 a 1, o sea que, por cada hectárea que se desafectara se debería compensar 3. Asevera que, al revisar en detalle se determinó que uno de los objetos de creación de la RBLB, precisamente la conservación y protección del bosque ripario, no estaba representado dentro de la finca ASETREK, la cual era la propuesta para compensar las 113 hectáreas que se desafectarían. Justifica que fue por lo anterior que se dio la necesidad de buscar otros terrenos aledaños que tuvieran bosque ripario para compensar el faltante de ese ecosistema en la propuesta de compensación. Señala que debido a que lo que se requería era únicamente buscar el bosque ripario, los estudios en las fincas Brindis de Amor y Hacienda Ciruelas no profundizaron con el mismo detalle que los estudios de ASETREK ; sin embargo, dice que aun así la OET sí realizó un estudio de caracterización de la Finca Brindis de Amor, como complemento de compensación, el cual se encuentra visible en los folios del 209 al 215 del estudio.

3. Informe del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento Estas autoridades explicaron que el estudio fue realizado por la OET y prevé que la compensación del área, consista en que, por la desafectación de 113 hectáreas se incorporen 556 hectáreas. Arguye que la OET recomienda que se adquieran como mínimo 332 hectáreas de la finca ASETREK, sin embargo, para facilitar el manejo y el control de incendios se tomó la decisión de incorporar 444 hectáreas de ASETREK, por lo que se compensan todos los diferentes ecosistemas que se encuentran dentro de las 113 hectáreas de RBLB, a excepción del bosque ripario . En consecuencia, aclara que la incorporación de las fincas Brindis de Amor y Hacienda Ciruelas a la propuesta de compensación se realizó por recomendación del administrador de Lomas Barbudal, basándose en que cuentan con terrenos de bosque ripario en condiciones adecuadas de conservación, así como con las nacientes principales del río Cabuyo y quebrada Amores.

4. Organización de Estudios Tropicales Por su importancia, se transcriben en lo conducente pasajes relevantes del informe realizado por la OET, que fue el insumo técnico de la compensación realizada en el caso concreto. Dicho informe indica en su resumen ejecutivo, lo siguiente:

“El sitio de afectación en Lomas de Barbudal posee tres tipos de ambientes, cada uno correspondiendo a una cobertura forestal distinta: bosque deciduo, bosque secundario y bosque maduro asociado a las quebradas en el sitio y por lo tanto, llamado aquí bosque ripario. El bosque deciduo representa el 70% de la cobertura forestal en ese sitio, y corresponde a un estadío de sucesión temprano caracterizado por ser abierto y estar constituido por especies pioneras y por presentar una baja densidad de árboles. El bosque secundario posee mayor estructura y corresponde a un estadio más avanzado donde persisten árboles dominantes. Finalmente, el bosque ripario, integrado principalmente por especies siempre verdes y con árboles dominantes, es uno de las asociaciones vegetales más amenazadas de la región. Cerca de 30 hectáreas existen en el sitio de afectación, lo que representa cerca del 11% de la cobertura de ese tipo de asociación de la Reserva Biológica. El sitio de compensación también es heterogéneo en cobertura forestal y cuenta con bosque deciduo, bosque secundario y zonas de pastizal y no forestales. Este sitio no dispone de bosque ripario.

Así, el sitio en la Reserva Biológica produjo estimados de riqueza de especies mayores que los estimados en el potencial sitio de compensación en ASETREK. Además, las especies encontradas en la Reserva Biológica no son las mismas que las encontradas en ASETREK: las mayores similitudes en composición se encontraron en la comunidad de anfibios, familias de artrópodos y aves, con 79%, 76% y 62% de especies compartidas, mientras que para plantas leñosas y mamíferos los sitios comparten tan solo el 55% y 50% de sus especies. Para reptiles, peces y plantas herbáceas los sitios en Lomas de Barbudal y ASETREK comparten 39%, 34% y 33% de las especies. Esas discrepancias hacen que la composición de especies en ASETREK represente cerca del 45 % de la cuantificada en la referencia. Nuestros análisis revelan que en general, el sitio potencial de inundación en Lomas de Barbudal posee mayor estructura, más árboles dominantes, biomasa y potencial para fijar carbono. El aporte del bosque ripario a estos indicadores es innegable, pero también se observaron diferencias entre las coberturas de bosque secundario de Lomas de Barbudal y la de ASETREK, este último mostrando los valores más bajos. Estas diferencias indican que el ambiente en el sitio de compensación en ASETREK ha sido más perturbado que el sitio en Lomas de Barbudal. En término de estructura y calidad del ambiente, el hábitat en ASETREK obtuvo un menor puntaje que la referencia, equivalente a un 51.2% de su calidad. La incertidumbre derivada de la heterogeneidad de los ambientes presentes reduce el estimado de puntuación de calidad del ambiente, por lo que el mínimo valor de calidad de ambiente posible estimada a partir de nuestros datos resulta en 34 pts. Al tratarse de un ambiente de menor calidad, se requeriría de unas 332 hectáreas de un hábitat como el observado en ASETREK para compensar la pérdida de las 113 hectáreas de la referencia. Por lo tanto, el sitio de potencial compensación en ASETREK es inferior en calidad de ambiente, composición y biodiversidad al sitio que sería impactado directamente por el Embalse Rio Piedras dentro de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal. Siguiendo el procedimiento para la estimación del área necesaria para resarcir pérdidas derivadas del impacto, recomendamos anexar al menos 332 Ha del tipo de hábitat observado en el sitio potencial de compensación para resarcir las pérdidas que sufrirá la Reserva Biológica Lomas de Barbudal por el Embalse Piedras. Una propuesta es asignar la parte boscosa de ASETREK como área de compensación. Para ello se requiere segregar 444 Ha de dicha propiedad, con el fin de unir los fragmentos de bosque disponibles. Aún asi, ese terreno no incluye la cobertura de bosque ripario, por lo que se sugiere anexar adicionalmente a Bridis de Amor, una propiedad de 86 Ha adyacente al extremo norte de la Reserva Biológica y que posee casi 16 hectáreas de bosque ripario. La incorporación de ambas propiedades (ASETREK segregado y Brindis de Amor) suponen la anexión de 530 hectáreas en compensación por las 113 Ha que se perderían en la Reserva Lomas de Barbudal”.

Sobre el agravio planteado por los accionantes, en el sentido de que el estudio de OET fue realizado con ligereza y que, con posterioridad, añadieron unas fincas sin un estudio similar al que se realizó respecto de la finca ASETREK, afirmaron lo siguiente:

“En el noreste de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, existen propiedades privadas con fragmentos de bosques riparios y secundarios. De hecho, un examen rápido revela que en las cercanías de la Quebrada Amores existen condiciones boscosas que podrían ser de interés de protección. Una de ellas es Brindis de Amor, una propiedad de cerca de 86 Ha que limita con la Reserva Lomas de Barbudal y cuya cobertura boscosa ha sido protegida por su propietario Carlos Jiménez en los últimos veinte años (Figura 47). (…)

1. Los resultados de nuestro estudio, tanto en calidad de habitat como en composición de comunidades, revelan la necesidad de resarcir la pérdida en Lomas de Barbudal a partir de al menos 332 Ha de hábitat boscoso. Sin embargo, para lograr ese número de hectáreas en ASETREK, se requiere incluir parte del bosque deciduo en la ladera este de la propiedad, cuya calidad es inferior (por tener mayor pendiente) a la del lado oeste. Además no se cuenta con ningún fragmento de bosque ripario-maduro, lo que sin duda constituye un desacierto en la capacidad de compensación de la propiedad ASETREK evaluada en nuestro estudio. 2. La propiedad de Brindis de Amor posee 15.87 ha de bosque ripario-maduro. Aunque el análisis de la composición de este fragmento fue preliminar, nuestras observaciones de campo indican que está constituido por especies siempreverdes similares a las encontradas en la misma cobertura en RBLB y que es comparable en área basal (Figura 49) a la del fragmento encontrado en el sitio potencial de inundación en Lomas de Barbudal. Si bien es cierto que la extensión del bosque ripario en Brindis de Amor es menor a la que se perdería en Lomas de Barbudal, (…)

De hecho, el área de bosque ripario en Brindis de Amor representa un 7.4 % del área cubierta por ese tipo de bosque dentro la Reserva Biológica actualmente. 3. El área de bosque ripario en Brindis de Amor puede constituirse un área núcleo de especies para repoblar otros ambientes riparios en la propiedad. Aunque esta situación no es cronológicamente correspondiente a la pérdida en Lomas, si es una considerable ventaja por sobre la propiedad de ASETREK, que carece de dicho núcleo. Nuestras observaciones en el sitio muestran gran reclutamiento de especies arbóreas típicas de bosques riparios, como son el espavel Anacardium excelsum y el terciopelo Sloanea terniflora. 4. Tanto el bosque deciduo como el secundario han sido protegidos en Brindis de Amor por al menos veinte años. En contraste con ASETREK, la propiedad de Brindis de Amor tiene una pendiente leve y la cobertura boscosa en mejor condición de estructura y composición que los encontrados en la propiedad de ASETREK. A diferencia de ASETREK, no hay registros de talas ni fuegos recurrentes, aunque sí hay evidencia de fuego entrando a la propiedad por lado sur. 5. Aunque este estudio no incluyó un análisis de composición de especies en su bosque secundario o deciduo, la protección que se le ha dado a estas coberturas en Brindis de Amor podría significar que estas coberturas se encuentren en mejores condiciones que sus homónimas en ASETREK. (…)

Al sur de Brindis de Amor se localiza el Rancho Wilson, que posee un fragmento boscoso protegido y que podría ser de interés para protección al reducir la mencionada península (Figura 50). Sin embargo, argumentamos que precisamente debido a la protección que actualmente se le brinda a ese fragmento en Rancho Wilson, la anexión de Brindis de Amor podría ser una alternativa más adecuada para consolidar el bloque de bosque ripario en el norte de la Reserva. En nuestra visión, esta anexión permitiría negociar con Rancho Wilson la futura incorporación del fragmento de bosque remanente en dicha propiedad. Además, la protección de un segmento del río Cabuyo se conseguiría a partir de la protección del área actualmente oocupada por Brindis de Amor”. (En el informe rendido ante la Sala aclararon que donde se señala Rancho Wilson, se refiere, en realidad, a la Hacienda Ciruelas).

De manera que el propio estudio técnico pone en evidencia lo informado posteriormente en la acción de inconstitucionalidad, por el encargado de realizar el estudio de la línea base. En el informe rendido a la Sala se reconoció que la integración de estas dos fincas se hizo con el propósito de mejorar la propuesta de compensación original, pero “estas áreas no fueron analizadas con la profundidad que lo hicimos en ASETREK”. En el informe rendido a esta Sala, en lo conducente, señala lo siguiente:

“El empleo de Brindis de Amor como sitio de forrajeo demuestra la importancia biológica de esta propiedad y lo acertado que sería protegerla. El anexar una fracción de la Hacienda Ciruelas obedece a evitar dejar una península en el contorno de la RBLB de anexarse Brindis de Amor, lo que contravendría las nociones básicas del diseño de reservas, que trata de minimizar el efecto de borde y su afectación a las especies que se desean proteger. Además, esa fracción contiene también un fragmento de cobertura riparia. En nuestro propio informe indicamos que, de tener que decantarse entre una de esas dos propiedades, se sugiere que se adquiera Brindis de Amor puesto que Ciruelas ya está manteniendo alguna protección en esa zona de su propiedad. Nuestros detractores indican que el estudio no evaluó esas propiedades. Eso no es del todo correcto, pues como se menciona anteriormente si hubo una evaluación de vegetación en la propiedad Brindis de Amor. La razón por la que no se evaluaron otros grupos taxonómicos (fauna) es que: (1) ya hay evidencia de la importancia de ese lugar para la fauna de la RBLB; (2) el incluir esta propiedad complementa la propiedad de ASETREK; (3) Brindis de Amor efectivamente fue identificada después de que se apostara por compensar con ASETREK. El fragmento en la Hacienda Ciruelas (llamado por error Rancho Wilson en nuestro informe) efectivamente no fue evaluado. Sin embargo, vuelvo a reiterar que asumir la protección tanto esta propiedad como Brindis de Amor vendría a dar un mejor servicio al ambiente que pretende conservar la RBLB”. (Informe rendido por Dr. Mahmood Sasa Marín en virtud de la audiencia conferida como prueba para mejor resolver).

D. Conclusiones sobre el particular A partir de las manifestaciones realizadas por las propias autoridades que constan en el expediente de la acción de inconstitucionalidad, es posible concluir que el estudio de compensación realizado para el caso concreto no fue ejecutado con idéntica rigurosidad en la incorporación de la finca ASETREK, respecto de la integración posterior de otras dos fincas llamadas Brindis de Amor y Hacienda Ciruelas.

Como se señaló supra, la disconformidad de los accionantes es que el informe final “Establecimiento de la línea Base de Biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) y finca adyacente” omite incorporar estudios sobre las condiciones biológicas de las otras dos propiedades, por lo que no se puede determinar de manera científica que se trate de propiedades que efectivamente cuenten con características medioambientales que reemplacen las funciones eco sistémicas del á rea por desafectar.

La PGR insistió en la necesidad de la solidez de dicho estudio, pues de lo contrario, existe un peligro de que no se estaría mitigando adecuadamente el impacto ambiental generado por la desafectación de una parte de dicha reserva biológica.

La Presidencia de la Asamblea Legislativa evidenció que efectivamente los estudios en las fincas Brindis de Amor y Hacienda Ciruelas no se ejecutaron con el mismo detalle y rigor respecto del estudio que se realizó a la finca ASETREK. El resto de autoridades coincidieron en que la evaluación integral de la referida finca dio como resultado la carencia en la compensación de bosque ripario, prioridad en la protección medio ambiental por ser casi única en el país. Esto motivó a que se adoptaran recomendaciones de las propias autoridades del Área de Conservación de integrar otras dos fincas. Sin embargo, respecto de estas dos fincas que se integraron a la compensación con posterioridad, no se realizó el estudio biológico y de equivalencia de biodiversidad con similares parámetros de exigencia y disciplina. Además, según las propias consideraciones de OET, que fue el ente encargado del estudio, el análisis respecto de la Finca Brindis de Amor fue meramente preliminar, no incluyó un análisis de composición de especies en su bosque secundario o deciduo y no se realizó ningún estudio de fauna. Asimismo, la decisión final de incluir la Hacienda Ciruelas, si bien denota un afán de asegurar una adecuada compensación, no se respaldó en ningún estudio científico que dé cuenta de la equivalencia y de la obligada compensación de recursos naturales. El responsable de estudio reconoció que “el fragmento en la Hacienda Ciruelas (llamado por error Rancho Wilson en nuestro informe) efectivamente no fue evaluado”.

A lo anterior, conviene añadir que sobre la base de un estudio de diez meses en el que se valoró fauna, flora, estructura de hábitat, servicios ecosistémicos y atributos físicos, y que incluyeron muestreos tanto en época seca como en la temporada lluviosa se concluyó que la finca ASETREK no era suficiente para compensar las áreas de bosques desafectados en RBLB. Por eso, con mucha más razón, no se advierte cuál es la base para realizar unas inclusiones, en el último momento, que puedan realmente cumplir los requerimientos de compensación exigidos en cuanto a especies de fauna, bosques y fijación de carbono.

Por lo tanto, estimo que las deficiencias detectadas en los estudios, las cuales fueron reconocidas por las autoridades que intervinieron en este proceso de constitucionalidad, son lesivas de los principios constitucionales ya señalados y que, en términos generales, obligan al Estado a adoptar decisiones relacionadas con la reducción de áreas silvestres protegidas sobre la base de un estudio técnico debidamente fundamentado.

VI. Conclusiones

Las consideraciones realizadas permiten concluir que hay cuatro tipos de estudios en esta materia que no son homologables: 1) el estudio que justifique la desafectación de un área protegida, 2) el estudio de compensación de la desafectación de un área protegida, 3) el estudio de impacto ambiental de un proyecto de infraestructura. Aparte está el estudio de factibilidad de la realización de un proyecto de infraestructura. En el caso de la ley bajo examen, se omitió hacer el primero, se hizo deficientemente el segundo y el tercero está por hacer (según correspondería luego de tener los dos primeros, y de promulgarse la ley). El estudio de factibilidad del proyecto no sustituye en parte ni en su totalidad ninguno de los tres anteriores. Por tal motivo, estimo que llevan razón quienes señalan que la normativa cuestionada resulta inconstitucional por la infracción a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental, que deben regir la toma de decisiones en esta materia.” Asimismo, la Magistrada Garro Vargas consignó una nota relacionada con el cumplimiento de las obligaciones internacionales y la aducida infracción al art. 7 de la Constitución Política:

“ I. Sobre el cumplimiento de las obligaciones internacionales Los accionantes cuestionaron que, dado que la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (LBLB) forma parte del humedal de Palo Verde, el Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque advirtió, en su momento, a la Asamblea Legislativa que era necesario que se comunicara a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar) la intención de realizar este proyecto y activar cualquier otro procedimiento para cumplir con los compromisos del país.

Acusan que, pese a lo anterior, el Estado no ha notificado a Ramsar sobre la desafectación del área de la RBLB, ni el cambio en los límites de esa reserva biológica, lo que supone una omisión que infringe los compromisos internacionales de nuestro país y, por ello, una violación al artículo 7 de la Constitución Política.

Es preciso citar en esta nota, nuevamente, lo dispuesto en lo conducente por la Convención Ramsar, la cual señala en el artículo 2.5 lo siguiente:

“ Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la “Lista” otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la “Lista” o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Adicionalmente, el artículo 4 señala:

“1. Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.

2. Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su hábitat anterior. 3. Las partes contratantes fomentarán la investigación y el intercambio de datos y de publicaciones relativas a las zonas húmedas, a su flora y a su fauna”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Es decir, esa norma reitera que cuando una parte, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la “Lista”, deberá compensar en la medida de lo posible cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección en la misma región o en otro sitio.

Con fundamento en el propio texto normativo, es preciso concluir que el Estado costarricense no ha incurrido en una infracción a sus obligaciones internacionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto el propio instrumento internacional de análisis no señala en qué momento exacto se debe realizar la compensación y la respectiva comunicación a la Oficina Permanente creada por el artículo 8 del mismo instrumento.

Por otra parte, es preciso señalar que, si bien se han detallado razones de interés público para la realización de un proyecto que procura solucionar a largo plazo el faltante de agua en la provincia de Guanacaste, no se ha constatado que, a la fecha, haya existido propiamente una declaratoria formal de los motivos urgentes de interés nacional para la desafectación cuestionada de RBLB como parte del Parque Nacional Palo Verde. Cabe recordar lo informado por la Procuraduría General de la República (PGR) en este particular, que apuntó en lo conducente lo siguiente:

“En ese supuesto la norma podría resultar contraria a la Convención Ramsar, porque si bien es cierto, ésta no obliga a los Estados a comunicar de previo la decisión de modificar el área de los sitios de importancia internacional, su artículo 4° sujeta esa posibilidad a la existencia de un motivo de urgente necesidad nacional, el cual no estaría debidamente justificado en este caso particular”. (Lo resaltado no corresponde al original).

De lo cual es preciso concluir que, si bien no existe un plazo para la notificación a la oficina competente Ramsar, sí existe la obligación del Estado costarricense de justificar la decisión en “un motivo de urgente necesidad nacional”; todo lo cual deberá ser calibrado por el Estado costarricense para no incurrir en responsabilidad internacional por el incumplimiento de las obligaciones soberanamente admitidas.” VII.- CONCLUSIÓN.- En conclusión, se ordena dar curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020.

VIII.- NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO.

En este asunto se resolvió que el accionante debe estarse a lo resuelto por esta Sala en el voto número 2020-013836 de las 15:30 horas del 22 de julio del 2020.

En dicho voto procedí a salvar el voto, junto al Magistrado Rueda, para declarar con lugar la acción. Lo anterior, por considerar que se había acreditado una transgresión al numeral 50 de la Constitución Política, al principio precautorio (por la duda sobre las condiciones reales de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y de la propuesta de compensación generada por las falencias detectadas en el estudio de la Organización para Estudios Tropicales, así como la falta de certeza en cuanto a que el ambiente sano y ecológicamente equilibrado no se vea lesionado), al principio de no regresión en material ambiental (al no acreditarse que la compensación propuesta al menos fuera equivalente a la desafectación), al principio de irreductibilidad (al reducirse una reserva biológica sin cumplir los requisitos constitucionales respectivos) y al principio de objetivación de la tutela ambiental (al utilizarse estudios meramente preliminares para sustentar propuestas de compensación y al no estar sustentada la ley cuestionada en estudios técnicos y científicos previos, suficientes, necesarios e individualizados) que justifiquen la reducción del área protegida.

Por ello, pese a que concurro en este caso con el estese, considero relevante recordar mi voto salvado en dicha sentencia, en los términos indicados.

POR TANTO:

Se da curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020. El Magistrado Cruz Castro consigna nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alejandro Delgado F.

Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.