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Res. 00634-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 13/01/2021
OutcomeResultado
The Chamber admitted the action only as to the alleged property-rights violation, use of Rule 208 bis, and legal uncertainty, while directing the claimant to judgment No. 2020-013836 on all remaining claims.La Sala admitió la acción únicamente por la posible lesión del derecho de propiedad, el uso del artículo 208 bis y la inseguridad jurídica, y remitió las demás alegaciones a lo resuelto en la sentencia n.º 2020-013836.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed the admissibility of a challenge to Law No. 9610, which altered the boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve to facilitate a water-supply project in Guanacaste. The claimant company alleged interference with private property without prior compensation, improper use of the special legislative procedure under Rule 208 bis, uncertainty in the reserve’s coordinates and boundaries, noncompliance with international obligations, and insufficient technical studies supporting the removal and compensation of protected land. The Chamber did not yet decide the merits of the first three claims. It admitted the action solely regarding the possible violation of Constitution Article 45, Legislative Assembly Rule 208 bis, and the principle of legal certainty. As to the remaining environmental and treaty-related arguments, it directed the claimant to abide by judgment No. 2020-013836. Justice Cruz reiterated his earlier dissent favoring a finding of unconstitutionality based on the precautionary, non-regression, irreducibility, and objective environmental-protection principles.La Sala Constitucional examinó la admisibilidad de una acción contra la Ley n.º 9610, que modificó los límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para posibilitar un proyecto de abastecimiento de agua en Guanacaste. La sociedad accionante alegó afectación de propiedad privada sin indemnización previa, uso improcedente del procedimiento legislativo especial del artículo 208 bis, imprecisión de las coordenadas y límites de la reserva, incumplimiento de obligaciones internacionales y ausencia de estudios técnicos suficientes para desafectar y compensar áreas protegidas. La Sala no resolvió todavía el fondo de los tres primeros reclamos: admitió la acción únicamente respecto de la posible infracción del artículo 45 constitucional, del artículo 208 bis del Reglamento legislativo y del principio de seguridad jurídica. Para las restantes alegaciones ambientales y convencionales, ordenó atenerse a lo decidido en la sentencia n.º 2020-013836. El magistrado Cruz recordó su voto salvado favorable a declarar la inconstitucionalidad por vulneración de principios constitucionales ambientales.
Key excerptExtracto clave
VII.- CONCLUSION.- In conclusion, this action is ordered to proceed solely with respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Rules of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty. As to all other matters, the claimant shall abide by the Constitutional Chamber’s decision in judgment No. 2020-0013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020. THEREFORE: This action is allowed to proceed solely with respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Rules of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty. As to all other matters, the claimant shall abide by the Constitutional Chamber’s decision in judgment No. 2020-0013836 at 3:30 p.m. on July 22, 2020. Justice Cruz Castro files a separate note.VII.- CONCLUSIÓN.- En conclusión, se ordena dar curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020. POR TANTO: Se da curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020. El Magistrado Cruz Castro consigna nota.
Pull quotesCitas destacadas
"El estudio de factibilidad del proyecto no sustituye en parte ni en su totalidad ninguno de los tres anteriores."
"The project feasibility study does not replace, either partially or entirely, any of the three preceding studies."
Conclusiones del voto transcrito
"El estudio de factibilidad del proyecto no sustituye en parte ni en su totalidad ninguno de los tres anteriores."
Conclusiones del voto transcrito
"Por tal motivo, estimo que llevan razón quienes señalan que la normativa cuestionada resulta inconstitucional por la infracción a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental, que deben regir la toma de decisiones en esta materia."
"For that reason, I consider correct the position that the challenged legislation is unconstitutional for violating the precautionary, environmental non-regression, irreducibility, and objective environmental-protection principles that must govern decision-making in this field."
Conclusiones del voto transcrito
"Por tal motivo, estimo que llevan razón quienes señalan que la normativa cuestionada resulta inconstitucional por la infracción a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental, que deben regir la toma de decisiones en esta materia."
Conclusiones del voto transcrito
"De lo cual es preciso concluir que, si bien no existe un plazo para la notificación a la oficina competente Ramsar, sí existe la obligación del Estado costarricense de justificar la decisión en “un motivo de urgente necesidad nacional”; todo lo cual deberá ser calibrado por el Estado costarricense para no incurrir en responsabilidad internacional por el incumplimiento de las obligaciones soberanamente admitidas."
"It must therefore be concluded that, although no deadline exists for notifying the competent Ramsar office, Costa Rica is obligated to justify the decision by an “urgent reason of national necessity”; the Costa Rican State must assess all of this to avoid international responsibility for breaching obligations it sovereignly accepted."
Nota de la Magistrada Garro Vargas
"De lo cual es preciso concluir que, si bien no existe un plazo para la notificación a la oficina competente Ramsar, sí existe la obligación del Estado costarricense de justificar la decisión en “un motivo de urgente necesidad nacional”; todo lo cual deberá ser calibrado por el Estado costarricense para no incurrir en responsabilidad internacional por el incumplimiento de las obligaciones soberanamente admitidas."
Nota de la Magistrada Garro Vargas
"Por ello, pese a que concurro en este caso con el estese, considero relevante recordar mi voto salvado en dicha sentencia, en los términos indicados."
"Therefore, although I concur in directing the claimant to abide by the prior decision in this case, I consider it relevant to recall my dissent in that judgment on the terms stated."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"Por ello, pese a que concurro en este caso con el estese, considero relevante recordar mi voto salvado en dicha sentencia, en los términos indicados."
Nota del Magistrado Cruz Castro
Full documentDocumento completo
1 *200214020007CO* Case: 20-021402-0007-CO Decision No. 2021-000634 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and zero minutes on the thirteenth of January, two thousand twenty-one.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, identity card No. CED01, in their capacity as Nombre02, vested with powers as a general attorney-in-fact without limitation as to amount, of HACIENDA CIRUELAS S P S.A., corporate identification No. CED02, challenging Law No. 9610, “Modifies the boundaries of Reserva Biológica Lomas de Barbudal for the development of the water-supply project for the middle Río Tempisque basin and coastal communities,” published in Supplement No. 199 of La Gaceta dated 23 de noviembre de 2018.
BACKGROUND (RESULTANDO):
For example, no preliminary physiographic or biological diversity studies were conducted for all the private properties incorporated into Reserva Biológica Lomas de Barbudal. Nor were socioeconomic studies conducted to justify, on the one hand, the removal of protected status (desafectación) and, on the other, the expansion of that reserve by nearly 500 hectares of private land. Nor was a technical feasibility and land-tenure (tenencia de la tierra) study conducted for all the potential lands that could have been considered to compensate for the 113 hectares removed from the reserve. Nor was the minimum funding available to acquire the area (there is not even an appraisal (avalúo) of the properties to be expropriated), protect it, and manage it. Furthermore, the owners of the private lands incorporated into the biological reserve were not compensated in advance.
Justice Víquez Castillo is the drafting justice; and,
WHEREAS:
I.SUBJECT MATTER.- The petitioner challenges Ley n° 9610 de 17 de octubre de 2018, entitled “Amends the Boundaries of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal for Development of the Water-Supply Project for the Middle Río Tempisque Basin and Coastal Communities,” on the ground that it is contrary to Articles 7, 11, and 45 of the Political Constitution (Constitución Política), as well as the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica). He further adds that Article 208 bis of the Standing Orders of the Asamblea Legislativa (Reglamento de la Asamblea Legislativa) was violated during the enactment of the law because it was improperly applied.
II.STANDING.- The petitioner bases his standing on Article 75, first paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law. He identifies expediente n° 18-010534-1027-CA as the predicate matter (asunto previo), which is pending before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (according to the digital copy and certification submitted). It is a special incidental proceeding (proceso especial incidental) in which the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) seeks authorization to conduct preliminary studies on the property identified as Dirección01. By order issued at 13:19 hours on 2 de mayo de 2019, the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda served the proceeding on Hacienda Ciruelas S P S.A. It is also established that, in a filing received through Gestión en Línea on 1° de septiembre de 2020, the applicant invoked the unconstitutionality of Ley n°9610 in the underlying matter at issue. Accordingly, the petitioner is deemed to have standing to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
III.PRECEDENT.- In constitutional challenge n° 19-000257-0007-CO, brought by Nombre06 and the present petitioner Nombre01 against the same legislation challenged here, namely Ley n.º 9610 de 17 de octubre de 2018, this Sala Constitucional issued judgment n° 2020-0013836 at 15:30 hours on 22 de julio de 2020, ruling as follows:
“Por tanto:
With respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Standing Orders of the Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty, the action is unanimously declared inadmissible because, on the one hand, no diffuse or collective interest (interés difuso o colectivo) is apparent and, on the other, there is no predicate matter in which unconstitutionality was invoked as a means of protecting the right or interest claimed. The action is likewise unanimously denied with respect to the alleged violation of Articles 7 and 176 of the Political Constitution and the constitutional principles of budgetary balance, reasonableness and proportionality, and economy and efficiency.
As to the alleged infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, established in Article 50 of the Political Constitution, the action is denied by majority vote. Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Garro Vargas dissent and would grant the action based on a violation of the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression in environmental matters (no regresión en material ambiental), lifetime tenure (irreductibilidad), and the principle requiring the objective substantiation of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental). Justice Garro Vargas provides different reasons and adds a note.
Justice Hernández López and Justice Salazar Alvarado add separate notes.
Notice of this ruling shall be given to the petitioner, the Procurador General de la República, Nombre02 of the Asamblea Legislativa, the Ministro de Ambiente y Energía, the Ministro de Agricultura y Ganadería, the Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, and the supporting intervenors (coadyuvantes).”
IV.REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION, ARTICLE 208 BIS OF THE STANDING ORDERS OF THE ASAMBLEA LEGISLATIVA, AND THE PRINCIPLE OF LEGAL CERTAINTY. Given that, in the aforementioned vote n° 2020-13836 issued at 15:30 hours on 22 de julio de 2020, this Sala Constitucional refrained from ruling on the merits of the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Standing Orders of the Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty, based on the following reasoning:
“With respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Standing Orders of the Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty, the action is declared inadmissible. On this point, the petitioners allege that Ley n.º 9610 violates Article 45 of the Political Constitution because three legal entities are deprived of private property without prior compensation so that nearly 500 hectares of private property may be incorporated into the RBLB as compensation. They contend that approval of the law imposing such restrictions required 38 votes and that, although that number was exceeded in this case, much of the legislative procedure was conducted under an expedited procedure (procedimiento abreviado) based on Article 208 bis of the Standing Orders of the Asamblea Legislativa, rendering the law unconstitutional due to a violation of legislative procedure, since that expedited procedure is unavailable for bills requiring a qualified majority of legislators for approval.
They mention that the manner in which the property of Nombre04 is to be expropriated for incorporation into the RBLB leaves outside, and enclaved within the reserve, a property of approximately 14 hectares belonging to Inversiones y Desarrollos Costa Rica Pacífico del Mar CMP S.A. They allege that a memorandum sent by the Instituto Geográfico Nacional to the Asamblea Legislativa (oficio DIG-0388-2018), in response to the consultation made through oficio AL-DSDI-OFI-0313-2018, demonstrates a violation of the principle of legal certainty, because it establishes that the coordinates included in the law as finally enacted contain inconsistencies and errors that make it impossible to determine with certainty how many hectares must be expropriated and what the true boundaries of the reserve are. They also challenge the failure to provide prior compensation for the affected private properties.
In this regard, the Chamber finds that the petitioners’ allegations do not involve any diffuse or collective interest. All those arguments relate in one way or another to the right to private property and its possible infringement, which would require the existence of an underlying matter in which unconstitutionality had been invoked as a means of protecting the right or interest claimed; no such matter exists in this case. Consequently, those allegations cannot be examined on the merits.
Moreover, specifically with respect to the alleged inconsistencies and errors concerning the proper definition or demarcation of the RBLB boundaries, it must also be taken into account that both the President of the Asamblea Legislativa and Nombre05 argue that the coordinates demarcating the biological reserve, as stated in the challenged law, are correct. In particular, it is alleged that joint work by MINAE and Nombre05 included the necessary field studies and topographic re-staking (replanteamientos topográficos), thereby allowing the location and actual boundaries of the reserve area at issue to be determined with adequate geographic precision through the use of geographically precise technological instruments. The foregoing establishes that the sub judice matter (sub lite) raises an eminently technical dispute concerning the proper geographic location and demarcation of those boundaries.
In that event, resolving the dispute—after reviewing and weighing the various technical parameters governing the subject and even receiving and evaluating the relevant evidence—would involve a proceeding far beyond the purpose and nature of constitutional review (control de constitucionalidad), under Articles 10 of the Political Constitution and 73 et seq. of the Constitutional Jurisdiction Law. Instead, such a dispute properly belongs in the ordinary courts, where the full range of evidence may be considered.” As stated in the aforementioned judgment, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is admissible, since, on this occasion, it has been established that the petitioner has standing pursuant to article 75, first paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction, based on the previously initiated proceeding pending resolution, n° 18-010534-1027-CA, as stated in the second recital (considerando) of this judgment.
Likewise, the formal admissibility requirements for a challenge, established in articles 73 to 79 of the Law on Constitutional Jurisdiction, have been met, and there are no grounds justifying its dismissal on the merits under article 9 of the Law governing this matter. Consequently, this challenge shall be allowed to proceed with respect to these matters so that they may be heard by this Court.
Regarding the alleged violation of article 7 of the Political Constitution, the petitioner claims that Nombre03 was not notified of the removal of protected status (desafectación) from the area of Reserva Biológica Lomas de Barbudal or of the change to that reserve’s boundaries. The petitioner adds that the UNESCO World Heritage Convention was likewise violated. The petitioner also alleges a violation of the principle of legality, enshrined in article 11 of the Political Constitution, because, in the petitioner’s view, the provisions of Ley Orgánica del Ambiente n° 7554, Ley de la Biodiversidad n° 7788, Reglamento a la Ley de la Biodiversidad n° 34433-MINAE, and Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales n° 6084 were not complied with. This is principally due to the absence of preliminary physical-geographical studies, socioeconomic studies, and technical feasibility studies.
This Court ruled on these allegations in the aforementioned judgment n° 2020-0013836 at 15:30 hours on 22 July 2020; therefore, the petitioner shall abide by the ruling issued on that occasion, as quoted below:
“VI.- Regarding the allegations of unconstitutionality. For purposes of resolving the challenges raised, the petitioners’ admissible allegations shall be grouped as follows:
A.- Regarding the alleged violation of articles 7 and 50 of the Political Constitution and of the principles of non-regression in environmental matters, evidence-based environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), precaution or in dubio pro natura, and legality. As established in these proceedings, the removal of protected status from the area at issue is not intended to leave that land environmentally unprotected, but to change its use in a manner that likewise seeks to protect it, over a larger area, while also promoting its sustainable use. This aspect is fundamental, because many of this Court’s rulings concerning the removal of protected status have focused on compensation for such removal, in the sense of completely divesting land of its special environmental protection so that it may be devoted to any other purpose that differs from and is contrary to environmental protection.
Accordingly, this Court’s case law has emphasized the need for the Legislative Branch to have a prior technical study justifying why, from an environmental standpoint, such protection is no longer necessary and subsequently also required compensation as environmental recompense. In the matter under review (sub examine), State authorities may not alter the habitat of a protected area except within the limits permitted by its own protection regime. Accordingly, even though the area to be altered will remain protected, because it will be altered beyond the limits authorized by law due to the nature of its use, it was likewise necessary to undertake a statutory removal-of-protected-status process authorizing such modifications. This is the case with the law under review. Note the content of article 6 of the challenged provision, which likewise grants special environmental protection to the land from which protected status was removed:
“ARTICLE 6- Once the construction work has been completed and the Embalse Río Piedras has been placed into operation by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara), the reservoir area, including the protective buffer zone (anillo de protección), shall become a wetland ecosystem administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) in accordance with article 33 of Ley N.° 7575, Ley Forestal, of 13 February 1996. Strict coordination with Nombre05 shall be maintained regarding the use of water for the various required purposes. Through Sinac, the Executive Branch shall conduct the studies necessary to assign that area a management category (categoría de manejo) that shall not conflict with the use made of the water produced by the Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume).
For the preparation of the Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional, a commission shall be formed with representatives from Sinac, Nombre05, and the Municipalidad de Bagaces.” Certainly, although the ultimate result of the construction of this project will be devoted to environmental protection, it will have an impact on the area because of the modification of the habitat in the zone to be flooded for the reservoir; hence, it must first be determined whether the project is indispensable and whether its impacts can be compensated. As established in the explanatory statement to the bill that culminated in the challenged legislation, the shortage of water resources in the province of Guanacaste has been an evident fact for several years. Accordingly, different administrations have sought solutions to this situation. Let us consider the following:
“The project’s potential beneficiaries comprise the general population of the province of Guanacaste. According to projections by the Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), this province had a population of 371.375 inhabitants for 2.016, in addition to a transient population comprising domestic and foreign tourists, estimated at more than one million people per year, as well as another population comprising employees of various businesses, including the tourism sector, who continually enter and leave the area.
The Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA) has estimated that by 2025 the population within the project area using the zone’s principal water-supply systems (acueductos) will exceed 220.000 inhabitants (Senara, 2006).
In 2002, 1.113.359 tourist arrivals were recorded. The growth trend is constant, since by 2014 the number of visitors to the country had doubled.
In contrast to the poverty prevailing in the Chorotega region, this is one of the areas that has experienced the greatest tourism development. The country’s principal hotel complexes are located along its coasts. In 2005, the installed capacity of hotels in the project area was estimated at 140.812 persons during the high season, and it was projected to reach 230.900 persons by 2025 (Senara, 2006).
It should be noted that water is currently the most threatened resource, mainly because of the overexploitation of aquifers for human consumption, a problem that is further aggravated in tourist areas by the threat of well salinization. Based on installed capacity in 2005, average demand for drinking water was estimated at 570 l/s, and with sustained growth through 2025 it would reach 935 l/s.
The agricultural irrigation area is estimated at 17000 ha, where 1.067 large, medium-sized, and small agricultural producers could benefit… The Estrategia Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Egirh, 2005) stated that competing demands for the use of water resources in this area—and in other parts of the country—could lead to conflicts among users if the necessary corrective measures were not implemented. The Plan Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH, 2008) established, as an immediate action, the implementation of the so-called Plan de Abastecimiento de Agua para Guanacaste under strategic line 8.3.3.2, with the objective of ‘Regulating the water supply to ensure its availability throughout the year and address vulnerability to climate change’… As a result of the Guanacaste: Agua e Infraestructura Hídrica working group, implemented by the Solís Rivera Administration, the project was resumed and its execution ordered..
Because of its importance, this strategic line of action was included in the Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 ‘Alberto Cañas Escalante’, under programmatic line 1.9 for the environmental sector; through the governing authority of the environment, energy, oceans, and land-use planning sector, this line provides for the development and implementation of the Programa Integral de Abastecimiento de Agua para Guanacaste - Pacífico Norte (Piaag), which encompasses immediate-, short-, medium-, and long-term activities, works, and projects… In accordance with pillars I and II, the Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) is developing the Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), which, because of the scope and extent of its benefits, constitutes the most robust and strategic project.” In other words, the need to address this problem had been studied for several years by the competent authorities.
Specifically, through Decreto Ejecutivo n.° 38642-MP-MAG of 30 November 2014, a drought emergency declaration was required for certain parts of the country, including the Chorotega region, because 11 of its cantons had been affected. That area experiences more than 5 months of water deficit each year as a result of the effects of El Niño and climate change. Nor has this situation been unfamiliar to this Court. In judgment n.° 2018-7758 at 9:15 hours on 18 May 2018, for example, in response to a days-long lack of drinking-water supply from intake sources in Nicoya and because of the salinization problem in that area, this Chamber ordered the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to conduct, within 6 months of notice of that judgment, the hydrogeological study in the area of influence recommended by the Oficina Cantonal de Nicoya of ICAA, for the purpose of identifying sources sustainable over time that would permit the implementation of a project to meet the present and future demand of the communities of Cuesta Grande, Maquenco, and Terciopelo.
Thereafter, they were required to propose a temporary or permanent solution and implement it within the 12 months following that prior period. In the interim, they were required to distribute quality drinking water to the community of Maquenco by tanker trucks or another alternative mechanism whenever there was a water shortage, until a definitive solution was achieved for the circumstances that had given rise to that amparo proceeding (amparo). The situation involving the Sardinal water-supply system was likewise known; it already had the study entitled “Análisis del Impacto de la Sequía en el Acuífero Sardinal 2015” (see, in this regard, judgments 2016-6417 and 2017-1163). The various prior studies and fieldwork conducted by several authorities specifically led to the proposal for the Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), which was presented and justified to the legislators accordingly. The explanatory statement provides in this regard:
“…the Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) is developing the Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), which, because of the scope and extent of its benefits, constitutes the most robust and strategic project.
WATER SUPPLY PROJECT FOR THE MIDDLE TEMPISQUE RIVER BASIN AND COASTAL COMMUNITIES (PAACUME) The objective of Paacume is to promote the socioeconomic development of the province of Guanacaste through better use of water resources from the Sistema Hidroeléctrico Arenal-Dengo-Sandillal (Ardesa) and other available sources, as climate-change adaptation measures within a framework of sustainability and equity.
The project consists of creating the technical and technological conditions for better use of the waters in the Distrito de Riego Arenal Tempisque (DRAT), which originate from the hydroelectric generation of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) in the Sistema Hidroeléctrico Arenal, Dengo, Sandillal (Ardesa).
It includes the automation of the Presa Derivadora Miguel Pablo Dengo B and Section I of the Canal Oeste up to the Río Piedras reservoir, including the construction of a storage reservoir on the Piedras River and the expansion and construction of Sections II and III of the Canal Oeste from there to the Tempisque River. It also includes the secondary and tertiary pipelines for agricultural irrigation and tourism-development areas, as well as water-delivery infrastructure for the populations, to be administered by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, extending from the Tempisque River plain to the coastal area. The project likewise includes the construction of a powerhouse for electricity generation at the dam site.
The fundamental objective is to provide water—accessible in the necessary quantity and quality and at the appropriate time—at a rate of 20 cubic meters per second for various potential uses. It is projected to benefit at least 204 thousand people and cover at least 17 thousand hectares under irrigation. Of this flow, 2 cubic meters per second will be made available for the long-term supply of communities in the cantons of Santa Cruz, Nicoya, and Carrillo, to be administered by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. In addition, the project provides for at least 1.5 cubic meters per second of irrigation water to support tourism activity in the coastal area, thereby benefiting coastal communities by freeing up groundwater currently used for irrigation.
This project will not only provide communities and the productive sector with sustainable access to water, but also seeks to harmonize and regulate the rational exploitation of the principal groundwater resources in aquifers on the right bank of the middle Tempisque River basin, because it will enable the State to regulate the maximum use of wells for these activities. Construction of the dam on the Piedras River entails a reservoir with a water surface area of approximately 850 hectares, of which, according to the field survey conducted by Senara, 113 hectares lie within the Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). The dam site will be located at a natural narrowing of the river channel between the coordinates west longitude 358930, north latitude 1163180 and west longitude 359690, north latitude 1155330, at a maximum water-level elevation of 50.50 m.s.n.m. The function of this dam will be to impound and store water, which will be captured by Nombre05 at the Miguel Pablo Dengo dam located on the Santa Rosa River…” This is a project comprising four components: the Río Piedras reservoir (which includes system automation, the powerhouse, and the dam and reservoir themselves); the expansion of the Canal Oeste from the Piedras River to the Tempisque River, for a distance of approximately 55 kilometers; the construction of the distribution network on the right bank of the Tempisque River (approximately 300 kilometers long); and the proposed implementation of a Regional Development Plan for the area directly and indirectly affected by the project, a process currently at the conceptualization and formulation stage.
It is important to note that the explanatory statement itself clearly established the compelling need to carry out the project specifically in that area, informing the legislators as follows:
“…Accordingly, the location of the dam on the Piedras River is dictated by a unique topographical condition that prevents it from being relocated elsewhere; therefore, this location and the difference in elevation between the inlet of the canal supplying it and the outlet of the canal that will convey the water to the Tempisque River determine the reservoir’s maximum level and its capacity to supply Paacume with 20 cubic meters per second.
At one point, the possibility of constructing a dike to prevent the flooding of this area of the Reserva Biológica Lomas Barbudal and a tunnel more than 2 kilometers long to discharge the water was considered; however, the proposed dike site proved to coincide with a geological fault that would make its construction impossible because of the high risk it would pose to the structure.
There is no possibility of relocating or reducing the reservoir’s volume without significantly affecting the scope of Paacume and, consequently, its benefits for the population of Guanacaste; it was therefore determined that 113 hectares of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal would need to be flooded.
It is vitally important that this reservoir be developed to its full extent, for which it is essential that this area be available for flooding. Nombre05 has demonstrated that this reservoir area, including the portion within the Reserva Lomas de Barbudal (113 hectares), is the only means of sustainably meeting water demand within the project area. Project beneficiaries.
Paacume will provide irrigation benefits to three cantons in the province of Guanacaste, namely Carrillo, Santa Cruz, and Nicoya. Additionally, Paacume will allocate 2 cubic meters per second of water for human consumption (the treatment and distribution of which will be the responsibility of AyA), thereby addressing, over a 50-year horizon, the shortfall affecting approximately 500.000 people. Moreover, on-site hydroelectric generation at the dam will produce 7 MW per year, and, with respect to irrigation, the project will cover an estimated area of 1.875 ha in the tourism sector along the coastal area, freeing up groundwater currently used for this purpose. This is in addition to the water allocated for productive irrigation.” (Emphasis not in the original).
In other words, the basis for carrying out the removal from protected status (desafectación) in question was set forth in the explanatory statement itself. Indeed, the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:
“Article 38.—Reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). The surface area of protected wilderness areas forming part of the State’s natural heritage, regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic and after completion of the technical studies justifying such a measure.” In the matter under examination, precisely because of the particular nature of this removal from protected status for the establishment of other protective management plans (planes de manejo), it is reasonable to require a technical study, but not one intended to establish that the area does not require environmental protection. In fact, the intention is not to remove it from protected status in order to leave it environmentally unprotected and allow it to be put to any other use, but rather to modify its protective regime and sustainable environmental use. An evident impact on the area is acknowledged, and for that reason a compensation study (estudio de compensación) was submitted to guarantee such protection and compensate the environment in response to a situation of necessity.
The final report of the study “Establishment of the Biodiversity Baseline for the Reserva Biológica Lomas de Barbudal and Adjacent Property” was prepared by the Organización para Estudios Tropicales, at the request of SENARA, to address the specifications of Article 72 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (see the letter dated 14 de junio de 2017 attached to the expediente). Articles 71, 72, and 73 of that regulation provide as follows:
“Article 71.—Declaration, modification, or change in the management category of protected wilderness areas. For the declaration, modification, or change in the management category of an ASP, a technical report shall be prepared under the coordination of the corresponding SINAC body.
Article 72.—Technical report. For the purposes of the preceding article, the technical report shall contain the objectives for creating the proposed area and recommendations concerning the most appropriate management category, together with the corresponding technical justifications. The criteria used to prepare this report, define the objectives, and issue such recommendations shall include at least the following:
That report, together with the relevant documents, shall be submitted to the CORAC for its consideration and, where appropriate, forwarded to the CONAC for the corresponding action.
When the modification entails upgrading the existing management category, the respective technical report shall also set forth the specific reasons underlying the proposed change in management category.
Article 73.—Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services. SINAC shall define, develop, and promote management actions to achieve the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans, or other planning instruments for protected wilderness areas, in accordance with the objectives of their declaration. Such actions shall include the management and/or eradication of invasive alien species, the recovery of soils and vegetation cover (cobertura vegetal), the control and prevention of forest fires, the mitigation of natural disasters, the control of populations of opportunistic native species, and the regulation of hydrological cycles.” For that reason, the study was submitted for consideration to the Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque (CONAC), which approved it under the conditions set forth in the technical opinion issued by ACAT, expressly establishing that the study is neither equivalent to nor a substitute for the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) that must be conducted for the PAACUME project. Precisely for this reason, the challenged legislation incorporates other provisions and, specifically in Article 4, requires its preparation:
“ARTICLE 4- The Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) shall be the entity responsible for conducting the environmental study for the Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (PAACUME), which shall include prevention, mitigation, and compensation measures for the area removed from protected status (área desafectada) referred to in Article 2 of this Law; such measures shall be implemented by the developer.
The environmental impact study (estudio de impacto ambiental) shall take into account the baseline (línea base) approved by the entities and endorsed by the Consejo Regional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), without prejudice to the terms of reference issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), in accordance with the applicable legal framework.” Based on the foregoing, contrary to the petitioners’ assertions, it is evident that the bill was not lacking in technical support, as it was based on the results of various studies demonstrating the need to supply water to that community, the limited sources available for obtaining it, and the study “Establishment of the Biodiversity Baseline for the Reserva Biológica Lomas de Barbudal and Adjacent Property,” conducted by the Organización para Estudios Tropicales, in order to ensure proper compensation for the modification of the protected management category (categoría de manejo de protección) of that particular area, technically supported in accordance with the methodology selected for its preparation.
In addition, the results of the mandatory consultation were submitted to the legislative record, as was the compensation proposal prepared by SENARA, SINAC, and PIAAG in a supplementary study completed in March 2018, prior to the issuance by the Comisión Especial Legislativa of the unanimous affirmative report (17 de julio de 2018) that culminated in this Law. Based on the OET study and their assessment of the three properties in question (ASETREK, Nombre04, and HACIENDA CIRUELAS), that supplementary study reinforced the reasons for implementing this project and changing the use of the area in question, as well as the manner in which such change would be compensated. Following a field analysis, the study determined that acquiring 25.000 ha from the Hacienda Ciruelas property was feasible, of which 7,16 represent riparian forest, 2,42 ha secondary forest, 13,13 ha deciduous forest, and 2,28 ha grassland, supplementing the information concerning the Brindis de Amor property, which had been assessed by OET.
The report “Establishment of the Biodiversity Baseline for the Reserva Biológica Lomas de Barbudal and Adjacent Property” determined the biological and geophysical characteristics of the area within the protected zone of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) that could potentially be flooded if a reservoir were constructed on the Río Piedras as part of SENARA’s PAACUME irrigation project. It also assessed the compensation potential of an adjacent property, identified in the report as ASETREK, if this impact were to occur, applying a scoring-based methodology known as Habitat/Hectare.
The petitioners and some supporting intervenors (coadyuvantes) contend that the standards applied in the cited study are insufficient to authorize the removal from protected status (desafectación) of the area in question and the resulting impacts. However, as stated above, that study was limited to assessing the conditions requiring compensation for purposes of evaluating the impacts that modification of the land-use plan (plan de uso) for that area would entail. Furthermore, implementation of the PAACUME project is also contingent upon the completion and approval of other technical and scientific studies, such as the environmental impact study contemplated in Article 4 of the challenged legislation. Thus, not only would it be improper for this Court to review the expertise with which a technical study was conducted—which would require a legal proceeding in which different experts would have ample opportunity to present and debate their views, something unsuited to a constitutional proceeding—but, more importantly, this Law also makes the construction and implementation of the project in question contingent upon completion of the supplementary technical study.
Otherwise, that area may not be disturbed. This is because, as reiterated, this Law did not remove that area from protected status so that it could be used for any purpose, thereby stripping it of environmental protection; rather, it did so solely to subject the area to another form of protected environmental management and made the project contingent upon prior completion of the environmental impact study, which must identify all impacts and mitigation measures and verify that the compensation is adequate. Accordingly, although that environmental impact study was not conducted before the Law was enacted, given the particular nature of this project and the conditions under which the removal of that land from protected status was approved so as to modify its use and environmental protection—while maintaining its protection against any use other than the justified use and making such use contingent upon the eventual findings of the environmental impact study—the principle of objective substantiation of environmental law (principio de objetivación del derecho ambiental) is not deemed to have been violated.
The technical need to supply water to the Chorotega region in order to implement this project was explained to the legislators in the statement of reasons. Executive decrees have declared a drought emergency in that area since 2014, and for years the competent authorities have sought various options to address that problem, even though this was not set forth in a single, unified document, as the petitioners claim.
In other words, the public interest in addressing that situation is evident and manifest. Likewise, the supporting brief (escrito de coadyuvancia) filed by the Ministro de Agricultura summarizes the project’s benefits as follows: a) a positive impact benefiting approximately 500 thousand farmers (most of them small- and medium-scale farmers); b) restoration of aquifers in the area; c) increased irrigation capacity across approximately 18 thousand hectares currently affected by drought and climate change; d) creation of an 850-hectare reservoir surface; e) reduction of the area’s water deficit.
It is also apparent from the legislative proceedings that the legislators were informed that this particular site was the only suitable location for carrying out the project in question; therefore, precisely in view of the impacts that a habitat change would clearly have, environmental compensation (compensación ambiental) was arranged for that area (see, by way of example, appearances at folios 1326, 1327 et seq., 1332, 1334, 1335, 1342, 1351 et seq., 1357 et seq.). Certainly, compensation cannot be limited to increasing the area of the replacement land, since similar vegetation and wildlife conditions must be sought. However, this does not mean that identical conditions must be required, because even greater environmental benefits could be achieved over time. According to legal scholarship, the fundamental principle underlying environmental compensation is that the compensation provided must not be less than the environmental cost of the impact to be caused.
Its purpose is to compensate for the ecosystem services (servicios ambientales) provided by the ecosystems affected by the land-use change (cambio de uso). There is no single methodology for measuring this, and the most important consideration is that this environmental gain be maximized. The study conducted by the OET was directed toward that objective. It proceeded from the premise that the compensation should maximize the benefit to the environment and therefore initially determined that an area of 332 hectares with an environment similar to that found at ASETREK would compensate for what would be lost at the impact site in RBLB. This is the reason for the 3:1 ratio stated in the report. However, in order to maximize the environmental gain that a compensation plan should seek, the study noted that it could also be advisable to use other properties containing important additional conservation features beyond the area at ASETREK, likewise because of their type of riparian forest (bosque ripario).
On p. 217 of that study, the authors explained why they considered that the reservoir to be formed in the inundation zone should be included in the same compensation. Likewise, although other areas were not analyzed in the same depth as ASETREK, they suggested other adjacent properties to improve the compensation proposal. One of those properties is Brindis de Amor, whose selection was not arbitrary but was based on its location at the northwestern end of RBLB, through which one of the few permanent streams in the area runs (río Cabuyo), and on its preservation of a small area of riparian cover (cobertura riparia). The vegetation at this site was indeed evaluated, as indicated on pages 210–216 of the report. In addition, the report took into account the uninterrupted studies conducted for more than 25 years in the area by Dr. Susan Perry (Universidad de California, Los Ángeles), which indicate that troops of white-faced capuchin monkeys (Cebus capuccinus) from Reserva Biológica Lomas de Barbudal use the forests within Nombre04 as feeding and resting sites.
In other words, there is evidence of a constant movement of animals into and out of the reserve. Accordingly, the use of the Nombre04 property as a foraging site demonstrates the property’s biological importance and the soundness of protecting it. The decision to annex a portion of Hacienda Ciruelas was intended to avoid leaving a peninsula along the boundary of RBLB if Brindis de Amor were annexed, which would contravene basic principles of reserve design (diseño de reservas), which seek to minimize the edge effect (efecto de borde) and its impact on the species to be protected. Moreover, that portion also contains a fragment of riparian cover. Thus, this is a technical criterion aimed at maximizing the environmental benefit, based not only on the size of the land but also on the aggregated and maximized resource that would provide more extensive and better equivalent compensation conditions.
Consequently, the professionals deemed that initial assessment sufficient, taking into consideration that these are supplementary annexes rather than the principal ASETREK property and that, in any event, they will also subsequently be assessed in the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental). The study established that the impact area in the southeastern portion of Reserva Lomas de Barbudal is not a wetland (humedal), nor is it connected to the wetlands of Parque Nacional Palo Verde. Furthermore, Lomas de Barbudal, Parque Nacional Palo Verde, and the additional properties suggested are not located in Área de Conservación Guanacaste (UNESCO heritage site), but rather in Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT). For that reason, the report made this suggestion without diminishing the compensation already contemplated. The OET stated as follows: “…Following this methodology, we concluded that: (1) It is possible to establish ecological equivalence (equivalencia ecológica) between the two sites (RBLB and ASETREK); (2) The area-based compensation is in a ratio of 3:1.
However, as we specified in our report, our recommendation was to request even more to redress the losses in the reserve, in order to improve the redress in environmental terms. The inclusion of these two properties in our final recommendation did not require further evaluation because they constitute a supplementary, rather than essential, annexation under the methodology established. Although it is true that the Ciruelas property was not evaluated, it is important to clarify that, at the Nombre04 property, we conducted a survey of vegetation structure and composition, as specified in our report.” Likewise, the inclusion of the Ciruelas property was justified by its location and its role as a corridor for species, which was verified by that study group while conducting research in the area adjacent to the principal property. The dispute regarding the sufficiency of the study period and the methodology employed is, once again, a technical matter that does not fall within the purview of this jurisdiction.
In any event, although it was established that this study was scheduled to be conducted within ten months rather than two years, that fact does not in itself constitute a deficiency that would disqualify it, since application of the methodology designed therein would necessarily lead to the same conclusion, regardless of the time taken to conduct it. In the evidence received by this Court at the oral hearing, Mr. Mahmood Sasa Marín, coordinator of the OET study, stated with respect to this issue that the results should not change if a longer period were allowed. In any event, and to ensure environmental protection, the removal of protected status (desafectación) from the area in question is likewise subject to the approval of an environmental impact assessment, which must subsequently be reviewed and approved by SETENA.
The study “Establishment of the Biodiversity Baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve and Adjacent Property,” considered at the time by the legislators, was prepared at SENARA’s request by the Organization for Tropical Studies, which has maintained a scientific presence in the country and in that area since 1970, when the Palo Verde Biological Station—now the Parque Nacional Palo Verde—was established. The study involved duly identified professionals who used a specific scientific methodology. It was also endorsed by SINAC and SENARA, registered with the Office of the Vice-Rector for Research of the Universidad de Costa Rica, and approved by the Research Council of the Instituto Clodomiro Picado, also part of that university, without the School of Biology having timely expressed any reservations to its authors. Under these circumstances, it is not unreasonable that the legislators enacted the law at issue in reliance on the technical opinion expressed therein, just as this Court does now, since neither the legislators nor this Court are technical bodies competent to question and review its scope or determine compliance with each of its legal requirements.
It should be noted that there is not even any record of a subsequent judicial proceeding challenging the legality of the study and seeking its annulment after the enactment of this law, which might suggest that the technical value it provided should be discounted. Likewise, although it is alleged that the study was not coordinated by the relevant SINAC body, the fact remains that SINAC did endorse it, as already stated. Finally, the compensation provided under this law was set at a ratio of 5 to 1 to improve environmental compensation, because, in exchange for the use of the current 113 hectares, the reserve will receive more than 500 hectares that would become part of it, including those same 113 hectares, but with a different aquatic and protected habitat. In this regard, consideration must be given not only to environmental protection but also to the need to provide a large portion of the population of Guanacaste with water, a resource vital to human beings.
All possible scenarios must therefore be evaluated, and the measures least harmful to all parties and rights involved must be adopted in keeping with the objectives of sustainable development. Nor does this violate the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental) with respect to the Reserva Biológica Lomas de Barbudal. On the contrary, the challenged legislation guarantees stronger environmental protection and administration because it increases the reserve’s area; protects and incorporates areas containing natural wetlands (río Cabuyo and Quebrada Amores); allocates financial resources for the administration and management of natural resources; establishes interinstitutional coordination for the management and preparation of the corresponding environmental plans; and, finally, incorporates a new wetland ecosystem which, in addition to serving as a new destination for waterfowl, will contribute to climate-change adaptation throughout the province of Guanacaste.
Going beyond the OET study’s recommendation to acquire at least 332 ha, the legislative proposal that was ultimately approved and endorsed by national technical bodies such as Nombre05 and SINAC included many more hectares in the project’s proposed compensation in order to facilitate fire management and control. Likewise, the incorporation of the Nombre04 and Hacienda Ciruelas properties made it possible to include riparian forest in an adequate state of conservation and also to preserve, because they lie within the project area, the principal springs (nacientes) of the río Cabuyo and quebrada Amores located on those properties. Furthermore, responsibility for preparing this project’s General Plan for Sustainable and Rational Use Management would rest with a commission comprising representatives of SINAC, Nombre05, and the Municipalidad de Bagaces. According to SINAC, the plan would address important criteria concerning the special management category of the reservoir and its ecosystem benefits: “•The powers of each institution would be more clearly defined, as would the mechanisms and procedures for regulating and using the resources. •Official Wetland status would provide greater opportunities to regulate use so that local, national, and international society could benefit from quality goods and services produced by this well-conserved resource, including education, research, water, recreation, and tourism. •It would allow various unlawful activities, such as land encroachment and illegal logging, poaching, illegal fishing, and forest fires, to be prevented and controlled more efficiently and rigorously. • By assigning a management category to the Reservoir and incorporating it as a Ramsar site, the country would responsibly fulfill its international commitments as a signatory to the Convention on Wetlands of International Importance; Convention Nombre03 approved by Law number 7224 of 02 April 1991. • Granting official Wetland status would facilitate the regulation of tourism activities, allowing local groups and microentrepreneurs in the area to participate in developing sustainable rural tourism as a socioeconomic alternative. • The creation of this protected area would strengthen an important zone that serves as a Biological Corridor among the Reserva Biológica Lomas Barbudal, Parque Nacional Palo Verde, and Corredor Biológico Nambiral. • Local civil society and relevant local institutions would be brought together to coordinate and carry out comprehensive environmental planning and management through the Local Wetland Council, making efficient use of the resources and installed capacity of each relevant institution. • The Wetland category would allow for the planning, regulation, and harmonious and sustainable use of natural resources with a low level of friction or conflict, unlike what might occur if the area were designated as a National Park or Biological Reserve. • The existence of a core wilderness area would provide justification and motivation for local and regional bodies and international entities to cooperate technically and financially in promoting conservation initiatives and sustainable socio-productive activities throughout the watershed. •Assigning a management category for the regulation and sustainable use of the Reservoir would contribute significantly to conserving the ecosystems and species of the Reserva Biológica Lomas Barbudal, because, in addition to promoting connectivity and species movement, it would also serve as a buffer zone (zona de amortiguamiento) and reduce pressure on the Reserve’s resources.” It should be recalled that the environments recorded in a particular area are not static but dynamic and can therefore undergo changes over time, including changes that are more beneficial to the ecosystem.
Consequently, the challenged law is not unconstitutional. It was supported by prior studies and technical opinions expressed by the competent authorities throughout the legislative hearings, including SENARA, SINAC, MINAE, SETENA, MAG, and OET. It also establishes an obligation to conduct an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), which must first consider all applicable impacts and mitigation measures to ensure that the environment is not, in fact, harmed. It must also determine that compensation will be provided not only in terms of size but also, insofar as reasonably possible, in terms of ecological characteristics. In this Court’s view, this is a conditional law whose effectiveness depends on the pending environmental impact assessment for the PAACUME project confirming the previous findings and complying with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of sustainable development, ecological balance, a healthy environment, and the general welfare of the population, so as to justify the measure and determine that compensation for the area includes both quantitative and qualitative elements. Accordingly, the claim that the precautionary principle (principio precautorio) has been violated is unfounded.
On the other hand, the petitioners argue that Nombre03 was not notified of the removal of protected status (desafectación) from the RBLB area or of the change to the boundaries of that biological reserve, which they contend constitutes an omission that breaches our country’s international commitments and, consequently, violates Article 7 of the Political Constitution. In this regard, although the “Technical Data Sheet for the Expansion of the Nombre03 Palo Verde Site, Costa Rica” shows that the RBLB forms part of that site, paragraph 2 of Article 4 of the aforementioned international instrument authorizes States to delete or restrict wetlands for urgent reasons of national interest, in which case they must, insofar as possible, compensate for the loss of resources and, in particular, create new nature reserves for waterfowl and protect an adequate portion of their original habitat, either in the same region or elsewhere.
It is specifically for each State to determine what constitutes “urgent reasons of national interest.” It is therefore not considered unreasonable for the Legislative Assembly to enact a law intended, among other purposes, to provide water resources to part of the province of Guanacaste and thereby safeguard their sustainable use. Likewise, nothing in the referenced convention establishes an obligation—whose breach would entail a constitutional defect—to notify Nombre03 before removing the protected status of the protected area. In any event, it would suffice to provide the corresponding notification, since the State has the authority to take such action, provided it complies with its international commitments and domestic standards, including those established by this jurisdiction. Consequently, the petitioners’ arguments are dismissed.
B.- Regarding the alleged violation of Article 176 of the Political Constitution and the principles of budgetary balance, reasonableness and proportionality, economy, and efficiency. The petitioners contend that no socioeconomic studies were conducted to justify, on the one hand, the removal from protected status (desafectación) and, on the other, the expansion of the RBLB by nearly 500 hectares of privately owned land. They object that the minimum funding needed to acquire, protect, and manage the area was unavailable and that no appraisal of the properties even existed. They state that the requirement to verify the availability of sufficient financial resources to acquire the land in the proposed area was not met, and that Article 36 of the Ley del Ambiente provides that, before creating new State-owned protected wild areas (áreas silvestres protegidas), regardless of the management category (categoría de manejo) established for them, certain requirements must first be met, including the minimum funding needed to acquire, protect, and manage the area.
They maintain that this requirement was not met in the case of Law No. 9610. They indicate that the 2018 ordinary budget, which was being executed when Law No. 9610 was enacted, did not include a budget appropriation to pay for the expropriations (expropiaciones) of the privately owned properties incorporated into the RBLB. They add that this failure violates the principle of budgetary balance (Article 176 of the Political Constitution), because that law assumed new payment obligations that had not been provided for in the Budget Law, which is a requirement for expanding protected areas. They further state that, to carry out this removal from protected status, more than 500 hectares of privately owned land are being provided as compensation; however, this raises the question of why those properties, rather than other properties adjoining the RBLB, were selected, including lower-value land or land already owned by the State adjoining Reserva Biológica Lomas de Barbudal and having a much lower protection category than that of a biological reserve (more than 300 hectares).
Accordingly, they allege a violation of the principles of reasonableness, proportionality, economy, and efficiency, because an expenditure of billions of colones is not justified to compensate for 113 hectares of the RBLB being removed from protected status through the challenged law when options are available at no cost, or at a much lower cost, to the State. This is even less justifiable when the law requires the expropriation of more than 500 hectares to compensate for 113 hectares being removed from protected status, although more than 300 hectares of State-owned land having a lower management and protection category than that of a national park or biological reserve could readily be incorporated into the RBLB at no cost whatsoever to the public treasury. They note that not all properties adjacent to the RBLB were reviewed in order to find a way to provide compensation at the lowest possible cost. Finally, they state that the cost-benefit analysis was not conducted with respect to all properties adjacent to the RBLB.
In light of the foregoing, it is important to clarify that this Court’s jurisdiction regarding the principle of Budgetary Balance derived from Article 176 of the Political Constitution is confined to a macro-level analysis and does not extend to a particular situation such as the one under review. As the Procuraduría General de la República states, the issue of whether the ordinary budget included the specific appropriation intended to cover the expropriations required to compensate the RBLB does not concern a violation of this principle.
Moreover, the point already made in this judgment cannot be overlooked: this is a conditional law whose effectiveness is contingent upon the pending environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for the PAACUME project confirming the prior results and complying with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of sustainable development (desarrollo sostenible), ecological balance (equilibrio ecológico), a healthy environment (ambiente sano), and the general welfare of the population, thereby serving to justify the measure and to establish that compensation for the area encompasses both quantitative and qualitative elements. Therefore, if the aforementioned environmental impact study—which, as indicated, conditions the effectiveness of the challenged law and the possible commencement of the project’s implementation phase—is lacking, it is premature to require the effective determination and allocation of the financial resources necessary to carry out a future expropriation, since no proceeding aimed at expropriating a parcel of land (fundo) yet exists.
In addition, with regard to the adequate protection and administration of the RBLB, it must be considered that the challenged legislation itself guarantees its strengthening because, among other measures, it allocates financial resources for the administration and management of natural resources. Ergo, no environmental harm or adverse environmental impact is established on this point either.
Furthermore, the alleged objection concerning the supposedly high economic cost to the country of removing that area from protected status and compensating for it with those properties rather than others does not constitute an argument amenable to constitutional review; instead, it concerns legislative discretion, an area in which the legislature has broad latitude—freedom of legislative configuration (libre configuración)—in this instance logically following technical criteria and considerations of expediency and timeliness when selecting land where duly established reasons of public interest so require, as is the case here. Moreover, the reduction in the size of a protected wild area and the compensation for that reduction must not be based solely on economic criteria, but also on the ecological attributes of the land, so that it provides environmental conditions equivalent to those of the area removed from protected status. This would likewise entail a technical analysis that is not properly subject to verification in this jurisdiction.
VII.Conclusion. As a corollary to the foregoing, this Court finds the action inadmissible with respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and the principle of legal certainty, because the petitioners lack standing (legitimación). As to the remaining claims, the alleged constitutional violations are not established, provided that the action authorized by the challenged legislation is supported by a prior environmental impact study that identifies the impacts and the respective mitigation measures (medidas de mitigación), guarantees environmental protection, and ensures proper environmental understanding.”
Justice Garro Vargas dissented with respect to the alleged violation of Art. 50 of the Political Constitution, for the following reasons:
“I. Preliminary considerations As a Costa Rican and as a Justice of this Chamber, I share the concern regarding the extremely serious problem of access to water resources affecting a significant area of the province of Guanacaste. I understand that the law challenged here is intended as a means of addressing that problem. Nevertheless, much to my regret, I cannot fail to note that it contains serious constitutional defects. Therefore, based on the arguments I will explain, I have decided to dissent regarding the alleged infringement of the right to a healthy environment and to grant the action based on the violation of the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), lifetime tenure (irreductibilidad), and the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental).
For the reasons stated, in this dissent I will address only the claims related to environmental issues: on the one hand, the legislative decision to remove 113 hectares of Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB) from protected status without any de-designation study (estudio de desafectación) to justify it and, on the other, the purported justification for reducing that reserve through a compensation study (estudio de compensación) that is incomplete and biased.
To analyze both issues, it is first necessary to clarify this Chamber’s line of precedent concerning the justification of bills related to environmental matters. Once each of the claims has been examined, it will be possible to reach duly substantiated conclusions.
In exercising its legislative authority, Parliament is bound by the Constitution and by treaties duly incorporated into our legal system. Moreover, the legislative function—not only the State’s administrative function—is subject to a limit: the substance of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP):
“Under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or expediency.” That provision embodies the principle prohibiting arbitrariness (principio de la interdicción de la arbitrariedad), which is an essential tenet of the rule of law (Estado de Derecho) and entails a prohibition against making decisions that lack a foundation. In examining the origin of this principle, this Chamber stated:
“It was conceived by the German jurist Nombre07 in 1928 as a criterion for assessing the legislature’s observance of the principle of equality. Under this formulation, the principle prohibiting arbitrariness entails the prohibition of arbitrariness, that is, of any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle was later taken up by Spanish legal scholarship, specifically by García de Enterría in the late 1950s (1959), in a broader sense—not confined to the principle of equality—than that proposed by Nombre07. Subsequently, the principle in that broader sense was incorporated into Article 9.3 of the 1978 Spanish Constitution at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the basis of the need to establish the principle prohibiting arbitrariness as an additional technique or mechanism for controlling or overseeing public authorities inherent in the rule of law.” (Judgment 11155-2007).
In an earlier judgment, the Chamber had already clarified that, although it appears in the LGAP, its ultimate origin and basis lie in Article 11 of the Political Constitution, which provides:
“Public officials are mere repositories of authority. They are required to perform the duties imposed on them by law and may not arrogate to themselves powers not granted therein” (see Judgment 2004-14421).
In other words, this is a principle that, although formally expressed at the statutory level, is substantively constitutional in nature and governs the exercise of public functions in their full breadth. It may therefore be concluded that this principle also applies to parliamentary work. In this regard, in Judgment 2003-5090 the Chamber expressly stated:
“Freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it is limited by the Law of the Constitution, that is, the constitutional corpus (bloque de constitucionalidad) comprising constitutional provisions and customs, constitutional values and principles—including, most notably, proportionality, the prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and the right of defense—and the case law issued by this Court in similar cases.” (Emphasis not in the original).
Specifically, this Court has established a line of precedent under which the principle prohibiting arbitrariness requires that decisions affecting the environment be duly supported by technical and scientific criteria. This gave rise to the principle of objective environmental protection, also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica).
This principle was introduced into this Chamber’s line of precedent beginning with Judgment 2005-14293, which stated:
“[The] environmental principle of ‘scientific and technical grounding’ (vinculación a la ciencia y a la técnica), which governs environmental matters, inasmuch as administrative decisions that may affect the environment require supporting technical grounds and, as such, limit and constrain the Administration’s discretion in its actions.” This was expanded upon in judgment 2006-17126, which stated that this principle translates into the need for decision-making in this area to be supported by technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory. The requirement of “scientific and technical grounding” is understood to constrain the discretion not only of the Administration but also of the legislature itself.
All of the foregoing was revisited in judgment 2012-12716, in which the following considerations were set forth:
“The Chamber adopts as its own the opinion (sic) provided in this case by the Procuraduría General de la República, to the effect that, as a constitutional principle governing State action in protecting the environment, the principle of the objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), or the principle of scientific and technical grounding, is recognized:
‘It translates into the need for decision-making in this area to be supported by technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of “scientific and technical grounding,” thereby constraining the Administration’s discretion in this area.’ (decision No. 17126-2006).
‘The environmental principle of “scientific and technical grounding,” which governs environmental matters, inasmuch as administrative decisions that may affect the environment require supporting technical grounds and, as such, limit and constrain the Administration’s discretion in its actions.’ (decision No. 14293-2005, reiterated by 11562-2006).
‘The starting premise is that environmental rules must have a technical basis, because their application must proceed from limits that determine the conditions governing the use and exploitation of natural resources.’ (Voto No. 6322-2003).
It is also related to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) as a constitutional standard:
‘The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that rules enacted in this area be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal provision expressly so required.’ (Voto No. 7294-1998, emphasis added).
‘Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a standard for reviewing the constitutionality of conduct—both administrative conduct and that of private parties—and of the rules governing the subject matter, namely reasonableness—as developed in the case law of our Constitutional Court—inasmuch as its purpose is to promote the sustainability of the [sic] use of natural resources and of the elements comprising the environment through their “proper use”; and by virtue thereof, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled; inasmuch as the production and use of technology must promote not only economic gains (freedom of enterprise), but above all the favorable development and evolution of the environment and natural resources together with human beings—that is, without causing them harm or injury—as our Constitutional Court has held in its extensive case law, including from its earliest decisions, such as the above-cited judgments number 3705-93 and number 2006- 17126.’ (Voto No. 2410-2007).
It is also closely related to the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad):
‘Arbitrary action is action contrary to justice, reason, or the law, undertaken solely at the whim or will of the public official. What the prohibition of arbitrariness condemns is the lack of objective legal support or grounds for administrative conduct and, consequently, the violation of the substantive order of principles and values inherent in the rule of law. (…) With respect to the application of the principle prohibiting arbitrariness in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria), it must be noted that, because such authority is inherently discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a paramount role.’ (Emphasis in the original judgment).
Of that decision, the precedent it invokes is worth highlighting:
‘The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that rules enacted in this area be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal provision expressly so required.’ (Emphasis in the original judgment).
It is evident that the principles of the objectification of environmental protection, or scientific and technical grounding, as well as the principle prohibiting arbitrariness, must be observed by the Asamblea Legislativa when processing bills; otherwise, the principle of reasonableness as a constitutional standard would be violated.
The challenged law provides for the removal of protected status from Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). This reserve enjoys an absolute level of protection similar to that of a national park. The purpose of removing its protected status is to change its use so that this large expanse of land may be flooded, with a view to eventually carrying out the water-supply project known as Paacume. The petitioners state that there is no study concerning the removal of protected status and, in subsequent statements, including those made at the oral hearing, insisted that what the authorities involved—specifically, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)—have is a feasibility study on constructing the dam on Río Piedras, prepared by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). They argue that this is not the study required by environmental regulations to determine whether removing the protected status of a protected wildland area (área silvestre protegida) is justified and that, moreover, it was not included in the legislative record (expediente legislativo).
To analyze this issue, it is essential to specify the applicable statutory framework and case law.
A. Statutory and case-law framework governing the removal of protected status from protected areas The Ley Orgánica del Ambiente states the following in this regard:
“Article 38.—Reduction of protected wildland areas. The surface area of protected wildland areas, which form part of the State’s natural heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies justifying the measure.” (Emphasis added).
In other words, it provides that technical studies justifying the decision must be conducted before the protected status of a protected area is removed.
For its part, this Court has established a robust body of doctrine on this subject, namely, the need for technical studies justifying a decision to remove protected status from an area that was previously declared protected. Thus, in judgment 7294-1998, the Sala Constitucional granted the action challenging the modification of the boundaries of the zona protectora de Tivives. That decision held as follows:
“From the judgment transcribed above, it is clear that once a particular area has been declared a protected zone (zona protectora) by an act of the State, the State may not simply eliminate that protection, in whole or in part, in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a rule, regardless of its rank, has declared an area a protected zone does not mean that the zone is immutable, such that its area could under no circumstances be reduced by a subsequent rule. Nevertheless, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails safeguarding the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a circumstance that must be determined in each specific case.” “Pursuant to the provisions transcribed above, and taking into account the specific case submitted for decision, the Asamblea Legislativa cannot validly approve a reduction in the surface area of a protected zone without first obtaining a technical study justifying its decision.
Such action is contrary to the Constitución Política because it violates the constitutional principle in relation to Article 121, subsection 1), and 129 of the Carta Política. There is a precedent of the Chamber on this issue that is pertinent both because of the similarity of the alleged violation and because it concerns a situation in which failure to comply with certain requirements results in the [violation] of substantive rules or principles of constitutional rank.” (Emphasis added). (See, to similar effect, decisions 1999-02988, 2008-008075).
Subsequently, in judgment 2012-013367, this Chamber held:
“It is evident that these two requirements are fully consistent with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. First, in this area, the legal framework requires that any restriction or limitation of the right be imposed by statute; by contrast, any benefit or expansion of the right’s protection may be established by a subordinate rule (norma infralegal). Second, the requirement of prior technical studies reflects the principle that environment-related decisions must be governed by scientific and technical criteria, in order to protect the system’s ecological balance and the health of the environment. In this regard, the requirement of technical studies justifying the approval of bills aimed at reducing or removing the protected status of an environmentally protected area must be satisfied before or during the legislative process. Moreover, the requirement of technical studies is not a mere formality but a substantive requirement; that is, a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact caused by the measure in question, propose recommendations aimed at mitigating its adverse environmental impact, and demonstrate how the measure entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.” In that judgment, the Sala also developed the principle of progressivity (principio de progresividad) and non-regression (no regresión) in the field of environmental protection (tutela medio ambiental).
According to this Tribunal, the principle of non-regression or irreversibility of benefits or protections already attained derives from the principle of the progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of rules (irretroactividad de las normas) to the detriment of vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in section 34 of the Constitución Política. The Sala held that this principle constitutes a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or enact legal provisions, that worsen, without reasonable and proportionate justification, the level of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, since all States may face economic, political, social, or climatic circumstances that could require them to reconsider the obligation to maintain the levels of protection attained.
In such cases, the reduction in protection levels must be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality. In view of these principles, the Sala stated the following:
“Consequently, in application of these two principles, the Sala Constitucional has established that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas (áreas de protección) by executive decree (principle of progressivity); however, a reduction may occur only by law and after conducting a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is worth what its safeguards are worth; accordingly, these principles are violated when the technical study fails to meet the applicable constitutional and technical requirements. If such a safeguard is infringed, the fundamental right protected by that safeguard will likewise be infringed, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.” (Emphasis not in the original).
Those constitutional principles are binding upon the legislature. The Sala so concluded by stating the following:
“Within the framework of the Constitución, the legislature has the power and authority to reduce the physical dimensions of environmentally protected areas. However, pursuant to Article 50 of the Constitución, legislative decisions in this field must comply with the unequivocal rules of science and technology in order to guarantee a ‘healthy’ and ‘ecologically balanced’ environment and the ‘greatest welfare of all inhabitants.’ The technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente must serve these purposes; formal compliance is insufficient because this is a substantive requirement—that is, it must substantively demonstrate, through a technical and individualized analysis, the degree of environmental impact of the relevant measure, propose recommendations aimed at mitigating its adverse environmental impact, and demonstrate how that measure entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.” (Emphasis not in the original).
Subsequently, this Tribunal added that, for the removal of protected status from protected areas (desafectación de áreas protegidas), in addition to the specific and individualized technical studies required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, compensatory measures are required in order to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In judgment 2019-663, the Sala brought together its lines of case law and stated the following:
“1. Constitutional requirements for reducing a protected wilderness area (área silvestre protegida) (statutory reservation (reserva legal) and technical studies): In support of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente (‘the surface area of protected wilderness areas constituting the State’s natural heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure’), there has been a well-established line of case law holding that two essential requirements must be met in order to reduce a protected wilderness area under any management category (including national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre)): ‘by means of a law and after conducting sufficient technical studies that justify the measure.’ (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. Similarly, judgments números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, among others). As stated in the aforementioned 1998 decision:
“‘(…) once a particular area has been declared a protected zone (zona protectora) by an act of the State, the State may not simply remove its protected status, in whole or in part, in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitución. Now, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a determianda (sic) area a protected zone does not create an immutable zone in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitución, entails safeguarding the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case.
The reduction, by means of a subsequent law, of the area of a protected zone, forest reserve (reserva forestal), National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that it once had; after conducting the relevant studies, this would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness…’ (voto No. 7294-1998).
Specifically regarding the statutory reservation in this field, voto No.14772-2010 stated:
(…) the public purpose of an asset in the public domain (demanio público) may not be altered without a legislative act; that is, reducing the area of a protected zone is subject to the safeguard afforded by the principle of statutory reservation. Although, pursuant to Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Poder Ejecutivo is authorized to establish Protected Wilderness Areas upon fulfillment of the requirements set forth in that provision—as Parque Nacional Corcovado was established by Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980—it may be modified only in accordance with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, following technical and scientific studies and by means of a legislative act.
Similarly, judgment no.1056-2009 indicated that a reduction is possible only by means of legislation:
‘when the boundaries of protected zones within the State’s forest heritage are expanded, this may be done by regulation; but when they are reduced, this may be done only by law, provided, of course, that there is a prior opinion justifying the measure.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) This was applied when the Sala declared unconstitutional the regulatory provision (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) by which the Poder Ejecutivo reduced the territory of Refugio Gandoca-Manzanillo, removing the Refugio’s urban area from the protected area and protection regime.
Moreover, the studies must be prior, sufficient, necessary, and individualized—as indicated in the following section. The same 1998 decision stated:
‘Based on the foregoing, mutatis mutandis, if, for the creation of a protected wilderness area, the Asamblea Legislativa established by law that specific requirements must be fulfilled in order to determine whether the designation in question is justified, it is logical that certain requirements—such as conducting technical environmental studies—must also be fulfilled for the partial or total removal of its protected status, in order to determine that such removal does not violate the substance of Article 50 of the Constitución. In this respect, we may speak of degrees of removal of protected status. Thus, not every removal of a zone’s protected status is unconstitutional, insofar as it does not impair or threaten the right to the environment. Accordingly, to reduce any protected wilderness area, the Asamblea Legislativa must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will neither be harmed nor endangered and, consequently, that the substance of Article 50 of the Constitución will not be violated.
The principle of reasonableness, as it relates to the fundamental right to the environment, requires provisions enacted in this field to be duly supported by rigorous technical studies, even if no other legislation expressly required it. In the opinion of this Tribunal Constitucional, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554—that, before a protected wilderness area may be reduced by formal legislation, technical studies justifying the measure must be conducted—is nothing other than the concretization of the principle of reasonableness in environmental protection.’ 2. Technical study as a scientific and individualized analysis: The Sala has addressed the sufficiency of the technical study in several decisions establishing that such a study must be a scientific and individualized analysis. It stated the following:
‘the requirement for technical studies is not a mere formality; rather, it is a substantive requirement—that is, it must be substantively demonstrated, through a scientific and individualized analysis, what degree of environmental impact the relevant measure will have; recommendations aimed at mitigating its adverse environmental impact must be proposed; and it must be shown how the measure entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.’ (Voto No. 13367-2012. See also No. 10158-2013).
It follows that the technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which is the concretization of the constitutional principle of reasonableness in environmental protection, requires a technical analysis that entails an individualized analysis and must include, at a minimum, the following measures:
• The degree of environmental impact of the relevant measure; • Recommendations aimed at mitigating the adverse environmental impact; • A demonstration of how the measure adopted entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.
In summary, that prior study must demonstrate that the removal of protected status (desafectación) is consistent with the constitutional protection of the right to the environment, since, as stated in ruling no. 18702-2010, “areas of this nature cannot be titled indiscriminately, as this would run counter to the very environmental conservation policies that the State has pursued pursuant to the mandates established by the Political Constitution and the International Conventions it has signed.” 3. Compensation measures (medidas de compensación): A protected area may be reduced only if this is done by law, if there are technical and scientific studies ruling out environmental harm, and if the area removed is compensated for with another area of equal size. There can be no doubt that all provisions reducing protected areas without the support of technical studies or any compensation whatsoever are unconstitutional” (ruling Nos. 12887-2014, 2773-2014, 2012-13367 and 2009-1056).” (Emphasis not in the original).
The foregoing was reiterated in judgment 2019-012745, which summarized the Chamber’s position as follows:
“Based on the foregoing, a protected area may be reduced only if this is done by Law, if there are technical and scientific studies ruling out environmental harm, and if the area removed is compensated for with another area of equal size or insofar as possible.” These lines of case law demonstrate the principle of non-reduction (irreductibilidad) of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), under which it is not lawful to reduce these protected spaces unless both the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and the principles consolidated in this Court’s case law are simultaneously satisfied, namely, the principles of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental), objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and precaution (precautorio).
B. Analysis of the technical justification for the challenged removal of protected status The following sections will seek to assess the significance of the removal of protected status approved by the law challenged herein and to establish the omission of the technical studies that would have justified that measure.
1. Environmental importance of Reserva Biológica Lomas de Barbudal To provide context for the analysis of the issue, it should be explained that the area whose protected status was removed belongs to the RBLB, which was created by executive decree no. 16849-MAG of 23 de enero de 1986. The importance of this particular reserve lies in the fact that it is virtually the only one protecting tropical dry forest environments and their biological diversity, contains types of fauna unique within the country, and includes dry savannas not found in any other conservation unit. This follows from the recitals of the decree in question, which state as follows:
“1°.-That it is an essential function of the State to ensure the conservation, protection, administration, and development of the country’s natural resources.
2°.-That the Lomas Barbudal area, in the province of Guanacaste, preserves highly valuable examples of the flora and fauna of lowland wooded dry savanna, lowland riparian forest, and lowland deciduous forest, which formerly covered extensive areas of that province.
3°.-That this area contains at least 10 springs (nacientes) and part of the Cabuyo River watershed, which is important for agricultural and livestock production in the region, 4°.-That the soil type in Lomas Barbudal does not provide suitable conditions for sustained agricultural and livestock development but that, from the standpoint of research and tourism, the area is important because it contains unique insect fauna and dry savannas that are not protected in any other conservation unit.” (Emphasis not in the original).
The decree under analysis provided that, from that time onward, the area in question would be a biological reserve, which is one of the categories of protected wild areas specifically established in subsection d) of Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. Likewise, pursuant to sections 13 and 14 of the current Ley Forestal, it forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado, PNE). The latter provision classifies these properties as public-domain property (bienes de dominio público):
“Article 14.- Non-attachable and inalienable status of the natural heritage.
The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, detailed in the preceding article, shall be non-attachable and inalienable; their possession by private parties shall create no rights in their favor, and the State’s action to recover such lands shall not be subject to any limitation period. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be penalized in accordance with this law.” The Ley de Biodiversidad defines protected wild areas as follows:
“Article 58. Protected wild areas Protected wild areas are delimited geographical zones comprising lands, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such because of their special significance arising from their ecosystems, the presence of threatened species, their role in reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be devoted to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services generally. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of 4 de octubre de 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are established in the Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of 24 de agosto de 1977.
During the process of satisfying the requirements for establishing State protected wild areas, the corresponding technical reports must include the relevant recommendations and justifications for determining the most appropriate management category (categoría de manejo) to which the proposed area should be subject. In all cases, the establishment of areas and categories shall give careful consideration to rights previously acquired by Indigenous or rural populations and other natural or legal persons located within or adjacent to the area.” (Emphasis not in the original).
The regulations implementing the Ley de Biodiversidad, no. 34433, define biological reserves and establish their technical management category as follows:
“Article 70 (…) d). Geographical areas containing terrestrial, marine, marine-coastal, or freshwater ecosystems, or a combination thereof, and species of particular conservation interest. Their principal purposes shall be the conservation and protection of biodiversity, as well as research.” Consequently, they have a highly restrictive management category, since only conservation, protection, and research are permitted.
It should be emphasized that the RBLB is not itself a wetland, but, according to the authorities, it does form part of the Nombre03 Palo Verde site; that is, it forms part of a wetland of international importance (Ramsar site).
As is well known, the Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat (known in abbreviated form as the Convenio de Ramsar, duly approved by law no. 7224) states that wetlands of international importance must retain their designation and original extent and that changes should be considered only in truly exceptional circumstances (Articles 2 and 4 of the Convention cited infra). Furthermore, when Ramsar sites are defined, consideration is given not only to the ecosystems themselves, but also to the existing interrelationships affecting the wetlands.
Parque Nacional Palo Verde was created by executive decree no. 11541 of 30 de mayo de 1980, whose recitals stated as follows:
“1°—That the area comprising fila Catalina, fila Pedregosa, cerro Bocana, cerro El Roble, and cerro Alvarado, in Guanacaste, is one of the last areas in the entire province preserving tropical dry forests, an ecological formation that is very scarce in the country.
2°—That the Nicaragua, El Roble, Los Aromos, and Corralillos lagoons, and the sites El Tieso, Piñuela, Cristina, and others, are places of particular importance for the conservation of migratory and resident birds and are also the areas richest in birdlife in the country.
3°—That the area as a whole is particularly diverse in wildlife and is one of the last remaining refuges for animals that are still unprotected in the province of Guanacaste.
4°—That it also contains several ecosystems of great diversity and richness in plant species, such as forests on limestone deposits, herbaceous lagoons, mixed lowland forests, and palo verde forests on Vertisols.” This was ratified by law no. 6794 of 25 de agosto de 1982, “Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas. Ratifica como Leyes Decretos Creadores de Parques Nacionales y Reservas Biológicas.” Subsequently, executive decree 27345-MINAE, “Establece para el Parque Nacional Palo Verde Manejo Activo en sus Humedales y Áreas de Pasto y Crea Comité Asesor,” emphasized the following in its recitals:
“III.—That the fundamental objectives of Parque Nacional Palo Verde include protecting, managing, conserving, and restoring both wetland and tropical dry forest ecosystems in order to maintain wildlife diversity and populations.
IV.That the Convention on Wetlands of International Importance, known as the Ramsar Convention, was ratified by Costa Rica through law 7224 of 2 de abril de 1991 and, as an international legal instrument, has authority superior to that of Law. That Costa Rica, as a contracting party, must promote the conservation of wetlands and waterfowl by creating wetland nature reserves and providing for their proper management and care. It also undertakes to promote research and the exchange of wetland-related data in order to foster conditions conducive to increasing waterfowl populations.” (Emphasis not in the original).
Furthermore, the Plan General de Manejo del Parque Nacional Palo Verde, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, clearly establishes the inclusion of the RBLB within Parque Nacional Palo Verde (see Agreement no. 20 of Ordinary Session no. 03-2016 of 28 de marzo del 2016, issued by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, available on the Sistema Costarricense de Información Jurídica – SCIJ website).
Through executive decree no. 39786-MINAE of 22 de abril de 2016, the park’s management, conservation, and rehabilitation activities were declared to be in the public and national interest:
“Article 3.- Declaration of Public Interest. The active management activities for the conservation and rehabilitation of the ecosystems of Parque Nacional Palo Verde are hereby declared to be in the public and national interest, for the purpose of securing support for their implementation from the State and other public agencies, nongovernmental organizations, and public and private international organizations.” A detailed examination of the foregoing legal framework reveals the great importance of the area in question for environmental protection. Therefore, decisions concerning any reduction in the size of these areas or any change in their designated purpose must be duly supported by technical studies appropriately justifying such a determination.
Examination of the existence of technical studies concerning the removal of protected status Based on the foregoing, it is clear that both national legislation and the constitutional principles examined, as well as constitutional case law, require, as a first element, that a law providing for the removal from protected status (desafectación) of a protected wildlife area (área silvestre protegida) incorporated into the PNE must be reasonably grounded in a technical study specifically justifying why a particular area must be removed from protected status and its nature altered. It is therefore necessary to examine whether the challenged law was supported by such a study.
a. Statement of reasons for the challenged law As discussed above, the original purpose of safeguarding these lands was to protect a highly distinctive type of forest, nearly unique in our country: tropical dry forest and its biological diversity, which are not included under any other specific category of protection. By contrast, although the challenged legislation affords it environmental protection and provides that it shall be recognized as a wetland ecosystem (ecosistema de humedal) administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (Article 6 of Law No. 9610, “Modifies the Boundaries of the Reserva Biológica Lomas de Barbudal for Development of the Water-Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities”), the fact remains that its nature is completely changed. This is because the ultimate purpose of removing its protected status is precisely to make the Paacume project possible, which entails flooding these primary forest areas. The study by the Organización de Estudios Tropicales (OET) itself demonstrated the change in the nature of the property:
“Because of its geographic location and the terrain of the area, the Rio Piedras reservoir would directly affect a site within the Reserva Biológica Lomas de Barbudal, a protected wildlife area created in 1986 to safeguard tropical dry-forest environments and their biological diversity. The area at issue has been estimated at nearly 113 hectares below the 50 m elevation contour, which would be flooded once the reservoir is built.” (Emphasis not in the original).
Regarding the purpose of the Paacume project, the statement of reasons for the bill explained the following in detail:
“The fundamental objective is to provide water—accessible in sufficient quantity and quality and at the appropriate time—at a rate of 20 cubic meters per second for various potential uses. The project is expected to benefit at least 204 thousand people and provide irrigation for at least 17 thousand hectares. Of this flow, 2 cubic meters per second will be made available for the long-term supply of communities in the cantons of Santa Cruz, Nicoya and Carrillo, to be administered by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. In addition, the project provides at least 1.5 cubic meters per second of water for irrigation to support tourism in the coastal area, thereby benefiting coastal communities by freeing up groundwater currently used for irrigation.
This project will not only provide communities and the productive sector with sustainable access to water, but also seeks to harmonize and regulate the rational exploitation of the principal groundwater resources in aquifers on the right bank of the middle Tempisque River basin, since it will enable the State to regulate the maximum use of wells for these activities.” Thus, bearing in mind the statements made by the authorities in the constitutional challenge proceedings (acción de inconstitucionalidad), there is no doubt as to the urgency and importance of making access to drinking-water service possible and addressing other problems involving drought, shortages, aquifer desalination, among others (see statements by the Presidency of the Asamblea Legislativa, SENARA, Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)). It is stated that water will be supplied to the area through the construction of a dam on the Río Piedras, which will require a reservoir with a water-surface area of approximately 850 hectares, of which 113 hectares lie within the RBLB, according to the design prepared by SENARA.
However, a review of the bill’s statement of reasons, the legislative record, and the record of this constitutional challenge did not disclose compliance with this critically important requirement: conducting a study specifically justifying the need to address this severe problem by removing an area under special protection from protected status.
The only reference in the statement of reasons is the following:
“Accordingly, the location of the dam on the río Piedras is due to a unique topographical condition that prevents it from being relocated elsewhere; therefore, this location and the difference in elevation between the intake of the canal that supplies it and the outlet of the canal that will carry the water to the río Tempisque determine the reservoir’s maximum level and its capacity to supply Paacume with 20 cubic meters per second.
At one point, the possibility was considered of building a dike to prevent this area of the Reserva Biológica Lomas Barbudal from being flooded, as well as a tunnel more than 2 kilometers long to discharge the water; however, the site of the dike was found to coincide with a geological fault that would make its construction impossible because of the high risk it would pose to the project.” (Emphasis not in the original).
Although these assessments may be valuable in illustrating the situation, they in no way establish that the required study specifically justifying the removal from protected status was conducted.
b. Reports of Nombre05 and the Consejo Regional del Área de Conservación The report submitted by the Nombre05 authorities after the oral hearing held in these constitutional challenge proceedings referred to a Feasibility Study for the Water-Supply Project for the Middle Tempisque River Basin and Coastal Communities. This study dates from October 2018; that is, it was contemporaneous with the approval of the legislation under review, specifically on 17 October 2018. It therefore could not have been considered by the legislative body. Likewise, both at the oral hearing and in the subsequent report, the General Manager of Nombre05 stated that the area has ideal conditions for carrying out the project and based her assertions on a technical study conducted by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)—pursuant to inter-administrative agreement SENARA-ICE-MINAE 201600011 and its addenda—according to which, given the topographical conditions of the area, the site in question has ideal conditions for constructing a large-capacity reservoir (see report submitted to the Sala on 15 June 2020). It is clear, however, that no specific study exists to justify the removal from protected status as such.
The legislative record contains statements made by the Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque itself in July 2017, concluding as follows:
“Based on the aforementioned study (Mandatory Consultation with Local Communities, Compensation Proposal for the Reserva Biológica Lomas Barbudal) and the documents submitted to date, this body considers that it has not yet been demonstrated that alternatives exist for the PACUUME project that would avoid the need to remove an area of the current RBLB from protected status. If such alternatives are in fact not viable, it will be necessary to assess the third measure, namely compensation.” (Official Letter SINAC-CORACAT-SE-041, appearing at folios 126 and 1492 of the copy of the legislative record).
In addition, Official Letter SINAC-CORACAT-049-2018 of 9 September 2018 was submitted during the legislative proceedings, in which the Executive Secretary of the Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque emphasized the following:
“Based on the Ley General de Administración Pública and the case-law doctrine of the Sala Constitucional, there must be sufficient environmental, legal, and financial technical studies to justify the proper selection both of the area to be removed from protected status and of the areas that would serve as compensation. The existence of these studies must be verified in the record of this bill, since this Consejo does not currently possess such information.” (Folio 2641 of the copy of the legislative record. The emphasis appears in the original official letter).
These statements indicate that, in the view of these authorities, the compensation study must follow the technical studies justifying the need to remove the areas in question from protected status and radically alter their designated use. In other words, they would cease to be tropical dry forest and become a wetland through flooding, thereby losing the area’s original natural wealth. The Área de Conservación authorities themselves emphasize that the initial decision to remove the area from protected status is not properly supported by a study that adequately justifies it. Indeed, during the legislative proceedings, the governing authority for the Área de Conservación in question itself stated that “it has not yet been demonstrated that alternatives exist for the PACUUME project that would avoid the need to remove an area of the current RBLB from protected status” (folios 126 and 1494). It also drew the legislators’ attention to the need for sufficient environmental, legal, and financial technical studies to justify “the proper selection (…) of the area to be removed from protected status.” At a later stage, following a technical determination that a specific protected wildlife area must be removed from protected status, compensation studies are required; these seek to provide a form of environmental redress for the eliminated area through another area of equal size and similar biological characteristics. In this regard, the representatives of the OET stated the following:
“Environmental compensation for an environmental impact is a measure of last resort, which must be undertaken only when the impact cannot be avoided or cannot be adequately mitigated. Consequently, when a project’s impacts require compensation, the situation is one in which redress for a potential impact is unavoidable. In those circumstances, the discussion should not focus on whether compensation is possible, but on how to achieve it in a manner that produces environmental gains.” (Emphasis not in the original).
It could be concluded from the foregoing that even the OET itself recognizes that it must first be determined with certainty, on the basis of technical studies, that removal from protected status is the last possible solution, after which the compensatory measures must be studied.
3. Report of the Procuraduría General de la República It is highly relevant to the specific case to reproduce, insofar as pertinent, certain passages from the report submitted by the Procuraduría General de la República (PGR) in the constitutional challenge. Regarding the need to conduct a prior study justifying the removal of portions of the RBLB from protected status, it stated as follows:
“Moreover, even if the sufficiency of the OET study and the final compensation proposal is established, it must be noted that this technical study would justify only the validity of the compensation provided and, as such, is not a technical study that directly justifies the decision to remove part of the RBLB from protected status.
In accordance with constitutional case law on the matter, the study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente to justify the reduction of a protected wildlife area should be a study determining the necessity and advisability of adopting that type of measure.
In this case, a study to that effect would be one that provides the technical basis for the need to remove part of the RBLB from protected status (desafectar). That is, a study determining that the only alternative for developing the PAACUME project and the Río Piedras reservoir is to remove part of the Biological Reserve from protected status.
In this regard, the Consejo Regional del Área de Conservación Tempisque, referring to the OET study, stated that “this body considers that it has not yet been demonstrated whether other alternatives exist for the PAACUME project that would not necessarily require an area of the current RBLB to be removed from protected status. If those alternatives are indeed not viable, it will be necessary to assess the third measure, which is compensation.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-SE-041 de 7 de julio de 2017, folios 1492-1497 del expediente legislativo). That same Council, after the bill had been approved on second reading, stated that “there must be sufficient technical, environmental, legal, and financial studies to justify the appropriate selection both of the area to be removed from protected status and of the areas that would serve as compensation. The existence of these studies must be verified in the record of this bill, since, as of this date, this Council does not have that information.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-049-2018 de 9 de setiembre de 2018, folios 2641-2644).
The “Documento Perfil del Proyecto PAACUME,” prepared by Nombre05 (Folios 505-621), proceeds from the premise that “one of the properties within the reservoir area belongs to the Reserva Biológica Lomas Barbudal, with an area of approximately 112 ha.” It states that the “area must be compensated for with an adjacent area having similar ecological characteristics, which requires the preparation of a biodiversity baseline study (estudio de línea base de biodiversidad) demonstrating the equivalence of the compensation areas,” and indicates that this study was prepared by the OET. (ver folio 557). Some of the officials who appeared at the sessions of the Legislative Committee that considered the bill stated that, from a technical standpoint, the PAACUME project could not be developed without removing part of the RBLB from protected status and flooding it; and in the document entitled “Consulta Obligatoria a las Comunidades Locales. Propuesta de Compensación para la Reserva Biológica Lomas Barbudal” (Folios 622-726), in response to one of the questions asked by a participant, it was stated that “if the 113 hectares of the RBLB cannot be obtained, the project changes entirely, because without these 113 hectares of the RBLB, the conditions of the dam, the quantity of water to be impounded, the cost of the project, and the design would all have to change completely.” (Folio 661).
Accordingly, based on the opinion of the institutions that were given an opportunity to be heard regarding this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it must be assessed whether sufficient technical support exists to justify the need to remove part of the RBLB from protected status for use in implementing the PAACUME project.
If that basis is not established, Ley 9610 must be declared unconstitutional for violating the principles of non-reduction of protected wilderness areas (irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas), objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and non-regression (no regresión).
In that event, the provision could be contrary to the Convención Ramsar because, although it is true that the Convention does not require States to give advance notice of a decision to modify the area of sites of international importance, Article 4 makes that possibility contingent upon the existence of an urgent reason of national necessity, which would not be duly justified in this particular case.” (Emphasis not in the original).
It is evident that the PGR emphatically pointed out the need to address the petitioners’ arguments concerning this first claim, namely, the obligation to assess whether there is a technical study justifying the removal from protected status of a particular protected area such as the RBLB.
C. Conclusions on this matter It is established that the authorities proposing the project have repeatedly asserted that the existence of the compensation study justifies the need to remove the area from protected status. This reflects, at a minimum, serious confusion between the respective purpose of the study for removing from protected status a specially protected area that has been incorporated into the PNE and the purpose of the compensation study. That confusion—or attempt to equate two categories of studies that are different in nature—renders the decision to remove the area from protected status unjustified.
Moreover, it should be added that both studies are distinct from the technical study required to assess the infrastructure intended to be developed, namely, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Under the Ley Orgánica del Ambiente, this assessment specifically applies to human activities that alter or destroy elements of the environment or generate hazardous waste, and it is an indispensable prerequisite before activities, works, or projects may begin:
“Article 17. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this law. Prior approval by this body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects shall require an environmental impact assessment.” Accordingly, based on the statutory framework and the case law, it must be concluded that the technical studies justifying removal from protected status and the subsequent compensation studies must precede the legislative decision, precisely because that decision is required to be based on those studies.
Therefore, I consider that the PGR is correct in maintaining that the challenged law is unconstitutional because it lacks a study providing the technical basis for the need to remove part of the RBLB from protected status. That omission violates the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression in environmental matters (no regresión en material ambiental), the principle of non-reduction (irreductibilidad), and the principle of objective grounding of environmental protection.
The claims, statutory framework, and reports concerning the obligation to conduct compensation studies must now be examined.
A. The claims raised by the petitioners The petitioners challenged the attempt to justify the reduction of the RBLB’s area through an incomplete and biased study conducted by the Organización de Estudios Tropicales (OET). They allege that the intent is to compensate for the area to be removed from protected status and flooded by adding privately owned land adjacent to the Biological Reserve, incorporating two properties identified by SENARA. No study was conducted on one of them (a property belonging to Hacienda Ciruelas SP S.A.), while only a very superficial study was conducted on the other (a property belonging to the company known as Brindis de Amor).
Thus, they contend that ley n.°9610 violates Article 50 of the Constitución Política because, in their view, it does not include a rigorous, comprehensive, and objective study of the consequences of removing 113 hectares of the RBLB from protected status and replacing or compensating for them with approximately 500 hectares of privately owned properties intended for incorporation into the Biological Reserve. In this regard, they challenge the soundness of the study conducted by the Organización de Estudios Tropicales (OET), which was used in an attempt to justify the removal from protected status and the compensation. They refer to other studies that call the consistency of that study into question and conclude that it is “insufficient to define the change in the boundaries of Lomas de Barbudal and does not demonstrate that this change will be fully compensated for by additional areas in other sectors of the Reserve.
The ASETREK property, which the consultants studied in greater detail, is ultimately acknowledged to be insufficient to justify the land exchange, and other nearby properties are hastily resorted to in order to balance the compensation.” They insist that the study conducted by the OET is neither complete, objective, scientific, nor technical, because it contains numerous omissions and weaknesses. They reiterate that the study focuses almost entirely on a portion of one of the three privately owned properties intended to compensate for the 113 hectares removed from protected status by the law, but fails to include studies of the biological conditions of the other two properties. It therefore cannot be scientifically determined that those properties actually possess environmental characteristics capable of replacing the ecosystem functions of the area to be removed from protected status.
B. The international obligation to conduct compensation studies Regarding the need to adopt compensation measures when protected wilderness areas that are wetlands or are integrated into wetlands are removed from protected status, there is an international obligation established in the Convención Ramsar, ley n.°7224 de 9 de abril de 1991, which provides as follows:
“Article 2.5. The Contracting Parties shall have the right to add to the ‘List’ other wetlands located within their territory, to extend the boundaries of those already included, or, because of urgent national interests, to delete from the ‘List’ or restrict the boundaries of wetlands already included, and shall inform the organization or government responsible for the functions of the permanent Office specified in Article 8 of such changes as rapidly as possible.” “Article 4. 1. Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care.
2. Where a Contracting Party, because of urgent national interests, deletes or restricts the boundaries of a wetland included in the ‘List,’ it shall compensate, as far as possible, for any loss of wetland resources and, in particular, shall establish additional nature reserves for waterfowl and for the protection, either in the same region or elsewhere, of an adequate portion of their former habitat. 3. The Contracting Parties shall encourage research and the exchange of data and publications regarding wetlands and their flora and fauna.” (Emphasis not in the original).
These provisions establish the State’s obligation to provide compensation that, insofar as possible, remedies the loss of wetland resources and to establish new nature reserves for protection within the same region.
C. Reports from the authorities contained in the present case record 1. Report of the Procuraduría General de la República.
In its report, the PGR stated that, if the OET study and the final RBLB compensation proposal were determined to be technically insufficient, the challenged law would be unconstitutional for violating the principles of objective grounding of environmental protection, precaution, prevention (prevención), and non-reduction of protected wilderness areas. Indeed, there would be no guarantee that the approved boundary modification does not affect the integrity of the RBLB, and the environmental impact caused by removing part of that Biological Reserve from protected status would not be adequately mitigated. This would also be contrary to the obligation established in Article 3 of the Convención Nombre03 to promote the conservation of wetlands included in the list of wetlands of international importance.
2. Report of the President of the Directorio de la Asamblea Legislativa The President of the Legislative Assembly states in her report that the legislative file contains the study entitled “Establishment of a Biodiversity Baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve (RBLB) and Adjacent Property,” conducted by OET, which carried out a comparative analysis between the reserve and previously selected neighboring lands to determine their similarity and the feasibility of using them as an ecologically equivalent replacement. She explains that OET conducted the relevant study based on the guidelines established by Nombre05 and that OET was able to verify that the area of RBLB proposed for removal from protected status (desafectación) was in better ecological condition than the areas proposed as compensation, at a ratio of 3 to 1; in other words, for every hectare removed from protected status, 3 hectares would have to be provided as compensation.
She asserts that a detailed review determined that one of the purposes for which RBLB was established—specifically, the conservation and protection of riparian forest (bosque ripario)—was not represented within the ASETREK property, which had been proposed as compensation for the 113 hectares that would be removed from protected status. She explains that, for this reason, it became necessary to find other neighboring lands containing riparian forest to make up for the absence of that ecosystem in the compensation proposal. She notes that because the only requirement was to locate riparian forest, the studies of the Nombre04 and Hacienda Ciruelas properties were not conducted in the same depth of detail as the studies of Nombre08; nevertheless, she states that OET did conduct a characterization study of the Brindis de Amor Property as supplemental compensation, which appears on pages 209 through 215 of the study.
3. Report of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service These authorities explained that the study was conducted by OET and provides that compensation for the area would consist of incorporating 556 hectares in exchange for removing 113 hectares from protected status. They argue that OET recommends acquiring at least 332 hectares of the ASETREK property; however, to facilitate management and fire control, the decision was made to incorporate 444 hectares of ASETREK, thereby compensating for all the different ecosystems found within the 113 hectares of RBLB, except for the riparian forest. Consequently, they clarify that the Nombre04 and Hacienda Ciruelas properties were incorporated into the compensation proposal on the recommendation of the administrator of Lomas de Barbudal, based on the fact that they contain riparian forest lands in an adequate state of conservation, as well as the principal springs (nacientes) of the Cabuyo River and Amores Creek.
4. Organization for Tropical Studies Because of their importance, relevant passages from the report prepared by OET, which served as the technical basis for the compensation provided in this particular case, are transcribed below. The executive summary of that report states as follows:
“The affected site in Lomas de Barbudal contains three types of environments, each corresponding to a different type of forest cover (cobertura forestal): deciduous forest, secondary forest, and mature forest associated with the creeks at the site and therefore referred to here as riparian forest. Deciduous forest accounts for 70% of the forest cover at that site and corresponds to an early successional stage characterized by an open structure, the presence of pioneer species, and a low density of trees. The secondary forest has a more developed structure and corresponds to a more advanced stage in which dominant trees persist. Finally, the riparian forest, composed primarily of evergreen species and dominant trees, is one of the region’s most threatened plant associations. Approximately 30 hectares exist at the affected site, representing nearly 11% of the Biological Reserve’s cover of that type of association. The compensation site is also heterogeneous in terms of forest cover and contains deciduous forest, secondary forest, grassland, and non-forested areas. This site contains no riparian forest.
Thus, the site in the Biological Reserve yielded higher estimated species richness than the estimates for the potential compensation site at ASETREK. Furthermore, the species found in the Biological Reserve are not the same as those found at ASETREK: the greatest similarities in composition were found among the amphibian community, arthropod families, and birds, with 79%, 76%, and 62% shared species, respectively, whereas the sites share only 55% and 50% of their woody plant and mammal species. For reptiles, fish, and herbaceous plants, the sites at Lomas de Barbudal and Nombre08 share 39%, 34%, and 33% of their species. These discrepancies mean that the species composition at Nombre08 represents approximately 45 % of that quantified at the reference site. Our analyses reveal that, overall, the potential inundation site at Lomas de Barbudal has a more developed structure, more dominant trees, greater biomass, and greater carbon-sequestration potential.
The contribution of the riparian forest to these indicators is undeniable, but differences were also observed between the secondary forest cover at Lomas de Barbudal and that at ASETREK, with the latter showing the lowest values. These differences indicate that the environment at the Nombre08 compensation site has been more disturbed than the site at Lomas de Barbudal. In terms of environmental structure and quality, the habitat at Nombre08 received a lower score than the reference site, equivalent to 51.2% of its quality. The uncertainty resulting from the heterogeneity of the environments present reduces the estimated environmental-quality score; accordingly, the minimum possible environmental-quality value estimated from our data is 34 points. Because the environment is of lower quality, approximately 332 hectares of habitat like that observed at Nombre08 would be required to compensate for the loss of the 113 hectares at the reference site.
Therefore, the potential compensation site at Nombre08 is inferior in environmental quality, composition, and biodiversity to the site that would be directly affected by the Rio Piedras Reservoir within the Lomas de Barbudal Biological Reserve. Following the procedure for estimating the area needed to redress impact-related losses, we recommend annexing at least 332 Ha of the type of habitat observed at the potential compensation site to redress the losses that the Lomas de Barbudal Biological Reserve will sustain as a result of the Piedras Reservoir. One proposal is to designate the forested portion of Nombre08 as the compensation area. This would require subdividing (segregar) 444 Ha from that property in order to connect the available forest fragments. Even so, that land does not include riparian forest cover, and it is therefore suggested that Bridis de Amor, an 86 Ha property adjacent to the northern end of the Biological Reserve that contains almost 16 hectares of riparian forest, also be annexed.
Incorporating both properties (the subdivided portion of ASETREK and Brindis de Amor) would entail annexing 530 hectares as compensation for the 113 Ha that would be lost in the Lomas de Barbudal Reserve.” Regarding the claim raised by the petitioners that the OET study was conducted hastily and that additional properties were subsequently added without a study similar to the one conducted for the ASETREK property, they stated as follows:
“To the northeast of the Lomas de Barbudal Biological Reserve, there are privately owned properties containing fragments of riparian and secondary forests. Indeed, a rapid examination reveals that forested conditions exist near Quebrada Amores that could warrant protection. One of them is Brindis de Amor, a property of approximately 86 Ha that borders the Lomas de Barbudal Reserve and whose forest cover has been protected by its owner, Nombre09, for the past twenty years (Figure 47). (…)
1. The results of our study, in terms of both habitat quality and community composition, reveal the need to redress the loss at Lomas de Barbudal with at least 332 Ha of forest habitat. However, to reach that number of hectares at ASETREK, part of the deciduous forest on the property’s eastern slope would have to be included, even though its quality is lower than that on the western side because of its steeper gradient. Moreover, there is no fragment of mature riparian forest, which unquestionably undermines the compensatory capacity of the Nombre08 property evaluated in our study. 2. The Nombre04 property contains 15.87 ha of mature riparian forest. Although the analysis of this fragment’s composition was preliminary, our field observations indicate that it consists of evergreen species similar to those found in the same type of cover at RBLB and that its basal area (Figure 49) is comparable to that of the fragment found at the potential inundation site at Lomas de Barbudal. Although the extent of the riparian forest at Nombre04 is indeed smaller than the area that would be lost at Lomas de Barbudal, (…)
Indeed, the riparian forest area at Nombre04 represents 7.4 % of the area currently covered by that type of forest within the Biological Reserve. 3. The riparian forest area at Nombre04 could serve as a core species area for repopulating other riparian environments on the property. Although this situation does not chronologically coincide with the loss at Lomas, it nevertheless constitutes a considerable advantage over the ASETREK property, which lacks such a core area. Our observations at the site show substantial recruitment of tree species typical of riparian forests, such as the espavel Anacardium excelsum and the terciopelo Sloanea terniflora. 4. Both the deciduous and secondary forests at Nombre04 have been protected for at least twenty years. In contrast to Nombre08, the Nombre04 property has a gentle slope, and its forest cover is in better structural and compositional condition than that found on the Nombre08 property. Unlike Nombre08, there are no records of logging or recurrent fires, although there is evidence of fire entering the property from the south. 5. Although this study did not include an analysis of species composition in its secondary or deciduous forest, the protection afforded to this cover at Nombre04 could mean that it is in better condition than the corresponding cover at ASETREK. (…)
South of Nombre04 lies Rancho Wilson, which contains a protected forest fragment that could warrant protection by reducing the aforementioned peninsula (Figure 50). However, we maintain that precisely because this fragment at Rancho Wilson is currently protected, annexing Nombre04 could be a more appropriate alternative for consolidating the riparian forest block in the northern part of the Reserve. In our view, this annexation would make it possible to negotiate with Rancho Wilson for the future incorporation of the remaining forest fragment on that property. Furthermore, protection of a segment of the Cabuyo River would be achieved by protecting the area currently occupied by Brindis de Amor.” (In the report submitted to the Chamber, they clarified that the reference to Rancho Wilson actually refers to Hacienda Ciruelas).
Thus, the technical study itself substantiates what was subsequently reported in the constitutional challenge by the person responsible for conducting the baseline study. The report submitted to the Chamber acknowledged that these two properties were incorporated for the purpose of improving the original compensation proposal, but “these areas were not analyzed with the same depth as ASETREK.” The report submitted to this Chamber states, in relevant part, as follows:
“Nombre04’s use as a foraging site demonstrates the biological importance of this property and how appropriate it would be to protect it. The addition of a portion of Hacienda Ciruelas is intended to avoid leaving a peninsula along the boundary of the RBLB if Brindis de Amor is added, which would run counter to the basic principles of reserve design, aimed at minimizing the edge effect (efecto de borde) and its impact on the species sought to be protected. Moreover, that portion also contains a fragment of riparian forest cover (cobertura riparia). In our own report, we indicated that, if it were necessary to choose between one of those two properties, the acquisition of Nombre04 is recommended, since Ciruelas is already maintaining some protection in that area of its property. Our critics assert that the study did not assess those properties. That is not entirely correct, because, as stated above, a vegetation assessment was conducted on the Brindis de Amor property.
The reasons why other taxonomic groups (fauna) were not assessed are that: (1) there is already evidence of the importance of that site to the fauna of the RBLB; (2) the inclusion of this property complements the ASETREK property; and (3) Nombre04 was in fact identified after the decision had been made to provide compensation through ASETREK. The fragment in Hacienda Ciruelas (mistakenly called Rancho Wilson in our report) was indeed not assessed. Nevertheless, I reiterate that undertaking to protect both this property and Nombre04 would provide a better service to the environment that the RBLB is intended to conserve.” (Report submitted by Dr. Mahmood Sasa Marín pursuant to the hearing granted for the purpose of obtaining additional evidence before rendering a decision).
D. Conclusions on this matter Based on the statements made by the authorities themselves, which appear in the record of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it may be concluded that the compensation study conducted for this specific case was not performed with the same rigor when incorporating the ASETREK property as when subsequently incorporating the two other properties called Nombre04 and Hacienda Ciruelas.
As stated supra, the petitioners’ objection is that the final report, “Establishment of the Biodiversity Baseline for the Lomas de Barbudal Biological Reserve (RBLB) and Adjacent Property,” fails to include studies on the biological conditions of the other two properties; consequently, it cannot be scientifically determined that these properties actually possess environmental characteristics capable of replacing the ecosystem functions of the area to be removed from protected status (desafectar).
The PGR emphasized the need for that study to be robust, because otherwise there is a risk that the environmental impact caused by removing part of that biological reserve from protected status would not be adequately mitigated.
The Office of the President of the Legislative Assembly demonstrated that the studies on the Nombre04 and Hacienda Ciruelas properties were indeed not conducted with the same level of detail and rigor as the study conducted on the ASETREK property. The other authorities agreed that the comprehensive assessment of the latter property revealed that the compensation lacked riparian forest (bosque ripario), which is a priority for environmental protection because it is nearly unique in the country. This prompted the adoption of recommendations from the Conservation Area authorities themselves to incorporate two other properties. However, with respect to those two properties, which were subsequently incorporated into the compensation, the biological and biodiversity-equivalence study was not conducted according to similarly demanding and rigorous parameters. Furthermore, according to OET’s own observations, as the entity responsible for the study, the analysis of the Nombre04 property was merely preliminary, did not include an analysis of the species composition of its secondary or deciduous forest, and included no fauna study.
Likewise, although the final decision to include Hacienda Ciruelas demonstrates an effort to ensure adequate compensation, it was not supported by any scientific study establishing equivalence and the required compensation for natural resources. The person responsible for the study acknowledged that “the fragment in Hacienda Ciruelas (mistakenly called Rancho Wilson in our report) was indeed not assessed.” It should be added that, based on a ten-month study assessing fauna, flora, habitat structure, ecosystem services, and physical attributes, which included sampling during both the dry and rainy seasons, it was concluded that the Nombre08 property was insufficient to compensate for the forest areas removed from protected status in the RBLB. All the more reason, therefore, why it is unclear what basis exists for last-minute inclusions that could actually satisfy the compensation requirements concerning fauna species, forests, and carbon sequestration.
Therefore, I consider that the deficiencies identified in the studies, which were acknowledged by the authorities that participated in these constitutional proceedings, violate the constitutional principles already noted, which, in general terms, require the State to make decisions concerning the reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) on the basis of a duly substantiated technical study.
The foregoing considerations support the conclusion that there are four types of studies in this field that are not interchangeable:
“I. Compliance with international obligations The petitioners argued that, because the Lomas de Barbudal Biological Reserve (LBLB) forms part of the Palo Verde wetland, the Regional Council of the Arenal Tempisque Conservation Area previously advised the Legislative Assembly that the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) had to be notified of the intention to undertake this project and that any other procedure required to comply with the country’s commitments had to be initiated.
They allege that, despite the foregoing, the State has not notified Nombre03 of the removal of the RBLB area from protected status or of the change in the boundaries of that biological reserve, constituting an omission that breaches our country’s international commitments and, therefore, violates article 7 of the Political Constitution.
For purposes of this opinion, it is necessary once again to quote the relevant provisions of the Ramsar Convention, article 2.5 of which states as follows:
“The Contracting Parties shall have the right to add to the ‘List’ other wetlands situated within their territory, to extend the boundaries of wetlands already included, or, because of urgent national interests, to delete or restrict the boundaries of wetlands already included in the ‘List,’ and shall inform the organization or government responsible for the continuing bureau duties specified in article 8 of these changes as quickly as possible.” (Emphasis not in the original).
Additionally, article 4 states:
“1. Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care.
2. Where a Contracting Party, because of urgent national interests, deletes or restricts the boundaries of a wetland included in the ‘List,’ it shall, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources and, in particular, shall establish additional nature reserves for waterfowl and for the protection, either in the same region or elsewhere, of an adequate portion of the former habitat. 3. The Contracting Parties shall promote research and the exchange of data and publications regarding wetlands and their flora and fauna.” (Emphasis not in the original).
In other words, this provision reiterates that when a party, because of urgent national interests, deletes or restricts the boundaries of a wetland included in the “List,” it must, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources and, in particular, establish additional nature reserves for waterfowl and for protection in the same region or elsewhere.
Based on the text of the provision itself, it must be concluded that the Costa Rican State has not breached its international obligations under article 7 of the Political Constitution. This is because the international instrument under consideration does not specify the precise time at which compensation must be provided and the corresponding notice must be given to the Continuing Bureau established under article 8 of that instrument.
Furthermore, it should be noted that, although public-interest reasons have been set forth for undertaking a project intended to provide a long-term solution to the water shortage in the province of Guanacaste, it has not been established that, to date, there has actually been a formal declaration of urgent national interests supporting the challenged removal of the RBLB from protected status as part of Parque Nacional Palo Verde. It is appropriate to recall what the Procuraduría General de la República (PGR) reported on this matter, stating in relevant part as follows:
“In that event, the provision could be contrary to the Ramsar Convention because, although it is true that the Convention does not require States to provide advance notice of a decision to modify the area of sites of international importance, article 4° makes that possibility contingent upon the existence of an urgent national need, which would not be duly justified in this particular case.” (Emphasis not in the original).
It must therefore be concluded that, although no time limit exists for notifying the competent Ramsar office, the Costa Rican State is obligated to justify the decision on the basis of ‘an urgent national need’; all of which must be carefully assessed by the Costa Rican State to avoid incurring international responsibility for failure to comply with the obligations it sovereignly accepted.”
VII.CONCLUSION.- In conclusion, this action is admitted for processing solely with respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica). As to all other matters, the petitioner shall abide by the ruling of the Constitutional Chamber in judgment n° 2020-0013836 of 15:30 hours on 22 de julio de 2020.
In this matter, it was decided that the petitioner must abide by the ruling of this Chamber in decision number 2020-013836 of 15:30 hours on 22 de julio del 2020.
In that decision, together with Justice Rueda, I issued a dissenting opinion (salvar el voto) finding the action well-founded. I did so because I considered that a violation had been established of Article 50 of the Political Constitution; the precautionary principle (principio precautorio), due to uncertainty regarding the actual conditions of Reserva Biológica Lomas de Barbudal and the proposed compensation resulting from the deficiencies identified in the study by the Organización para Estudios Tropicales, as well as the lack of certainty that the right to a healthy and ecologically balanced environment would not be impaired; the principle of environmental non-regression (principio de no regresión en materia ambiental), because it had not been established that the proposed compensation was at least equivalent to the removal of protected status (desafectación); the principle of irreducibility (principio de irreductibilidad), because a biological reserve was reduced without satisfying the applicable constitutional requirements; and the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), because merely preliminary studies were used to support compensation proposals and the challenged law was not supported by sufficient, necessary, individualized prior technical and scientific studies justifying the reduction of the protected area.
Therefore, although I concur in this case that the petitioner must abide by the prior ruling, I consider it relevant to recall my dissenting opinion in that judgment, in the terms stated above.
POR TANTO:
This action is admitted for processing solely with respect to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, Article 208 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, and the principle of legal certainty. As to all other matters, the petitioner shall abide by the ruling of the Constitutional Chamber in judgment n° 2020-0013836 of 15:30 hours on 22 de julio de 2020. Justice Cruz Castro files a note.
Nombre10.
Nombre02 Fernando Cruz C.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Alejandro Delgado F.
1 *200214020007CO* Res. Nº 2021-000634 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y cero minutos del trece de enero de dos mil veintiuno.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por Nombre01, cédula de identidad n° CED01, en su condición de Nombre02 con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de HACIENDA CIRUELAS S P S.A., cédula de persona jurídica n° CED02, contra la Ley n° 9610, “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y comunidades costeras”, publicada en el Alcance n° 199 de La Gaceta del 23 de noviembre de 2018.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Víquez Castillo; y,
CONSIDERANDO:
I.OBJETO.- El accionante impugna la Ley n° 9610 de 17 de octubre de 2018, denominada “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del Río Tempisque y comunidades costeras”, por considerarla contraria a los artículos 7, 11 y 45 de la Constitución Política, así como el principio de seguridad jurídica. Agrega, además, que en la tramitación de la ley se violentó el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por haber sido aplicado de forma improcedente.
II.LEGITIMACIÓN.- El accionante fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica como asunto previo el expediente n° 18-010534-1027-CA, el cual se encuentra en trámite ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (según copia digital y certificación aportadas). Se trata de un proceso especial incidental, donde el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) pretende la autorización para realizar los estudios previos sobre el inmueble Dirección01. Mediante resolución de las 13:19 horas del 2 de mayo de 2019, el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda dio traslado a Hacienda Ciruelas S P S.A. Asimismo, se constata que, por escrito recibido el 1° de septiembre de 2020, mediante Gestión en Línea, la parte gestionante invocó la inconstitucionalidad de la Ley n°9610 dentro del asunto base en cuestión. Por lo anterior, se estima que el accionante se encuentra legitimado para interponer esta acción de inconstitucionalidad.
III.ANTECEDENTE.- Dentro de la acción de inconstitucionalidad n° 19-000257-0007-CO, interpuesta por Nombre06 y el aquí accionante Nombre01, contra la misma normativa aquí impugnada, sea la ley n.º 9610 de 17 de octubre de 2018, esta Sala Constitucional dictó la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, en la cual dispuso lo siguiente:
“Por tanto:
En relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, por unanimidad se declara inadmisible la acción, porque, por un lado, no se observa algún tipo de interés difuso o colectivo, y, por otro, no existe algún asunto previo en el que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio para amparar el derecho o interés reclamado. Igualmente, por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la argüida vulneración a los ordinales 7 y 176 de la Constitución Política y a los principios constitucionales de equilibrio presupuestario, razonabilidad y proporcionalidad, y economía y eficiencia.
En cuanto a la alegada lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contemplado en el artículo 50 de la Constitución Política, por mayoría se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y declaran con lugar la acción por violación a los principios precautorio, no regresión en material ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental. La Magistrada Garro Vargas da razones diferentes y pone nota.
La Magistrada Hernández López y el Magistrado Salazar Alvarado ponen notas separadas.
Notifíquese este pronunciamiento a la parte accionante, al Procurador General de la República, al Nombre02 de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, al Ministro de Agricultura y Ganadería, al Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y a los coadyuvantes”.
IV.SOBRE LA ALEGADA VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, 208 BIS DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA. Toda vez que esta Sala Constitucional, dentro del precitado voto n° 2020-13836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo en cuanto a la supuesta vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica; con base en el siguiente orden de consideraciones:
“En relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, la acción se declara inadmisible. Sobre este punto, los accionantes acusan que la ley n.º 9610 violenta el artículo 45 de la Constitución Política, ya que se priva, sin indemnización previa, de la propiedad privada a tres personas jurídicas para incorporarle a la RBLB casi 500 hectáreas de propiedades privadas como compensación. Reclaman que la aprobación de la ley que impone tales limitaciones requiere de 38 votos y, en el caso concreto, si bien se superó esa cantidad, buena parte del procedimiento parlamentario se realizó mediante un procedimiento abreviado basado en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que implica la inconstitucionalidad de la ley por violación al procedimiento parlamentario, ya que ese procedimiento abreviado está vedado para proyectos que requieren para su aprobación el voto de una mayoría calificada de diputados.
Mencionan que por la forma en que se decide expropiar la propiedad de Nombre04 para incorporarla a la RBLB, se deja por fuera y enclavada dentro de la reserva, una propiedad de aproximadamente 14 hectáreas perteneciente a la sociedad Inversiones y Desarrollos Costa Rica Pacífico del Mar CMP S.A. Acusan que existe una nota que el Instituto Geográfico Nacional envió a la Asamblea Legislativa (oficio DIG-0388-2018) en respuesta a la consulta que se le hizo mediante oficio AL-DSDI-OFI-0313-2018, de la que se deriva una violación al principio de seguridad jurídica; lo anterior, por cuanto se constata la existencia de inconsistencias y errores en las coordenadas incluidas en la ley finalmente aprobada, que impiden tener certeza sobre cuántas hectáreas deben expropiarse y cuáles son los límites verdaderos de la reserva. Cuestionan, además, que no se haya indemnizado previamente las propiedades privadas afectadas.
Al respecto, la Sala descarta la existencia de algún tipo de interés difuso o colectivo en esos alegatos de los accionantes. Todos esos argumentos se encuentran relacionados de una u otra forma con el derecho de propiedad privada y su eventual transgresión, lo que requeriría de la existencia de un asunto base en el que se hubiera invocado la inconstitucionalidad como medio para amparar el derecho o interés reclamado, lo que se echa de menos en este caso. Por consiguiente, tales alegatos, no son susceptibles de ser analizados por el fondo.
A mayor abundamiento, en lo referente específicamente a las acusadas inconsistencias y errores en cuanto a la debida definición o delimitación de los linderos de la RBLB, también debe tomarse en consideración que tanto la presidenta de la Asamblea Legislativa como Nombre05 argumentan que las coordenadas de delimitación de la reserva biológica señaladas en la ley cuestionada son correctas. Se alega, en particular, que en un trabajo conjunto entre el MINAE y el Nombre05 se realizaron los estudios y replanteamientos topográficos de campo necesarios, lo que permitió una adecuada precisión geográfica de ubicación y delimitación real del área de la reserva de interés, mediante el uso de instrumentos tecnológicos de precisión geográfica. Se constata con lo anterior, que en el sub lite se plantea una discusión eminentemente técnica sobre la debida ubicación y delimitación geográfica de tales linderos.
En cuyo caso, resolver tal controversia, previa revisión y ponderación de los diversos parámetros técnicos que rigen la materia e, incluso, evacuar y valorar el pertinente material probatorio, supone una discusión que excede, sobradamente, el propósito y la naturaleza del control de constitucionalidad, en los términos de los artículos 10 de la Constitución Política y 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por el contrario, tal discusión en propia de ventilarse en las vías ordinarias, con la respectiva amplitud probatoria”.
Conforme a lo señalado en la sentencia precitada, esta acción de inconstitucionalidad resulta procedente, toda vez que, en esta ocasión, se constata que el accionante se encuentra legitimado conforme al artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en el proceso previo pendiente de resolver n° 18-010534-1027-CA, tal como se señaló en el considerando segundo de esta sentencia. Igualmente, se cumplen los requisitos formales de admisibilidad de una acción, dispuestos en los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y no existen motivos que justifiquen su rechazo por el fondo, a tenor del artículo 9 de Ley que regula esta materia. En consecuencia, se dispone dar curso a esta acción en cuanto a estos aspectos, a fin que sean conocidos por este Tribunal.
En cuanto a la acusada violación al artículo 7 de la Constitución Política, el accionante reclama que no se notificó a Nombre03 sobre la desafectación del área de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, ni del cambio en los límites de esa reserva. Agrega que igualmente se viola la Convención de Patrimonio Mundial de la Unesco. También, el accionante alega la violación al principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que, en su criterio, se omitió cumplir con las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente n° 7554, Ley de la Biodiversidad n° 7788, Reglamento a la Ley de la Biodiversidad n° 34433-MINAE y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales n° 6084. Esto, principalmente, ante la falta de estudios preliminares fisio geográficos, estudios socioeconómicos y estudios de factibilidad técnica.
Sobre estos alegatos este Tribunal se pronunció en la mencionada sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, por lo que deberá estarse la parte accionante a lo resuelto en esa ocasión, según se cita a continuación:
“VI.- Sobre los alegatos de inconstitucionalidad. A los efectos de resolver los cuestionamientos planteados, se procederán a agrupar los alegatos admisibles de los accionantes de la siguiente manera:
A.- Sobre la acusada violación a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión en materia ambiental, objetivación de la tutela ambiental, precautorio o in dubio pro natura y legalidad. Según quedó acreditado en este proceso, la desafectación del área que se discute, no es a los efectos de dejar ese terreno desprotegido ambientalmente, sino de darle un cambio de uso que igualmente pretende su tutela, con mayor extensión, y al mismo tiempo, procurar de este un aprovechamiento sostenible. Ese aspecto es primordial, toda vez que muchos de los pronunciamientos de este Tribunal en relación con una desafectación, se han circunscrito a la compensación de una desafectación, en el sentido de desprender a un terreno, de forma absoluta, de su tutela ambiental especial para destinarla a cualquier otro fin diverso y contrapuesto al de protección ambiental. De ahí que, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido incisiva en la necesidad de que el Poder Legislativo cuente con un estudio técnico previo que justifique el porqué, ambientalmente, ya no es necesaria esa tutela y, posteriormente dispuso, además, su compensación, como retribución ambiental.
En el sub examine, no es posible para las autoridades del Estado alterar el hábitat de un área protegida, sino es dentro de los límites que acepta su propio régimen de protección. De ahí que, aun cuando el área que se requiere alterar siempre va a ser protegida, pero la altera fuera de esos límites autorizados por ley, dada su naturaleza de uso, se requirió acudir igualmente a un proceso de desafectación legal que los autorice a realizar tales modificaciones. Este es el caso de la ley de estudio. Adviértase el contenido del artículo 6 de la norma impugnada, en el que igualmente se concede a ese terreno desafectado una tutela ambiental especial:
“ARTÍCULO 6- Finalizadas las obras de construcción y puesto en operación el Embalse Río Piedras por parte del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara), el área de embalse, que incluye el anillo de protección, se constituirá en un ecosistema de humedal administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996. Deberá existir estricta coordinación con Nombre05 para la utilización del agua conforme a diversos usos requeridos. El Poder Ejecutivo, mediante el Sinac, realizará los estudios necesarios para otorgar a dicho espacio una categoría de manejo, que no deberá contraponerse al uso que se le dé al agua producto del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume).
Para la elaboración del Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional, se conformará una comisión con representación del Sinac, Nombre05 y la Municipalidad de Bagaces.” Ciertamente la construcción de ese proyecto, aun cuando finalmente su resultado será destinado a la protección ambiental, implicará un impacto para el área, dada la modificación del hábitat de la zona a inundar para el embalse, de ahí que deba verificarse previamente si el mismo es indispensable y compensable. Tal como quedó acreditado desde la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la normativa impugnada, la situación de desabastecimiento del recurso hídrico en la provincia de Guanacaste, es un hecho palmario desde hace varios años. De ahí que diferentes administraciones han buscado dar soluciones a esta situación. Veamos:
“Los beneficiarios potenciales del proyecto están compuestos por la población general de la provincia de Guanacaste. Esta provincia cuenta con una población proyectada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de 371.375 habitantes para el 2.016, más la población flotante que está compuesta por el turismo nacional y extranjero estimándose en más de un millón de personas al año, a esto se le suma otra población compuesta por trabajadores de las diferentes empresas que incluye el turismo y que permanecen entrando y saliendo del área.
El Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA) ha estimado que para el 2025 habrá una población, dentro del área del proyecto, equivalente a más de 220.000 habitantes como usuarios de los acueductos principales de la zona (Senara, 2006).
En el año 2002 se registró el ingreso de 1.113.359 turistas. La tendencia al crecimiento es constante, ya que para el 2014 se duplicó el número de visitación al país.
Contrario al panorama de pobreza de la región Chorotega, esta es una de las zonas que mayor desarrollo turístico ha experimentado. En sus costas se asientan los principales complejos hoteleros que existen en el país. Se estimó, en el año 2005, que la capacidad instalada en los hoteles de la zona del proyecto era para 140.812 personas en temporada alta y se proyectaba que para el año 2025 alcanzará las 230.900 personas (Senara, 2006).
Debe señalarse que el recurso más amenazado en la actualidad es el agua debido principalmente a la sobreexplotación de los acuíferos para consumo humano, aspecto que se agrava aún más en las zonas turísticas por la amenaza de salinización de los pozos. Con la capacidad instalada en el 2005 la demanda promedio de agua potable se estimó en 570 l/s y con el crecimiento sostenido al 2025 alcanzaría los 935 l/s.
El área de riego agropecuario se estima en 17000 ha en donde se podrían beneficiar 1.067 productores agropecuarios entre grandes, medianos y pequeños… La Estrategia Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Egirh, 2005) señaló que las competencias por el uso del recurso hídrico en esta zona (y otras del país) podrían devenir en conflictos entre usuarios si no se aplicaban las medidas correctivas necesarias. El Plan Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH, 2008) dispuso como acción inmediata implementar el llamado Plan de Abastecimiento de Agua para Guanacaste en la línea estratégica 8.3.3.2, bajo el objetivo de “Regular la oferta hídrica para permitir su disponibilidad durante todo el año y atender la vulnerabilidad al cambio climático”…Como resultado de la mesa de trabajo por Guanacaste: Agua e Infraestructura Hídrica, implementada por la Administración Solís Rivera, se retoma y dispone la ejecución de este proyecto..
Por su importancia, esta línea de acción estratégica fue incluida dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 “Alberto Cañas Escalante”, bajo la línea programática 1.9 del sector ambiente, siendo que bajo el ejercicio de rectoría del sector ambiente, energía, mares y ordenamiento territorial se contempla el desarrollo e implementación del Programa Integral de Abastecimiento de Agua para Guanacaste - Pacífico Norte (Piaag), que integra actividades, obras y proyectos en el inmediato, corto, mediano y largo plazos…Conforme a los ejes I y II, el Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) desarrolla el Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que se constituye, por su ámbito y alcance en beneficios, en el proyecto más robusto y estratégico”.
Es decir, la necesidad de atender esta problemática había sido objeto de estudio por varios años por parte de las autoridades competentes. Precisamente, por Decreto Ejecutivo n.° 38642-MP-MAG del 30 de noviembre de 2014, se requirió una declaratoria de emergencia por sequía en algunos sectores del país, entre ellos la región Chorotega por afectación de 11 de sus cantones. Esa zona presenta más de 5 meses de déficit hídrico al año, dada la afectación del fenómeno del Niño y del cambio climático. Esta situación tampoco ha sido ajena para este Tribunal. En sentencia n.° 2018-7758 de las 9:15 horas del 18 de mayo de 2018, por ejemplo, ante la falta de suministro de agua potable por días, de fuentes de captación en Nicoya, y debido al problema de salinización de esa zona, esta Sala ordenó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que en el plazo de 6 meses contado a partir de la comunicación de esa sentencia, realizara el estudio hidrogeológico en la zona de influencia, sugerido por la Oficina Cantonal de Nicoya del ICAA, con la finalidad de buscar fuentes sostenibles en el tiempo que permitieran la ejecución de un proyecto para satisfacer la demanda presente y futura de las comunidades de Cuesta Grande, Maquenco y Terciopelo.
Luego de ello, debían proponer alguna solución temporal o permanente y ejecutarla en el plazo de los 12 meses siguientes a ese periodo previo. En el ínterin, debían distribuir a la comunidad de Maquenco agua potable de calidad mediante camiones cisterna u otro mecanismo alternativo, si existía faltante de líquido, hasta tanto no se lograra una solución definitiva a los hechos que dieron motivo a ese amparo. Igualmente, ha sido conocida la situación del acueducto de Sardinal, el cual ya contaba con el estudio de “Análisis del Impacto de la Sequía en el Acuífero Sardinal 2015” (véase en ese sentido las sentencias 2016-6417 y 2017-1163). Los diversos estudios previos y el trabajo de campo realizado por varias autoridades, precisamente derivaron en la propuesta del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), y así fue expuesto y justificado a los legisladores. La exposición de motivos indica al respecto:
“…el Servicio Nacional de Agua Subterránea, Riego y Avenamiento (Senara) desarrolla el Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que se constituye, por su ámbito y alcance en beneficios, en el proyecto más robusto y estratégico.
PROYECTO DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA LA CUENCA MEDIA DEL RÍO TEMPISQUE Y COMUNIDADES COSTERAS (PAACUME) El Paacume tiene como objetivo potenciar el desarrollo socioeconómico de la provincia de Guanacaste mediante un mejor aprovechamiento de los recursos hídricos provenientes del Sistema Hidroeléctrico Arenal-Dengo-Sandillal (Ardesa) y demás fuentes disponibles, como medidas de adaptación al cambio climático en un marco de sostenibilidad y equidad.
El proyecto consiste en generar las condiciones técnicas y tecnológicas para un mejor aprovechamiento de las aguas en el Distrito de Riego Arenal Tempisque (DRAT), las cuales provienen de la generación hidroeléctrica del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en el Sistema Hidroeléctrico Arenal, Dengo, Sandillal (Ardesa).
Contiene la automatización de la Presa Derivadora Miguel Pablo Dengo B y Canal Oeste Tramo I hasta el embalse Río Piedras, contemplando la construcción de un embalse de almacenamiento en el río Piedras, ampliación y construcción del Canal Oeste Tramos II y III desde este hasta río Tempisque. Además, las líneas de conducción secundarias y terciarias para riego agropecuario y áreas de desarrollo turístico, obras de entrega de agua para las poblaciones que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, todo desde la planicie del río Tempisque hasta la zona costera. Igualmente, integra el proyecto la construcción de casa de máquinas para generación eléctrica en el punto de presa.
El objetivo fundamental es la provisión de agua, accesible en cantidad, calidad y oportunidad -de 20 metros cúbicos por segundo- para diferentes usos potenciales. Se proyecta beneficiar al menos a 204 mil personas y cubrir al menos 17 mil hectáreas bajo riego. De este caudal quedarán disponibles 2 metros cúbicos por segundo para el abastecimiento a largo plazo de comunidades de cantones de Santa Cruz, Nicoya y Carrillo y que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Además, el proyecto contempla al menos 1.5 metros cúbicos por segundo de agua para riego como apoyo a la actividad turística en la zona costera y con ello beneficiar las comunidades costeras con la liberación de aguas subterráneas hoy usadas en riego.
Este proyecto no solo permitirá el acceso sostenible al agua por parte de las comunidades y el sector productivo, sino que además pretende armonizar y regular la explotación racional de los principales recursos subterráneos en acuíferos en la margen derecha de la cuenca media del río Tempisque, pues permitirá al Estado la regulación del uso máximo de pozos para estas actividades. La construcción de la presa sobre el río Piedras implica un embalse con un espejo de agua de aproximadamente 850 hectáreas, de las cuales, conforme al levantamiento de campo realizado por el Senara, 113 hectáreas se encuentran dentro de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). El sitio de presa se ubicará en un estrechamiento natural del cauce de este río entre las coordenadas longitud oeste 358930, latitud norte 1163180 y longitud oeste 359690, latitud norte 1155330 a una elevación de nivel de agua máxima de 50.50 m.s.n.m.
Esta presa tendrá como función crear un represamiento para el almacenamiento del agua, que será captada por el Nombre05 en la presa Miguel Pablo Dengo ubicado en el río Santa Rosa…” Se trata de un proyecto constituido por cuatro componentes: el embalse río Piedras (el cual incluye la automatización del sistema, la casa de máquinas y la presa y el embalse propiamente dicho), la ampliación del Canal Oeste desde el río Piedras hasta el río Tempisque con una longitud de aproximadamente 55 kilómetros, la construcción de la red de distribución en la margen derecha del río Tempisque (aproximadamente 300 kilómetros de longitud) y la propuesta de implementación de un Plan de Desarrollo Regional para el área directa e indirectamente afectada por el proyecto, proceso que está en etapa de conceptualización y formulación.
Resulta importante advertir que, desde la propia exposición de motivos, se estableció con claridad, la imperiosa necesidad de realizar tal proyecto específicamente en esa zona, al advertirse a los legisladores lo siguiente:
“…Así las cosas, la ubicación de la presa en el río Piedras obedece a una condición topográfica única que no permite ser trasladada a otro sitio; por tanto, esta ubicación y diferencia de nivel entre la entrada del canal que lo abastece y la salida del canal que permitirá llevar el agua hasta el río Tempisque determinan el nivel máximo de embalse y la capacidad de este para abastecer con 20 metros cúbicos por segundo al Paacume.
En algún momento se valoró la posibilidad de construir un dique para evitar la inundación de esta área de la Reserva Biológica Lomas Barbudal y un túnel de más de 2 kilómetros para evacuar las aguas; sin embargo, resultó que el sitio del dique coincide con una falla geológica que haría imposible su construcción por el alto riesgo que genera a la obra.
No existe posibilidad de reubicar o disminuir el volumen del embalse sin afectar significativamente el alcance del Paacume y con ello los beneficios para la población guanacasteca, con lo cual se determinó la necesidad de contar con 113 hectáreas a de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para ser inundadas.
Resulta de vital importancia que este embalse se desarrolle a plenitud, para lo cual es indispensable tener como área inundable esta extensión. Nombre05 ha demostrado que esta extensión de embalse, incluida la zona dentro de la Reserva Lomas de Barbudal (113 hectáreas), es la única vía para hacerlo con el fin de atender la demanda hídrica en el ámbito del proyecto de forma sostenible. Beneficiarios del proyecto.
Con Paacume se beneficiarán con riego tres cantones de la provincia de Guanacaste, a saber: Carrillo, Santa Cruz y Nicoya. Adicionalmente, Paacume destinará 2 metros cúbicos por segundo de agua para consumo humano (cuyo tratamiento y distribución estará a cargo del AyA), lo que implica solucionar el déficit con un horizonte de 50 años de aproximadamente 500.000 personas, además de que con la generación hidroeléctrica en sitio de presa de producirán 7 MW por año y en materia de riego cubrirá un área estimada en 1.875 ha en el sector turístico en la zona costera, liberando agua subterránea hoy usada con este fin. Esto además del agua dispuesta para el riego productivo.” (El resaltado no es del original).
Es decir, el fundamento para llevar a cabo la desafectación en cuestión estaba dado desde la misma exposición de motivos. Ciertamente, la Ley Orgánica del Ambiente establece lo siguiente:
“Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” En el sub examine, precisamente por la particularidad que tiene esta desafectación para el establecimiento de otros planes de manejo de protección, resulta atendible exigir un estudio técnico, pero no para que justifique que esa área no requiere ser protegida ambientalmente, pues, en realidad no se pretende desafectarla para desprotegerla a nivel ambiental y darle cualquier uso diverso, sino modificar su condición de tutela y de aprovechamiento ambiental sostenible, respecto de lo cual se reconoce un evidente impacto sobre esta, y por ello lo aportado es un estudio de compensación, que así lo garantice y retribuya al ambiente por una situación de necesidad.
El informe final del estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, fue realizado por la Organización para Estudios Tropicales, a solicitud de SENARA, para que se refiriera a las especificaciones del artículo 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (véase el oficio del 14 de junio de 2017 adjunto al expediente). Ese reglamento, en los ordinales 71, 72 y 73 dispone lo siguiente:
“Artículo 71.—Declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de áreas silvestres protegidas. Para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de ASP, deberá elaborarse un informe técnico, que estará coordinado por la instancia respectiva de SINAC.
Artículo 72.—Sobre el informe técnico . El informe técnico para los efectos del artículo anterior, deberá contener los objetivos de creación del área propuesta y recomendaciones sobre la categoría de manejo más adecuada, con las justificaciones técnicas correspondientes. Dentro de los criterios utilizados para elaborar este informe, definir los objetivos y emitir tales recomendaciones, se considerarán al menos los siguientes:
Dicho informe con los documentos pertinentes deberán ser remitidos al CORAC, para su consideración y de ser procedente, remitirlo al CONAC para lo que corresponda.
Cuando la modificación implique elevar la categoría de manejo existente, además deberá considerarse dentro del informe técnico respectivo la exposición de las razones concretas que motivan la propuesta de cambio en la categoría de manejo.
Artículo 73.—Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos.” Es por ello que ese estudio fue sometido a conocimiento del Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque (CONAC), el cual lo aprobó en las condiciones expuestas por el criterio técnico dado por el ACAT, y estableciendo expresamente que ese estudio no es equivalente ni sustituye al Estudio de Impacto Ambiental que debe realizarse al proyecto PAACUME. Precisamente por ello, la normativa impugnada incorpora otras disposiciones y en el artículo 4 específicamente establece su elaboración:
“ARTÍCULO 4- El Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara) será la entidad responsable de realizar el estudio ambiental del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (Paacume), que deberá incluir las medidas de prevención, mitigación y compensación del área desafectada afecta en el artículo 2 de la presente ley, las cuales deben ser implementadas por el desarrollador.
El estudio de impacto ambiental deberá considerar la línea base aprobada por las entidades y avalada por el Consejo Regional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), sin perjuicio de los términos de referencia que emita la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), conforme al marco jurídico correspondiente.” A partir de lo expuesto anteriormente, contrario a lo señalado por los accionantes, se denota que el proyecto de ley no careció de sustento técnico, pues se basa en los resultados de diversos estudios que denotan la necesidad de dotar de agua a esa comunidad, de la limitación de fuentes para su obtención y del estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, realizado por la Organización para Estudios Tropicales, a fin de garantizar una debida compensación en la modificación de la categoría de manejo de protección de esa área en particular, fundamentado técnicamente conforme a la metodología optada para su elaboración.
Aunado a ello, fue aportado al expediente legislativo el resultado de la consulta obligatoria; así como la propuesta de compensación elaborada por SENARA, SINAC y el PIAAG en un estudio complementario, elaborado en marzo de 2018, de previo a la emisión por parte de la Comisión Especial Legislativa del dictamen afirmativo unánime (17 de julio de 2018) que culminó con esta ley, en el que a partir del estudio de la OET y de la valoración que hicieron de las tres propiedades en cuestión (ASETREK, Nombre04 y HACIENDA CIRUELAS), fueron reforzadas las razones para implementar este proyecto y modificar el uso a la zona en cuestión; así como la forma en que esta sería compensada. En ese estudio se determinó, luego de un análisis de campo, que de la finca Hacienda Ciruelas resultaba viable adquirir 25.000 ha, de las cuales 7,16 representan bosque ripario, 2,42 ha de bosque secundario, 13,13 ha de bosque deciduo y 2,28 ha de pastos, complementando la información de la finca Brindis de Amor, que había sido valorada por la OET.
El informe “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente”, determinó las características biológicas y geofísicas del área dentro de la zona protegida Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) que potencialmente sería inundada de establecerse el embalse sobre el Río Piedras como parte del proyecto de irrigación PAACUME del SENARA. Además, evaluó el potencial de compensación que tendría una propiedad adyacente de realizarse este impacto, denominada en el informe ASETREK, aplicando una metodología basada en un enfoque de puntuación, denominada Hábitat/Hectárea.
Ahora bien, el cuestionamiento de los accionantes y de algunos coadyuvantes es que los estándares utilizados por el estudio de cita resultan insuficientes para autorizar una desafectación del área en cuestión y de sus impactos; sin embargo, tal como se indicó, el estudio de marras estaba limitado a valorar las condiciones que debían ser compensadas, a los efectos de valorar los impactos que implicarán modificar el plan de uso de esa zona. Por otro lado, la ejecución del proyecto PAACUME, también está condicionado a la realización y aprobación de otros estudios técnicos-científicos, tal como el estudio de impacto ambiental contemplado en el ordinal 4 de la normativa impugnada. De esta forma, no solo resulta improcedente que este Tribunal revise la pericia con la cual fue realizado un estudio técnico, lo cual ameritaría una discusión de legalidad en el que diferentes expertos tengan amplitud de oportunidad para sostener sus criterios y debatirlos lo que no es propio de un proceso de constitucionalidad, sino que, lo más importante, es que esta ley igualmente sujeta la construcción y ejecución del proyecto en cuestión a la realización del estudio técnico complementario.
De lo contrario esa área no podrá ser intervenida. Lo anterior, por cuanto se reitera, esta ley no desafectó esa área para ser utilizada para cualquier fin despojándola de su tutela ambiental, sino que lo hizo únicamente a los efectos de someterla a otro tipo de manejo de protección ambiental y sujetó ese proyecto a la realización previa del estudio de impacto ambiental, en el cual deberán ser previstos todos los impactos, medidas de mitigación y corroborar la compensación adecuada. Así las cosas, si bien ese estudio de impacto ambiental no se realizó de previo a la aprobación de la ley, lo cierto es que, dada la particularidad de este proyecto y en las condiciones en que se aprobó la desafectación de ese terreno para modificar su uso y protección ambiental, manteniendo su tutela fuera de cualquier uso diverso al justificado, y condicionando el mismo al resultado que eventualmente arroje el estudio de impacto ambiental, no se considera vulnerado el principio de objetivación del derecho ambiental.
La necesidad técnica de suplir de agua a la región chorotega para implementar ese proyecto fue justificada a los legisladores desde su exposición de motivos. Existen decretos ejecutivos que declaran la emergencia por sequía en esa área desde el 2014, y desde años atrás las autoridades competentes han buscado diferentes opciones para atender esa problemática, aunque ello no se haya escrito en un solo y único documento, como aducen los accionantes.
Es decir, el interés público de atender esa situación es una cuestión evidente y manifiesta. Asimismo, en el escrito de coadyuvancia presentado por el Ministro de Agricultura, se resumen los beneficios del proyecto en: a) un impacto positivo a favor de unos 500 mil agricultores ( en su mayoría pequeños y medianos); b) recuperación de mantos acuíferos en la zona; c) aumento en la capacidad de riego en unas 18 mil hectáreas hoy en día afectadas por las sequías y el cambio climático; d) creación de un espejo de agua de 850 hectáreas; e) reducción del déficit hídrico de la zona.
También se observa durante la tramitación legislativa que se expuso a los legisladores que ese sitio en particular era el único adecuado para realizar el proyecto en cuestión, por lo que, precisamente, partiendo de los impactos que evidentemente tendrá un cambio de hábitat, se diligenció una compensación ambiental de esa zona (ver a manera de ejemplo comparecencias de folios 1326, 1327 y ss, 1332, 1334, 1335, 1342, 1351 y ss, 1357 y ss). Ciertamente, una compensación no basta con aumentar la cabida del terreno que se sustituye, toda vez que hay que procurar condiciones similares de vegetación y fauna. Sin embargo, tampoco implica que deba exigirse idénticas condiciones, pues con el tiempo podrían obtenerse incluso mayores beneficios ambientales. Según la doctrina, el principio fundamental en el que se basa la compensación ambiental, es que el resarcimiento no sea menor al costo ambiental del impacto que se vaya a producir.
Su intención es compensar los servicios ambientales que prestaban los ecosistemas que fueron afectados por el cambio de uso. Para ello no existe una única metodología de medición, y lo más relevante es que deba procurarse maximizar esa ganancia ambiental. A esa condición apuntaló el estudio realizado por la OET. Partieron de que la compensación debía maximizar la ganancia al ambiente, por lo que al inicio contaron con el hecho de que un área de 332 hectáreas de un ambiente similar al encontrado en ASETREK, funcionaría para compensar lo que se perdería en el sitio de impacto en RBLB. Esa es la razón de la proporción 3:1 que se indica en el informe. Sin embargo, a fin de maximizar esa ganancia ambiental que debe procurar un plan de compensación, es que se advirtió que podía resultar conveniente emplear, además, otras propiedades que dispusieran de elementos importantes para la conservación, adicionales al área en ASETREK, igualmente por el tipo de bosque ripario.
En la pág. 217 de ese estudio, se expusieron las razones por las cuales consideraron que el embalse que se formaría en la zona de inundación debía ser parte de la misma compensación. Asimismo, aunque otras áreas no fueron analizadas con la profundidad que lo hicieron en ASETREK, sugirieron otras propiedades adyacentes para mejorar la propuesta de compensación. Una de esas propiedades es Brindis de Amor, cuya selección no fue casual, sino valorada por estar ubicada en el extremo noroeste de la RBLB, la cual atraviesa uno de las pocas quebradas permanentes de la zona (río Cabuyo) y mantiene una breve cobertura riparia. La vegetación en este sitio sí fue evaluada, como se indica en las páginas 210–216 del informe. Además, tomaron en consideración en el informe, los estudios ininterrumpidos por más 25 años en el área de la Dra. Susan Perry (Universidad de California, Los Ángeles), que señalan que tropas de monos carablanca (Cebus capuccinus) de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal utilizan los bosques dentro de Nombre04 como sitios de alimentación y descanso.
Es decir, hay evidencia de un constante flujo de animales desde y hacia la reserva. Por ello, el empleo de la propiedad Nombre04 como sitio de forrajeo demuestra la importancia biológica de esta propiedad y lo acertado que sería protegerla. La decisión de anexar una fracción de la Hacienda Ciruelas obedece a evitar dejar una península en el contorno de la RBLB de anexarse Brindis de Amor, lo que contravendría las nociones básicas del diseño de reservas, que trata de minimizar el efecto de borde y su afectación a las especies que se desean proteger. Además, esa fracción contiene también un fragmento de cobertura riparia. De manera que se trata de un criterio técnico de maximización del beneficio ambiental, que no fue tomado en cuenta solo por la extensión del terreno, sino por el recurso agregado y maximizado que implicaría mayores y mejores condiciones equivalentes de compensación. En consecuencia, para los profesionales, tal valoración inicial resultó suficiente tomándose en consideración que son anexos complementarios, no la finca principal ASETREK, y que, en todo caso, serán igualmente valoradas en el estudio de impacto ambiental posteriormente.
En el estudio se acreditó que el área de impacto en la parte sureste de la Reserva Lomas de Barbudal no es un humedal, ni está conectado con los humedales del Parque Nacional Palo Verde. Además, Lomas de Barbudal, el Parque Nacional Palo Verde y las propiedades sugeridas adicionalmente, no se encuentran en el Área de Conservación Guanacaste (patrimonio de la UNESCO), sino en el Área de Conservación Arenal-Tempisque (ACAT). Es por ello que, en el informe se hizo tal sugerencia sin demeritar la compensación ya prevista. Así lo expuso la OET: “…Siguiendo esta metodología concluimos que: (1) Sí es posible hacer una equivalencia ecológica entre los dos sitios (RBLB y ASETREK); (2) Que la compensación en área es una proporción de 3:1. Sin embargo, tal como especificamos en nuestro informe, nuestra recomendación fue solicitar aún más para resarcir las pérdidas en la reserva, en aras de mejorar el resarcimiento en términos del ambiente.
La incorporación de estas dos propiedades en nuestra recomendación final no requería mayor evaluación pues constituyen una anexión complementaria más no esencial dada la metodología trazada. Si bien es cierto que la propiedad de Ciruelas no fue evaluada, es importante aclarar que en la propiedad de Nombre04 realizamos un levantamiento de la estructura y composición vegetal tal como se especifica en nuestro informe.” Igualmente, la incorporación de la propiedad Ciruelas fue justificada por razones de localización y corredor para las especies, lo que sí fue constatado por ese grupo de estudio, al realizar la investigación de la zona aledaña a la finca principal. La controversia de la suficiencia del periodo de estudio y de la metodología empleada, se reitera, es una cuestión técnica que no compete ser dilucidada en esta jurisdicción. En todo caso, si bien se comprobó que la realización de este estudio se programó para que se ejecutara en el plazo de diez meses y no de dos años, ello no constituye en sí mismo una falencia que lo descalifique, toda vez que, siguiendo la metodología en él diseñada, necesariamente se llegaría a la misma conclusión, independientemente del tiempo que se tarde en realizarlo.
En la prueba recibida por este Tribunal en la audiencia oral, el señor Mahmood Sasa Marín, coordinador del estudio de la OET, en relación con este aspecto, señaló que los resultados no deberían cambiar ante un plazo mayor. En todo caso y a los efectos de asegurar la protección ambiental, la desafectación del área en cuestión, igualmente está sujeta a la aprobación de un estudio de impacto ambiental, que deberá ser revisado y aprobado posteriormente por SETENA.
El estudio “Establecimiento de la línea base de biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y finca adyacente” valorado en su oportunidad por los legisladores, fue elaborado, a solicitud de SENARA, por la Organización para Estudios Tropicales, la cual tiene presencia científica en el país y en esa área desde 1970, cuando se creó la Estación Biológica Palo Verde, lo que hoy es el Parque Nacional Palo Verde, en el que participaron profesionales debidamente identificados y utilizaron una metodología científica específica. Además, fue avalado por el SINAC y SENARA, e inscrito en la Vicerrectoría de Investigación de la Universidad de Costa Rica y aprobado en el Consejo de Investigación del Instituto Clodomiro Picado, también de la misma universidad, sin que la Escuela de Biología haya manifestado sus reservas oportunamente ante sus elaboradores. Así las cosas, no resulta irrazonable que los legisladores hayan adoptado la ley en cuestión tomando en consideración el criterio técnico ahí externado, al igual que lo hace este Tribunal actualmente, al no ser instancias técnicas para cuestionar y revisar sus alcances, ni determinar el cumplimiento de cada requerimiento legal de este.
Nótese que no consta siquiera la interposición de un proceso judicial de legalidad posterior a esta ley, en que se haya cuestionado y anulado ese estudio, para sugerir que deba restársele el valor técnico aportado. Asimismo, aunque se alegue que el referido estudio no fue coordinado por la instancia respectiva del SINAC, lo cierto es que el mismo sí fue avalado por este, como ya se indicó. Finalmente, la compensación ofrecida en esta ley fue de 5 a 1 para mejorar el resarcimiento ambiental, pues a cambio del uso de las 113 hectáreas actuales, la reserva recibirá más de 500 hectáreas, que vendrían a formar parte de esta, incluyendo esas mismas 113 has, pero con un hábitat acuático y de protección diferente. En ese sentido, no solo entra en ponderación la protección ambiental, sino también la necesidad de procurar el suministro a una gran parte de la población guanacasteca, de un líquido que es vital para los seres humanos, como el dotar de agua.
De ahí que deban ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados, en atención a lo que procura un desarrollo sostenible. Tampoco se violenta el principio de no regresión ambiental de la reserva biológica Lomas de Barbudal, por el contrario, la normativa impugnada está garantizando un fortalecimiento en materia de protección y administración en temas ambientales, ya que se incrementa el área de la reserva, se protegen e incorporan áreas con humedales naturales (río Cabuyo y Quebrada Amores), se asignan recursos económicos para la administración y manejo de recursos naturales, se integra la coordinación entre instituciones para el manejo y elaboración de los planes correspondientes en materia ambiental, y, finalmente, incorpora un nuevo ecosistema de humedal, el cual, además de ser un nuevo destino para las aves acuáticas, será un ecosistema que contribuirá a la adaptación y al cambio climático en toda la provincia de Guanacaste.
Más allá de lo sugerido en el estudio de la OET de adquirir como mínimo 332 ha, la propuesta legislativa que finalmente fue aprobada y respaldada por órganos técnicos nacionales como Nombre05 y el SINAC, incorporó en la propuesta de compensación de este proyecto, muchas más hectáreas, a fin de facilitar el manejo y control de incendios. Asimismo, al incorporar las propiedades Nombre04 y Hacienda Ciruelas, permitió contar con bosque ripario en condiciones adecuadas de conservación, y poder conservar también, al estar dentro del área del proyecto, las nacientes principales del río Cabuyo y quebrada Amores, que se encuentran en esas fincas. De otro lado, la elaboración del Plan General de Manejo de Uso Sostenible y Racional de este proyecto, estaría a cargo de una comisión que contaría con representación del SINAC, Nombre05 y la Municipalidad de Bagaces, y que, según expuso el SINAC, contemplaría criterios importantes sobre la categoría de manejo especial de ese embalse y sus beneficios ecosistémicos: “•Se definiría con mayor claridad las competencias de cada institución y se definirían mejor los mecanismos y procedimientos para el ordenamiento y uso de los recursos. •Bajo la categoría de oficial de Humedal se tendría mayores oportunidades de ordenar el uso para que la sociedad local, nacional e internacional logren contar con bienes y servicios de calidad producidos por el recurso bien conservado entre ellos: educación, investigación, agua, recreación y turismo. •Permitirá prevenir y controlar con mayor eficiencia y rigurosidad diferentes actividades ilícitas como invasión de tierras y tala ilegal, cacería y pesca furtiva e incendios forestales. • Al asignar una categoría de manejo al Embalse e incorporarlo como sitio Ramsar, el país estaría cumpliendo responsablemente con los compromisos internacionales como país signatario de la Convención Relativa a los Humedales de importancia Internacional; Convención Nombre03 aprobada mediante Ley número 7224 del 02 de abril de 1991. • El otorgar el estatus oficial como Humedal facilitará el proceso de ordenamiento de la actividad turística donde grupos locales y microempresarios de la zona podrían integrase a desarrollar un turismo rural sostenible, como alternativa socieconómica. • Con la creación de esta área protegida se estaría fortaleciendo una importante zona que funge como Corredor Biológico entre la Reserva Biológica Lomas Barbudal, Parque Nacional Palo Verde y el Corredor Biológico Nambiral. • Se estaría integrando la sociedad civil local e instituciones locales relacionadas para coordinar y efectuar una planificación y gestión ambiental integral a través del Consejo Local del Humedal, aprovechando de manera eficiente los recursos y capacidad instalada de cada una de las instituciones relacionadas. • La categoría de Humedal permitirá planificar, ordenar y efectuar un uso armonioso y sostenible de los recursos naturales con un nivel de fricción o conflicto bajo, como si posiblemente ocurriría si se asignara una categoría de Parque Nacional o Reserva Biológica. • El contar con un área silvestre núcleo, servirá de justificación y motivación a instancias locales, regionales y entes internacionales a cooperar técnica y financieramente para promover el desarrollo de acciones orientadas a la conservación y actividades socio productivo de carácter sostenible en el territorio de la cuenca en general. •El asignar una categoría de manejo para el ordenamiento y el uso sostenible de Embalse, estaría contribuyendo de forma significativa para la conservación de los ecosistemas y especies de la Reserva Biológica Lomas Barbudal, ya que además de favorecer la conectividad y desplazamiento de las especies, fungirá también como zona de amortiguamiento y disminución de presión hacia los recursos de la Reserva”.
Se debe recordar, que los ambientes registrados de una determinada zona no son estáticos, sino dinámicos, por lo que con el tiempo se pueden lograr modificaciones, incluso más positivas en el ecosistema.
Por consiguiente, la ley cuestionada no resulta inconstitucional, contó con estudios previos y criterios técnicos expresados por las autoridades competentes a lo largo de las comparecencias legislativas, entre estos SENARA, SINAC, MINAE, SETENA, MAG y OET y, además, dispone la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental, el cual deberá contemplar de previo, todos los impactos y medidas de mitigación que procedan para garantizar que, efectivamente, no sea lesionado el ambiente, así como también, determine que se producirá una compensación, no solo en tamaño, sino de naturaleza ecológica hasta donde razonablemente sea posible en este último supuesto. En criterio de este Tribunal, se trata de una ley condicionada, cuya eficacia queda supeditada a que el estudio de impacto ambiental pendiente del proyecto PAACUME, confirme los resultados previos, y se ajuste a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de un desarrollo sostenible, de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida, así como para determinar que la compensación del área contemple tanto el elemento cuantitativo como el cualitativo, por lo que no llevan razón al indicar que se violenta el principio precautorio.
Por otro lado, los accionantes cuestionan que no se notificó a Nombre03 sobre la desafectación del área de la RBLB, ni tampoco del cambio en los límites de esa reserva biológica, lo que supone una omisión que infringe los compromisos internacionales de nuestro país y, por ende, una violación al artículo 7 de la Constitución Política. Al respecto procede indicar que, si bien la “Ficha técnica para ampliación del Sitio Nombre03 Palo Verde, Costa Rica” evidencia que la RBLB forma parte de ese sitio, el inciso 2 del artículo 4 del instrumento internacional mencionado faculta a los Estados a retirar los humedales o reducirlos, por motivos urgentes de interés nacional, en cuyo caso debe compensarse, en la medida de lo posible, la pérdida de recursos y, en particular, crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y la protección de una porción adecuada de su hábitat original, en la misma región o en otro lugar.
Precisamente, corresponde a cada Estado determinar los “motivos urgentes de interés nacional”, por lo que no se considera irrazonable que la Asamblea Legislativa emita una ley que tenga como parte de sus fines dotar de recurso hídrico a parte de la provincia de Guanacaste y así velar por su aprovechamiento sostenible. Asimismo, de la lectura del convenio referido no se desprende alguna obligación (que implique algún vicio de inconstitucionalidad) de comunicar a Nombre03 previamente la desafectación del área protegida y, en todo caso, bastaría con realizar la notificación correspondiente, ya que el Estado, siempre y cuando cumpla con los compromisos internacionales que adquirió y con los parámetros internos (como los que ha fijado esta jurisdicción), tiene la potestad de hacerlo. Por consiguiente, se desestiman los alegatos de los accionantes.
B.- Sobre la acusada transgresión al artículo 176 de la Constitución Política y a los principios de equilibrio presupuestario, razonabilidad y proporcionalidad, economía y eficiencia. Los accionantes aducen que no se hicieron estudios socioeconómicos que justifiquen por un lado la desafectación y por el otro el aumento de la RBLB con casi 500 hectáreas de terrenos privados. Reprochan que no se contaba con el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla; y que ni siquiera existía un avalúo de las propiedades. Manifiestan que no se cumplió con el requisito de verificar la existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta, y que el ordinal 36 de la Ley del Ambiente establece que para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera que sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente, entre otros requisitos, con el financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
Sostienen que ese requisito no se cumplió en el caso de la ley n.º 9610. Indican que el presupuesto ordinario del 2018, en ejecución para cuando se aprobó la ley n.º 9610, no contenía una partida presupuestaria para pagar las expropiaciones de las propiedades privadas que se incorporaron a la RBLB. Agregan que ese incumplimiento violenta el principio de equilibrio presupuestario (artículo 176 de la Constitución Política), ya que mediante esa ley se asumieron nuevas obligaciones de pago sin que estuvieran previstas en la ley de presupuesto, lo que es requisito para ampliar áreas protegidas. Añaden que, para poder hacer esa desafectación, se compensa con más de 500 hectáreas de terrenos privados; sin embargo, surge el cuestionamiento de por qué se escogieron esas y no otras propiedades colindantes con la RBLB, incluso terrenos de menor valor o terrenos que ya pertenecen al Estado colindantes con la reserva biológica Lomas de Barbudal y que tienen una categoría de protección muy inferior a la de una reserva biológica (más de 300 hectáreas).
Por ello, alegan la violación del principio de razonabilidad, proporcionalidad, economía y eficiencia, ya que no se justifica una erogación de dinero de miles de millones de colones para compensar 113 hectáreas de la RBLB que se desafectan mediante esta ley que se impugna, cuando existen opciones sin costo o mucho menor para el Estado. Menos aún, cuando la ley obliga a expropiar más de 500 hectáreas para compensar 113 hectáreas que se están desafectando, pudiendo perfectamente incorporársele a la RBLB más de 300 hectáreas del Estado que tienen una categoría de manejo y protección inferior a la de un parque nacional o reserva biológica, sin costo alguno para el erario público. Advierten que tampoco se revisaron todas las propiedades adyacentes a la RBLB, para encontrar la manera de compensar a un menor costo posible. Finalmente, refieren que el análisis de costo-beneficio no se hizo con todas las propiedades adyacentes a la RBLB.
A partir de lo anterior, es importante precisar, que la competencia de este Tribunal, en relación con el principio del Equilibrio Presupuestario derivado del numeral 176 de la Constitución Política, se ciñe a un análisis de nivel macro, y no de una situación en particular como la de estudio. Tal y como lo señala la Procuraduría General de la República, la discusión acerca de si se ha incluido en el presupuesto ordinario la partida específica destinada a cubrir las expropiaciones que se requieren para la compensación de la RBLB, no está referida a la violación de este principio.
Por lo demás, no puede obviarse lo ya indicado en esta sentencia, en el sentido que se está ante una ley condicionada, cuya eficacia queda supeditada a que el estudio de impacto ambiental pendiente del proyecto PAACUME, confirme los resultados previos, y se ajuste a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de un desarrollo sostenible, de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida, así como para determinar que la compensación del área contemple tanto el elemento cuantitativo como el cualitativo. Por ende, si falta el referido estudio de impacto ambiental, que condiciona -según se indicó- la eficacia de la ley cuestionada y el eventual inicio de la fase de ejecución del proyecto, entonces resulta prematura la exigencia de una efectiva determinación y previsión de los recursos financieros necesarios para ejecutar una futura expropiación, en tanto aún no existe un proceso tendente a expropiar un fundo.
Adicionalmente, en lo que se refiere a la adecuada protección y administración de la RBLB, debe tomarse en consideración que la propia normativa impugnada está garantizando su fortalecimiento, pues, entre otros aspectos, se asignan recursos económicos para la administración y manejo de recursos naturales. Ergo, tampoco se constata que, en cuanto a este punto, se configure una afectación o perjuicio ambiental.
De otra parte, la alegada inconformidad por el supuesto alto costo económico para el país que significa desafectar y compensar esa área con esas propiedades y no otras diferentes, tampoco configura un argumento susceptible de análisis de constitucionalidad, sino de discrecionalidad, cuestión en la que el legislador cuenta con amplio margen -libre configuración-, en este caso, siguiendo, lógicamente, criterios técnicos, de conveniencia y oportunidad para la escogencia de un terreno cuando así lo impongan razón de interés público debidamente comprobado, tal y como se da en el presente caso; amén que la disminución de la cabida de un área silvestre protegida y su compensación, no debe responder únicamente a un criterio económico, sino también a los atributos ecológicos del terreno, a fin de que reúna condiciones ambientales equivalentes al área desafectada. De manera que ello implicaría igualmente un análisis técnico que no es propio de ser verificado en esta jurisdicción.
VII.Conclusión. Corolario de lo expuesto, este Tribunal considera que la acción resulta inadmisible, en relación con la acusada violación al artículo 45 de la Constitución Política, al numeral 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y al principio de seguridad jurídica, por carecer de legitimación los accionantes. En lo demás, no se advierten las inconstitucionalidades alegadas, en el tanto lo autorizado en la normativa impugnada cuente con el estudio de impacto ambiental previo, que determine los impactos, las medidas de mitigación respectivas, garantice la protección ambiental y la debida comprensión ambiental”.
La Magistrada Garro Vargas salvó el voto en relación con la aducida infracción al art. 50 de la Constitución Política al considerar lo siguiente:
“ I. Consideraciones preliminares Como costarricense y como Magistrada de esta Sala comparto la preocupación sobre el gravísimo problema de acceso al recurso hídrico que sufre una importante zona de la provincia de Guanacaste. Comprendo que la ley aquí impugnada pretende ser un medio para solucionarlo. Sin embargo, muy a mi pesar, no puedo dejar de advertir que esta contiene serios vicios de constitucionalidad. Por eso, con fundamento en los argumentos que explicaré, he decidido salvar el voto respecto de la alegada lesión al derecho a un ambiente sano y declarar con lugar la acción por violación a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental.
Por lo dicho, en este voto salvado me referiré sólo a los agravios relacionados con cuestiones ambientales. Por un lado, a la decisión legislativa de desafectar 113 hectáreas de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB) sin estudio de desafectación alguno que lo justifique y, por otro, a la pretendida justificación de la reducción de esa reserva mediante un estudio de compensación que es incompleto y sesgado.
Para analizar ambos extremos es necesario de previo precisar cuál ha sido la línea de la jurisprudencia de esta Sala sobre la justificación de los proyectos de ley relacionados con la materia ambiental. Así, una vez examinados cada uno de los agravios será posible arribar a unas conclusiones debidamente fundamentadas.
En el ejercicio de su potestad legislativa, el Parlamento está vinculado a la Constitución y a los tratados debidamente incorporados a nuestro ordenamiento. Además, la función legislativa –no sólo función administrativa del Estado- tiene un límite: el contenido de lo que establece el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP):
“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.
Esa norma recoge el principio de la interdicción de la arbitrariedad, que es un enunciado esencial del Estado de Derecho, y que supone la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:
“Fue concebido por el jurista alemán Nombre07 en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Nombre07. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).
Ya en una sentencia anterior, la Sala había aclarado que, si bien se encuentra ubicado en la LGAP, su origen y fundamento último se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política que señala:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella” (ver sentencia 2004-14421).
Es decir, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional y rige para el ejercicio de la función pública en toda su amplitud. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación también para la labor parlamentaria. En ese sentido, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente señaló lo siguiente:
“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”. (Lo destacado no es del original).
Justamente, este Tribunal ha sentado como línea jurisprudencial que el principio de la interdicción de la arbitrariedad exige que las decisiones que impactan sobre el medio ambiente estén debidamente apoyadas en criterios técnicos y científicos. De ahí ha surgido el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.
Este principio se introdujo en la línea jurisprudencial de esta Sala a partir de la sentencia 2005-14293, en la que se afirmó:
“[ El] principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación”.
Esto fue ampliado en la sentencia 2006-17126, en la que se señaló que este principio se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, en relación con los actos como de las disposiciones de carácter general – tanto legales como reglamentarias–. Se entiende que la exigencia de la “vinculación a la ciencia y a la técnica” condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador.
Todo lo anterior fue retomado en la sentencia 2012-12716, en la que se hicieron las siguientes consideraciones:
“La Sala hace propia opinión (sic) que sobre el caso ha brindado la Procuraduría General de la República, en el sentido de que, como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:
“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (resolución No. 17126-2006).
“principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.” (voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuales debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Voto No. 6322-2003).
A su vez, se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:
“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Voto No. 7294-1998, el destacado es nuestro).
“Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el [sic] uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente , a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).
Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:
“La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. (…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden.” (Lo destacado corresponde a la sentencia original).
De dicha resolución conviene resaltar el precedente que invoca:
“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”. (Lo destacado corresponde a la sentencia original).
Resulta evidente que los principios de objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica, así como el de interdicción de la arbitrariedad, son de observancia obligatoria para la Asamblea Legislativa en la tramitación de los proyectos de ley, pues de lo contrario se violentaría el principio de la razonabilidad como parámetro de constitucionalidad.
La ley impugnada establece una desafectación de la Reserva Biológica Lomas Barbudal (RBLB). Esta reserva tiene un nivel de protección absoluta, similar a la de un parque nacional. Al desafectarla se busca cambiar su uso para proceder a inundar esa gran cantidad de terreno, con el fin de realizar eventualmente el proyecto de dotación de agua denominado Paacume. Los accionantes señalan que no existe un estudio relativo a la desafectación y, en manifestaciones posteriores, como las realizadas en la vista oral, insistieron en que las autoridades involucradas, concretamente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) lo que tiene es un estudio de factibilidad sobre la realización de la represa en el Río Piedras, ejecutado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Arguyen que este no es el estudio que la normativa ambiental exige para determinar si se justifica la desafectación de un área silvestre protegida y que, además, no fue presentado en el expediente legislativo.
Para analizar este extremo es del todo necesario precisar la normativa y la jurisprudencia aplicables.
A. Marco normativo y jurisprudencial sobre la desafectación de áreas protegidas La Ley Orgánica del Ambiente, al respecto, señala lo siguiente:
“Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Lo destacado no es del original).
Es decir, establece que de previo a la desafectación de un área protegida se lleven a cabo estudios técnicos que justifiquen esa decisión.
Por su parte, este Tribunal ha sentado una sólida doctrina en esta materia, es decir, a saber, la necesidad de contar con estudios técnicos que justifiquen una decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona protegida. Así, en la sentencia 7294-1998, la Sala Constitucional declaró con lugar la acción en la que se cuestionó la modificación de los límites de la zona protectora de Tivives. En dicha resolución se consideró lo siguiente:
“De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto” “De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión.
Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de constitucional en relación con artículo 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política. Sobre este tema existe un precedente de la Sala que resulta atinente, tanto por la similitud de la infracción que se invoca, como por tratarse de una hipótesis en que la no observancia de determinados requisitos tiene como efecto la de normas o principios sustanciales de rango constitucional”. (Lo destacado no es del original). (Ver, en similar sentido, los votos 1999-02988, 2008-008075).
Posteriormente, en la sentencia 2012-013367 esta Sala afirmó:
“Resulta evidente que estos dos requisitos guardan absoluta conformidad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En primer lugar, en esta materia, el régimen jurídico exige que cualquier restricción o limitación del derecho tiene que venir impuesta por ley; por el contrario, cualquier beneficio o ampliación de la protección del derecho puede ser establecida por norma infralegal. En segundo lugar, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo.
Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”.
En esa sentencia, la Sala desarrolló, además, el principio de progresividad y no regresión en materia de tutela medio ambiental. Según este Tribunal, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Constitución Política, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. La Sala consideró que dicho principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta, pues todos los Estados pueden verse sometidos a circunstancias de naturaleza económica, política, social o climática que podrían obligar a replantear la obligación de mantener los niveles de protección alcanzados. En esos casos, la reducción de los niveles de protección deberá ser justificado a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. En atención a estos principios, la Sala dijo lo siguiente:
“En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional”. (Lo destacado no es del original).
Dichos principios de orden constitucional son vinculantes para el legislador. Así lo concluyó la Sala al afirmar lo siguiente:
“Dentro del marco de la Constitución, el legislador tiene la potestad y competencia para reducir las dimensiones físicas de las áreas ambientalmente protegidas. Sin embargo, con fundamento en el artículo 50 constitucional, las decisiones legislativas en esta materia deben respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en aras de garantizar un ambiente “sano” y “ecológicamente equilibrado” y el “mayor bienestar de todos los habitantes”. El estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene que responder a estos propósitos, para cuyo efecto no basta un cumplimiento formal porque se trata de un requerimiento material, es decir que debe materialmente demostrar, mediante un análisis técnico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. (Lo destacado no es del original).
Posteriormente, este Tribunal agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y particularizados exigidos por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, se requieren medidas de compensación, en aras de resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En la sentencia 2019-663 la Sala conjuntó sus líneas jurisprudenciales y señaló lo siguiente:
“ 1. Requisitos constitucionales para la reducción de área silvestre protegida (reserva legal y estudios técnicos): En apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (“la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”), ha habido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida, en cualquiera de sus categorías de manejo (en cuenta los refugios nacionales de vida silvestre), deben cumplirse dos requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida .” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, entre otras). Tal como se dijo en la resolución mencionada de 1998:
““(…) una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda (sic) área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.
No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (voto No. 7294-1998).
Concretamente sobre la reserva legal en esta materia, en el voto No.14772-2010 se dijo:
(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestre Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo.
Asimismo, en sentencia no.1056-2009 se indicó que la reducción únicamente es posible vía legal:
“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Lo cual fue aplicado cuando la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.
Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados –como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:
“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandis, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.
El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.” 2. Estudio técnico como un análisis científico e individualizado: La Sala se ha referido a la suficiencia del estudio técnico, cuando mediante varias resoluciones ha establecido que dicho estudio debe ser un análisis científico e individualizado. Así se dijo lo siguiente:
“el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012. Véase además el No. 10158-2013).
De lo cual se desprende que, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:
• El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; • Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; • La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.
En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 “no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito".
3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (voto Nos. 12887-2014, 2773-2014, 2012-13367 y 2009-1056).” (Lo destacado no es del original).
Lo anterior fue reiterado en la sentencia 2019-012745 en la que se resumió la postura de la Sala de la siguiente forma:
“Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible”.
A partir de estas líneas jurisprudenciales queda evidenciado el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, según el cual, no resulta legítimo reducir estos espacios protegidos sino se cumplen, paralelamente, tanto lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente como los principios consolidados en la jurisprudencia de este Tribunal, a saber, de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela ambiental y precautorio.
B. Análisis sobre la justificación técnica de la desafectación cuestionada En los siguientes epígrafes se procurará calibrar la importancia de la desafectación aprobada mediante la ley que aquí se impugna y constatar la omisión de los estudios técnicos que justificaran esa medida.
1. Importancia ambiental de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal Para contextualizar el análisis de la cuestión conviene explicar que la zona que se desafectó pertenece a la RBLB, la cual fue creada mediante decreto ejecutivo n.°16849-MAG de 23 de enero de 1986. La importancia de dicha reserva específica obedece a que es prácticamente la única en resguardar los ambientes del bosque seco tropical y su diversidad biológica, presentando tipos de fauna únicos en el país y contener sabanas secas que no están incluidas en otra unidad de conservación. Así se desprende de la parte considerativa del decreto en cuestión, que señala lo siguiente:
“1°.-Que es función esencial del Estado velar por la conservación, protección, administración y fomento de los recursos naturales del país.
2°.-Que la zona de Lomas Barbudal, en la provincia de Guanacaste, conserva muestras muy valiosas de la flora y fauna de la sabana seca arbolada de bajura, del bosque ripario de tierras bajas y del bosque caducifolio de tierras bajas, que en el pasado cubrieron extensas áreas de aquella provincia.
3°.-Que esta zona contiene al menos 10 nacientes y parte de la cuenca del río Cabuyo, de importancia para la producción agrícola y ganadera de la región, 4°.-Que el tipo de suelo de Lomas Barbudal no presenta condiciones para un desarrollo agropecuario sostenido pero que, desde el punto de vista de la investigación y del turismo, el área es importante por presentar una fauna entomológica única y por contener sabanas secas que no se encuentran protegidas en otra unidad de conservación”. (Lo destacado no es del original).
En el decreto de análisis se dispuso que la zona en cuestión sería, a partir de ese momento, una reserva biológica, que es una de las categorías de áreas silvestres protegidas, establecida concretamente en el inciso d) del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Asimismo, por aplicación de los numerales 13 y 14 de la Ley Forestal vigente, es integrante del patrimonio natural del Estado (PNE). Ese último caracteriza estos inmuebles como bienes de dominio público:
“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural.
Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley”.
La Ley de Biodiversidad define a las áreas silvestres protegidas así:
“Artículo 58. Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.
Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”. (Lo resaltado no corresponde al original).
El reglamento a la Ley de Biodiversidad, n.°34433 define las reservas biológicas y establece la categoría técnica de manejo de la siguiente manera:
“Artículo 70 (…) d). Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce, o una combinación de estos y especies de interés particular para la conservación. Sus fines principales serán la conservación y la protección de la biodiversidad, así como la investigación”.
En consecuencia, tienen una categoría de manejo muy limitada, por cuanto solamente se permite la conservación, protección e investigación.
Es preciso destacar que la RBLB no es propiamente un humedal, pero, según informaron las autoridades, sí forma parte del sitio Nombre03 Palo Verde, es decir, forma parte de un humedal de importancia internacional (sitio Ramsar).
Como es sabido, la Convención Relativa a los humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (conocida en forma abreviada como Convenio de Ramsar, debidamente aprobada mediante ley n°.7224) señala que los humedales de importancia internacional deben mantener su designación y su extensión inicial y sólo en circunstancias realmente excepcionales debería considerarse cambiarlas (artículos 2 y 4 de la Convención citados infra). Y, además, cuando se definen los sitios Ramsar, no solo se consideran los ecosistemas por sí solos, sino las interrelaciones existentes que impactan los humedales.
El Parque Nacional Palo Verde fue creado mediante decreto ejecutivo n.°11541 del 30 de mayo de 1980, cuya parte considerativa consignó lo siguiente:
“1°—Que la zona que comprende la fila Catalina, la fila Pedregosa, el cerro Bocana, el cerro El Roble y el cerro Alvarado, en Guanacaste, es una de las últimas en toda la provincia que conservan bosques secos tropicales, formación ecológica muy escasa en el país.
2°—Que las lagunas Nicaragua, El Roble, Los Aromos, y Corralillos, y los sitios El Tieso, Piñuela, Cristina y otros, constituyen lugares de particular importancia para la conservación de aves migradoras y residentes, y son a la vez las áreas más ricas en avifauna en el país.
3°—Que la zona en general es particularmente diversa en fauna silvestre, y es uno de los últimos refugios para animales que existen todavía sin protección en la provincia de Guanacaste.
4°—Que se presentan también varios ecosistemas de gran diversidad y riqueza de especies florísticas, tales como los bosques sobre depósitos calizos, las lagunas herbáceas, los bosques mixtos de llanura y los bosques de palo verde sobre vertísoles”.
Esto fue ratificado por ley n.°6794 de 25 de agosto de 1982, “Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas. Ratifica como Leyes Decretos Creadores de Parques Nacionales y Reservas Biológicas”. Posteriormente, mediante decreto ejecutivo 27345-MINAE, “Establece para el Parque Nacional Palo Verde Manejo Activo en sus Humedales y Áreas de Pasto y Crea Comité Asesor”, se destacó, en su parte considerativa, lo siguiente:
“ III.—Que entre los objetivos fundamentales del Parque Nacional Palo Verde está el proteger, manejar, conservar y restaurar, tanto ecosistemas de humedales como de bosque tropical seco, para mantener la diversidad y poblaciones de vida silvestre.
IV.Que la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, conocida como Convención Ramsar, fue ratificada por Costa Rica mediante ley 7224 del 2 de abril de 1991 y que como instrumento jurídico internacional, tiene valor superior a la Ley. Que Costa Rica, como parte contratante, debe fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas, creando reservas naturales de humedales y atendiendo de manera adecuada su manejo y cuidado. Asimismo, se compromete a fomentar la investigación y el intercambio de datos relativos a humedales a fin de favorecer las condiciones para aumentar las poblaciones de aves acuáticas”. (Lo destacado no es del original).
Además, el Plan General de Manejo del Parque Nacional Palo Verde, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, claramente establece la inclusión de la RBLB dentro del Parque Nacional Palo Verde (ver el Acuerdo n.°20 de la Sesión Ordinaria n.°03-2016 del 28 de marzo del 2016, dictado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, disponible en la página del Sistema Costarricense de Información Jurídica – SCIJ).
Mediante decreto ejecutivo n.°39786-MINAE de 22 de abril de 2016, se declaró de interés público y nacional las actividades de manejo, conservación y rehabilitación de este parque:
“Artículo 3.- Declaratoria de Interés Público. Declárese de interés público y nacional las actividades de manejo activo para la conservación y rehabilitación de los ecosistemas del Parque Nacional Palo Verde, con el fin de contar con el apoyo del Estado y demás dependencias públicas, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales públicos y privados para su implementación”.
Al examinar con detalle el anterior marco normativo es posible advertir la gran importancia que tiene la zona en cuestión para la tutela medio ambiental. De ahí que las decisiones que se tomen, respecto a la disminución de la cabida de estas zonas o el cambio en su destino, deben estar debidamente razonadas en estudios técnicos que justifiquen apropiadamente tal determinación.
Examen sobre la existencia de los estudios técnicos sobre la desafectación A partir de lo expuesto, es claro que tanto la legislación nacional como los principios constitucionales examinados y la jurisprudencia constitucional exigen, como primer elemento, que una ley que disponga la desafectación de un área silvestre protegida, integrada al PNE, debe estar razonablemente cimentada en un estudio técnico que justifique, de forma concreta, el motivo por el cual se debe desafectar una zona en particular y variar su naturaleza. Por eso, es preciso ahora examinar si la ley cuestionada contó con tal estudio.
a. Exposición de motivos de la ley cuestionada Como se ha visto, el propósito original de salvaguardar estos terrenos es la protección de un tipo de bosque muy particular y casi único en nuestro país, a saber, el bosque seco tropical y su diversidad biológica, que no está incluido en otra categoría específica de protección. En cambio, si bien la normativa cuestionada le brinda protección ambiental y dispone que se le reconocerá como un ecosistema de humedal administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (artículo 6 de la ley n.°9610 que “Modifica límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del proyecto de abastecimiento de agua para la cuenca media del río Tempisque y comunidades costeras”), lo cierto es que se cambia por completo su naturaleza. Esto porque, precisamente, la finalidad última de la desafectación es hacer posible el proyecto Paacume, que conlleva inundar los espacios de estos bosques primarios. En el propio estudio de la Organización de Estudios Tropicales (OET), se evidenció lo relativo al cambio de la naturaleza del inmueble:
“Por su posición geográfica y el relieve de la zona, el embalse Rio Piedras afectaría directamente un sitio dentro de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, un área silvestre protegida creada en 1986 con el fin de resguardar los ambientes del bosque seco tropical y su diversidad biológica. El área en conflicto ha sido estimada en casi 113 hectáreas bajo la cota de 50 m de elevación, que quedarían inundadas una vez construido el embalse”. (Lo resaltado no corresponde al original).
Sobre la finalidad del proyecto Paacume, la exposición de motivos del proyecto de ley expuso con detalle lo siguiente:
“El objetivo fundamental es la provisión de agua, accesible en cantidad, calidad y oportunidad -de 20 metros cúbicos por segundo- para diferentes usos potenciales. Se proyecta beneficiar al menos a 204 mil personas y cubrir al menos 17 mil hectáreas bajo riego. De este caudal quedarán disponibles 2 metros cúbicos por segundo para el abastecimiento a largo plazo de comunidades de cantones de Santa Cruz, Nicoya y Carrillo y que será administrada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Además, el proyecto contempla al menos 1.5 metros cúbicos por segundo de agua para riego como apoyo a la actividad turística en la zona costera y con ello beneficiar las comunidades costeras con la liberación de aguas subterráneas hoy usadas en riego.
Este proyecto no solo permitirá el acceso sostenible al agua por parte de las comunidades y el sector productivo, sino que además pretende armonizar y regular la explotación racional de los principales recursos subterráneos en acuíferos en la margen derecha de la cuenca media del río Tempisque, pues permitirá al Estado la regulación del uso máximo de pozos para estas actividades”.
De este modo, y teniendo presente lo dicho por las autoridades en el trámite de acción de inconstitucionalidad, no hay duda de la urgencia e importancia de hacer posible el acceso al servicio de agua potable y de enfrentar otros problemas de sequía, desabastecimiento, desalinización de los acuíferos, entre otros (ver manifestaciones de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, SENARA, Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)). Se señala que la dotación de agua en la zona se realizará a través de la construcción de una represa en el Río Piedras, que requerirá de un embalse con un espejo de agua de aproximadamente 850 hectáreas, de las cuales, 113 hectáreas se encuentran dentro de la RBLB, conforme al diseño realizado por SENARA.
Sin embargo, revisada la exposición de motivos del proyecto de ley, el expediente legislativo y el expediente de esta acción de inconstitucionalidad no se logró vislumbrar el cumplimiento de este requisito de importancia capital, a saber, el de realizar un estudio que, de forma específica justifique la necesidad de atender dicha severa problemática, a través de la desafectación de un área especialmente protegida.
La única referencia en la exposición de motivos es la siguiente:
“Así las cosas, la ubicación de la presa en el río Piedras obedece a una condición topográfica única que no permite ser trasladada a otro sitio; por tanto, esta ubicación y diferencia de nivel entre la entrada del canal que lo abastece y la salida del canal que permitirá llevar el agua hasta el río Tempisque determinan el nivel máximo de embalse y la capacidad de este para abastecer con 20 metros cúbicos por segundo al Paacume.
En algún momento se valoró la posibilidad de construir un dique para evitar la inundación de esta área de la Reserva Biológica Lomas Barbudal y un tú nel de más de 2 kilómetros para evacuar las aguas; sin embargo, resultó que el sitio del dique coincide con una falla geológica que haría imposible su construcción por el alto riesgo que genera a la obra”. (Lo destacado no es del original).
Estas valoraciones, si bien pueden ser valiosas para ilustrar la situación, no relevan, de forma alguna, que se haya cumplido con el necesario estudio que justifique de forma concreta la desafectación.
b. Informes de Nombre05 y del Consejo Regional del Área de Conservación En el informe de las autoridades del Nombre05 rendido con posterioridad a la audiencia oral realizada en el trámite de esta acción de inconstitucionalidad se hizo referencia a un Estudio de Factibilidad del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras. Este estudio es de octubre de 2018, es decir, es paralelo a la fecha en que se aprobó la legislación de análisis, a saber, el 17 de octubre de 2018. Por lo que no pudo ser valorado por el órgano parlamentario. Asimismo, tanto en la vista oral, como en el informe posterior, la Gerente General del Nombre05 hace referencia a que la zona tiene las condiciones ideales para realizar la obra y fundamenta sus afirmaciones en un estudio técnico realizado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) –atendiendo el contrato interadministrativo suscrito entre SENARA-ICE-MINAE 201600011 y sus adendas– según el cual, dadas las condiciones de topografía del área, la zona en cuestión tiene las condiciones ideales para la construcción de un embalse de gran capacidad (ver informe rendido ante la Sala en fecha 15 de junio de 2020). Sin embargo, queda claro que no existe un estudio específico que justifique la desafectación como tal.
En el expediente legislativo constan manifestaciones del propio Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque de julio de 2017, en las que se concluye lo siguiente:
“Basados en el estudio antes mencionado (Consulta obligatoria a las comunidades locales, propuesta de compensación para la Reserva Biológica Lomas Barbudal) y los documentos hasta ahora aportados, esta instancia considera que aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PACUUME, sin que necesariamente se tenga que desafectar un área de la actual RBLB. Si efectivamente estas alternativas no son viables, será necesario valorar la tercera medida que es la compensación”. (Oficio SINAC-CORACAT-SE-041, visible a folios 126 y 1492 de la copia del expediente legislativo).
Adicionalmente, se hizo llegar al trámite legislativo, el oficio SINAC-CORACAT-049-2018 de 9 de setiembre de 2018, en el que el Secretario Ejecutivo del Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque enfatiza lo siguiente:
“Con base en la Ley General de Administración Pública y la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, es necesario que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen la selección adecuada, tanto del área a desafectar, como de las áreas que servirían como compensación. Debe verificarse la existencia de estos estudios dentro del expediente de este proyecto de ley, ya que a la fecha este Consejo no cuenta con tal información”. (Folio 2641 de la copia del expediente legislativo. Lo destacado corresponde al oficio original).
De esas manifestaciones se desprende que para estas autoridades el estudio de compensación deberá ser posterior a los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de desafectar las zonas en cuestión y cambiarles, radicalmente, su destino. Es decir, pasarían de ser un bosque tropical seco a convertirse –por la inundación– en un humedal, perdiendo así la riqueza originaria de la zona. Las propias autoridades del Área de Conservación enfatizan que la determinación inicial de desafectar no se encuentra debidamente motivada en un estudio que lo justifique de forma apropiada. En efecto, la propia autoridad rectora del área de conservación en cuestión expuso durante el trámite legislativo que “aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PACUUME, sin que necesariamente se tenga que desafectar un área de la actual RBLB” (folios 126 y 1494). Además, llamó la atención de los legisladores respecto de la necesidad de que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen “la selección adecuada (…) del área a desafectar”.
En un momento posterior, luego de la determinación técnica sobre la necesidad de desafectar un área silvestre protegida en concreto, se requieren los estudios de compensación, que son aquellos que procuran una especie de resarcimiento ambiental del área suprimida, con otra de igual tamaño y de similares características biológicas. Sobre el particular, los representantes de la OET manifestaron lo siguiente:
“La compensación ambiental ante un impacto ambiental es una medida última, que debe realizarse únicamente en caso de que no pueda evitarse dicho impacto o que este no pueda mitigarse adecuadamente. En consecuencia, cuando los impactos de un proyecto requieren compensación, se está ante una situación en la que es inevitable resarcir un potencial impacto. En esa circunstancia, la discusión no debe centrarse en si se puede o no compensar, sino en cómo lograrla de manera que haya ganancias ambientales”. (Lo resaltado no corresponde al original).
De lo anterior se podría concluir que incluso la propia OET reconoce que primero debe determinarse con certeza, sobre la base de estudios técnicos, que la desafectación es la última solución posible, y luego corresponde realizar el estudio de las medidas de compensación.
3. El informe de la Procuraduría General de la República Resulta de gran relevancia para el caso concreto, transcribir en lo conducente algunos pasajes del informe rendido por la Procuraduría General de la República (PGR) en la acción de inconstitucionalidad. Respecto de la necesidad de realizar un estudio previo que justifique la desafectación de porciones de la RBLB, afirmó lo siguiente:
“Por otra parte, aunque se constate la suficiencia del estudio de la OET y de la propuesta final de compensación, debe advertirse que ese estudio técnico únicamente justificaría la validez de la compensación practicada, y, como tal, no es un estudio técnico que justifique directamente la decisión de desafectar una parte de la RBLB.
Atendiendo a la jurisprudencia constitucional sobre el tema, el estudio que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente para justificar la reducción de un área silvestre protegida debería ser un estudio que determine la necesidad y conveniencia de adoptar ese tipo de medida.
En este caso, un estudio en ese sentido, sería aquel que fundamente técnicamente la necesidad de desafectar parte de la RBLB. Es decir, un estudio que determine que la única alternativa para desarrollar el proyecto PAACUME y el embalse Río Piedras, es desafectando parte de la Reserva Biológica.
Al respecto, el Consejo Regional del Área de Conservación Tempisque, al referirse al estudio de la OET, indicó que “esta instancia considera que aún no se ha demostrado que existan otras alternativas del proyecto PAACUME, sin que necesariamente se tenga que desafectarse un área de la actual RBLB. Si efectivamente estas alternativas no son viables, será necesario valorar la tercera medida que es la compensación.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-SE-041 de 7 de julio de 2017, folios 1492-1497 del expediente legislativo). Y, ese mismo Consejo, después de aprobado el proyecto de ley en segundo debate, indicó que “es necesario que existan los estudios técnicos ambientales, jurídicos y financieros suficientes que justifiquen la selección adecuada tanto del área a desafectar, como de las áreas que servirían como compensación. Debe verificarse la existencia de estos estudios dentro del expediente de este proyecto de ley, ya que a la fecha este Consejo no cuenta con tal información.” (Oficio No. SINAC-CORACAT-049-2018 de 9 de setiembre de 2018, folios 2641-2644).
En el “Documento Perfil del Proyecto PAACUME” elaborado por el Nombre05 (Folios 505-621) se parte de que “una de las propiedades dentro del área del embalse pertenece a la Reserva Biológica Lomas Barbudal, con un área aproximada a las 112 ha.” Y se indica que el “área debe de ser compensada con un área aledaña de similares características ecológicas, para lo cual se requiere la elaboración de un estudio de línea base de biodiversidad que demuestre la equivalencia de las áreas de compensación” y se indica que dicho estudio fue elaborado por la OET. (ver folio 557). Algunos de los funcionarios que comparecieron a las sesiones de la Comisión Legislativa que tramitó el proyecto indicaron que técnicamente el proyecto PAACUME no podía desarrollarse sin desafectar e inundar parte de la RBLB, y en el documento denominado “Consulta Obligatoria a las Comunidades Locales. Propuesta de Compensación para la Reserva Biológica Lomas Barbudal” (Folios 622-726), ante una de las preguntas formuladas por uno de los participantes, se indicó que “si no se logran obtener las 113 hectáreas de la RBLB, el proyecto cambia totalmente, ya que sin estas 113 hectáreas de la RBLB las condiciones de la presa, la cantidad de agua a embalsar, el costo del proyecto y el diseño tendría que cambiar totalmente.” (Folio 661).
Entonces, con base en el criterio de las instituciones a las cuales se les dio audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad, debe valorarse si existe sustento técnico suficiente para justificar la necesidad de desafectar parte de la RBLB para ser utilizada en la ejecución del proyecto PAACUME.
Si no se constata ese fundamento, la Ley 9610 debe declararse inconstitucional por violación a los principios de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, objetivación a la tutela ambiental y de no regresión.
En ese supuesto la norma podría resultar contraria a la Convención Ramsar, porque si bien es cierto, ésta no obliga a los Estados a comunicar de previo la decisión de modificar el área de los sitios de importancia internacional, su artículo 4° sujeta esa posibilidad a la existencia de un motivo de urgente necesidad nacional, el cual no estaría debidamente justificado en este caso particular”. (Lo destacado no es del original).
Se observa que la PGR fue enfática en señalar la necesidad de atender los alegatos de los accionantes respecto a este primer agravio, a saber, la obligatoriedad de valorar si se cuenta con un estudio técnico que justifique la desafectación de una particular área protegida como lo es RBLB.
C. Conclusiones sobre el particular Se constata que las autoridades proponentes del proyecto han aducido de forma insistente que la existencia del estudio de compensación justifica la necesidad de desafectar. Lo anterior refleja, al menos, una seria confusión entre la respectiva finalidad del estudio de desafectación de un área especialmente protegida que se ha integrado al PNE y la del estudio de compensación. Esa confusión –o intento de homologación de dos categorías de estudio que tienen diversa naturaleza– torna injustificada la decisión de desafectar.
Por lo demás, cabe agregar que ambos estudios son distintos del estudio técnico que se requiere para la valoración de la infraestructura que se pretende desarrollar, esto es, un estudio de evaluación de impacto ambiental. Este, en los términos de la Ley Orgánica del Ambiente, es específico para las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos peligrosos y es un requisito indispensable de previo al inicio de las actividades, obras o proyectos:
“Artículo 17 . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”.
Entonces, sobre la base del marco normativo y de la jurisprudencia se debe concluir que los estudios técnicos que justifiquen la desafectación y los posteriores estudios de compensación deben ser previos a la decisión legislativa, precisamente porque es exigido que esta se fundamente en aquellos.
Por lo tanto, considero que lleva razón la PGR en el sentido de que la ley cuestionada es inconstitucional por carecer de un estudio que sustente técnicamente la necesidad de desafectar parte de la RBLB. Dicha omisión resulta lesiva de los principios precautorio, no regresión en material ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental.
Procede ahora examinar los agravios, el marco normativo e informes sobre la obligación de realizar estudios de compensación.
A. Los agravios planteados por los accionantes Los accionantes cuestionaron que se pretendió justificar la reducción del área de RBLB, mediante un estudio incompleto y sesgado realizado por la Organización de Estudios Tropicales (OET). Acusan que se pretende compensar el área desafectada que se intenta inundar con terrenos privados adyacentes a la reserva biológica, incorporando dos propiedades definidas por SENARA. Una sobre la cual no se hizo ningún estudio (propiedad perteneciente a la sociedad Hacienda Ciruelas SP S.A.) y otra sobre la cual se hizo un estudio muy superficial (propiedad perteneciente a la sociedad conocida como Brindis de Amor).
Así, aducen que la ley n.°9610 violenta el artículo 50 de la Constitución Política, por cuanto, según su criterio, no incorpora un estudio serio, integral y objetivo sobre las consecuencias de la desafectación de 113 hectáreas de la RBLB y la sustitución o compensación con unas 500 hectáreas de propiedades privadas que se pretenden incorporar a la reserva biológica. Cuestionan, en este particular, la solidez del estudio realizado por la Organización de Estudios Tropicales (OET), mediante el cual se pretendió justificar la desafectación y compensación. Hacen referencia a otros estudios que ponen en entredicho la consistencia de ese estudio y concluyen que este es “insuficiente para definir el cambio de límites de Lomas de Barbudal, y no demuestra que este cambio será plenamente compensado por áreas adicionales en otros sectores de la Reserva. La finca ASETREK, estudiada con más detalle por los consultores, al final se reconoce como insuficiente para justificar el canje de tierra, y se acude precipitadamente a otras fincas cercanas para balancear la compensación”.
Insisten que el estudio realizado por la OET no es completo, objetivo, científico ni técnico, ya que adolece de muchas omisiones y debilidades. Reiteran que tal estudio se centra prácticamente en una porción de una de las tres propiedades privadas con las que se pretenden compensar las 113 hectáreas desafectadas con la ley; pero omite incorporar estudios sobre las condiciones biológicas de las otras dos propiedades, por lo que no se puede determinar de manera científica que se trate de propiedades que efectivamente cuenten con características medioambientales que reemplacen las funciones ecosistémicas del área por desafectar.
B. La obligación internacional de realizar estudios de compensación Respecto de la necesidad de adoptar medidas de compensación, cuando se trata de desafectar áreas silvestres protegidas que sean humedales o estén integradas a estos existe una obligación internacional establecida en la Convención Ramsar, ley n.°7224 de 9 de abril de 1991, que dispone lo siguiente:
“Artículo 2.5. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la "Lista" otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la "Lista" o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”.
“Artículo 4. 1. Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.
2. Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su hábitat anterior. 3. Las partes contratantes fomentarán la investigación y el intercambio de datos y de publicaciones relativas a las zonas húmedas, a su flora y a su fauna”. (Lo resaltado no corresponde al original).
De estas normas se desprende la obligación del Estado de realizar una compensación que, en la medida de lo posible, remedie la pérdida de recursos en los humedales y crear nuevas reservas naturales para la protección en la misma región.
C. Informes de las autoridades que constan en el presente expediente 1. Informe de la Procuraduría General de la República.
La PGR manifestó en su informe que en caso de determinarse que el estudio de la OET y la propuesta final de compensación de la RBLB son insuficientes técnicamente, la ley impugnada resultaría inconstitucional por violación a los principios de objetivación de la tutela ambiental, precautorio, preventivo y de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas. En efecto, no se estaría garantizando que la variación de los límites aprobada no afecta la integridad de la RBLB y no se estaría mitigando adecuadamente el impacto ambiental generado por la desafectación de una parte de dicha reserva biológica. También, ello resultaría contrario a la obligación que establece el artículo 3° de la Convención Nombre03 de favorecer la conservación de las zonas húmedas inscritas en la lista de humedales de importancia internacional.
2. Informe de la presidenta del Directorio de la Asamblea Legislativa La presidenta de la Asamblea Legislativa en su informe señala que en el expediente legislativo consta el estudio denominado “Establecimiento de línea Base de Biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) y finca adyacente” realizado por la OET, en el que se efectuó un análisis comparativo entre la reserva y terrenos aledaños previamente seleccionados para conocer las condiciones de similitud y factibilidad de utilizarse como reemplazo ecológicamente equivalente. Explica que la OET realizó el estudio correspondiente basándose en los lineamientos establecidos por el Nombre05 y explicó que la OET pudo comprobar que el área de la RBLB que se pretendía desafectar estaba en mejores condiciones ecológicas que las áreas que se proponían para compensar, en una proporción de 3 a 1, o sea que, por cada hectárea que se desafectara se debería compensar 3.
Asevera que, al revisar en detalle se determinó que uno de los objetos de creación de la RBLB, precisamente la conservación y protección del bosque ripario, no estaba representado dentro de la finca ASETREK, la cual era la propuesta para compensar las 113 hectáreas que se desafectarían. Justifica que fue por lo anterior que se dio la necesidad de buscar otros terrenos aledaños que tuvieran bosque ripario para compensar el faltante de ese ecosistema en la propuesta de compensación. Señala que debido a que lo que se requería era únicamente buscar el bosque ripario, los estudios en las fincas Nombre04 y Hacienda Ciruelas no profundizaron con el mismo detalle que los estudios de Nombre08 ; sin embargo, dice que aun así la OET sí realizó un estudio de caracterización de la Finca Brindis de Amor, como complemento de compensación, el cual se encuentra visible en los folios del 209 al 215 del estudio.
3. Informe del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento Estas autoridades explicaron que el estudio fue realizado por la OET y prevé que la compensación del área, consista en que, por la desafectación de 113 hectáreas se incorporen 556 hectáreas. Arguye que la OET recomienda que se adquieran como mínimo 332 hectáreas de la finca ASETREK, sin embargo, para facilitar el manejo y el control de incendios se tomó la decisión de incorporar 444 hectáreas de ASETREK, por lo que se compensan todos los diferentes ecosistemas que se encuentran dentro de las 113 hectáreas de RBLB, a excepción del bosque ripario . En consecuencia, aclara que la incorporación de las fincas Nombre04 y Hacienda Ciruelas a la propuesta de compensación se realizó por recomendación del administrador de Lomas Barbudal, basándose en que cuentan con terrenos de bosque ripario en condiciones adecuadas de conservación, así como con las nacientes principales del río Cabuyo y quebrada Amores.
4. Organización de Estudios Tropicales Por su importancia, se transcriben en lo conducente pasajes relevantes del informe realizado por la OET, que fue el insumo técnico de la compensación realizada en el caso concreto. Dicho informe indica en su resumen ejecutivo, lo siguiente:
“El sitio de afectación en Lomas de Barbudal posee tres tipos de ambientes, cada uno correspondiendo a una cobertura forestal distinta: bosque deciduo, bosque secundario y bosque maduro asociado a las quebradas en el sitio y por lo tanto, llamado aquí bosque ripario. El bosque deciduo representa el 70% de la cobertura forestal en ese sitio, y corresponde a un estadío de sucesión temprano caracterizado por ser abierto y estar constituido por especies pioneras y por presentar una baja densidad de árboles. El bosque secundario posee mayor estructura y corresponde a un estadio más avanzado donde persisten árboles dominantes. Finalmente, el bosque ripario, integrado principalmente por especies siempre verdes y con árboles dominantes, es uno de las asociaciones vegetales más amenazadas de la región. Cerca de 30 hectáreas existen en el sitio de afectación, lo que representa cerca del 11% de la cobertura de ese tipo de asociación de la Reserva Biológica. El sitio de compensación también es heterogéneo en cobertura forestal y cuenta con bosque deciduo, bosque secundario y zonas de pastizal y no forestales. Este sitio no dispone de bosque ripario.
Así, el sitio en la Reserva Biológica produjo estimados de riqueza de especies mayores que los estimados en el potencial sitio de compensación en ASETREK. Además, las especies encontradas en la Reserva Biológica no son las mismas que las encontradas en ASETREK: las mayores similitudes en composición se encontraron en la comunidad de anfibios, familias de artrópodos y aves, con 79%, 76% y 62% de especies compartidas, mientras que para plantas leñosas y mamíferos los sitios comparten tan solo el 55% y 50% de sus especies. Para reptiles, peces y plantas herbáceas los sitios en Lomas de Barbudal y Nombre08 comparten 39%, 34% y 33% de las especies. Esas discrepancias hacen que la composición de especies en Nombre08 represente cerca del 45 % de la cuantificada en la referencia. Nuestros análisis revelan que en general, el sitio potencial de inundación en Lomas de Barbudal posee mayor estructura, más árboles dominantes, biomasa y potencial para fijar carbono.
El aporte del bosque ripario a estos indicadores es innegable, pero también se observaron diferencias entre las coberturas de bosque secundario de Lomas de Barbudal y la de ASETREK, este último mostrando los valores más bajos. Estas diferencias indican que el ambiente en el sitio de compensación en Nombre08 ha sido más perturbado que el sitio en Lomas de Barbudal. En término de estructura y calidad del ambiente, el hábitat en Nombre08 obtuvo un menor puntaje que la referencia, equivalente a un 51.2% de su calidad. La incertidumbre derivada de la heterogeneidad de los ambientes presentes reduce el estimado de puntuación de calidad del ambiente, por lo que el mínimo valor de calidad de ambiente posible estimada a partir de nuestros datos resulta en 34 pts. Al tratarse de un ambiente de menor calidad, se requeriría de unas 332 hectáreas de un hábitat como el observado en Nombre08 para compensar la pérdida de las 113 hectáreas de la referencia.
Por lo tanto, el sitio de potencial compensación en Nombre08 es inferior en calidad de ambiente, composición y biodiversidad al sitio que sería impactado directamente por el Embalse Rio Piedras dentro de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal. Siguiendo el procedimiento para la estimación del área necesaria para resarcir pérdidas derivadas del impacto, recomendamos anexar al menos 332 Ha del tipo de hábitat observado en el sitio potencial de compensación para resarcir las pérdidas que sufrirá la Reserva Biológica Lomas de Barbudal por el Embalse Piedras. Una propuesta es asignar la parte boscosa de Nombre08 como área de compensación. Para ello se requiere segregar 444 Ha de dicha propiedad, con el fin de unir los fragmentos de bosque disponibles. Aún asi, ese terreno no incluye la cobertura de bosque ripario, por lo que se sugiere anexar adicionalmente a Bridis de Amor, una propiedad de 86 Ha adyacente al extremo norte de la Reserva Biológica y que posee casi 16 hectáreas de bosque ripario. La incorporación de ambas propiedades (ASETREK segregado y Brindis de Amor) suponen la anexión de 530 hectáreas en compensación por las 113 Ha que se perderían en la Reserva Lomas de Barbudal”.
Sobre el agravio planteado por los accionantes, en el sentido de que el estudio de OET fue realizado con ligereza y que, con posterioridad, añadieron unas fincas sin un estudio similar al que se realizó respecto de la finca ASETREK, afirmaron lo siguiente:
“En el noreste de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal, existen propiedades privadas con fragmentos de bosques riparios y secundarios. De hecho, un examen rápido revela que en las cercanías de la Quebrada Amores existen condiciones boscosas que podrían ser de interés de protección. Una de ellas es Brindis de Amor, una propiedad de cerca de 86 Ha que limita con la Reserva Lomas de Barbudal y cuya cobertura boscosa ha sido protegida por su propietario Nombre09 en los últimos veinte años (Figura 47). (…)
1. Los resultados de nuestro estudio, tanto en calidad de habitat como en composición de comunidades, revelan la necesidad de resarcir la pérdida en Lomas de Barbudal a partir de al menos 332 Ha de hábitat boscoso. Sin embargo, para lograr ese número de hectáreas en ASETREK, se requiere incluir parte del bosque deciduo en la ladera este de la propiedad, cuya calidad es inferior (por tener mayor pendiente) a la del lado oeste. Además no se cuenta con ningún fragmento de bosque ripario-maduro, lo que sin duda constituye un desacierto en la capacidad de compensación de la propiedad Nombre08 evaluada en nuestro estudio. 2. La propiedad de Nombre04 posee 15.87 ha de bosque ripario-maduro. Aunque el análisis de la composición de este fragmento fue preliminar, nuestras observaciones de campo indican que está constituido por especies siempreverdes similares a las encontradas en la misma cobertura en RBLB y que es comparable en área basal (Figura 49) a la del fragmento encontrado en el sitio potencial de inundación en Lomas de Barbudal. Si bien es cierto que la extensión del bosque ripario en Nombre04 es menor a la que se perdería en Lomas de Barbudal, (…)
De hecho, el área de bosque ripario en Nombre04 representa un 7.4 % del área cubierta por ese tipo de bosque dentro la Reserva Biológica actualmente. 3. El área de bosque ripario en Nombre04 puede constituirse un área núcleo de especies para repoblar otros ambientes riparios en la propiedad. Aunque esta situación no es cronológicamente correspondiente a la pérdida en Lomas, si es una considerable ventaja por sobre la propiedad de ASETREK, que carece de dicho núcleo. Nuestras observaciones en el sitio muestran gran reclutamiento de especies arbóreas típicas de bosques riparios, como son el espavel Anacardium excelsum y el terciopelo Sloanea terniflora. 4. Tanto el bosque deciduo como el secundario han sido protegidos en Nombre04 por al menos veinte años. En contraste con Nombre08, la propiedad de Nombre04 tiene una pendiente leve y la cobertura boscosa en mejor condición de estructura y composición que los encontrados en la propiedad de Nombre08. A diferencia de Nombre08, no hay registros de talas ni fuegos recurrentes, aunque sí hay evidencia de fuego entrando a la propiedad por lado sur. 5. Aunque este estudio no incluyó un análisis de composición de especies en su bosque secundario o deciduo, la protección que se le ha dado a estas coberturas en Nombre04 podría significar que estas coberturas se encuentren en mejores condiciones que sus homónimas en ASETREK. (…)
Al sur de Nombre04 se localiza el Rancho Wilson, que posee un fragmento boscoso protegido y que podría ser de interés para protección al reducir la mencionada península (Figura 50). Sin embargo, argumentamos que precisamente debido a la protección que actualmente se le brinda a ese fragmento en Rancho Wilson, la anexión de Nombre04 podría ser una alternativa más adecuada para consolidar el bloque de bosque ripario en el norte de la Reserva. En nuestra visión, esta anexión permitiría negociar con Rancho Wilson la futura incorporación del fragmento de bosque remanente en dicha propiedad. Además, la protección de un segmento del río Cabuyo se conseguiría a partir de la protección del área actualmente oocupada por Brindis de Amor”. (En el informe rendido ante la Sala aclararon que donde se señala Rancho Wilson, se refiere, en realidad, a la Hacienda Ciruelas).
De manera que el propio estudio técnico pone en evidencia lo informado posteriormente en la acción de inconstitucionalidad, por el encargado de realizar el estudio de la línea base. En el informe rendido a la Sala se reconoció que la integración de estas dos fincas se hizo con el propósito de mejorar la propuesta de compensación original, pero “estas áreas no fueron analizadas con la profundidad que lo hicimos en ASETREK”. En el informe rendido a esta Sala, en lo conducente, señala lo siguiente:
“El empleo de Nombre04 como sitio de forrajeo demuestra la importancia biológica de esta propiedad y lo acertado que sería protegerla. El anexar una fracción de la Hacienda Ciruelas obedece a evitar dejar una península en el contorno de la RBLB de anexarse Brindis de Amor, lo que contravendría las nociones básicas del diseño de reservas, que trata de minimizar el efecto de borde y su afectación a las especies que se desean proteger. Además, esa fracción contiene también un fragmento de cobertura riparia. En nuestro propio informe indicamos que, de tener que decantarse entre una de esas dos propiedades, se sugiere que se adquiera Nombre04 puesto que Ciruelas ya está manteniendo alguna protección en esa zona de su propiedad. Nuestros detractores indican que el estudio no evaluó esas propiedades. Eso no es del todo correcto, pues como se menciona anteriormente si hubo una evaluación de vegetación en la propiedad Brindis de Amor.
La razón por la que no se evaluaron otros grupos taxonómicos (fauna) es que: (1) ya hay evidencia de la importancia de ese lugar para la fauna de la RBLB; (2) el incluir esta propiedad complementa la propiedad de ASETREK; (3) Nombre04 efectivamente fue identificada después de que se apostara por compensar con ASETREK. El fragmento en la Hacienda Ciruelas (llamado por error Rancho Wilson en nuestro informe) efectivamente no fue evaluado. Sin embargo, vuelvo a reiterar que asumir la protección tanto esta propiedad como Nombre04 vendría a dar un mejor servicio al ambiente que pretende conservar la RBLB”. (Informe rendido por Dr. Mahmood Sasa Marín en virtud de la audiencia conferida como prueba para mejor resolver).
D. Conclusiones sobre el particular A partir de las manifestaciones realizadas por las propias autoridades que constan en el expediente de la acción de inconstitucionalidad, es posible concluir que el estudio de compensación realizado para el caso concreto no fue ejecutado con idéntica rigurosidad en la incorporación de la finca ASETREK, respecto de la integración posterior de otras dos fincas llamadas Nombre04 y Hacienda Ciruelas.
Como se señaló supra, la disconformidad de los accionantes es que el informe final “Establecimiento de la línea Base de Biodiversidad para la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (RBLB) y finca adyacente” omite incorporar estudios sobre las condiciones biológicas de las otras dos propiedades, por lo que no se puede determinar de manera científica que se trate de propiedades que efectivamente cuenten con características medioambientales que reemplacen las funciones eco sistémicas del á rea por desafectar.
La PGR insistió en la necesidad de la solidez de dicho estudio, pues de lo contrario, existe un peligro de que no se estaría mitigando adecuadamente el impacto ambiental generado por la desafectación de una parte de dicha reserva biológica.
La Presidencia de la Asamblea Legislativa evidenció que efectivamente los estudios en las fincas Nombre04 y Hacienda Ciruelas no se ejecutaron con el mismo detalle y rigor respecto del estudio que se realizó a la finca ASETREK. El resto de autoridades coincidieron en que la evaluación integral de la referida finca dio como resultado la carencia en la compensación de bosque ripario, prioridad en la protección medio ambiental por ser casi única en el país. Esto motivó a que se adoptaran recomendaciones de las propias autoridades del Área de Conservación de integrar otras dos fincas. Sin embargo, respecto de estas dos fincas que se integraron a la compensación con posterioridad, no se realizó el estudio biológico y de equivalencia de biodiversidad con similares parámetros de exigencia y disciplina. Además, según las propias consideraciones de OET, que fue el ente encargado del estudio, el análisis respecto de la Finca Nombre04 fue meramente preliminar, no incluyó un análisis de composición de especies en su bosque secundario o deciduo y no se realizó ningún estudio de fauna.
Asimismo, la decisión final de incluir la Hacienda Ciruelas, si bien denota un afán de asegurar una adecuada compensación, no se respaldó en ningún estudio científico que dé cuenta de la equivalencia y de la obligada compensación de recursos naturales. El responsable de estudio reconoció que “el fragmento en la Hacienda Ciruelas (llamado por error Rancho Wilson en nuestro informe) efectivamente no fue evaluado”.
A lo anterior, conviene añadir que sobre la base de un estudio de diez meses en el que se valoró fauna, flora, estructura de hábitat, servicios ecosistémicos y atributos físicos, y que incluyeron muestreos tanto en época seca como en la temporada lluviosa se concluyó que la finca Nombre08 no era suficiente para compensar las áreas de bosques desafectados en RBLB. Por eso, con mucha más razón, no se advierte cuál es la base para realizar unas inclusiones, en el último momento, que puedan realmente cumplir los requerimientos de compensación exigidos en cuanto a especies de fauna, bosques y fijación de carbono.
Por lo tanto, estimo que las deficiencias detectadas en los estudios, las cuales fueron reconocidas por las autoridades que intervinieron en este proceso de constitucionalidad, son lesivas de los principios constitucionales ya señalados y que, en términos generales, obligan al Estado a adoptar decisiones relacionadas con la reducción de áreas silvestres protegidas sobre la base de un estudio técnico debidamente fundamentado.
Las consideraciones realizadas permiten concluir que hay cuatro tipos de estudios en esta materia que no son homologables: 1) el estudio que justifique la desafectación de un área protegida, 2) el estudio de compensación de la desafectación de un área protegida, 3) el estudio de impacto ambiental de un proyecto de infraestructura. Aparte está el estudio de factibilidad de la realización de un proyecto de infraestructura. En el caso de la ley bajo examen, se omitió hacer el primero, se hizo deficientemente el segundo y el tercero está por hacer (según correspondería luego de tener los dos primeros, y de promulgarse la ley). El estudio de factibilidad del proyecto no sustituye en parte ni en su totalidad ninguno de los tres anteriores. Por tal motivo, estimo que llevan razón quienes señalan que la normativa cuestionada resulta inconstitucional por la infracción a los principios precautorio, no regresión en materia ambiental, irreductibilidad y objetivación de la tutela ambiental, que deben regir la toma de decisiones en esta materia.” Asimismo, la Magistrada Garro Vargas consignó una nota relacionada con el cumplimiento de las obligaciones internacionales y la aducida infracción al art. 7 de la Constitución Política:
“ I. Sobre el cumplimiento de las obligaciones internacionales Los accionantes cuestionaron que, dado que la Reserva Biológica Lomas de Barbudal (LBLB) forma parte del humedal de Palo Verde, el Consejo Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque advirtió, en su momento, a la Asamblea Legislativa que era necesario que se comunicara a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar) la intención de realizar este proyecto y activar cualquier otro procedimiento para cumplir con los compromisos del país.
Acusan que, pese a lo anterior, el Estado no ha notificado a Nombre03 sobre la desafectación del área de la RBLB, ni el cambio en los límites de esa reserva biológica, lo que supone una omisión que infringe los compromisos internacionales de nuestro país y, por ello, una violación al artículo 7 de la Constitución Política.
Es preciso citar en esta nota, nuevamente, lo dispuesto en lo conducente por la Convención Ramsar, la cual señala en el artículo 2.5 lo siguiente:
“ Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la “Lista” otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la “Lista” o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”. (Lo resaltado no corresponde al original).
Adicionalmente, el artículo 4 señala:
“1. Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.
2. Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su hábitat anterior. 3. Las partes contratantes fomentarán la investigación y el intercambio de datos y de publicaciones relativas a las zonas húmedas, a su flora y a su fauna”. (Lo resaltado no corresponde al original).
Es decir, esa norma reitera que cuando una parte, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la “Lista”, deberá compensar en la medida de lo posible cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección en la misma región o en otro sitio.
Con fundamento en el propio texto normativo, es preciso concluir que el Estado costarricense no ha incurrido en una infracción a sus obligaciones internacionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto el propio instrumento internacional de análisis no señala en qué momento exacto se debe realizar la compensación y la respectiva comunicación a la Oficina Permanente creada por el artículo 8 del mismo instrumento.
Por otra parte, es preciso señalar que, si bien se han detallado razones de interés público para la realización de un proyecto que procura solucionar a largo plazo el faltante de agua en la provincia de Guanacaste, no se ha constatado que, a la fecha, haya existido propiamente una declaratoria formal de los motivos urgentes de interés nacional para la desafectación cuestionada de RBLB como parte del Parque Nacional Palo Verde. Cabe recordar lo informado por la Procuraduría General de la República (PGR) en este particular, que apuntó en lo conducente lo siguiente:
“En ese supuesto la norma podría resultar contraria a la Convención Ramsar, porque si bien es cierto, ésta no obliga a los Estados a comunicar de previo la decisión de modificar el área de los sitios de importancia internacional, su artículo 4° sujeta esa posibilidad a la existencia de un motivo de urgente necesidad nacional, el cual no estaría debidamente justificado en este caso particular”. (Lo resaltado no corresponde al original).
De lo cual es preciso concluir que, si bien no existe un plazo para la notificación a la oficina competente Ramsar, sí existe la obligación del Estado costarricense de justificar la decisión en “un motivo de urgente necesidad nacional”; todo lo cual deberá ser calibrado por el Estado costarricense para no incurrir en responsabilidad internacional por el incumplimiento de las obligaciones soberanamente admitidas.”
VII.CONCLUSIÓN.- En conclusión, se ordena dar curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020.
En este asunto se resolvió que el accionante debe estarse a lo resuelto por esta Sala en el voto número 2020-013836 de las 15:30 horas del 22 de julio del 2020.
En dicho voto procedí a salvar el voto, junto al Magistrado Rueda, para declarar con lugar la acción. Lo anterior, por considerar que se había acreditado una transgresión al numeral 50 de la Constitución Política, al principio precautorio (por la duda sobre las condiciones reales de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal y de la propuesta de compensación generada por las falencias detectadas en el estudio de la Organización para Estudios Tropicales, así como la falta de certeza en cuanto a que el ambiente sano y ecológicamente equilibrado no se vea lesionado), al principio de no regresión en material ambiental (al no acreditarse que la compensación propuesta al menos fuera equivalente a la desafectación), al principio de irreductibilidad (al reducirse una reserva biológica sin cumplir los requisitos constitucionales respectivos) y al principio de objetivación de la tutela ambiental (al utilizarse estudios meramente preliminares para sustentar propuestas de compensación y al no estar sustentada la ley cuestionada en estudios técnicos y científicos previos, suficientes, necesarios e individualizados) que justifiquen la reducción del área protegida.
Por ello, pese a que concurro en este caso con el estese, considero relevante recordar mi voto salvado en dicha sentencia, en los términos indicados.
POR TANTO:
Se da curso a esta acción, únicamente, en cuanto a la alegada vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el principio de seguridad jurídica. En cuanto a lo demás, estese el accionante a lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2020-0013836 de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020. El Magistrado Cruz Castro consigna nota.
Nombre10.
Nombre02 Fernando Cruz C.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Alejandro Delgado F.
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