Pineapple Moratorium Annulled for Lack of Technical SupportAnulación de moratoria piñera por falta de sustento técnico

Res.: 20130002572 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven forty a.m. on twenty-two February two thousand thirteen.- Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by ABEL CHAVES TRIGUEROS, of legal age, holder of identity card Nº 202590468, against the MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ.

BACKGROUND:

1. 1In a submission received by the Clerk’s Office of the Chamber at 15:35 hours on 8 May 2012, the petitioner filed an amparo proceeding against the Municipalidad de Pococí and stated that the Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña represents most pineapple producers throughout the country, including those in the Cantón de Pococí, Provincia de Limón. He asserts that, abruptly and without any basis or procedure whatsoever, the respondent Municipal Council unconstitutionally and unlawfully declared a moratorium on the expansion of pineapple cultivation within the territory of Pococí and established that “the Municipalidad de Pococí shall not authorize municipal licenses, earth removal (remociones de tierra), or issue construction permits (licencias constructivas) for activities related to the planting, expansion, industrialization, export, distribution, and domestic marketing of pineapple in the canton.” He states that this decision lacks technical and legal support because the farms operated by the entities he represents comply with the technical and environmental requirements established by the legal system for carrying out that activity and use the most modern agricultural practices in pineapple production.He notes that Article 13(a) of the Código Municipal authorizes Municipal Councils to establish policies, but not to impose binding moratoriums on municipal development. He requested that the proceeding be granted, with all attendant legal consequences.
2. 2By a decision issued at 15:04 hrs. on 10 May 2012, the proceeding was admitted and the corresponding reports were requested.
3. 3Jorge Emilio Espinoza Vargas and Freddy Alberto Hernández Miranda, in their capacities as Mayor and President of the Concejo Municipal de Pococí, respectively, reported under oath that, pursuant to agreement Nº 448 adopted at ordinary session number 19 of 12 March 2012, it was agreed not to authorize municipal licenses for earthworks (movimientos de tierra) or issue construction permits for activities related to the planting and expansion, industrialization, export, distribution, and domestic marketing of pineapple in the Cantón de Pococí. That act is based on Articles 79, 80, and 81 of the Código Municipal. Furthermore, the term moratorium was not used, although this does not imply that the administration has relinquished such an intention for the future. They added that the respondent representatives have no knowledge of the petitioner’s assertions, since he has never applied for any license for agro-industrial activities in Pococí. They requested that the proceeding be dismissed.
4. 4In a submission filed on 29 May 2012, Jorge Acón Sánchez, unlimited general attorney-in-fact (Apoderado Generalísimo sin límite de suma) for “Piña Frut, S. A.” and “Piñas Tropicales GAC, S. A.,” requested recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo).
5. 5In a submission filed on 1º June 2012, Luciano Beeche Ortiz and Francisco José Arguedas Arce, unlimited general attorneys-in-fact for “Piñera Parismina, S. A.,” requested recognition as active supporting intervenors.
6. 6In a submission filed on 15 June 2012, Héctor Corrales Castro, unlimited general attorney-in-fact for the company “Agroindustrial Bananera del Caribe, S. A.,” requested recognition as an active supporting intervenor.
7. 7The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceeding.

Justice JINESTA LOBO writes the opinion; and,

CONSIDERING:

I. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING

The petitioner sought protection of the freedom of enterprise, the principle that restrictions must be established by statute (principio de reserva legal), and the property rights of the members of the Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña because, in his view, the Concejo Municipal de Pococí abruptly and without any basis or procedure whatsoever declared an unconstitutional moratorium on the expansion of pineapple cultivation in that Canton.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the determination of this matter:

• 1)In 2006, the Sociedad de Estudios para el Desarrollo Rural prepared a study for “The Nature Conservancy” entitled “Efectos ecológicos del cultivo de la Piña en la cuenca Media del río General-Térraba de Costa Rica,” consisting of the following studies: a) “Caracterización Socioeconómica de Buenos Aires,” which describes the history of settlement in the territory, its demographic structure and dynamics, the productive structure of that canton, the coverage of public services, the settlement pattern and prevailing social structure in that community, the role of PINDECO in the area, and the role of the study area at the regional, national, and international levels, as well as matters relating to the use and management of natural resources and the area’s cultural characteristics; b) “Caracterización Biofísica de Buenos Aires,” which describes the study area and the Río Grande de Térraba basin, its physiography, topography, and geology, as well as the prevailing climate in the area, changes in land use (cambios de uso de suelo), hydrology, terrestrial plant and animal diversity, aquatic biodiversity, and protected areas; c) “Caracterización del Cultivo de la Piña,” which analyzes the history of the crop, pineapple physiology, general aspects of its cultivation, harvesting, packaging, and storage, how work is organized in pineapple-producing companies, and the export of that product; d) “Análisis de Efectos Sociales y Biológicos del Cultivo de la Piña,” which examines the ecological, social, and biological effects of cultivating that product; and e) “Nuevas estrategias de Conservación en Contextos de Monocultivos Industriales,” which details the actions that must be coordinated for that purpose (the record).
• 2)Through agreement Nº 448 (Acta 19, Article I), adopted at ordinary session number 19 of the Concejo Municipal de Pococí on 12 March 2012, it was agreed that, as of its publication in the Diario Oficial La Gaceta, “the Municipalidad de Pococí shall not authorize municipal licenses, earth removal, or issue construction permits for activities related to the planting and expansion, industrialization, export, distribution, and domestic marketing of pineapple in the canton, without prejudice to licenses granted prior to the enactment of this policy” (the record).
• 3)That agreement of the Municipalidad de Pococí was based on the study “Efectos ecológicos del cultivo de la Piña en la cuenca Media del río General-Térraba de Costa Rica,” conducted in 2006 (the record and report).

III. SUPPORTING INTERVENTIONS (COADYUVANCIAS)

This Court has repeatedly held that this is a form of supporting intervention (intervención adhesiva) that occurs when a person participates in a proceeding by joining the claims of one of the principal parties. Consequently, a person who has a direct interest in the outcome of the proceeding has standing to participate as a supporting intervenor; however, because the supporting intervenor is not a principal party, that person will not be directly affected by the judgment; that is, the judgment’s effects cannot extend to that person directly and immediately, nor will the ruling’s status as res judicata (cosa juzgada) affect that person (see, among others, judgment Nº 1992-03235 issued at 9:20 hrs. on 30 October 1992). In this specific case, the applications for active supporting intervention submitted by Jorge Acón Sánchez, unlimited general attorney-in-fact for “Piña Frut, S. A.” and “Piñas Tropicales GAC, S. A.”; Luciana Beeche Ortiz and Francisco José Arguedas Arce, unlimited general attorneys-in-fact for “Piñera Parismina, S. A.”; and Héctor Corrales Castro, unlimited general attorney-in-fact for the company “Agroindustrial Bananera del Caribe, S. A.,” are accepted.

IV. STATEMENT OF REASONS FOR ADMINISTRATIVE ACTION, DUE PROCESS, AND DEFENSE

This Constitutional Court has repeatedly held that the statement of reasons (motivación) for administrative action, particularly for formal administrative acts (actos administrativos), is an essential and indispensable component of the rights to due process and a defense. Thus, in Voto No. 18472-06 issued at 10:53 hrs. on 22 December 2006 and authored by the Reporting Justice, it held as follows:

“III.- STATEMENT OF REASONS FOR AN ADMINISTRATIVE ACT. A declaration of the factual and legal circumstances that led the public administration to issue or adopt an administrative act is required by due process and the right to a defense. Because it consists of a statement of the facts and legal grounds considered by the public administration in expressing its decision or intent, it constitutes evidence of the administration’s purpose. It is precisely for this reason that an adequate statement of reasons for an act forms part of due process, since ‘proper notice of the decision issued by the Administration and of the grounds on which it is based’ forms part of those fundamental guarantees. The general principle is that all administrative acts must include a statement of reasons, since this obligation arises from public entities’ and bodies’ observance and application of the principle of legality (principio de legalidad).

From the standpoint of the governed person (administrado), the statement of reasons provides greater protection for that person’s rights, since knowledge of the background and reasons justifying the administrative act for purposes of challenging it depends on the respective administration’s effective compliance with its obligation to provide reasons.” (See, to similar effect, Votos Nos. 6080-02 of 21 June 2002, 1664-03 of 28 February 2003, 4230-04 of 23 April 2004, 913-05 of 31 January 2005, 891-06 of 31 January 2006, 301-07 of 12 January 2007, 7777-07 of 31 May 2007, and 10794-07 of 27 July 2007).

V. STATEMENT OF REASONS FOR ADMINISTRATIVE ACTION AND THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS

In several decisions, this Sala Constitucional has also strengthened the principle prohibiting administrative arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad administrativa) as a means of restraining public authorities and, in particular, the exercise of their discretionary powers (potestades discrecionales) (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 and 11155-2007); accordingly, when an administrative act lacks the proper and necessary statement of reasons, that constitutional principle is violated in addition to the rights to due process and a defense. Regarding the relationship between the statement of reasons for administrative acts and the principle prohibiting arbitrariness, in Voto No. 6078-99 issued at 15:30 hrs. on 4 August 1999, the Sala Constitucional held as follows:

“(…) IV.- Regarding the statement of reasons for an administrative act: The Chamber has repeatedly stated in its case law that providing reasons for administrative acts is required by due process and the right to a defense, since it entails the obligation to provide the governed person with a reasoned justification accompanying an act of public authority that—as in this case—denies an application submitted to the Administration. It is a means of democratic and diffuse oversight exercised by the governed person to ensure that public powers are not exercised arbitrarily, given that the constitutional requirement to provide reasons for administrative acts reveals a function of this doctrine that extends beyond the proceedings themselves and places that requirement among the consequences of the constitutional principle it embodies: the principle prohibiting arbitrary acts by public authorities.

V.The very concept of statement of reasons (motivación), from a constitutional perspective, cannot be equated with mere formal requirements, because the latter lack—and the former essentially entails—the justificatory meaning, purpose, or intent of any statement of reasons having legal relevance. Thus, the statement of reasons for an administrative act (acto administrativo), as the justificatory reasoning for a decision, is more akin to the statement of reasons for a judgment than

might be thought. Accordingly, justifying a decision entails justifying its content, which makes it possible to distinguish the statement of reasons from “the grounds” (“los motivos”) (an element of the act). Although, of course, the statement of reasons for a judgment and that for an administrative act differ profoundly, this difference is not particularly relevant with respect to the conditions governing the exercise of each type of legal power in a democratic state governed by the rule of law that seeks to establish a democratic society. The statement of reasons for an administrative act therefore entails that it must contain at least a concise reference to the facts and legal grounds, given that the person subject to the administration (administrado) must necessarily know the acts or omissions for which he or she is to be sanctioned, or why an application that may affect the sphere of his or her legitimate interests or even subjective rights (derechos subjetivos) is simply being denied, as well as the rules being applied to him or her.” Subsequently, in Voto No. 14421-04 of 11:00 hrs. on 17 de diciembre de 2004, in an opinion drafted by the reporting Justice (Magistrado ponente), the Court held as follows:

(…) IV.- PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS, AND REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY OF ADMINISTRATIVE ACTS. The regulation of the substantive objective elements (grounds, content, and purpose), subjective elements (jurisdiction, standing, and investiture), and formal elements (procedure and statement of reasons) constituting an administrative act is intended to rationalize administrative functions or conduct and, above all, to imbue them with logic and reasonableness, thereby preventing public administrations from surprising persons subject to the administration with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A paramount consideration in every administrative act is proportionality in the strict sense (proporcionalidad en sentido estricto) between the means employed by the respective public administration and the purposes sought through the act, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, where it is burdensome or adverse, the weighing of whether its intervention or impact is minimal.

Precisely for that reason, the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the governing principles of administrative functions. Under that principle, administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably grounded in the body of legality (bloque de legalidad), so that it is self-sufficient and self-explanatory. In our constitutional legal system, that principle arises from the first part of Article 11 of the Political Constitution, which provides that “Public officials are mere custodians of authority. They are required to perform the duties imposed upon them by law and may not arrogate to themselves powers not granted therein (…)”. It also bears noting that arbitrariness must not be confused with administrative discretion (discrecionalidad administrativa), that is, the ability of every public entity or body to choose among several options or solutions (content), all equally just, when faced with a particular need (grounds), and to use indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) to address a problem (grounds). Such concepts entail a margin of positive and negative assessment and a penumbra of uncertainty, but ultimately admit of only one just solution.

VI. SPECIFIC CASE

In the present matter, there is an evident violation of the requirement that all administrative action have a reasonable statement of reasons, as a component of the fundamental rights to due process (debido proceso) and a defense (defensa), and as a specific manifestation of the principle prohibiting arbitrariness. Indeed, in the case at bar (sub-lite), the technical studies partially invoked in support of the challenged municipal resolution were prepared in 2006, whereas the challenged resolution dates from 2012; moreover, they focused on the middle basin of the río General-Térraba, not the cantón de Pococí. These circumstances establish a violation of the aforementioned fundamental rights because the statement of reasons is not sufficient, suitable, necessary, and reasonable: an indefinite suspension (sine die) of a business and productive activity was based on technical studies prepared six years earlier and for a different region.

VII. CONCLUSION.- As a corollary of the foregoing, the appeal must be granted, with the consequences set forth below

POR TANTO:

By majority vote, the appeal is granted. Resolution Nº 448 of the Concejo Municipal de Pococí, adopted at ordinary session número 19 of 12 de marzo de 2012, is annulled. Jorge Emilio Espinoza Vargas and Freddy Alberto Hernández Miranda, in their capacities as Alcalde and Presidente del Concejo Municipal de Pococí, or whoever may hold those offices, are admonished to refrain from again engaging in the conduct that warranted granting this appeal. The Municipalidad de Pococí is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be determined during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción de lo contencioso administrativo). This ruling shall be served personally upon Jorge Emilio Espinoza Vargas and Freddy Alberto Hernández Miranda, in their capacities as Alcalde and Presidente del Concejo Municipal de Pococí, or upon whoever may hold those offices. Justice Armijo dissents and would deny the appeal. Justice Calzada and Justices Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, and Araya append notes. Justice Rueda provides additional reasons.

Ana Virginia Calzada M.

Presiding Justice Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Jorge Araya G.

NOTE BY JUSTICES JINESTA AND CASTILLO.

Justices Jinesta and Castillo append a note, drafted by the former, which in fact sets forth the additional reasons for granting or sustaining the petition for amparo (recurso de amparo).

I. FREEDOM OF ENTERPRISE AND COMMERCE

This Court has held that the freedoms of enterprise and commerce, as constitutional guarantees (Article 46, paragraph 1, of the Constitution), consist of the right of any person to choose, without restrictions other than those established by law, the legally permitted commercial or business activity that best serves that person’s interests (see, among others, judgment Nº 1994-0000143 of 16:00 hrs. on 11 de enero de 1994). It has likewise repeatedly stated that the exercise of constitutional freedoms may be regulated when collective rights or interests, such as public health and public order, are at stake (see Voto Nº 1998-000537 of 16:06 hrs. on 3 de febrero de 1998).

II. CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF RESERVATION TO STATUTE REGARDING RESTRICTIONS ON FUNDAMENTAL RIGHTS

One of the basic pillars of the constitutional state governed by the rule of law is the principle of reservation to statute (principio de reserva de ley) regarding restrictions on fundamental rights. This means that no right is absolute; rather, every right is relative, such that intrinsic or extrinsic constraints—limits and limitations—may be imposed upon its essential content in order to shape or modulate it. In addition to being reasonable, proportionate, necessary, and suitable, such restrictions on a fundamental right must be imposed by the applicable treaty provisions—the conventionality standard (parámetro de convencionalidad), comprising the human-rights declarations or conventions that form part of public international law, as well as judgments and advisory opinions of the Inter-American Court of Human Rights—the Constitution, or statute. This follows from Article 28, paragraph 2, of the Constitution, interpreted a contrario sensu, which provides that “Private actions that do not harm public morals or public order, or prejudice third parties, are beyond the reach of the law.” This basic and essential principle of reservation to statute regarding intrinsic and extrinsic limits on fundamental rights was ratified by Article 19 of the Ley General de la Administración Pública, which forms part of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), by providing as follows:

“1. The legal regime governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding implementing regulations.

2. Autonomous regulations in this area are prohibited.” The foundation of the principle of reservation to statute regarding restrictions on fundamental rights lies in the fact that citizens themselves, through their representatives in the Asamblea Legislativa, possess sufficient democratic legitimacy to determine whether a restriction should be imposed on the fundamental rights enshrined in the bill-of-rights portion (parte dogmática) of the Constitution. A corollary of the aforementioned principle is that public administrations may not, without prior statutory authority, limit fundamental rights through regulations or administrative acts of either general or specific application.

III.Freedom of enterprise and commerce, as a fundamental right closely linked by its nature to the rights to work and private property, may be restricted by a provision forming part of the conventionality or constitutionality standard (parámetro de constitucionalidad) and, where appropriate, by statute, provided that the corresponding limit is necessary, reasonable, and proportionate. In the present matter, the restriction or limitation on engaging in the agro-industrial business activity of planting and expanding pineapple cultivation and exporting, distributing, and marketing pineapples in the cantón de Pococí was imposed by a resolution of the Concejo Municipal, which directly and manifestly violates the constitutional principle of reservation to statute regarding restrictions on fundamental rights and, consequently, infringes freedom of enterprise and commerce. The foregoing does not preclude the legislative branch, on the basis of technical and scientific studies, from imposing a similar restriction, in which case the constitutional principles of reservation to statute regarding restrictions on fundamental rights, prohibition of arbitrariness, reasonableness, and proportionality—and, consequently, the freedoms of enterprise and commerce—would be respected.

IV. COROLLARY

All these additional reasons likewise warrant granting the petition for amparo.

Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

SEPARATE NOTE BY JUSTICE ARAYA GARCÍA.

I concur with the opinion of the full Constitutional Chamber as to granting this amparo action (amparo); however, I consider it necessary to make several clarifications. The principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) is certainly an essential guarantee protecting individuals’ fundamental rights, which are relative and therefore subject to boundaries and limitations; nevertheless, the validity of any limitation sought to be imposed upon them will also depend on whether its content is consistent with other constitutional rules, principles, and values. From this perspective, in this specific case, there is a direct connection with the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), which, understood as a technique or mechanism for overseeing and scrutinizing public authorities, leads to the conclusion that the challenged municipal decision infringes fundamental rights because it lacks an objective basis and legal foundation, as it is not duly supported by technical and scientific considerations, nor adequately reasoned in light of the public interest that must be protected over time and across the relevant territory. Such a circumstance unquestionably constitutes a violation of constitutional values inherent in the rule of law, which this Chamber must protect.- Jorge Araya G.

ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ.

The Constitution grants municipalities autonomy so that, through the Municipal Government, they may administer the canton’s local interests and services (Articles 169 and 170). This means that when a matter is of regional or national interest, or involves a national service, that government lacks jurisdiction to issue a specific or general measure, whether burdensome, regulatory, supervisory, or otherwise. However, when a matter or service has a dual nature—local and national—the Local Government and the National Government, or the respective public entity, must coordinate their actions to best serve that interest or provide the service in accordance with the principles governing public services. On this point, the Sala Constitucional stated the following in judgment 99-5445:

“Given this background, it may be affirmed, together with the most authoritative Costa Rican legal scholarship, that the territorial nature of the entity (municipality) is, in fact, the territorial scope of its powers to issue authoritative acts and of its authority to provide public services, and consists in the fact that the entity acting, the conferral of jurisdiction to act, and the legality of that conduct are all determined by the territory itself. But the public power of the territorial entity is neither unlimited nor exclusive; its definition is derived from the State, generally through constitutional provisions, and it exercises that power alongside other entities of the same nature with a broader or narrower territorial scope, with which it is harmonized through the allocation of jurisdiction. Municipal government is therefore said to constitute genuine decentralization of the political function in local matters, including the power to issue rules having regulatory force, which prevail within the reserved sphere—that is, in the administration of local interests and services.

In other words, no other public entity may regulate local matters unless the law provides otherwise, which requires a well-founded reason for adopting such regulation; stated differently, the municipality is not coordinated with State policy, and matters that may be connected with local affairs may be regulated only by law, provided that the legal rule is reasonable in light of the objectives pursued. Accordingly, the provisions, and their combined application, namely Articles 5, 6, 7, 8, 9, and 10 of the former Código Municipal, are not contrary to municipal autonomy because, in any event, what must prevail according to the hierarchy of laws is, first, the supremacy of the constitutional provision, and local matters undoubtedly take precedence over the purposes of decentralized entities created by law when determining what is local.” However, the pursuit of an economic activity extends beyond the local sphere; it is a matter of national interest that is not confined to a particular territory and has enormous repercussions for the national economy—job creation, the balance of trade, foreign-currency earnings, the fair distribution of wealth, and so forth—and consequently, the measure challenged in this amparo exceeded municipal jurisdiction.

To the foregoing argument, we must add one that is beyond dispute as a matter of logic: if this type of economic activity may be prohibited only by statute, given that the principle of statutory reservation and the impairment of fundamental rights are involved, we must necessarily conclude that this is a matter falling within the jurisdiction of the National Government—specifically, the Asamblea Legislativa and the Poder Ejecutivo, which serves as a co-legislator in our system—and not the Local Government. Accordingly, when a Local Government prohibits an economic activity that is clearly of national interest, it not only exceeds its constitutional jurisdiction but also usurps powers that belong exclusively to the Poder Legislativo and the Poder Ejecutivo.

Fernando Castillo V.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE ARMIJO SANCHO. I dissent and would deny the amparo action because I consider that the respondent Municipality has sufficient jurisdiction to issue the challenged measure and that the measure is duly reasoned. By entrusting municipal governments with the administration of local interests and services in each canton, Article 169 of the Constitución Política grants them broad jurisdiction, sufficient to encompass economic activity within that territorial district and the obligation to ensure respect for the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. This was established, for example, in decision #2008-827 at 12:07 on January 18, 2008:

“III.- THE RIGHT TO HEALTH AND THE RIGHT TO ENJOY A HEALTHY ENVIRONMENT. Although the State must respect individuals’ right to work and freedom of enterprise, such as the operation of a bar in this case, it must also safeguard the community’s well-being. Any person may engage in a lawful commercial activity, provided that doing so does not threaten human health or safety or the environment, and the State must prevent such activity from becoming a danger to the health of residents or causing environmental pollution. Public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized in Articles 21, 50, 73, and 89 of the Constitución Política, as well as under international law. In this regard, this Court stated the following in judgment No. 3705-93 at 15 hrs. on July 30, 1993:

«Environmental quality is one parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More importantly, however, it must be understood that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for use by present and future generations. This is not particularly novel, as it is merely the application in this field of the principle of “harm,” already firmly established in general law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself».

Likewise, the State has an obligation to protect the environment that is expressly set forth in the second paragraph of Article 50 of the Constitución Política, which provides:

«Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek compensation for the harm caused».

This provision is supplemented by Article 11 of the «Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». Likewise, with respect to the obligations of public authorities to guarantee the right to health and the right to a healthy environment, this Chamber held as follows in judgment No.180- 98 at 16:24 hrs. on January 13, 1998:

“[…] the State not only has the unavoidable responsibility of ensuring that the health of every person comprising the national community is not harmed by third parties in connection with these rights, but must also assume responsibility for creating social conditions conducive to each person’s enjoyment of health, that right being understood as a state of physical, psychological (or mental), and social well-being».

Furthermore, municipalities are under a constitutionally imposed obligation to safeguard local interests in their respective cantons (Article 169 of the Constitución Política), and statutory law imposes upon the Municipal Corporation the duty to ensure that any profit-making activity is conducted under the corresponding municipal license. It should also be noted that the right not to endure pollution derives from two fundamental rights. On the one hand, it derives from the right to a healthy and ecologically balanced environment. On the other, it derives from Article 24 of the Constitution, which broadly protects the right to privacy and encompasses the right to enjoy peace and quiet at one’s place of residence.” (cf. also judgments #2010-11199 at 11:04 on June 25, 2010, #2010-18871 at 12:47 on November 12, 2010, #2011-2745 at 9:12 on March 4, 2011, and #2012-6803 at 15:05 on May 22, 2012).

The challenged measure is based on the Constitución Política as a primary source of law, the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, and a technical study that, in the Municipality’s judgment, may be extrapolated to the current circumstances of its canton regarding the ecological effects of pineapple cultivation. It is not manifestly arbitrary to the extent that scrutiny—much less annulment—through amparo proceedings would be warranted to conclude that the harmful environmental effects identified in the 2006 study concerning the middle basin of the río General-Térraba could also arise from the development of the same activity in Pococí. If the petitioners intend to demonstrate that the municipal decision is technically incorrect, their objections should be examined comprehensively through administrative proceedings and before the ordinary courts. On the contrary, by categorically preventing local government bodies from fulfilling their duty to protect the environment, an actual violation of fundamental rights is caused. For the foregoing reasons, I dissent and would deny the action.

Gilbert Armijo S.

NOTE BY JUSTICE CALZADA MIRANDA. In ruling on this application for constitutional relief (amparo), I concur with the majority’s position for the reasons stated therein, namely, that it is improper to seek to impose restrictions on an agricultural-commercial activity based on technical studies conducted for a different geographical region, particularly after a delay that is plainly disproportionate, given that the study used by the respondent Municipality predates the adoption of the resolution challenged herein by six years. It is clear that restrictions on fundamental rights—such as freedom of enterprise—must be governed not only by the criteria established by the Inter-American Court of Human Rights and by this Chamber itself when applying the American Convention, but also by strict standards of proportionality, reasonableness, and timeliness, all of which I find absent from the challenged municipal resolution.

Indeed, if the Municipality of Pococí, acting out of a primary concern for the protection afforded by Article 50 of the Constitution, had doubts or concerns regarding pineapple-growing activities in the canton, then, in adopting resolution number 19 of 12 de marzo de 2012, it should have relied on duly updated technical criteria prepared specifically for the area to be protected, since the general protection criteria established by the legislature indicate the need to conduct technical studies of this kind precisely to prevent arbitrariness in the exercise of public authority. It is clear that application of the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters allows the Administration to impose certain conditions or restrictions where there is uncertainty regarding the performance of a particular activity; however, invoking and applying this principle entails the need to conduct appropriate and relevant technical studies that reliably substantiate any such doubts.

Thus, application of this principle does not authorize a blanket prohibition of an activity based on studies that were not conducted for the area intended to be protected or with the recency or immediacy that such protection requires. It is here that I perceive a violation of the principles of reasonableness and proportionality, insofar as the environmental protection recognized by the Constitution and its implementing legislation entails the need for technical studies used to regulate a particular activity to be conducted seriously, responsibly, and specifically for that activity and geographical area, since holding otherwise would result in action that would stray dangerously into the realm of arbitrariness. Furthermore, the person subject to administrative action (administrado) has the right to know precisely the technical criteria applied when the performance of a particular activity is authorized or prohibited, since only in this way can that person pursue the mechanisms deemed appropriate to protect their rights and interests.

The Administration’s use of studies that do not correspond to the activity sought to be regulated places the person subject to administrative action in a vulnerable position vis-à-vis the Administration, because criteria that are far from technical in that particular case would be applied to them. The technical nature of the information is closely related to proportionality and reasonableness, since under no circumstances can it be asserted that a technical criterion applied in one particular situation retains the same technical character in another unless it has first been validated in that other situation, particularly where serious geographical and temporal differences are apparent, as occurred in the case under review.

Ana Virginia Calzada M.

SEPARATE NOTE BY JUSTICE RUEDA LEAL CASE FILE: 12-005965-0007-CO In the case under review (sub examine), the technical studies supporting the municipal resolution imposing a moratorium on pineapple production within the canton of Pococí were prepared in 2006, whereas the moratorium dates from 2012. In other words, the technical studies used were outdated when the challenged municipal resolution was issued. Furthermore, those studies concern the middle basin of Río General-Térraba, rather than the canton of Pococí. These circumstances give rise, ipso facto, to a series of questions: Are the fertilizers used in the middle-basin region of Río General-Térraba the same as those applied to pineapple crops in the Pococí area? Could the environmental problems found in the middle basin of Río General-Térraba be replicated in the soils of Pococí? Are the soil and subsoil conditions and their filtration or land-permeability levels, as well as the climatic factors or the techniques used to cultivate and harvest the product, found in the middle basin of Río General-Térraba similar to those that might be found in Pococí?

These and many other doubts become readily apparent once this Court verifies that the resolution of the Municipality of Pococí was based on the study “Ecological Effects of Pineapple Cultivation in the Middle Basin of Río General-Térraba, Costa Rica,” conducted in 2006 by the Sociedad de Estudios para el Desarrollo Rural for “The Nature Conservancy.” For that reason, in this specific case I agree with the majority’s position.

However, I clarify that my position would have been different had the municipal resolution been based on current technical studies relating to the canton in question, through which the alleged harm to the environment and health had been established. When potential problems involving pollution and harm to health arise, it is evident that, by virtue of the principle of interinstitutional cooperation (principio de cooperación interinstitucional), both the Municipality, in defense of its residents, and the health authorities, without prejudice to other entities, are required to act in a coordinated manner so that, within their respective spheres of authority, such problems may be prevented or remedied. The protection of the environment and health unquestionably constitutes a matter of community interest; accordingly, municipalities cannot disregard their duty to safeguard those constitutional interests within their respective geographical jurisdictions, without this precluding interaction with other entities and bodies having nationwide jurisdiction.

Paul Rueda Leal CASE FILE N° 12-0005965-0007-CO NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO:

I have concurred with the majority decision of this Chamber to grant the application, but solely because, in this case, although the Municipal Council of Pococí has the authority to declare a moratorium, it adopted the municipal resolution imposing a moratorium on the expansion of pineapple cultivation without the necessary technical support. In other words, consistent with the dissenting opinion (voto salvado) drafted in case file no.12-006869-0007-CO, from a constitutional standpoint a municipal resolution such as the one challenged is grounded in the municipalities’ authority over urban-planning and environmental matters. That is, local governments may, in seeking to fulfill their obligations concerning the defense and protection of the environment and precaution against environmental harm, impose restrictions on certain activities conducted within the canton. On previous occasions, this Chamber has encountered cases in which public entities declare “moratoriums” on certain concessions and/or permits that they are not required to grant, for environmental reasons. In this regard, one should recall Decreto 35982-MINAET, which declared, by decree rather than by statute, a nationwide moratorium on mining. On an occasion when this Chamber examined that decree, it held:

“I.- The Office of the President of the Republic and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through Executive Decree No. 35982 – MINAET of 29 de abril de 2010, declared ‘(…) an indefinite nationwide moratorium on open-pit gold metal-mining activities within the national territory (…)’ (appearing at folio 9). That provision was amended through Executive Decree No. 36019 - MINAET of 8 de mayo de 2010, by which the aforementioned public authorities ordered that the measure be extended to all gold metal-mining activities within the national territory. Efrén Arauz Centeno considers that this decision violates his right to work, protected by Article 56 of the Political Constitution. In the view of this Constitutional Chamber, the appellant’s case, as presented, does not involve any threat to or violation of fundamental rights, for two basic reasons. First, as the protected party stated in the filing initiating the application for constitutional relief, the concession application that he submitted to the General Directorate of Geology and Mines remains pending; accordingly, the petitioner holds no real right enforceable against the Administration because, pursuant to Article 14 of the Mining Code, such a right is deemed acquired as of the date on which it is registered in the National Mining Registry.

It is therefore ruled out that the Decree disregarded any vested legal position in his favor. Furthermore, the measure ordered does not entail a violation of the right to work, since it must be understood that the mere filing of the application creates no expectation that a mining concession will be granted, because the State is not required to grant it. Because these are public-domain assets (bienes demaniales), their recognition, exploitation, exploration, and the obtaining of benefits from mineral resources by private-law persons are viable only insofar as the public interest so requires. It is the responsibility of the competent authorities to weigh, in light of technical criteria and considerations of timeliness and expediency, whether the requirements for granting the concession, denying it, or even imposing a moratorium such as the one challenged in these proceedings have been met.

If the applicant for constitutional relief believes that these parameters were assessed incorrectly or that they do not provide sufficient support for a measure such as the one ordered, he must challenge them before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), rather than before this forum. Undoubtedly, doing so through the procedural avenue of an application for constitutional relief would exceed its summary nature, as well as the jurisdiction of this Court, as established by statute and by the Political Constitution itself. In light of the foregoing considerations, the application for constitutional relief is inadmissible and must be so declared.” RULING Nº 2010-012144 of sixteen hours and twenty-seven minutes on veinte de julio del dos mil diez.

Likewise, other types of moratoriums decreed by local governments are known, such as moratoriums on the granting of licenses for the construction of telecommunications towers in the canton of Carillo (see voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) and on the granting of licenses or permits for the installation and operation of games or slot machines in the canton of Montes de Oca (see voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). Accordingly, it is understood that persons who apply for a concession, or, as in this case, a permit, are not entitled to have that permit granted; rather, the competent public entity—in this case, the Municipality—may deny it. For the same reasons that a Municipality may adopt a regulatory plan (plan regulador) and establish urban-planning restrictions (limitaciones de tipo urbanístico), local governments in this particular case may well determine in advance that certain types of permits will be denied on environmental grounds, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio).

The only difference in this case, and the reason why I joined the majority opinion, was that the agreement at issue was not properly substantiated. As the majority opinion states, the technical studies intended to support the municipal agreement date from 2006, whereas the agreement was adopted in 2012; moreover, those studies focused on the middle basin of the río General-Térraba rather than on the canton of Pococí. Thus, although I consider that local governments have authority to adopt this type of moratorium, they must base such action on sufficient technical studies. This authority is even more readily understood in environmental matters and in light of the meaning this Chamber has given to the precautionary principle, or “principle of prudent avoidance” (“principio de la evitación prudente”), a concept developed in judgments número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 of this Court, which is grounded in artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, and refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible harm to the constituent elements of the environment.

It therefore advocates implementing measures aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all precautionary measures (medidas precautorias) necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity concerned may even be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the harm caused to the environment. Therefore, considering that cases such as this involve rights including health and environmental protection with respect to water and soil, I consider that the Local Government has authority to impose moratoriums on certain types of activities.

This is, of course, provided that such action is properly substantiated, which was lacking in this case. I add this note to clarify that I joined the majority opinion, but not because I consider there to be no legal authority to issue such a municipal agreement; rather, I did so because this agreement lacked the necessary substantiation.

Fernando Cruz C.

Res.: 20130002572 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta minutos de veintidós de febrero de dos mil trece.- Recurso de amparo promovido por ABEL CHAVES TRIGUEROS, mayor, portador de la cédula de identidad Nº 202590468, contra la MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:35 horas de 8 de mayo de 2012, el recurrente promovió recurso de amparo contra la Municipalidad de Pococí, y manifestó que la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, agrupa la mayor parte de productores de piña en todo el país, incluido el Cantón de Pococí, en la Provincia de Limón. Apunta que de forma intempestiva y sin fundamento, ni procedimiento alguno, el Concejo Municipal recurrido declaró, de manera inconstitucional e ilegal, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en el territorio de Pococí, y estableció que "la Municipalidad de Pococí no autorizará licencias municipales, remociones de tierra, ni otorgará licencias constructivas para actividades relacionadas con siembra, expansión, industrialización, exportación, distribución y comercialización interna de la piña en el cantón". Manifiesta que dicha resolución carece de sustento técnico y jurídico, toda vez que, las fincas utilizadas por sus representadas funcionan de conformidad con los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico, para llevar a cabo dicha actividad y utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de piña.Menciona que, el artículo 13, inciso a), del Código Municipal legitima a los Concejos Municipales para dictar políticas, no para establecer moratorias vinculantes de desarrollo del municipio. Solicitó que se declare con lugar el recurso con las consecuencias legales que ello implique.
2. 2Mediante resolución de las 15:04 hrs. de 10 de mayo de 2012, se dio curso al recurso y se solicitó los informes correspondientes.
3. 3Informaron bajo juramento, Jorge Emilio Espinoza Vargas y Freddy Alberto Hernández Miranda, en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Pococí, que mediante acuerdo Nº 448 de la sesión ordinaria número 19 de 12 de marzo de 2012, se acordó no autorizar licencias municipales para movimientos de tierra, u otorgar licencias constructivas para actividades relacionadas con siempre y expansión, industrialización, exportación, distribución y comercialización interna de piña en el cantón de Pococí. Ese acto encuentra fundamento en lo dispuesto en los artículos 79, 80 y 81 del Código Municipal. Aunado a lo anterior, no se ha utilizado el término moratoria, lo cual no implica una renuncia de la administración a tal pretensión en el futuro. Agregaron que lo afirmado por el recurrente no le consta a esa representación, puesto que nunca ha gestionado licencia alguna para la actividad agro- industrial en Pococí. Solicitaron que se desestime el recurso planteado.
4. 4Por memorial presentado el 29 de mayo de 2012, Jorge Acón Sánchez, Apoderado Generalísimo sin límite de suma de “Piña Frut, S. A.” y “Piñas Tropicales GAC, S. A.”, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo.
5. 5Mediante memorial presentado el 1º de junio de 2012, Luciano Beeche Ortiz y Francisco José Arguedas Arce, Apoderados Generalísimos sin límite de suma de “Piñera Parismina, S. A.”, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo.
6. 6Por memorial presentado el 15 de junio de 2012, Héctor Corrales Castro, Apoderado Generalísima sin límite de suma de la sociedad “Agroindustrial Bananera del Caribe, S. A.”, solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo.
7. 7En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado JINESTA LOBO; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente demandó la tutela de la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, pues, en su criterio, de forma intempestiva y sin fundamento, ni procedimiento alguno, el Concejo Municipal de Pococí, declaró, una moratoria de la expansión del cultivo de la piña en ese Cantón, que es inconstitucional.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• 1)En el año 2006, la Sociedad de Estudios para el Desarrollo Rural, elaboró un estudio para “The Nature Conservancy”, que se denominó ³Efectos ecológicos del cultivo de la Piña en la cuenca Media del río General- Térraba de Costa Rica´, y que se compone de los estudios denominados: a) “Caracterización Socioeconómica de Buenos Aires”, que describe la historia de ocupación del territorio, estructura y dinámica demográfica y la estructura productiva de ese cantón, la cobertura de servicios públicos, el patrón de asentamiento y la estructura social imperante en esa comunidad, el papel de PINDECO en esa zona, y el papel del área de estudio a nivel regional, nacional e internacional, lo relativo al uso y manejo de los recursos naturales y los rasgos culturales de la zona; b) “Caracterización Biofísica de Buenos Aires”, que hace una descripción de la zona de estudio y de la cuenca del río Grande de Térraba, su fisiografía, relieve y geología, así como del clima imperante en la zona y los cambios de uso de suelo, de la hidrología, de la diversidad florísticas y faunística terrestre, de la biodiversidad acuática y de las áreas protegidas; c) “Caracterización del Cultivo de la Piña”, que analiza lo relativo a la historia de ese cultivo, la fisiología de la Piña, los aspectos general de su cultivo, su cosecha, empaque y almacenamiento, la forma en que organiza el trabajo en la empresa piñera y la exportación de ese producto; d) “Análisis de Efectos Sociales y Biológicos del Cultivo de la Piña”, que examina los efectos ecológicos, sociales y biológicos del cultivo de ese producto y e) “Nuevas estrategias de Conservación en Contextos de Monocultivos Industriales”, que detalla las acciones que se deben articular a ese efecto (los autos).
• 2)Mediante acuerdo Nº 448 (Acta 19, Artículo I) de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pococí número 19 de 12 de marzo de 2012, se acordó que a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, “la Municipalidad de Pococí no autorizará licencias municipales, remociones de tierra, ni otorgará licencias constructivas para actividades relacionadas con siembra y expansión, industrialización, exportación, distribución y comercialización interna de piña en el cantón, sin perjuicio de las licencias otorgadas hasta antes de la promulgación de esta política” (los autos).
• 3)Ese acuerdo de la Municipalidad de Pococí, se sustentó el estudio “Efectos ecológicos del cultivo de la Piña en la cuenca Media del río General- Térraba de Costa Rica”, efectuado en el 2006 (los autos e informe).

III. SOBRE LAS COADYUVANCIAS

Reiteradamente, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante, quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará, directamente, afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véase entre otras, la sentencia Nº 1992-03235 de las 9:20 hrs. de 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, se tienen por aceptadas las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por Jorge Acón Sánchez, Apoderado Generalísimo sin límite de suma de “Piña Frut, S. A.” y “Piñas Tropicales GAC, S. A.”, Luciana Beeche Ortiz y Francisco José Arguedas Arce, Apoderados Generalísimos sin límite de suma de “Piñera Parismina, S. A.” y Héctor Corrales Castro, Apoderado Generalísima sin límite de suma de la sociedad “Agroindustrial Bananera del Caribe, S. A.”.

IV. MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DEBIDO PROCESO Y DEFENSA

Este Tribunal Constitucional ha señalado, reiteradamente, que la motivación de la actuación administrativa y, especialmente, de los actos administrativos de carácter formal es un componente esencial e indispensable de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así en el Voto No. 18472-06 de las 10:53 hrs. de 22 de diciembre de 2006, redactado por el Magistrado Ponente, consideró lo siguiente:

“III.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa. Al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de ésta. Precisamente, por lo anterior es que la debida motivación del acto forma parte del debido proceso, puesto que “la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde”, forma parte de esas garantías fundamentales. El principio general es la obligación de motivar todos los actos administrativos, dado que, dimana de la observación y aplicación de principio de legalidad por parte de los entes y órganos públicos.

Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto que, del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su impugnación.” (Ver en similar sentido los Votos Nos. 6080-02 de 21 de junio de 2002, 1664-03 de 28 de febrero de 2003, 4230-04 de 23 de abril de 2004, 913-05 de 31 de enero de 2005, 891-06 de 31 de enero de 2006, 301-07 de 12 de enero de 2007, 7777-07 de 31 de mayo de 2007 y 10794-07 de 27 de julio de 2007).

V. MOTIVACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

Esta Sala Constitucional, también en varios votos ha potenciado el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa como una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales (Votos de la Sala Constitucional Nos. 14421-2004 y 11155-2007), siendo que si falta la debida y necesaria motivación de un acto administrativo, además de violentarse el debido proceso y la defensa se infringe ese principio constitucional. Sobre la conexión entre la motivación de los actos administrativos y el principio de interdicción de la arbitrariedad, en el Voto No. 6078-99 de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso-deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.

V.El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que

pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica”.

Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. de 17 de diciembre de 2004, con redacción del Magistrado ponente, estimó lo siguiente:

(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo.

Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa.

VI. CASO CONCRETO

En el presente asunto, se constata una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad. En efecto, en el sub-lite, los estudios técnicos, parcialmente invocados, para dar sustento al acuerdo municipal recurrido, fueron elaborados en el año 2006, siendo que el acuerdo impugnado data del 2012 y de otra parte fueron enfocados para la cuenca media del río General-Térraba, no para el cantón de Pococí. Tales circunstancias determinan la infracción de los derechos fundamentales indicados, dado que, no se trata de una motivación suficiente, idónea, necesaria y razonable, pues para establecer una suspensión sine die de una actividad empresarial y productiva se sustentó en estudios técnicos elaborados hace seis años y para una región diferente.

VII. CONCLUSIÓN.- Como corolario de lo expuesto, se impone estimar el recurso, con las consecuencias que se dirán

POR TANTO:

Por mayoría, se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo del Concejo Municipal de Pococí, Nº 448 de la sesión ordinaria número 19 de 12 de marzo de 2012. Se le advierte a Jorge Emilio Espinoza Vargas y Freddy Alberto Hernández Miranda, en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Pococí, o a quienes ejerzan esos cargos, abstenerse de incurrir, nuevamente, en la conducta que dio mérito a acoger este recurso. Se condena a la Municipalidad de Pococí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Jorge Emilio Espinoza Vargas y Freddy Alberto Hernández Miranda, en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Pococí, o a quienes ejerzan esos cargos, en forma personal. El Magistrado Armijo salva el voto y declara sin lugar el recurso. La Magistrado Calzada y los Magistrados Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda y Araya ponen nota. El Magistrado Rueda da razones adicionales.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Jorge Araya G.

NOTA DE LOS MAGISTRADOS JINESTA Y CASTILLO.

Los Magistrados Jinesta y Castillo ponen nota, con redacción del primero, la que, realmente, recoge las razones adicionales para estimar o acoger el amparo interpuesto.

I. SOBRE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y COMERCIO

Este Tribunal ha sostenido, que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales (artículo 46, párrafo 1°, de la Constitución), consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses (véase, entre otras, la sentencia Nº 1994-0000143 de las 16:00 hrs. de 11 de enero de 1994). Asimismo, en reiteradas ocasiones ha señalado que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase, el Voto Nº 1998-000537 de las 16:06 hrs. de 3 de febrero de 1998).

II. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Uno de los pilares básicos del Estado constitucional de Derecho, lo constituye el principio de reserva de ley en materia restricciones a los derechos fundamentales. Lo anterior significa que todo derecho no es absoluto sino relativo sino relativo, de modo que se le pueden imponer límites intrínsecos o extrínsecos -límites y limitaciones- a su contenido esencial para ser moldeado o modulado. Tales restricciones a un derecho fundamental, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, deben ser impuestas por el propio texto convencional -parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-, la constitución o la ley. Así se desprende del artículo 28, párrafo 2°, constitucional, interpretado a contrario sensu, al disponer que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”. Este principio básico y esencial de la reserva de ley en materia de límites intrínsecos y extrínsecos de los derechos fundamentales, fue ratificado por el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que es parte del bloque de constitucionalidad, al disponer lo siguiente:

“1. El régimen jurídicos de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” El fundamento del principio de reserva de ley, en materia de restricciones a los derechos fundamentales, radica en que los propios ciudadanos, a través de sus representantes en la Asamblea Legislativa, son los que tienen la legitimidad democrática suficiente para determinar si se impone o no una restricción a los derechos fundamentales consagrados en la parte dogmática de la Constitución. Corolario del principio de comentario es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales.

III.La libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado. En el presente asunto, la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, fue impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Lo anterior no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

IV. COROLARIO

Todas estas razones adicionales permiten, también, acoger el recurso de amparo.

Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.

NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO ARAYA GARCÍA.

Concurro con el criterio del pleno de la Sala en cuanto a la estimación de este amparo, sin embargo, estimo necesario hacer algunas precisiones. Ciertamente el principio de reserva de ley se constituye en una garantía esencial de protección de los derechos fundamentales de los individuos, los cuales son relativos y por ende, son objeto de límites y limitaciones; sin embargo, la condición de validez de cualquier límite que se les quiera imponer, dependerá también de la coherencia de su contenido con otras normas, principios y valores constitucionales. Desde esta perspectiva, en el caso concreto, existe una conexión directa con el principio de interdicción de la arbitrariedad, el que, entendido como técnica o mecanismo de control y fiscalización de los poderes públicos, permite concluir que el acuerdo municipal impugnado, resulta lesivo de derechos fundamentales en vista de que carece de sustento objetivo y fundamento jurídico al no estar debidamente motivado en la técnica y la ciencia, ni tampoco razonado de manera adecuada en función del interés público que se tiene que proteger en el tiempo y en el espacio. Tal circunstancia, sin duda alguna, constituye una infracción de valores de rango constitucional, propios del Estado de Derecho, que esta Sala tiene que proteger.- Jorge Araya G.

RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.

La Carta Fundamental le otorga a las municipalidades autonomía para que, a través del Gobierno Municipal, administren los intereses y servicios locales del cantón (artículos 169 y 170). Lo anterior significa que cuando un asunto tiene la connotación de un interés regional o nacional, o se trata de un servicio nacional, el citado gobierno no tiene competencia para dictar un acto concreto o general, sea de gravamen, de regulación, de control, etc. Ahora bien, cuando estamos ante un asunto o un servicio que tiene la doble condición -local y nacional-, el Gobierno local y el nacional o el ente público respectivo deben de coordinar sus acciones para satisfacer de la mejor manera ese interés o prestar el servicio de acuerdo con los principios que rigen el servicio público. Sobre este extremo, la Sala Constitucional, en la sentencia 99-5445, señaló lo siguiente:

“Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense más calificada, que lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales.

En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen. Es por ello que las normas y la conjugación de cada una de ellas, sean los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer lugar, la supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los objetos de los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata de definir lo que es local”.

Ahora bien, el desarrollo de una actividad económica transciende el ámbito de lo local, es un asunto de interés nacional que no está circunscrito a un determinado territorio y que tiene enormes repercusiones sobre la economía nacional -generación de empleo, balanza comercial, ingreso de divisas, distribución justa de la riqueza, etc.-, y por consiguiente, el acto que se impugna en este amparo rebasó las competencias municipales.

Al anterior argumento debemos agregar uno que está fuera de toda lógica, y es que si solo mediante Ley se puede prohibir este tipo de actividades económicas, toda vez de que está de por medio el principio de reserva de ley y la afectación de los derechos fundamentales, necesariamente debemos arribar a la conclusión de que se trata de un asunto que compete al Gobierno Nacional, concretamente: a la Asamblea Legislativa y al Poder Ejecutivo -colegislador en nuestro medio-, y no al Gobierno Local. Así las cosas, cuando un Gobierno Local prohíbe una actividad económica que evidentemente tiene una connotación de interés nacional, no sólo excede sus competencias constitucionales, sino que usurpa competencias propias y exclusivas del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo.

Fernando Castillo V.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO. Salvo mi voto y declaro sin lugar el amparo, pues considero que la Municipalidad recurrida tiene competencia suficiente para dictar el acto que se impugna y que éste se encuentra debidamente motivado. Al encargar a los gobiernos municipales la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, el artículo 169 de la Constitución Política les confiere una competencia amplia, lo suficiente como para englobar la actividad económica de esa circunscripción territorial y la obligación de velar por el respeto del derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, se estableció, por ejemplo, en la resolución #2008-827 de las 12:07 horas del 18 de enero del 2008:

“III.- SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y EL DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO. Si bien es cierto, el Estado debe respetar el derecho de los individuos al trabajo y la libertad de empresa, como en este caso lo es el funcionamiento de un bar, también lo es que debe velar por el bienestar de la comunidad. Cualquier persona puede dedicarse a una actividad comercial lícita, siempre y cuando no amenace con ello la salud, la seguridad de las personas, o el medio ambiente, debiendo evitar que dicha actividad se constituya en un peligro para la salud de los habitantes u ocasione contaminación ambiental. La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política, así como a través de la normativa internacional. En este sentido este Tribunal en sentencia No. 3705-93 de las 15 hrs. del 30 de julio de 1993 indicó:

«La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cuál no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cuál el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo».

Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada expresamente en el segundo párrafo del artículo 50 de la Constitución Política, que dispone:

«Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado».

Esta disposición se complementa por lo establecido en el numeral 11 del «Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». Asimismo, en relación con las obligaciones que tienen las autoridades públicas de garantizar el derecho a la salud y el derecho a un ambiente sano, esta Sala mediante la sentencia No.180- 98 de 16:24 hrs. del 13 de enero de 1998 dispuso:

“[…] el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones socialespropicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social».

Por otra parte, las municipalidades están en la obligación, constitucionalmente impuesta, de velar por los intereses locales en su respectivo cantón (artículo 169 de la Constitución Política) y la normativa legal dispone el deber a la Corporación Municipal de velar porque el ejercicio de cualquier actividad lucrativa, cuente con la correspondiente licencia municipal. De otra parte, cabe señalar que el derecho a no soportar la contaminación se deriva de dos derechos fundamentales. Por un lado, del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por otro, del artículo 24 constitucional, que tutela, en sentido amplio, el derecho a la intimidad y que comprende el derecho a gozar de tranquilidad en el lugar de residencia.” (cfr. también las sentencias #2010-11199 de las 11:04 horas del 25 de junio del 2010, #2010-18871 de las 12:47 horas del 12 de noviembre del 2010, #2011-2745 de las 9:12 horas del 4 de marzo del 2011 y #2012-6803 de las 15:05 horas del 22 de mayo de 2012).

El acto impugnado se sustenta en la Constitución Política como fuente de primer orden, en el principio precautorio en materia ambiental y en un estudio técnico que, a juicio de la Municipalidad, es extrapolable a las circunstancias actuales de su cantón, sobre los efectos ecológicos del cultivo de la piña. No es abiertamente arbitrario, al punto que justifique su fiscalización -y mucho menos su anulación- en la vía de amparo, concluir que los efectos ambientales nocivos detectados en el estudio de 2006 en el marco de la cuenca media del río General-Térraba puedan también suscitarse con el desarrollo de la misma actividad en Pococí. Si la intención de los actores es demostrar que la decisión municipal es técnicamente incorrecta, debería ser en la sede administrativa y en la jurisdiccional ordinaria donde, con amplitud, se examinen sus objeciones. Por el contrario, al impedir de plano a las corporaciones locales cumplir su deber de tutelar el ambiente, se causa una vulneración real de los derechos fundamentales. Con base en las anteriores razones, salvo mi voto y declaro sin lugar el recurso.

Gilbert Armijo S.

NOTA DE LA MAGISTRADA CALZADA MIRANDA. En la resolución de este amparo concurro con el criterio de mayoría por las razones allí apuntadas, en el sentido de que resulta impropio pretender establecer restricciones para una actividad agrícola-comercial con base en estudios técnicos realizados para una región geográfica distinta, y más aún, con una dilación de tiempo que a todas luces se aprecia desproporcionada, toda vez que el estudio utilizado por la Municipalidad recurrida data de seis años atrás a la adopción del acuerdo aquí impugnado. Es claro que la limitación de derechos fundamentales -como la libertad de empresa- debe regirse no sólo por los criterios señalados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y esta misma Sala al aplicar la Convención Americana, sino también bajo estrictos estándares de proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad, todos los cuales estimo ausentes en el acuerdo municipal impugnado.

En efecto, si la Municipalidad de Pococí, haciendo uso de un primario interés por la protección del artículo 50 de la Constitución, tenía dudas o inconvenientes respecto del ejercicio de la actividad piñera en el cantón, para adoptar el acuerdo número 19 de 12 de marzo de 2012, debió sustentarse en criterios técnicos debidamente actualizados y realizados de manera estricta para el área que se quiere proteger, pues los criterios generales de protección señalados por el legislador, señalan la necesidad de realizar este tipo de estudios técnicos que permitan, precisamente, evitar la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Es claro que la aplicación del principio precautorio en materia ambiental permite a la administración establecer ciertos condicionamientos o restricciones en caso de duda sobre la realización de una actividad determinada, pero la invocación y aplicación de este principio implica la necesidad de realizar los estudios técnicos adecuados y pertinentes que sustenten de manera fehaciente las dudas que se pueda tener; así, la aplicación de este principio no da lugar a impedir de manera generalizada una actividad con base en estudios que no fueron realizados para el área que se pretende proteger, ni con la cercanía o inmediatez que la misma requiere.

Es aquí donde aprecio la vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida que la protección ambiental reconocida en la Constitución y la legislación derivada, implica la necesidad de que los estudios técnicos que se utilicen para regular una determinada actividad, sean realizados de manera seria, responsable y puntual para esa actividad y para esa área geográfica, pues disponer lo contrario implicaría en una acción que entraría de manera peligrosa en el ámbito de la arbitrariedad. Por otra parte, el administrado tiene el derecho de conocer de manera exacta los criterios técnicos que se le aplican cuando se autoriza o impide el ejercicio de una determinada actividad, pues sólo así podrá ejercer los mecanismos que considere pertinentes para la protección de sus derechos e intereses; la utilización por parte de la administración de estudios que no se avienen con la actividad que se pretende regular, sitúa al administrado en una frágil posición frente a la administración, ya que estaría aplicándosele criterios que para su caso particular distan de ser técnicos; la tecnicidad de la información guarda estricta relación con la proporcionalidad y la razonabilidad, pues bajo contexto alguno puede afirmarse que el criterio técnico aplicado en una situación determinada, reviste el mismo carácter técnico para otra si previamente no ha sido validado en ella, y menos aún cuando se aprecia serias diferencias geográficas y temporales, como aconteció en el caso bajo estudio.

Ana Virginia Calzada M.

NOTA SEPARADA MAGISTRADO RUEDA LEAL En el sub examine, los estudios técnicos para dar sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera dentro del cantón de Pococí fueron elaborados en el año 2006, mientras que dicha moratoria data del 2012. Es decir, los estudios técnicos utilizados se encontraban desactualizados al momento de emitirse el acuerdo municipal cuestionado. Por otro lado, tales estudios se encuentran referidos a la cuenca media del Río General-Térraba, y no al cantón de Pococí. Estas circunstancias generan, ipso facto, una serie de interrogantes: ¿los fertilizantes utilizados en la región de la cuenca media del Río General-Térraba son los mismos que se aplica a los cultivos de piña en la zona de Pococí?, ¿los problemas ambientales encontrados en la cuenca media del Río General-Térraba podrían reproducirse en los suelos de Pococí?, ¿las condiciones del suelo, subsuelo y sus niveles de filtración o permeabilidad del terreno, así como los factores climáticos, o bien, las técnicas del cultivo y cosecha del producto, que fueron encontradas en la cuenca media del Río General-Térraba, se asemejan a las que se podrían localizar en Pococí?.

Estas y muchas otras dudas saltan a la vista una vez que este Tribunal comprueba que el acuerdo de la Municipalidad de Pococí se sustentó en el estudio ³Efectos ecológicos del cultivo de la piña en la cuenca Media del Río General-Térraba de Costa Rica´ efectuado en el 2006 por la Sociedad de Estudios para el Desarrollo Rural para “The Nature Conservancy”.

Por ello, en este caso concreto comparto la tesitura de la mayoría.

Sin embargo, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio, si el acuerdo municipal se hubiere fundado en estudios técnicos actuales y relacionados con el cantón en mención, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la Municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de Salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos geográficos, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

Paul Rueda Leal NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO:

He concurrido con el voto de mayoría de esta Sala y declarar con lugar el recurso, pero considerando únicamente que en este caso el Concejo Municipal de Pococí, si bien es cierto tiene la competencia para proceder a declarar una moratoria, cuando adoptó el acuerdo municipal de moratoria de la expansión del cultivo de la piña, lo hizo sin el sustento técnico necesario. En otras palabras, en el mismo sentido en que se redactó el voto salvado del expediente no.12-006869-0007-CO, desde el punto de vista constitucional un acuerdo municipal como el impugnado, encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 – MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas.

En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande.

Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican ono los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” RESOLUCIÓN Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez.

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente -en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio.

La única diferencia en este caso, y la razón por la cual concurrí con el voto de mayoría, fue sustentó debidamente el acuerdo en cuestión. Tal como lo dice el voto de mayoría los estudios técnicos para dar sustento al acuerdo municipal datan del año 2006, mientras que el acuerdo se adoptó en el año 2012, además de que dichos estudios fueron enfocados para la cuenca media del río General-Térraba y no para el cantón de Pococí. Así entonces, si bien considero que los gobiernos locales no tienen competencia para adoptar este tipo de moratorias, sino que para hacerlo deben fundarse en estudios técnicos suficientes. Competencia que se comprende aún más cuando de materia ambiental se trata, y en virtud del significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, el cual alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.

De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda objetiva al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Por lo tanto, tomando en consideración que en casos como el que se plantea están en juego derechos tales como la salud y la protección del ambiente en cuanto al agua y suelo, considero que el Gobierno Local tiene competencia para adoptar moratorias a cierto tipo de actividades. Claro está, siempre que ello esté debidamente sustentado, lo cual fue lo que faltó en este caso. Agrega esta nota para que se entienda que he concurrido con el voto de mayoría, pero no porque considere que no exista competencia legal para dictar un acuerdo municipal tal, sino porque este careció del debido sustento.

Fernando Cruz C.