Regulatory Plan Manual Requires No Prior SEAManual de planes reguladores no requiere EAE previa

*180040230007CO* Decision No. 2020022735 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen a.m. on the twenty-fifth of November, two thousand twenty.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought in case number 18-004023-0007-CO by [Nombre 001] AND [Nombre 002] against the Manual for Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument, issued by the Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at ordinary session No. 6296, Article II, subsection 1), of 14 de diciembre de 2017.

Findings of Fact (Resultando):

1.- In a filing received by the Sala on 9 de marzo de 2018, the petitioners brought a constitutional challenge against the Manual for Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument, issued by the Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at ordinary session No. 6296, Article II, subsection 1), of 14 de diciembre de 2017. The provision is challenged on the ground that it violates the precautionary, non-regression, progressivity, and objectification principles in environmental matters. These regulations repeal the Procedural Manual for the Preparation and Drafting of Regulatory Plans and, therefore, relax the requirements and create confusion and legal uncertainty regarding the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) in regulatory plans. That manual contains a definition of land-use planning (ordenamiento territorial) that is regressive and contrary to the principle of progressivity, to the detriment of the rights protected by Articles 21 and 50 of the Constitución Política.

This is because it takes only an anthropocentric approach and entirely disregards the environmental variable and environmental matters. They contend that the repealed regulations did provide for the environmental variable when regulatory plans were adopted. The new regulations lower the previously existing environmental standards and, to that extent, are regressive and violate the principle of progressivity. These regulations also contradict the scope of Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, issued on environmental matters by the Corte Interamericana de Derechos Humanos. Under the concept of environmental land-use planning (ordenamiento ambiental del territorio), human activities (or human actions) are distributed according to the land’s natural suitability and environmental limitations, rather than on the basis of political bargaining or the negotiation, coordination, or harmonization of decisions among the various stakeholders.

In their view, the rationale of land-use planning is the environmental sustainability of human activities and the rational use of land and its natural resources within a balanced framework, in order to promote the socioeconomic development of regions and improve quality of life. They assert that the manner in which SETENA’s role is addressed in the challenged manual is confusing and misleads its users regarding the inclusion of the environmental variable. They contend that the prior regulations referred to environmental fragility (fragilidad ambiental), whereas the current regulations do not. This situation contradicts the scope of the aforementioned advisory opinion. The manner in which the environmental variable is referenced in the challenged manual is also regressive. In their view, instead of referring to the Environmental Fragility Map (Mapa de Fragilidad Ambiental) established by Decreto Ejecutivo n.° 32967- MINAE, that manual describes the “Preparation, analysis, and integration into the Regulatory Plan of the products requested by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Servicio Nacional de Riesgo y Avenamiento.” And it is precisely here that the principle of non-regression is violated because, instead of requiring the Environmental Fragility Map in accordance with the concept of Environmental Land-Use Planning established in Decreto 32.967-MINAE (…), it establishes something not governed by that decree, namely the “Environmental axis and its products,” thereby creating a kind of “technical mixture” with the issue of SENARA’s requirements concerning the application of its Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica).

They consider that, in this respect, that manual contradicts the scope of Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE and thereby violates the principle that regulations may not be derogated from in individual cases (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos). They assert that the manner in which the challenged regulations address hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) and SENARA’s role creates confusion and legal uncertainty in the procedure for integrating the environmental variable. They assert that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo creates a contradiction by requiring SENARA’s generic matrix for all regulatory plans. Finally, they allege that, because this constitutes a new land-use planning policy, it should have undergone a prior review known as a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), which did not occur in this case, to the detriment of Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

2.- In a filing submitted to the Sala on 12 de marzo de 2018, petitioner Astorga clarified the initial application.

3.- By an order issued at 9:40 a.m. on 9 de mayo de 2018, the Sala stayed the proceedings in this action pending resolution of the constitutional challenge in case No. 15-014450-0007-CO.

4.- In a filing received by the Sala on 17 de mayo de 2018, petitioner Astorga requested that the preceding order be revoked.

1. 5By an order issued at 9:20 a.m. on 13 de junio de 2018, the Sala denied the preceding request.

6.- By an order issued at 9:20 a.m. on 20 de marzo de 2019, the Sala continued the proceedings in this matter because the challenge in case 15-014450-0007-CO had been denied.

1. 7By an order issued at 14:26 on 22 de marzo de 2019, the constitutional challenge was admitted for consideration.
2. 8In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:41 hours on April 22, 2019, Tomás Martínez Baldares, in his capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), reports that the activities of public bodies must benefit the community and be subject to the fundamental principles of public service (servicio público). He states that INVU continuously evaluates and analyzes the procedures and regulations governing its actions in order to adapt them to the population’s needs. He refers to Articles 4(b) and 5(a) of the Organic Law of INVU, as well as Article 15 of the Urban Planning Law and its Transitory Provision II. He infers from them that INVU has the legal basis and experience to apply the legal rules governing it so as to promote and coordinate actions to create processes and procedures aimed at addressing the challenges facing our society with respect to territorial planning (ordenamiento territorial).Accordingly, INVU has modified its methods and procedures so that the processes involved in implementing regulatory plans (planes reguladores) in the country are carried out clearly and efficiently. He states that the purpose of the challenged Manual is to serve as a guiding document that explicitly, systematically, and in an orderly manner sets forth the studies and activities that both local governments and consultants must undertake in preparing regulatory plans. The Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of INVU is responsible for promoting and institutionalizing the urban-territorial planning process (proceso de ordenamiento urbano-territorial) in the country, defining methodologies and procedures for formulating territorial-planning plans (planes de ordenamiento territorial), and establishing rules governing land use (uso del suelo), the utilization of natural resources, and the proper occupation of the territory, in accordance with the rules issued under the Urban Planning Law.He notes that territorial planning, regardless of the sphere or scale involved, constitutes a field of action and intervention that, by its nature and definition, has been entrusted to the State. Procedural manuals (manuales de procedimientos) are administrative instruments that support institutional work and are considered essential documents for administrative coordination, management, evaluation, and oversight, as well as for consultation in the daily performance of activities. Thus, through the Technical and Operational Territorial-Planning Criteria Unit and the Advisory and Training Unit, the Urban Planning Directorate has considered it advisable to update the Manual of Procedures for Drafting and Preparing Territorial-Planning Proposals at its various scales, given the valuable contribution that this document, now accorded the status of a territorial-planning instrument, makes in terms of efficiency and effectiveness.He emphasizes that the origin of that instrument centered on the urgent need to fill the gap that existed at the time by providing an urban-territorial planning tool that clearly established the basic processes, procedures, and elements necessary to guide a process of this nature. He notes that prior to that guide, whose preparation dates back to 1998, the processes for preparing and reviewing urban-territorial planning methods at their various scales—national, regional, or local—were, to some extent, “unregulated,” a problem that was exacerbated by the implementation of the procedures necessary to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into urban-territorial planning. Those procedures encouraged the involvement of professionals (consultants) by allowing the “private sector” to prepare such environmental proposals for municipalities, through the implementation of the IFAs Methodology (Metodología IFAs) (decreto n.° 32967-MINAE-2006) and the SENARA Hydrogeological Matrix (Matriz Hidrogeológica) (2007).The emergence of new institutional stakeholders created an urgent need to establish a methodology that would pave the way for properly linking the three stages of the urban-territorial planning process, regardless of whether its territorial scope was national, regional, or local, namely: territorial diagnosis (diagnóstico territorial), territorial planning (planificación territorial), and territorial management (gestión territorial). He states that the incorporation of those aspects—which had been addressed only weakly by the previous guide because the Chamber had not established the mandatory incorporation of the hydrogeological matrix where vulnerability maps (planos de vulnerabilidad) existed—resulted in the establishment of new variables and indicators for the various physical-spatial and mandatory environmental components, together with the SETENA provisions and directives governing not only the territory but also social, economic, political-institutional, and legal matters.Within this framework, the Manual for the Preparation of Urban-Territorial Planning Processes was updated and established as one of the most important urban-territorial planning instruments for formulating and updating urban regulatory plans and territorial-planning plans at the local, regional, or national level. The updating process took the following elements into consideration: 1.- Supplementing the methodological foundations established for formulating territorial-planning plans at their various local, regional, or national levels, taking into account the systemic, structural, and functional aspects that define the nature of the different urban settlements. Simply put, this entails providing the essential methodological elements that must be considered in preparing any territorial-planning proposal, based on local and regional specificities; 2.- Clarifying the objectives and expected scope of urban-territorial planning at its various levels and of the preparation and implementation of its instruments, using appropriate scales for defining variables and indicators.In simple terms, this means that the three stages of any process for preparing territorial-planning proposals, regardless of its scope, must include territorial diagnosis, territorial planning (proposal), and territorial management (implementation); 3.- Establishing parameters for defining land-use regulations (normas de regulación del uso del suelo), taking into account the particular characteristics and specificities of each cantonal territory and using the regional sphere as the analytical frame of reference. In this manner, territorial planning, both within and outside the cantonal territory, is correlated with socioeconomic, environmental (as established by SENARA and SETENA), physical-spatial, political-institutional, and legal criteria, according to their regional relevance—that is, their surrounding or adjacent territories; 4.- Introducing general and basic methodological procedures for territorial planning in municipalities through the preparation of their Cantonal regulatory plans.In this regard, the methodology set forth here is intended not only as a scientifically and technically rigorous instrument but also as an instrument that stimulates interest in the benefits arising from the preparation and implementation of territorial-planning processes, primarily at the local level, and in no way as a disincentive. He states that although the Manual’s contents should not be regarded as a set of inflexible procedures that must be followed mandatorily, they should nevertheless be taken into consideration when preparing territorial-planning proposals at the national, regional, or local level in the country’s municipalities or cantons. Regarding the authority to prepare and apply the challenged Manual, he refers to Opinion C-156-2017 of the Office of the Attorney General of the Republic. He considers that the petitioners presented a biased and incomplete definition of planning in order to characterize it as regressive.He reproduces the definition of territorial planning contained in the challenged Manual. He states that this definition does incorporate and respect, in a complementary manner, the scope of the concept of environmental territorial planning (ordenamiento ambiental territorial). He explains that the spirit of the Manual is not intended to change the definition of environmental territorial planning expressed in the Organic Environmental Law, but rather to use it as a basis and complement; likewise, it neither invalidates nor minimizes the Environmental Fragility maps (mapas de Fragilidad Ambiental) derived from the Diagnostic studies under the IFAs Methodology. On the contrary, it incorporates them and respects SETENA’s legal and technical authority in that regard. The fact that it does not constantly refer to the IFAs and their environmental fragility maps does not mean that they are disregarded within the methodological process used to prepare territorial-planning proposals at any level: local, regional, or national.As evidence of the foregoing, he notes that the environmental dimension (eje ambiental) states at the outset as follows: “The analysis of the Environmental Dimension (Environmental Variable) conducted in this activity corresponds to that required by SETENA and SENARA; therefore, the procedures established by those institutions in their current regulations must be observed.” He clarifies that INVU must oversee territorial planning comprehensively, beginning from a territorially based environmental perspective while integrating it with the other systemic components or structures operating within the territory, seeking to provide it with proper direction and treatment in terms of sustainability. Indeed, the spirit of the Manual seeks to achieve that complex objective through a theoretical, conceptual, and methodological structure that sets forth five basic principles that must be respected and considered: the principle of interinstitutional coordination (principio de coordinación interinstitucional), the principle of integration (principio de integración), the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana), the principle of the general interest (principio de interés general), and the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible).Under this methodological concept, the Manual provides for analysis of the entire process in two stages: 1.- Territorial diagnosis and 2.- Forecasting and territorial planning (prognosis y planificación territorial). At the same time, each of these stages consists of six dimensions or components, namely: social, physical-spatial, economic, political-institutional, legal, and environmental. That structure, challenged by the petitioners, is the result of accumulated experience and seeks to address all the demands and requirements of every social, public, and private sector, as well as the interests and perspectives expressed by the different stakeholders interacting within the territory. He considers that Advisory Opinion OC-23/17 of the Inter-American Court of Human Rights confirms the integration of the environmental variable with a series of closely related aspects whose objective is to foster a balanced environment and, insofar as possible, provide the conditions necessary for better human development.He acknowledges the importance of the environmental variable; however, it is not an end in itself, since its relevance arises through an integrative approach encompassing the many factors that influence social behavior.

It refers to the Sustainable Development Goals adopted by Costa Rica, as well as its commitment to sustainable urbanization through the United Nations New Urban Agenda in the context of the Third United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development (Habitat III). That Agenda incorporates a new recognition of the correlation between sound urbanization and development, further highlighting the connection between the New Urban Agenda and the 2030 Agenda for Sustainable Development. It states that the challenged Manual is an action aimed at fulfilling those commitments. It partially transcribes the aforementioned advisory opinion. It reiterates that the State must integrate the environmental variable with the other factors. It considers that the Manual should not be limited to a single perspective, but should adopt a broad and objective approach. The conception of land-use planning (ordenamiento territorial) set forth in the Manual encompasses and incorporates all these sectoral perspectives, but transcends them through a comprehensive approach or model, respecting the weight that each carries within the process.

The Manual adopts a more global, integrative, and systemic approach involving economic, social, cultural, aesthetic, spatial and physical, and natural aspects, seeking balance in the final land-use planning proposal, which will be provided by scientific and technical studies, the multidisciplinary and interinstitutional working team, and the legal framework in force. It notes that this approach is more difficult to implement and manage, but is also more rational and better aligned with reality than sectoral or reductionist approaches that seek to impose only one perspective according to their interests and needs. Under this approach, land-use planning constitutes the process of organizing Land Use and Territorial Occupation (Uso del Suelo y la Ocupación del Territorio) according to its biophysical, socioeconomic, cultural, environmental, and political-institutional characteristics, for the purpose of promoting sustainable development.

Although land-use planning, whether at the local, regional, or national level, is not per se the final or definitive solution to all the socio-territorial contradictions of the prevailing economic development model, it does seek, based on this novel theoretical, conceptual, and methodological approach of a comprehensive and multidisciplinary nature, to play a fundamental role in resolving and preventing significant conflicts through its regulatory rules and spatial-planning instruments (instrumentos de planificación territorial). With respect to the alleged anthropocentrism, it asserts that land-use planning and planning cannot disregard or abstract themselves from other social processes—apart from environmental matters. It refers to the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambienta: “The IFA Zoning Map MUST NOT be regarded as the land-use zoning map (mapa de zonificación de uso del suelo) produced by the Regulatory Plan (Plan Regulador) or the Land-Use Plan (Plan de Uso del Suelo); rather, it is an input for the diagnostic component, which applies the environmental premise and establishes the basis for the authorities, together with the other social stakeholders involved, to decide on the most suitable and appropriate uses to be assigned to the land within the territory being planned.” It refers to the concepts of “territory.” It explains that they share a common space and interact with and affect one another simultaneously within a close dialectical relationship.

Accordingly, the concept incorporated into the Manual—taking all these perspectives into account—remains within a conception that views nature as a condition governing human activities, in terms of the potential and limitations derived from the Environmental Fragility Maps (Mapas de Fragilidad Ambiental) and other regulations and methodologies in force, thereby resolving sectoral contradictions and approaches without causing either the definition or concept of land-use planning, or the Manual itself, to become “regressive or permissive,” much less deserving of the term used pejoratively by the parties: “urbanizing developmentalist.” It notes that the Ley Orgánica del Ambiente itself (Articles 29, 30, and 31) incorporates the need for the participation of residents and other social processes. Based on the hierarchy of laws (jerarquía normativa), it asserts that the Manual is subordinate and neither contravenes nor supersedes the provisions of Executive Decree No. 32967-MINAE, as the technical procedure currently in force for introducing the environmental variable into regulatory plans or other land-use planning; the Manual supplements it.

It reiterates that the challenged Manual is an update that does not repeal the previous Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores (La Gaceta No. 58 of March 22, 2007). It is based on the approach contained in that document and incorporates the amendments necessary to respond adequately to the conceptual, regulatory, procedural, and other transformations that the country has experienced in the fields of urban planning and land-use planning. It also sets forth the mandatory guidelines established in Urban Planning Law No. 4240 and other regulations in force on the subject, as well as guidelines of an advisory nature. It lists the background to the Manual. To update the previous Manual, INVU formed an internal commission charged with carrying out the task. It cites the commission’s objectives. It describes the structure of the Manual (five chapters). It asserts that both the IFAs and hydrogeological studies are inherent elements of the assessment (diagnóstico) for any regulatory plan; both help define the most appropriate uses to be assigned to the territory being planned.

They cannot issue land-use planning guidelines on their own because the professional teams responsible for preparing a regulatory plan must be multidisciplinary and multiinstitutional. Likewise, Land-Use Planning and Urban Planning processes are dynamic over time and space; hence the pressing need to update the regulation through publication of the Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, without diminishing environmental analysis or reference to the protection of hydrogeological resources, in accordance with constitutional case law. It mentions that, in addition to SETENA and SENARA, approximately 27 government bodies participated. It requests that the action be dismissed.

1. 9In a written submission received by the Chamber on 25 de abril de 2019, Julio Alberto Jurado Fernández, in his capacity as Procurador General de la República, submitted his report. Regarding the standing (legitimación) of the petitioners, the reporting official considers that the petitioners have standing to file this action pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because it concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), such as the environment. With respect to the merits, he states that the text of the challenged regulations indicates that, on the basis of the powers granted to INVU under Article 5, subsection f), of the Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (n.° 1788 de 24 de agosto de 1954) and Article 7, subsection 3), of the Ley de Planificación Urbana (n.° 4240 de), the previous Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores is repealed and a new one is issued containing a series of updates and amendments necessary to respond adequately to the conceptual, regulatory, and procedural changes that the country has experienced in the areas of urban planning (planificación urbana) and land-use planning (ordenamiento territorial).He acknowledges that the challenged Manual identifies, as part of its background and legal basis, the Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de planes reguladores (decreto ejecutivo n.° 39150 de 11 de agosto de 2015). Specifically, the regulation states that Article 32 of that Decreto “raises the need for uniformity among the Manuals for preparing Regulatory Plans (Planes Reguladores), including technical guidelines that ensure adequate cantonal land-use planning and consistency with national development policies.” Recognizing the country’s existing problems concerning the lack of approval of Regulatory Plans, Decreto Ejecutivo n.° 39150 established a transition period during which local governments may bring Regulatory Plans into force using the basic information with which they were prepared or information prepared during that period; it also established a series of exceptions and provided for updating the regulations related to the preparation and approval of the plans, as Article 32 does by granting INVU and Instituto Costarricense de Turismo a two-year period to develop a manual for preparing urban, rural, and coastal Regulatory Plans containing technical guidelines that ensure adequate land-use planning.Although this is not the sole legal basis of the challenged regulation, since it refers to other legal provisions, he notes that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against decreto 39150 was dismissed through voto n.° 20341-2018 de las 9:45 horas de 7 de diciembre de 2018; for that reason, the aforementioned Article 32 remains in force, and the petitioners’ argument concerning the lack of a legal basis for the challenged regulation is without merit. The petitioners consider that the challenged Manual is regressive, relaxes requirements, and creates confusion and legal uncertainty concerning the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) in Regulatory Plans because the definition of land-use planning contained in Section 3.2 of the challenged regulation is anthropocentric and entirely disregards environmental matters, thereby changing the manner, standards, and philosophy used to assess Regulatory Plans and relegating environmental matters to a relative and secondary concern.He considers that a definition such as the one cited could not render the entire regulation unconstitutional because neither that definition nor the challenged regulation itself can disapply constitutional, statutory, and regulatory provisions linking land-use planning to environmental protection. Furthermore, he notes that the challenged regulation does not disregard the connection between land-use planning and the environment, since it expressly refers to that relationship in the definition of land-use planning set forth in Section 1.3.49, stating that this administrative, political, and participatory process makes it possible to harmonize the population’s well-being with the use and conservation of environmental resources, guides the sustainable use of environmental elements, and makes it possible to balance the sustainable development of the country’s different regions. Likewise, the Manual refers to the environmental variable in Section 1.3.67 and expressly cites, in Section 2.5, the concept of land-use planning established by the Ley Orgánica del Ambiente.Even the challenged definition itself (Section 3.2) cites the land-use planning objectives established in Article 30 of the Ley Orgánica del Ambiente. In addition, when discussing the local Regulatory Plan in Section 3.5, it states that one of its benefits is the sustainable use, management, and conservation of natural and cultural resources, and that the principle of sustainable development guides the preparation and administration of Regulatory Plans. Por tanto, he considers that it cannot be asserted that, on the basis of the definition given in Article 3.2, the challenged regulation disregards environmental matters and therefore violates the principle of non-regression (principio de no regresión), Advisory Opinion n.° OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos (concerning the obligations of States with respect to the environment in the context of protecting and guaranteeing the rights to life and personal integrity), and Principle Two of the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, which establishes that “the earth’s natural resources, including the air, water, land, flora, and fauna, and especially representative samples of natural ecosystems, must be preserved for the benefit of present and future generations through careful planning or management.” Regarding the petitioners’ objection that the challenged regulation does not cite decreto 32967, he states that the Sala Constitucional has held that it is not its role to review the technical criteria underlying specific regulations or to determine whether the technical requirements contained in a regulation are correct.(Votos n.os 18360-2017 de las 10:40 horas de 15 de noviembre de 2017 y 14948-2007 de las 14:58 horas de 16 de octubre de 2007). Under the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), what may be verified is whether reasonable technical criteria exist to substantiate or serve as the basis for the provisions under review, since the Chamber has held that “…the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that provisions issued on this subject be duly supported by rigorous technical studies...” (Voto n.° 7294 de las 16:15 horas de 13 de octubre de 1998). He states that he lacks jurisdiction to assess strictly technical matters and determine whether the manner in which the challenged Manual addresses the inclusion of the environmental variable in Regulatory Plans, as well as the requirements and information it lists, is adequate; consequently, in that regard, the constitutional review must take into account the technical information submitted to the case file (expediente).In any event, he notes that this analysis is unnecessary when it is taken into account that the challenged regulation, as it itself states, is a guidance instrument whose application is optional, concerning the concepts and procedures for preparing and administering Regulatory Plans, and that, by its nature, it cannot render an executive decree currently in force ineffective. He also refers to Section 2.6, which cites the applicable regulations and expressly mentions the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (decreto ejecutivo n.° 32967), concerning the procedure for including the environmental variable in Regulatory Plans. He states that, in regulating the procedure for preparing the plans, the Manual provides that the techniques and procedures established by SETENA and SENARA in their current regulations must be used and followed when analyzing the “environmental dimension (eje ambiental).” Thus, because the Manual itself states that the current regulations governing inclusion of the environmental variable must be followed, and because it could not render an executive decree currently in force ineffective, he concludes that it cannot be asserted that the methodology established in decreto 32967 is being disapplied.Moreover, it is logical for the Manual to refer to the current regulations without specifically mentioning the number of the relevant provision, because the decree establishing the methodology for including the environmental variable may be amended by the Poder Ejecutivo, as the Sala Constitucional recognized in voto n.° 20341-2018 when it upheld the constitutionality of Article 31 of Decreto 39150, which establishes a two-year period for the Ministerio de Ambiente y Energía to prepare the regulations establishing the methodology and sequence for assessing the environmental variable in Regulatory Plans—that is, for decreto 32967 to be amended. In that same vote, the Chamber upheld Article 23 of decreto 39150, which establishes expedited mechanisms (herramientas de agilización) for analyzing the incorporation of the environmental variable into the Regulatory Plan and permits the use of methodologies replacing those established in the Manual de EIA (Decreto 32967).He transcribes the vote. Regarding the arguments concerning hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) and SENARA’s participation in the procedure, he reiterates that the Manual does not amend the procedure established by Decreto Ejecutivo 32967 for incorporating the environmental variable, since that provision remains in force. On the contrary, for inclusion of the environmental variable and analysis of hydrogeological vulnerability, it refers to the regulations currently in force for that purpose. Furthermore, the Manual refers to the Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores (acuerdo n.° 4975 de SENARA), rather than to the generic matrix (matriz genérica) mentioned by the petitioners; consequently, the objections concerning that matrix are without merit. He considers that most of the objections raised concerning hydrogeological vulnerability revolve around SENARA regulations that have not been challenged in this action and cannot be attributed to the challenged Manual as constitutional defects of its own.The fact is that application of the Matriz Genérica de Protección de Acuíferos (acuerdo n.° 5497 de 30 de agosto de 2017) was suspended by acuerdo de la Junta Directiva del SENARA n.° 5677 de 30 de julio de 2018 and by acuerdo n.° 5861 de 5 de abril de 2019. In the cited agreements, the Junta Directiva del SENARA decided to suspend application of that matrix and begin a consultation and review process to prepare a new one. Por tanto, there is no current interest in assessing the arguments raised concerning its content.

Then, with regard to the alleged erroneous interpretation of Constitutional Chamber ruling No. 8892-2012, insofar as, in the applicants’ view, it was unnecessary to issue a generic aquifer-protection matrix, it should be emphasized that the issuance of a general standard on hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica), applicable to all cantons in the country, increases the level of protection afforded to that resource and, moreover, that the Constitutional Chamber endorsed the possibility of issuing a new matrix in that same ruling. Regarding the alleged lack of administrative coordination caused by SENARA Agreement No. 4967 at ordinary session 668-15 of 13 de abril de 2015 and the agreement of the INVU Board of Directors adopted under Article IV, subsection 1, of the minutes of ordinary session No. 6113 of 26 de marzo de 2015, it states that those provisions were part of the transitional procedure for preparing regulatory plans (planes reguladores), which ultimately took form in Executive Decree 39150 and was upheld by the Constitutional Chamber in ruling No. 20341-2018.

Lastly, it considers equally untenable the applicants’ argument that the challenged Manual is unconstitutional because it was not subjected to a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica). According to Article 1 of Decree 32967, every land-use planning process (planificación de uso de suelo) carried out in the country, including public or private cantonal or local regulatory plans, in which the development of activities, works, or projects that could affect the environment is planned, must incorporate the environmental variable (variable ambiental) in accordance with the Procedure for Introducing the Environmental Variable into Regulatory Plans or Other Land-Use Planning established in Anexo 1 of the aforementioned Decree. According to that same Decree, strategic environmental assessment consists of the “Environmental Impact Assessment Process (Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental) applied to policies, plans, and programs.

Given its characteristics and nature, this type of process may also be applied to projects of national, binational, or Central American regional significance, or pursuant to multilateral agreements.” (Article 3.7 of Anexo I of Executive Decree No. 32967). From a reading of Anexo 1, it concludes that, in general terms, such an assessment is conducted using the environmental fragility index methodology (metodología de índices de fragilidad ambiental), such indices being understood as “the total balance of the environmental load (carga ambiental) of a given geographical area, summarizing its natural suitability (biotic, geological, and potential land use), the induced environmental-load condition, and the capacity to absorb additional environmental load associated with resource demand.” (Article 3.12 of Anexo I). After conducting the technical analysis of the various factors set forth in the Decree, it is possible to determine which areas are environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles), understood as a “geographical area that, based on its geosuitability conditions, land-use capacity, constituent ecosystems, and particular sociocultural characteristics, has a restricted carrying capacity and certain technical limitations that must be considered when it is used for human activities.” (Article 3.2 of Anexo I of Executive Decree No. 32967).

In light of the foregoing, it is clear that strategic environmental assessment must be applied to plans and policies that have a direct impact on land use, but it cannot be applied to a general standard of an advisory and optional nature such as the one challenged, which, far from planning land use, provides guidance on the procedure to be followed in preparing regulatory plans, which must indeed undergo such an assessment. It recommends dismissing the action.

1. 10The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in editions number 75, 76 and 77 of the Boletín Judicial, dated 24, 25 and 26 de abril de 2019.
2. 11By an order issued at 14:40 hours on 27 de mayo de 2019, the responses to the hearings granted were deemed submitted.
3. 12The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, based on the authority granted to the Chamber by numeral 9 thereof, as this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
4. 13The statutory requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Rueda Leal delivers the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility of the action. Numeral 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that the existence of a pending matter requiring resolution is unnecessary when the action seeks to protect diffuse interests (intereses difusos). In the case under review (sub examine), the petitioners state that their standing (legitimación) arises from the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Since this is indeed a diffuse interest, the Chamber finds the action admissible pursuant to ordinal 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

II.Subject matter of the challenge. The petitioners allege the unconstitutionality of the Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, issued by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at ordinary session n.° 6296, Article II, subsection 1) of 14 de diciembre de 2017.

III.Merits. The first ground of unconstitutionality asserted by the petitioners concerns the effects of the order admitting the constitutional action (auto de curso de la acción de inconstitucionalidad) 15-014450-0007-CO. In their view, because the provision challenged in that proceeding—decree n.° 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR—was suspended by order of the Chamber, the Manual at issue here could not be issued using that decree as its legal basis. This Court notes that it addressed that point when ruling on the application filed by the petitioners on 17 de mayo de 2018. Indeed, by decision 2018-9215 issued at 9:20 hours on 13 de junio de 2018, it stated:

“III.- It should be noted that the alleged noncompliance, in this specific case, with the suspensive effects of the decision issued by the Presidency of the Constitutional Chamber when it admitted action No. 15-014450-0007-CO must be addressed in that case file and not in the present proceeding; therefore, no ruling on those issues is issued at this time. Consequently, the application filed must be denied.-“ Furthermore, by judgment n.° 2018-20341 issued at 9:45 hours on 7 de diciembre de 2018, the action filed in expediente 15-014450-0007-CO was dismissed. Accordingly, the validity and effectiveness of the provision challenged in that proceeding have not been affected, and there is therefore no current interest in discussing whether it may serve as the basis for the Manual challenged here.

IV.As a second point, the petitioners contend that the Manual violates the principle of non-regression (principio de no regresión) and the principle of progressivity (principio de progresividad), insofar as the definition of “land-use planning (ordenamiento territorial)” provided by the Manual disregards and diminishes the requirements of the current definition of “environmental land-use planning (ordenamiento ambiental del territorio),” established in decree 32967-MINAE.

The definition cited by the petitioners reads:

“3.2. LAND-USE PLANNING Land-use planning is an administrative process through which the State, municipal governments, and other public entities regulate, guide, and promote various actions within the territory. It is also a political and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, which is implemented through negotiation, coordination, consensus-building, and decision-making among the different social actors associated with a territory. (…)” They allege that this definition takes an anthropocentric approach and disregards environmental matters.

In this regard, INVU stated that the petitioners presented a biased and partial definition of land-use planning in order to claim that it is regressive. For its part, the Office of the Attorney General (Procuraduría) asserts that the challenged provision does not disregard the connection between land-use planning and the environment, because it expressly refers to that connection in the definition of land-use planning set forth in point 1.3.49, stating that this administrative, political, and participatory process makes it possible to harmonize the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources, serves as a guide for the sustainable use of environmental components, and makes it possible to balance the sustainable development of the country’s different regions. Likewise, the Manual refers to the environmental variable (variable ambiental) in point 1.3.67 and expressly cites, in point 2.5, the concept of land-use planning established by the Ley Orgánica del Ambiente.

After analyzing the arguments, the Chamber rejects the claim for the following reasons. First, this Court finds that the environmental aspect was indeed addressed in the definition challenged by the petitioners. As the INVU representative indicates, they provided a partial transcription that omitted environmental matters. Point 3.2, when transcribed in full, states:

“3.2. LAND-USE PLANNING Land-use planning is an administrative process through which the State, municipal governments, and other public entities regulate, guide, and promote various actions within the territory. It is also a political and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, which is implemented through negotiation, coordination, consensus-building, and decision-making among the different social actors associated with a territory.

According to the Ley Orgánica del Ambiente, the purposes of land-use planning include the following:

- Harmonizing the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources - Optimally locating economic and productive activities, human settlements, public areas, public services, Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), infrastructure projects, among others - Serving as a guide for the sustainable use of environmental components - Balancing the sustainable development of the country’s different regions - Promoting citizen participation in territorial planning That Law states in its Article 31 that, to fulfill the stated purposes, the development and reorganization of cities must be promoted through the intensive use of urban space. This highlights the role of urban planning as a central component of land-use planning.” (Underlining added).

It is apparent that the complete definition does refer to environmental matters, creating a link with the purposes established in the Ley Orgánica del Ambiente. The inclusion of the environmental component in the definition of land-use planning is also evident in the definition contained in section 1.3 of the Manual:

“49) Land-use planning: An administrative, political, and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, through which the State, municipal governments, and other public entities manage, regulate, guide, and promote various actions within the territory to fulfill their purposes. It makes it possible to harmonize the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources, as well as to optimally locate economic and productive activities, human settlements, public areas, public services, among others. It serves as a guide for the sustainable use of environmental components. It makes it possible to balance the sustainable development of the country’s different regions. It promotes citizen participation in territorial planning.” (Underlining added).

Furthermore, the existence of a definition of land-use planning in this Manual does not entail the automatic repeal of the definition of Environmental Land-Use Planning in decree 32967-MINAE, because the hierarchy of legal norms (jerarquía normativa) precludes it—one is an executive decree, while the other is an institute’s manual—and because such a conclusion also disregards the possibility of a systematic interpretation (interpretación sistemática) based on the specialized subject matter of each provision.

V.In the third factual allegation of the initiating pleading, the petitioners contend that the challenged Manual is confusing because it does not expressly incorporate decree 32967-MINAE. They complain of a lack of clarity regarding the incorporation of the environmental variable and environmental fragility (fragilidad ambiental) established in that decree. They then compare the introduction of the environmental variable into regulatory plans (planes reguladores), pursuant to the cited decree, with the environmental component (eje ambiental) of the challenged Manual, concluding that the principle of non-regression is violated because the latter does not include elements required by the former. In analyzing this issue, the Office of the Attorney General stated that the challenged provision is a nonmandatory guidance instrument addressing the concepts and procedures for preparing and managing regulatory plans; by its nature, it cannot render an executive decree currently in force ineffective.

It also referred to point 2.6, which cites the related regulations and expressly mentions the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (executive decree n.° 32967), concerning the procedure for incorporating the environmental variable into regulatory plans. It stated that, in governing the procedure for preparing such plans, the Manual specifies that the techniques and procedures established by SETENA and SENARA in their current regulations must be used and followed when analyzing the environmental component.

In analyzing this issue, the Chamber agrees with the assessment of the Procuraduría General de la República. As a starting point, this Court explains that it is not a legal advisory body; therefore, the petitioners’ “confusion” does not per se constitute a constitutional violation, but merely raises a question of ordinary legality. Similarly, it is irrelevant to count—as the petitioners do—the number of times the concepts of “fragility” and “introduction of the environmental variable” are used in one provision or the other.

Without prejudice to the foregoing, the Chamber recognizes the importance of determining whether the challenged provision constitutes regression in environmental matters, as the petitioners argue. On this point, the petitioners compare the guidelines in decree 32967-MINAE with the incorporation of the “environmental component” into the challenged Manual. This analysis leads them to conclude that the decree is broader and more protective of the environment.

Irrespective of the comparison made by the applicants, this Court finds that their objection is inadmissible for two reasons. The first concerns the aforementioned hierarchy of norms (jerarquía normativa): the Manual neither repeals nor amends decree 32967-MINAE, since the latter has a higher normative rank. Moreover, the Chamber notes that said decree is treated as legislation related to the Manual (expressly cited in section 2.6). The second reason is the explicit subordination of the application of the Manual to the legislation in force and to the criteria of SETENA and SENARA within their respective fields.

Indeed, the Manual states:

“Each of the dimensions is discussed in greater detail below, indicating the topics to be considered under each one. Certain variables associated with each topic are also identified. This list is not exhaustive, and it is advisable to adapt it to the specific requirements of each territory, except for the Environmental Dimension, whose variables must conform to those defined by SETENA and SENARA in their legislation in force.” (Underlining in the original).

Then, in the section devoted to analysis by dimension (activity 2.5), the challenged Manual reiterates that provision:

“As indicated in Activity 2.1, the techniques and procedures defined by the Planning Team in the Methodological Framework may be used to analyze the Social, Physical-Spatial, Economic, and Political-Institutional Dimensions. By contrast, the analysis of the Environmental Dimension must use those established by SETENA and SENARA in their legislation in force.” (Underlining in the original).

When specifically addressing the environmental dimension, the Manual once again states that the provisions of the legislation in force must be observed, in accordance with the criteria of SETENA and SENARA:

“The analysis of the Environmental Dimension (Environmental Variable) carried out in this activity corresponds to that required by SETENA and SENARA; therefore, the procedures established by those institutions in their legislation in force must be followed.” Given that the challenged Manual expressly refers to the legislation in force—which includes decree 32967-MINAE—as required by SETENA and SENARA, the Chamber dismisses the claim raised.

VI.In the fourth factual allegation of the application, the applicants express their disagreement with SENARA’s role in the challenged Manual, because they believe it creates confusion in the procedure for integrating the environmental variable (variable ambiental). They state that hydrogeological vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad hidrogeológica) should be submitted to SETENA rather than SENARA. In its report on this issue, the Procuraduría General de la República stated that the Manual did not modify the procedure established by Decreto Ejecutivo 32967 for incorporating the environmental variable, because that provision remains in force. On the contrary, with regard to the inclusion of the environmental variable and the analysis of hydrogeological vulnerability, it refers to the legislation currently in force for that purpose. It further states that the Manual refers to the Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores (SENARA resolution No. 4975), rather than to the generic matrix mentioned by the applicants; therefore, the objections concerning that matrix cannot be accepted.

With respect to this point, the Chamber considers the claim inadmissible for the following reasons. As the Procuraduría has stated and as has been reiterated on several occasions, the Manual does not repeal Decreto Ejecutivo 32967 or the legislation governing this matter. Accordingly, it cannot be determined that any modification has been made to the current legal framework or to the powers it assigns to SENARA and SETENA. It should be recalled that the Chamber resolves only jurisdictional disputes involving the public-law entities established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional (article 109). Should disputes arise between SENARA and SETENA concerning the powers assigned to each, recourse must be had to the ordinary courts so that they may issue the appropriate ruling.

VII.The fifth point of the action concerns the apparent contradiction resulting from the application of SENARA’s generic matrix to all regulatory plans (planes reguladores). The applicants contend that the Manual does not clearly specify which matrix it refers to (the 2006 or 2017 matrix) and that it contradicts article IV, subsection 1, of the minutes of ordinary session No. 6113 of March 26, 2015, of the INVU Board of Directors, because it imposes requirements that were not required, given that SENARA resolution 4967 exempted municipalities from the obligation to prepare vulnerability maps. In this regard, the Chamber notes that the cited resolutions are not being challenged in these proceedings. Nevertheless, it clarifies that the issue of the five-year transition period referred to by the applicants—which, at bottom, constitutes the basis for their disagreement—was addressed in judgment No. 2018-20341, issued at 9:45 a.m. on December 7, 2018, whose reasoning is incorporated by reference. Finally, it emphasizes that the grievance asserted by the applicants is confined to a question of statutory interpretation, which falls outside the jurisdiction of this Chamber.

VIII.Finally, the applicants allege that the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica, EAE) required by the Reglamento de Procedimientos de SETENA was not applied to the challenged provision. The Procuraduría, for its part, rejected that argument because it considers that such an assessment must be applied to plans and policies that directly affect land use, but not to a general provision of a guiding and optional nature that does not plan the use of a territory, but instead establishes guidance on the procedure to be followed when preparing regulatory plans; the latter must indeed undergo such an assessment. After analyzing the parties’ arguments and the relevant legislation, the Chamber agrees with the State’s representative in its assessment of the issue. The Chamber observes that the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-Parte III) defines strategic environmental assessment as follows:

“3.7 Strategic Environmental Assessment (EAE): An environmental impact assessment process (Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental) applied to policies, plans, and programs. Given its characteristics and nature, this type of process may also be applied to projects of national, binational, or Central American regional significance, or pursuant to multilateral agreements, in accordance with the provisions of these regulations.” However, that definition must be understood within the overall framework of the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental. The objectives of the procedure established by that manual are as follows:

“2.1 Objectives of the procedure 2.1.1 The primary purpose of the Procedure is to provide the principal and basic technical guidelines that the municipality, competent authority, or user of the instrument must follow in order to incorporate the environmental impact variable (variable de impacto ambiental), or environmental variable, into land-use planning (planificación del uso del suelo) for the territory under its jurisdiction or of interest to it, and to identify the technical guidelines that SETENA will follow in reviewing and assessing the incorporation of that environmental variable, so that it may ultimately grant Environmental Viability (License) (Viabilidad [Licencia] Ambiental) to the proposal, provided that the defined procedures are fulfilled. (…)” (Underlining added).

This paragraph highlights the connection between the procedure established in that manual and specific territorial planning (…the territory under its jurisdiction or of interest to it…). This connection is a recurring feature of the procedure, including when strategic environmental assessment is specifically discussed:

“6.2 Basic conceptual framework and technical limitations 6.2.1 The Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) of projects, works, or activities, including their environmental monitoring once environmental authorization has been granted, may be supplemented by an instrument thereof, namely the Strategic Environmental Assessment (EAE), which is applied to policies, plans, and programs and which, by virtue of its nature and theoretical-methodological principles, is used at an earlier stage in the planning process and has a broader temporal and geographic scope than the traditional EIA.” Note again—as the Procuraduría points out—that strategic environmental assessment is used in a process (policy, plan, or program) having a particular, albeit broad, geographic scope. The same conclusion follows from reading the subsequent sections of that manual (6.2.2 onward).

The Chamber also emphasizes that the challenged Manual was established as a supplement to the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental:

“6.3 Procedure for conducting the environmental analysis 6.3.1 The manner in which the objectives identified in the preceding section are achieved and the integration of the environmental impact variable into land-use planning, particularly regulatory plans, is implemented follows a logical sequence that SETENA, together with the authorities of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, has harmonized in the Manual para la elaboración de Planes Reguladores, which supplements this instrument. (…)” This Court observes that both manuals constitute “meta-rules” (metanormas) governing territorial regulation; that is, they do not directly regulate a geographic area, as regulatory plans do, but instead regulate regulatory plans. It bears repeating that strategic environmental assessment is linked to this second group—for example, regulatory plans—which concerns a particular geographic area.

This argument is confirmed by reference to the related legislation, specifically the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, article 62 of which states:

“Article 62.-Purpose and scope of the Strategic Environmental Assessment. The purpose of the Strategic Environmental Assessment is to integrate the environmental impact variable into the planning of the country’s economic development. It applies to national, regional, and local development plans, programs, and policies developed by State entities, including municipalities, watersheds, and specific regions, whose purpose is land-use planning, infrastructure development (including urban, roadway, port, communications, energy, tourism, and agricultural infrastructure), or the use of natural resources (mining, energy, hydrocarbons, water, flora, and fauna).” (Underlining added).

A reading of the relevant legislation makes clear that the promulgation of the challenged Manual is free of constitutional defects, because there is no apparent need to conduct a strategic environmental assessment prior to its promulgation.

IX.Conclusion. In view of the arguments set forth above, the Chamber rejects the grievances raised by the applicants and, consequently, dismisses the action.

Por tanto:

The action is dismissed.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

*BSB2W47CGX2I61* CASE FILE N° 18-004023-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church). Filing office for matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6

*180040230007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticinco de noviembre de dos mil veinte .

Acción de inconstitucionalidad promovida en el expediente número 18-004023-0007-CO, interpuesta por [Nombre 001] Y [Nombre 002], contra el Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala el 9 de marzo de 2018, la parte actora plantea acción de inconstitucionalidad contra Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017. La norma se impugna por cuanto vulnera los principios de precautorio, no regresión, de progresividad y objetivación en materia ambiental. Esta normativa deroga el Manual de procedimientos para la Elaboración y Redacción de Planes Reguladores y, por tanto, flexibiliza, genera confusión e inseguridad jurídica, en cuanto a la inclusión de la variable ambiental en los planes reguladores Dicho manual contempla una definición de ordenamiento territorial que es regresiva y contraria al principio de progresividad, en detrimento de los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.Lo anterior, por cuanto solo contiene un enfoque antropocéntrico y desconoce por completo la variable y el tema ambiental. Sostienen que la normativa derogada sí preveía la variable ambiental a la hora de promulgar los planes reguladores. La nueva normativa disminuye los estándares ambientales que existían y, en ese tanto, es regresiva y violatoria del principio de progresividad. También contradice esta regulación los alcances de la opini ón consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, emitida en materia ambiental, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el concepto de ordenamiento ambiental del territorio las actividades humanas (o acciones humanas) se distribuyen según las aptitudes naturales del terreno y sus limitaciones ambientales, no a partir de una negoción política, o de una negociación, coordinación o concertación de decisiones entre los diferentes actores. A su parecer, la lógica del ordenamiento del territorio es la sustentabilidad ambiental de las actividades humanas, el uso racional del territorio y sus recursos naturales, dentro de un marco equilibrado, para promover el desarrollo socioeconómico de las regiones y la mejora de la calidad de vida.Afirman que la manera en que se vincula el papel de la SETENA en el manual impugnado es confusa e induce a error a sus usuarios, con respecto al tema de la inclusión de la variable ambiental. Sostienen que en la normativa anterior se utilizaba la referencia de la fragilidad ambiental, lo que no se efectúa en el caso presente. Esta situación contradice los alcances de la opinión consultiva supra mencionada. También es regresiva la manera en que se cita la variable ambiental en el manual impugnado. En su criterio, dicho manual, en vez de hacer referencia al Mapa de Fragilidad Ambiental que establece el Decreto Ejecutivo n.° 32967- MINAE se explica la "Generación, análisis e integración de los productos solicitados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y por el Servicio Nacional de Riesgo y Avenamiento en el Plan Regulador. Y es, precisamente aquí donde se da la violaci ón al principio de regresión, dado que en vez de solicitar el Mapa de Fragilidad Ambiental, según el concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio establecido en el Decreto 32.967-MINAE (…), se establece algo que no está normado por dicho decreto, como es el "Eje ambiental y sus productos, generado una especie de "mezcla técnica" con el tema de los requerimientos de SENARA, respecto a la aplicación de su Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica.Consideran que dicho manual contradice, en este extremo, los alcances del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE y, con esto, se viola el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Afirman que la manera en que se establece, en la normativa cuestionada, el tema de vulnerabilidad hidrogeológica y el papel del SENARA, genera confusión por inseguridad jurídica en el procedimiento de integración de la variable ambiental. Afirman que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo genera una contradicción, al solicitar la matriz genérica del SENARA a todos los planes reguladores. Finalmente, alegan que al existir una nueva política de ordenamiento territorial, ésta se debió someter a una valoración previa, conocida como evaluación ambiental estratégica, lo que no se hizo en el caso presente, con menoscabo del Derecho de la Constitución.
2. 2Por escrito en la Sala el 12 de marzo de 2018, el accionante Astorga aclaró el escrito de interposici ón.
3. 3Mediante resolución de las 9:40 horas del 9 de mayo de 2018, la Sala suspendió el trámite de esta acción hasta tanto no se resolviera la acción de inconstitucionalidad del expediente n.° 15-014450-0007-CO.
4. 4Por escrito recibido en la Sala el 17 de mayo de 2018, el accionante Astorga solicitó que se revocara la resolución anterior.
5. 5Mediante resolución de las 9:20 horas del 13 de junio de 2018, la Sala dispuso no ha lugar a la gestión anterior.
6. 6Mediante resolución de las 9:20 horas del 20 de marzo de 2019, la Sala continuar el trámite de este asunto, dado que se declaró sin lugar la acción del expediente 15-014450-0007-CO.
7. 7Por resolución de las 14:26 horas del 22 de marzo de 2019 se cursó la acción de inconstitucionalidad.
8. 8Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:41 horas del 22 de abril de 2019, rinde informe Tomás Martínez Baldares, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), que la actividad de las instancias públicas deben beneficiar a la colectividad y estar sujeta a los principios fundamentales del servicio público. Refiere que el INVU está en constante evaluación y análisis de los procedimientos y la normativa que tutela su accionar, con el objeto de adaptarlas a las necesidades de la población. Remite a los artículos 4 inciso b) y 5 inciso a) de la Ley Orgánica del INVU, así como el numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana y su transitorio II. Infiere de ellas que el INVU posee base legal y experiencia para aplicar la norma jurídica que la tutela, de manera que promueva y articule las acciones para crear los procesos y procedimientos tendientes a atender los retos que se presentan en nuestra sociedad en materia de ordenamiento territorial.Así, el INVU ha desarrollado modificaciones a sus métodos y procedimientos de manera que se realice de una forma clara y eficiente los procedimientos que se realizan en la implementación de los planes reguladores en el país. Señala que la finalidad del manual impugnado es servir como documento guía que contenga de forma explícita, ordenada y sistemática, los estudios y actividades que deben seguir tanto los gobiernos locales como los consultores para la elaboración de planes reguladores. La Dirección de Urbanismo del INVU tiene la responsabilidad de promover e institucionalizar el proceso de ordenamiento urbano-territorial en el país, definir metodologías y procedimientos para la formulación de planes de ordenamiento territorial, así como establecer normas para la regulación del uso del suelo, aprovechamiento de los recursos naturales y la adecuada ocupación del territorio en concordancia con las normas dictadas por la Ley de Planificación Urbana.Apunta que el ordenamiento territorial, en cualquiera de sus ámbitos o escalas que se trate, son campos de actuación y de intervención que, por su naturaleza y definición han estado en manos del Estado. Los manuales de procedimientos son instrumentos administrativos que apoyan el quehacer institucional y están considerados como documentos fundamentales para la coordinación, dirección, evaluación y el control administrativo, así como para consulta en el desarrollo cotidiano de actividades. Así las cosas, la Dirección de Urbanismo a través de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial y la Unidad de Asesoría y Capacitación han considerado, la conveniencia de actualizar el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de propuestas de ordenamiento territorial en sus diferentes escalas, considerando el valioso aporte en términos de eficiencia y eficacia que este documento elevado ya un status de instrumento de planificación territorial.Resalta que el origen de ese instrumento estuvo centrado en la urgente necesidad de llenar el vacío existente en ese momento de contar con una herramienta de planificación urbano-territorial que estableciera con meridiana claridad los procesos, procedimientos y elementos básicos necesarios que debe orientar un proceso de esta naturaleza. Apunta que antes de esa guía, cuyos esfuerzos de elaboración se remontan desde 1998, los procesos de elaboración y revisión de los métodos de ordenamiento urbano-territorial en sus diferentes escalas (nacional, regional o local) en cierta forma estaban “por la libre”, problema que se agrav ó con la implementación de procedimientos necesarios para introducir la variable ambiental al ordenamiento urbano-territorial, que fomentaron la intervención de profesionales (consultores) al abrirse al “privado” la posibilidad de elaborar dichas propuestas ambientales para las municipalidades, con la implementación de la Metodología IFAs (decreto n.° 32967-MINAE-2006) y la Matriz Hidrogeológica de SENARA (2007).El surgimiento de los nuevos actores sociales institucionales generó la urgencia de establecer una metodología que allanara el camino para vincular adecuadamente las tres etapas del proceso de planificación urbano-territorial, independientemente de que su ámbito territorial fuera nacional, regional o local, a saber: diagnóstico territorial, planificación territorial y gestión territorial. Afirma que la incorporación de esos aspectos, que fue débilmente abordado por la guía anterior dado que la Sala no había establecido la obligatoriedad de incorporar la matriz hidrogeológica donde existieran planos de vulnerabilidad, llegó a establecer nuevas variables e indicadores de los diferentes componentes físico-espaciales, ambientales de acatamiento, junto a las disposiciones y directrices de SETENA que norman no solo el territorio, sino también aspectos sociales, económicos, político- institucionales y legales.Con este marco se llevó a cabo la actualización del Manual para la elaboración de procesos de planificación urbano-territorial, el cual se establece como uno de los más importantes instrumentos de planificación urbano-territorial para la formulación y actualización de planes reguladores urbanos y planes de ordenamiento territorial dentro del ámbito local, regional o nacional. El proceso de actualización tomó en consideración los siguientes elementos: 1.- Complementar las bases metodológicas establecidas para la formulación de planes de ordenamiento territorial en sus diferentes ámbitos, local, regional o nacional, considerando los aspectos sistémicos, de estructura y funciones, que definen la naturaleza de los diferentes asentamientos urbanos. De forma simple, se trata de suministrar los elementos metodológicos esenciales que deben ser tomados en consideración dentro del proceso de elaboración de cualquier propuesta de ordenamiento territorial, partiendo de las especificidades de lo local y lo regional; 2.- Esclarecer los objetivos, así como los alcances esperados por el ordenamiento urbano territorial en sus diferentes ámbitos y la elaboraci ón e implementación de sus instrumentos considerando escalas apropiadas en cuanto a la definición de variables e indicadores.En palabras simples, esto significa que las tres etapas de cualquier proceso de elaboración de propuestas de ordenamiento territorial, independientemente de su ámbito, deberá comprender la etapa de diagnóstico territorial, planificación territorial (propuesta) y gestión territorial (implementación); 3.- Establecer parámetros para la definici ón de normas de regulación del uso del suelo, considerando las particularidades y especificidades de cada territorio cantonal, teniendo como referente de análisis el ámbito regional. De manera tal que el ordenamiento territorial, tanto a lo interno como externo del territorio cantonal, esté correlacionado con los criterios socioeconómicos, ambientales (según lo establecido por SENARA y SETENA), físico espaciales, político- institucionales y legales, según su pertinencia regional, o sea, su entorno o territorios adyacentes; 4.- Introducir procedimientos metodológicos generales y básicos para el ordenamiento territorial en los municipios a través de la elaboración de sus planes reguladores Cantonales.En este sentido, la metodología aquí expuesta pretende ser, además de un instrumento con rigor científico-técnico, un instrumento de estimulación para generar interés acerca de los beneficios derivados de la elaboración y puesta en práctica de procesos de ordenamiento territorial primordialmente dentro del ámbito local y de ninguna manera desestimulante. Afirma que el contenido del manual, si bien no debe ser considerado como un conjunto de procedimientos inflexibles que deben ser cumplidos de manera obligatoria, sí deben ser tomados en consideración al realizar propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional o local en municipios o cantones del país. En cuanto a las potestades de elaboración y aplicación del manual impugnado, remite al dictamen C-156-2017 de la Procuraduría General de la República. Considera que los accionantes expusieron una definición sesgada y parcial de ordenamiento, a fin de establecer que es regresivo.Transcribe el concepto de ordenamiento territorial contenido en el Manual impugnado. Refiere que ese concepto sí incorpora y respeta los alcances del concepto de ordenamiento ambiental territorial de forma complementaria. Explica que el espíritu del Manual no pretende cambiar la definición de ordenamiento ambiental territorial expresado dentro de la Ley Orgánica del Ambiente, sino m ás bien utilizarlo como base y complemento; de igual forma, tampoco anula ni minimiza los mapas de Fragilidad Ambiental derivados de los estudios de Diagnóstico de la Metodolog ía IFAs; por el contrario, los incorpora y respeta las potestades legales y técnicas que al respecto tiene la SETENA. El hecho de que no haga referencia constante a los IFAs y sus mapas de fragilidad ambiental no implica desconocerlos dentro del proceso metodológico utilizado para la elaboración de las propuestas de ordenamiento territorial en ninguno de sus ámbitos: local, regional o nacional.Como prueba de lo anterior, señala que el eje ambiental plantea desde su inicio lo siguiente: “El análisis del Eje Ambiental (Variable ambiental) realizado en esta actividad corresponde a lo solicitado por la SETENA y el SENARA, por lo que deben acatarse los procedimientos establecidos por dichas instituciones en su normativa vigente.” Aclara que el INVU debe velar por el ordenamiento territorial de una forma integral, partiendo desde la perspectiva ambiental de base territorial, pero integrándola al resto de los componentes o estructuras sistémicas que operan dentro del territorio, tratando de darle una orientación y tratamiento adecuado en términos de sustentabilidad y sostenibilidad. Precisamente, el espíritu del Manual pretende lograr ese complejo objetivo mediante una estructura teórica-conceptual y metodol ógica que plantea cinco principios básicos que deben ser respetados y considerados: principio de coordinación interinstitucional, principio de integración, principio de participación ciudadana, principio de interés general y principio de desarrollo sostenible.Dentro de este concepto metodológico, el Manual prevé el análisis de todo el proceso dividido en dos etapas: 1.- Diagnóstico territorial y 2.- Prognosis y planificación territorial. Al mismo tiempo, tales etapas están compuesta cada una por seis ejes o componentes, a saber: social, físico-espacial, económico, político-institucional, jurídico y ambiental. Tal estructura, cuestionada por los recurrentes, es el resultado de la experiencia acumulada, procurando atender todas las demandas y requerimientos de todos los sectores sociales, públicos y privados, intereses y perspectivas que son demandadas por diferentes actores sociales que interactúan dentro del territorio. Considera que la opinión consultiva OC-23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ratifica la integración de la variable ambiental con una serie de aspectos íntimamente relacionados, que tienen como objetivo, el desarrollo de un ambiente equilibrado y que cumpla con el objetivo de proveer en la medida de lo posible, de las condiciones necesarias para un mejor desarrollo del ser humano.Reconoce la importancia de la variable ambiental; empero, ella no es un fin en sí misma, pues su relevancia se da a través de una actitud integradora de una gran cantidad de factores que influyen en el comportamiento social. Se refiere a los Objetivos de Desarrollo Sostenible asumidos por Costa Rica, así como su compromiso con la urbanización sostenible mediante la Nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas en el contexto de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas acerca de la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III). Dicha Agenda incorpora un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo, esto pone aún más de relieve la conexión entre la Nueva Agenda Urbana y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Manifiesta que el Manual cuestionado es una acción encaminada a dar cumplimiento a esos compromisos. Transcribe parcialmente la opinión consultiva señalada.Reitera que el Estado debe integrar la variable ambiental con los otros factores. Estima que el Manual no debe limitarse a una única perspectiva, sino que debe tener un enfoque amplio y objetivo. La concepción que plantea el Manual sobre ordenamiento territorial participa e incorpora todas estas perspectivas sectoriales, pero las supera bajo un enfoque o modelo integral, respetando el peso que cada una tiene dentro del proceso. El Manual adopta un enfoque más global e integrador de carácter sistémico que involucra los aspectos económicos, sociales, culturales, estéticos, físico-espaciales, naturales, buscando un equilibrio en la propuesta final de ordenamiento del territorio que lo darán los estudios científicos-técnicos, el equipo de trabajo multidisciplinario e interinstitucional y el marco jurídico vigente. Acota que este enfoque es más difícil de llevar a la práctica y gestionar, pero también es más racional y ajustado a la realidad que los enfoques sectoriales o reduccionistas que pretende imponer solo una perspectiva según sus intereses y necesidades.Desde este enfoque, el ordenamiento territorial se constituye en el proceso de organización del Uso del Suelo y la Ocupación del Territorio en funci ón de sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales, ambientales y político-institucionales con la finalidad de promover el desarrollo sostenible. Si bien es cierto, el ordenamiento territorial, ya sea en su expresión local, regional o nacional, no es per se la solución definitiva ni definitoria de todas las contradicciones socio territoriales del modelo de desarrollo económico prevaleciente, s í pretende, con base en este novedoso enfoque teórico-conceptual y metodológico de contenido integral y multidisciplinario, jugar un papel primordial en la solución y prevención de conflictos relevantes a través de sus normas regulatorias e instrumentos de planificación territorial. Con respecto al antropocentrismo reclamado, afirma que el ordenamiento territorial y la planificación no pueden renunciar ni hacer abstracción de los otros proceso sociales –diferentes al tema ambiental.Remite al Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambienta: “EI Mapa de Zonificación de IFA, NO debe ser considerado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador o el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación.” Se refiere a los conceptos “territorio”. Explica que ellos tienen un espacio en común y se comunican y resienten simultáneamente dentro de una estrecha relación dialéctica. Por lo anterior, el concepto que incorpora el Manual –tomando en cuenta todas estas perspectivas- se mantiene dentro de una concepción que mira la naturaleza desde la perspectiva de condicionante de las actividades humanas, en términos de sus potencialidades y limitaciones, que se derivan de los Mapas de Fragilidad Ambiental y demás normativa y metodolog ía vigente, con lo cual, logra resolver las contradicciones y enfoques sectoriales, sin que por ello, tanto la definición o concepto de ordenamiento territorial y el Manual en sí mismo, tienda a convertirse en “regresivo o permisivista” y menos acreedor al t érmino, dicho en forma peyorativa por parte de los actores, como “desarrollista urbanizador”.Apunta que la propia Ley Orgánica del Ambiente (artículos 29, 30 y 31) incorpora la necesidad de la participación de los habitantes y demás procesos sociales. Con base en la jerarquía normativa, afirma que el Manual es subordinada y no contraviene ni desplaza lo dispuesto en el decreto ejecutivo n.° 32967-MINAE, como procedimiento técnico vigente para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo; el Manual viene a complementarlo. Reitera que el Manual impugnado es una actualización que no deroga el anterior Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores (La Gaceta n.° 58 del 22 de marzo de 2007). Se basa en el planteamiento contenido en dicho documento e incorpora las modificaciones necesarias para responder adecuadamente a las transformaciones conceptuales, normativas, procedimentales, entre otras, que se han experimentado en el país en materia de planificaci ón urbana y ordenamiento territorial.Además, indica los lineamientos de acatamiento obligatorio establecidos en la Ley de Planificación Urbana n.° 4240 y demás normativa vigente en la materia, así como aquellos de carácter orientador. Enumera los antecedentes del Manual. Con el objetivo de actualizar el manual anterior, el INVU conformó una comisión interna encargada de desarrollar la tarea. Cita los objetivos de la comisión. Describe la estructura del Manual (cinco capítulos). Afirma que tanto los IFAs como los estudios hidrogeológicos son elementos propios del diagnóstico de cualquier plan regulador; ambos ayudan a definir los usos más apropiados que se darán al territorio objeto de la planificación. No pueden emitir lineamientos de ordenamiento territorial por sí mismos porque los equipos profesionales, dedicados a la elaboración de un plan regulador deberán ser de carácter multidisciplinario y multiinstitucionales. Asimismo, los procesos de Ordenamiento Territorial y Planificación Urbana son dinámicos en tiempo y espacio; de ahí la necesidad imperante de actualizar la norma mediante la publicación del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, sin desproteger el análisis ambiental y la referencia a la protección del recurso hidrogeol ógico, siguiendo la jurisprudencia constitucional. Menciona que, además de SETENA y SENARA, participaron unas 27 instancias gubernamentales. Solicita que se declare sin lugar la acción.
9. 9Por escrito recibido en la Sala el 25 de abril de 2019, rinde informe Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. En cuanto a la legitimación de los accionantes, el informante considera que los accionantes se encuentran legitimados para presentar esta acción de conformidad con el párrafo segundo del art ículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de intereses difusos, como es el ambiente. Con respecto al fondo, señala que el texto de la normativa impugnada indica que, con base en las competencias otorgadas al INVU en el artículo 5° inciso f) de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (n.° 1788 de 24 de agosto de 1954) y en el artículo 7° inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana (n.° 4240 de), se deroga el anterior Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores y se emite uno nuevo que contiene una serie de actualizaciones y modificaciones necesarias para responder adecuadamente a las transformaciones conceptuales, normativas y procedimentales que en materia de planificación urbana y ordenamiento territorial se han experimentado en el país.Reconoce que el Manual impugnado establece como uno de sus antecedentes y fundamentos normativos, el Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de planes reguladores (decreto ejecutivo n.° 39150 de 11 de agosto de 2015). Concretamente, la norma indica que el artículo 32 de dicho Decreto “plantea la necesidad de que haya uniformidad en los Manuales para la elaboraci ón de Planes Reguladores, incluyendo lineamientos de carácter técnico que garanticen un adecuado ordenamiento territorial cantonal y su concordancia con las políticas de desarrollo nacionales.” El Decreto Ejecutivo n.° 39150, reconociendo la problemática existente en el país en cuanto a la falta de aprobación de planes reguladores, estableció un periodo de transición en el cual los gobiernos locales pueden poner en vigencia los planes reguladores con la información básica con la que han sido elaborados o bien con la que se elaboren durante ese periodo, estableciendo una serie de excepciones y previendo la actualización de la normativa relacionada con la elaboración y aprobación de los planes, tal como se hace en el artículo 32, en el que se otorga un plazo de dos años al INVU y al Instituto Costarricense de Turismo para que desarrollen un manual para la elaboración de los planes reguladores urbanos, rurales y costeros que contenga lineamientos de carácter técnico que garanticen un adecuado ordenamiento territorial.Si bien es cierto, ese no es el único fundamento normativo de la norma impugnada ya que ella hace referencia a otras disposiciones legales, señala que se declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad, planteada contra el decreto 39150, mediante el voto n.° 20341-2018 de las 9:45 horas de 7 de diciembre de 2018; por este motivo, el artículo 32 citado se encuentra vigente y carece de sentido el argumento de los accionantes en cuanto a la ausencia de fundamento jurídico de la norma impugnada. Los accionantes consideran que el Manual impugnado es regresivo, flexibiliza y genera confusión e inseguridad jurídica en cuanto a la inclusi ón de la variable ambiental en los planes reguladores porque la definición de ordenamiento territorial contenida en la sección 3.2 de la norma impugnada es antropocéntrica y desconoce por completo el tema ambiental, con lo cual la norma varía la forma, los estándares y la filosofía de valoración de los planes reguladores, dejando el tema ambiental como algo relativo y de segundo término.Estima que una definición como la citada no podr ía implicar la inconstitucionalidad de toda la norma porque ni esa definición, ni la norma impugnada como tal, tienen la virtud de desaplicar las normas constitucionales, legales y reglamentarias que ligan el ordenamiento del territorio con la protección del ambiente. Además, tiene en cuenta que la norma impugnada no desconoce la vinculación del ordenamiento territorial con el ambiente, pues de manera expresa hace referencia a ese ligamen en la definición de ordenamiento territorial dispuesta en el punto 1.3.49, al indicar que ese proceso administrativo, político y participativo permite armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente y hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.Asimismo, el Manual hace referencia a la variable ambiental en el punto 1.3.67 y cita, de manera expresa, el concepto de ordenamiento territorial que establece la Ley Orgánica del Ambiente en el punto 2.5. Incluso, en la propia definición cuestionada (punto 3.2) se citan los objetivos del ordenamiento territorial que establece el artículo 30 de la Ley Org ánica del Ambiente. También, al referirse al plan regulador local en el punto 3.5, se indica que uno de sus beneficios es el aprovechamiento, manejo y conservación sostenible de recursos naturales y culturales, y que el principio de desarrollo sostenible orienta la elaboración y gestión de los planes reguladores. Por tanto, considera que no es posible afirmar que, con base en la definición dada en el artículo 3.2, la norma impugnada deje de lado el tema ambiental, y que, por tanto, violente el principio de no regresión, la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos n.° OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017 (relativa a las obligaciones de los Estados en relación con el medio ambiente en el marco de la protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal), y el principio dos de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, que establece que “los recursos naturales de la tierra incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación. ” Atinente al cuestionamiento de los accionantes, quienes señalan que la norma impugnada no cita el decreto 32967, refiere que la Sala Constitucional ha dispuesto que no le corresponde revisar los criterios técnicos que sirven de fundamento a una normativa específica, ni determinar si los requisitos técnicos que contiene una norma son correctos o no. (Votos n.os 18360-2017 de las 10:40 horas de 15 de noviembre de 2017 y 14948-2007 de las 14:58 horas de 16 de octubre de 2007).De conformidad con el principio de objetivación de la tutela ambiental, lo que sí se puede constatar que existan criterios técnicos razonables que fundamenten o sirvan de base a las normas analizadas, pues la Sala ha considerado que “… el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...” (Voto n.° 7294 de las 16:15 horas de 13 de octubre de 1998). Señala que no es competente para valorar aspectos estrictamente técnicos y determinar si la forma en la que el Manual impugnado aborda la inclusión de la variable ambiental a los planes reguladores y los requisitos e información que enlista son adecuados o no, por lo que, en ese aspecto, el análisis de constitucionalidad debe tomar en cuenta la información técnica que se haga llegar al impugnada, como en ella misma se indica, es un instrumento orientador, de aplicación facultativa, sobre los conceptos y procedimientos para la elaboración y gestión de planes reguladores, y que, por su naturaleza, no puede dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente.Además, remite al punto 2.6, en el que se cita la normativa relacionada y se menciona expresamente el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (decreto ejecutivo n.° 32967) relativo al procedimiento para incluir la variable ambiental a los planes reguladores. Señala que el Manual, al regular el procedimiento de elaboración de los planes, indica que para el análisis del “eje ambiental” se deben utilizar y acatar las técnicas y procedimientos establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente. Entonces, puesto que el propio Manual indica que debe acatarse lo dispuesto en la normativa vigente para incluir la variable ambiental, y puesto que, este no podría dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente, concluye que no es posible afirmar que se esté desaplicando la metodología dispuesta en el decreto 32967. Por otra parte, resulta lógico que el Manual haga referencia a la normativa vigente, sin mencionar concretamente el número de la norma, porque el decreto que establezca la metodología para incluir la variable ambiental puede ser modificado por el Poder Ejecutivo, tal como lo reconoció la Sala Constitucional en el voto n.° 20341-2018, al declarar la constitucionalidad del artículo 31 del Decreto 39150 que establece un plazo de dos años para que el Ministerio de Ambiente y Energía elabore el reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluaci ón de la variable ambiental en los planes reguladores, es decir, para que se modifique el decreto 32967.En ese mismo voto, la Sala avaló el artículo 23 del decreto 39150, en el que se establecen herramientas de agilización para el análisis de la incorporaci ón de la variable ambiental al plan regulador, permitiendo el uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Decreto 32967). Transcribe el voto. En cuanto a los alegatos referidos al tema de la vulnerabilidad hidrogeológica y la participación de SENARA en el procedimiento, reitera que el Manual no modifica el procedimiento fijado por el Decreto Ejecutivo 32967 para la incorporación de la variable ambiental, pues esa norma se mantiene vigente. Por el contrario, para la inclusión de la variable ambiental y el análisis de la vulnerabilidad hidrogeológica, remite a la normativa vigente al efecto. Por otra parte, el Manual hace referencia a la Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores (acuerdo n.° 4975 de SENARA), y no a la matriz genérica a que hacen alusión los accionantes, y, por tanto, no son atendibles los reproches referidos a esa matriz.Estima que la mayoría de reproches expuestos sobre la vulnerabilidad hidrogeológica giran en torno a normativa de SENARA que no ha sido cuestionada en esta acción y que no pueden ser achacados como vicios de inconstitucionalidad propios del Manual impugnado. Lo cierto es que la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos (acuerdo n.° 5497 de 30 de agosto de 2017) fue suspendida por el acuerdo de la Junta Directiva del SENARA n.° 5677 de 30 de julio de 2018, y por el acuerdo n.° 5861 de 5 de abril de 2019. La Junta Directiva del SENARA, en los acuerdos citados, tomó la decisión de suspender la aplicación de dicha matriz e iniciar un proceso de consulta y revisión, con el fin de elaborar una nueva. Por tanto, no tiene ningún interés actual valorar los argumentos expuestos en cuanto a su contenido. Luego, en lo que tiene que ver con la supuesta errónea interpretación del voto de la Sala Constitucional n.° 8892-2012, en cuanto a que, a criterio de los accionantes no era necesario emitir una matriz genérica de protección de acuíferos, debe resaltarse que la emisión de una norma genérica sobre la vulnerabilidad hidrogeológica, aplicable a todos los cantones del país, aumenta el nivel de protección de dicho recurso y, además, que la Sala Constitucional avaló la posibilidad de que se emitiera una nueva matriz en ese mismo voto.En cuanto a la supuesta descoordinación administrativa generada por el acuerdo de SENARA n.° 4967 en la sesión ordinaria 668-15 de 13 de abril de 2015 y el acuerdo de la Junta Directiva del INVU tomado en el artículo IV, inciso 1 del acta de la sesión ordinaria n.° 6113 de 26 de marzo de 2015, indica que esas disposiciones obedecen al procedimiento de transición para la elaboración de los planes reguladores que finalmente se materializó en el decreto ejecutivo 39150, que fue avalado por la Sala Constitucional en el voto n.° 20341-2018. Por último, estima que tampoco resulta atendible el argumento de los accionantes en cuanto a que el Manual impugnado resulta inconstitucional por no haber sido sometido a una evaluación ambiental estratégica. Según el artículo 1° del decreto 32967, en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del citado decreto.Según ese mismo Decreto, la evaluación ambiental estratégica consiste en el “ Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales.” (Artículo 3.7 del anexo i del decreto ejecutivo n.° 32967). De la lectura de ese anexo 1 extrae que, en términos generales, tal evaluación se lleva a cabo mediante la metodología de índices de fragilidad ambiental, que son entendidos como “ el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos. ” (Artículo 3.12 del anexo I).Después de realizar el análisis técnico de las diferentes variables dispuestas en el decreto se pueden determinar cuáles son las áreas ambientalmente fr ágiles, entendiendo por estas aquel “ espacio geográfico que en función de sus condiciones de geoaptitud, de capacidad de uso del suelo, de ecosistemas que lo conforman y su particularidad sociocultural; presenta una capacidad de carga restringida y con algunas limitantes técnicas que deberán ser consideradas para su uso en actividades humanas.” (Artículo 3.2 del anexo i del decreto ejecutivo n.° 32967). Según lo expuesto, resulta claro que la evaluación ambiental estratégica debe ser aplicada a los planes y políticas que tengan incidencia directa en el uso del territorio, pero no podría ser aplicado a una norma general, de carácter orientativo y facultativo como la impugnada, que, lejos de planificar el uso del territorio, establece una guía acerca del procedimiento que debe seguirse para la elaboración de los planes reguladores, los cuales, sí deben ser sometidos a esa evaluación. Recomienda declarar sin lugar la acción.
10. 10Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del art ículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones número 75, 76 y 77 del Bolet ín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de abril de 2019.
11. 11Mediante resolución de las 14:40 horas del 27 de mayo de 2019 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas.
12. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
13. 13En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acci ón. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que no es necesaria la existencia de un asunto pendiente de resolver cuando la acción pretenda la defensa de intereses difusos. En el sub examine, los accionantes refieren que su legitimación proviene de la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Dado que efectivamente se trata de un interés difuso, la Sala estima que la acción resulta admisible, en virtud de lo establecido en el ordinal 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

II.Objeto de la impugnación. Los accionantes acusan la inconstitucionalidad del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017.

III.Sobre el fondo. El primer motivo de inconstitucionalidad argüido por los accionantes se refiere a los efectos del auto de curso de la acción de inconstitucionalidad 15-014450-0007-CO. En su criterio, dada la suspensión de la norma impugnada en ese proceso –el decreto n.° 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR- por orden de la Sala, entonces no podía emitirse el Manual aqu í discutido utilizando ese decreto como fundamento jurídico. Este Tribunal nota que atendió ese punto al resolver sobre la gestión planteada por los accionantes el 17 de mayo de 2018. Efectivamente, mediante resolución 2018-9215 de las 9:20 horas del 13 de junio de 2018 se indicó al efecto:

“ III.- Cabe mencionar que la desobediencia que se alega, en el caso concreto, con respecto a los efectos suspensivos de la resolución emitida por la Presidencia de la Sala Constitucional, al dar trámite a la acción No. 15-014450-0007-CO, debe ser discutida en ese expediente y no en el presente, motivo por el cual, en esta oportunidad se omite pronunciamiento sobre esos extremos. Por consiguiente, se debe denegar la gestión formulada.-“ Por otro lado, mediante sentencia n.° 2018-20341de las 9:45 horas del 7 de diciembre de 2018 se declaró sin lugar la acción formulada en el expediente 15-014450-0007-CO. En ese tanto, la vigencia y eficacia de la norma cuestionada en ese proceso no ha sido afectada, por lo carece de interés actual discutir si ella puede servir de base al Manual aquí impugnado.

IV.Como segundo punto, los accionantes estiman que el Manual incumple el principio de no regresión y el de progresividad, en la medida en que la definición de “ ordenamiento territorial” que brinda el Manual ignora y disminuye las exigencias de la definición vigente de “ordenamiento ambiental del territorio”, establecida en el decreto 32967-MINAE.

La definición planteada por los actores reza:

“ 3.2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial es un proceso administrativo a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio. Tambi én es un proceso político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, que se implementa mediante la negociación, coordinación, concertación y toma de decisiones entre los diferentes actores sociales vinculados a un territorio. (…)” Acusan que esta definición tiene un enfoque antropoc éntrico e ignora el tema ambiental.

Al respecto, el INVU se ñaló que los accionantes expusieron una definición sesgada y parcial de ordenamiento, a fin de establecer que es regresivo. Por su parte, la Procuraduría afirma que la norma impugnada no desconoce la vinculación del ordenamiento territorial con el ambiente, pues de manera 1.3.49, al indicar que ese proceso administrativo, político y participativo permite armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente y hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Asimismo, el Manual hace referencia a la variable ambiental en el punto 1.3.67 y cita, de manera expresa, el concepto de ordenamiento territorial que establece la Ley Orgánica del Ambiente en el punto 2.5.

Tras analizar los argumentos, la Sala desestima el reclamo planteado por los siguientes motivos. Por un lado, este Tribunal determina que el aspecto ambiental sí fue contemplado en la definición cuestionada por los accionantes. Tal como indica el representante del INVU, ellos efectuaron una transcripción parcial que no inclu ía el tema ambiental. El punto 3.2, en una transcripción íntegra, señala:

“ 3.2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial es un proceso administrativo a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio. También es un proceso político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, que se implementa mediante la negociación, coordinación, concertación y toma de decisiones entre los diferentes actores sociales vinculados a un territorio.

Según la Ley Orgánica del Ambiente, entre los fines del ordenamiento territorial se encuentran los siguientes:

- Armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales - Ubicar de forma óptima las actividades económicas, productivas, los asentamientos humanos, las áreas públicas, los servicios públicos, las Áreas Silvestres Protegidas (ASP), las obras de infraestructura, entre otras - Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente - Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país - Promover la participación ciudadana en la planificaci ón de los territorios Dicha Ley indica en su Artículo 31 que, para alcanzar el cumplimiento de los fines señalados se debe promover el desarrollo y reordenamiento de las ciudades, mediante el uso intensivo del espacio urbano. Lo anterior destaca el papel de la planificación urbana como un componente central en el ordenamiento territorial.” (El subrayado es agregado).

Se nota que la definici ón completa sí hace referencia al tema ambiental, creando un vínculo con los fines establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente. La vinculación del elemento ambiental en la definición de ordenamiento territorial también sale a la luz en la definición del apartado 1.3 del Manual:

“ 49) Ordenamiento territorial: Proceso administrativo, político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos gestionan, regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio para el cumplimiento de sus fines. Posibilita armonizar el bienestar de la población, con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, así como ubicar de forma óptima las actividades económicas, productivas, los asentamientos humanos, las áreas públicas, los servicios públicos, entre otras. Sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente. Hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Promueve la participaci ón ciudadana en la planificación de los territorios.” (El subrayado es agregado).

Por otro lado, la existencia de una definición de ordenamiento territorial en este Manual no significa la derogatoria automática de la definición de Ordenamiento Ambiental del Territorio del decreto 32967-MINAE, dado que la jerarquía normativa lo impide –uno es un decreto ejecutivo, el otro un manual de un instituto- y, además, ignora la posibilidad de una interpretación sistemática, basada en la especialidad de cada norma.

V.En el hecho tercero del escrito de interposición, los actores consideran que el Manual impugnado es confuso por no integrar expresamente el decreto 32967-MINAE. Reclaman falta de claridad en cuanto a la integración de la variable ambiental, así como la fragilidad ambiental, establecidas en ese decreto. Luego, comparan la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, según el decreto de cita, con el eje ambiental del Manual impugnado para concluir que se incumple el principio de no regresión, toda vez que el último no incluye elementos que sí requiere el primero. Al analizar este tema, la Procuraduría manifestó que la norma impugnada es un instrumento orientador de aplicación facultativa, sobre los conceptos y procedimientos para la elaboración y gestión de planes reguladores; por su naturaleza, no puede dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente. Además, remitió al punto 2.6, en el que se cita la normativa relacionada y se menciona expresamente el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (decreto ejecutivo n.° 32967) relativo al procedimiento para incluir la variable ambiental a los planes reguladores.

Señaló que el Manual, al regular el procedimiento de elaboración de los planes, indica que se deben utilizar y acatar las técnicas y procedimientos establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente para el análisis del eje ambiental.

Al analizar este extremo, la Sala coincide con la valoración de la Procuraduría General de la República. Como punto de partida, este Tribunal explica que no es una instancia de asesoría jurídica, por lo que la “confusión” de los accionantes no produce per se una lesión constitucional, sino una duda de mera legalidad. En un sentido similar, carece de relevancia efectuar un conteo -como efectúan los accionantes- de la cantidad de veces que se utilizan los conceptos “fragilidad ” e “introducción de la variable ambiental ” en una u otra norma.

Sin detrimento de lo expuesto, la Sala reconoce la importancia de determinar si la norma impugnada constituye una regresión en materia ambiental, como arguyen los accionantes. En este punto, los actores comparan los lineamientos del decreto 32967-MINAE con la incorporación del “ eje ambiental” del Manual impugnado. Tal análisis los lleva a concluir que el decreto es más amplio y protector del ambiente.

Independientemente de la comparación efectuada por los accionantes, este Tribunal establece que su reparo es improcedente por dos motivos. El primero se refiere a la ya mencionada jerarquía normativa: el Manual no deroga ni reforma el decreto 32967-MINAE, dado que el segundo es de rango normativo superior. Más aún, la Sala nota que dicho decreto es tomado como normativa relacionada con el Manual (citada expresamente en el punto 2.6). El segundo se debe a la subordinación explícita de la aplicación del Manual a la normativa vigente y los criterios de SETENA y SENARA en sus respectivos ámbitos. Efectivamente, el Manual señala:

“ A continuación, se amplía sobre cada uno de los ejes, indicando los temas por considerar en cada uno. También se señalan algunas variables asociadas a cada tema. Dicho listado no es taxativo y es recomendable que se adecúe a los requerimientos particulares de cada territorio; con excepción del Eje Ambiental, cuyas variables deben responder a las definidas por SETENA y SENARA en su normativa vigente.” (Subrayado en el original).

Luego, en el apartado dedicado al análisis por eje (actividad 2.5), el Manual impugnado reitera tal disposición:

“ Tal como se indicó en la Actividad 2.1; para el análisis de los ejes Social, Físico espacial, Económico y Político Institucional se pueden utilizar las técnicas y procedimientos definidos por el Equipo Planificador en el Marco Metodológico. Mientras que para el análisis del Eje Ambiental se deben utilizar los establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente.” (Subrayado en el original).

Al tocar el eje ambiental en concreto, el Manual afirma una vez más que debe atenderse a lo dispuesto en la normativa vigente, según los criterios de SETENA y SENARA:

“ El análisis del Eje Ambiental (Variable Ambiental) realizado en esta actividad corresponde al solicitado por la SETENA y el SENARA, por lo que deben acatarse los procedimientos establecidos por dichas instituciones en su normativa vigente.” Visto que el Manual cuestionado remite expresamente a la normativa vigente –la que incluye el decreto 32967-MINAE- según sea solicitado por SETENA y SENARA, la Sala desestima el reclamo planteado.

VI.En el hecho cuarto del escrito de interposición, los actores manifiestan su disconformidad con respecto al papel del SENARA en el Manual impugnado, pues estiman que genera confusión en el procedimiento de integración de la variable ambiental. Señalan que los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica deberían ser presentados a la SETENA y no al SENARA. Al informar sobre este extremo, la Procuraduría General de la República señaló que el Manual no modificó el procedimiento fijado por el Decreto Ejecutivo 32967 para la incorporación de la variable ambiental, pues esa norma se mantiene vigente. Por el contrario, para la inclusión de la variable ambiental y el análisis de la vulnerabilidad hidrogeológica, remite a la normativa vigente al efecto. Además, expresa que el Manual hace referencia a la Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeol ógicos para los Planes Reguladores (acuerdo n.° 4975 de SENARA), y no a la matriz genérica a que hacen alusión los accionantes, y, por tanto, no son atendibles los reproches referidos a esa matriz.

Atinente a este punto, la Sala considera que el reclamo es improcedente por los siguientes motivos. Tal como señala la Procuraduría y se ha reiterado en varias oportunidades, el Manual no significa una derogatoria del Decreto Ejecutivo 32967 ni de la normativa que regula esta materia. En ese tanto, no se determina que haya operado una modificación del marco legal vigente, ni de las competencias establecidas por este para SENARA y SETENA. Recuérdese que la Sala únicamente resuelve conflictos de competencia con respecto a los sujetos de derecho público establecidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (art ículo 109). En caso de surgir conflictos entre SENARA y SETENA en lo que respecta a las competencias asignadas a cada uno, se deberá acudir a la jurisdicci ón ordinaria, a fin de que resuelva lo procedente.

VII.El quinto punto de la acción se relaciona con la aparente contradicción que genera la aplicación de la matriz genérica del SENARA a todos los planes reguladores. Consideran que el Manual no especifica con claridad a cuál matriz se refiere (la de 2006 o 2017) y contradice el artículo IV, inciso 1 del acta de la sesión ordinaria n.° 6113 del 26 de marzo de 2015 de la Junta Directiva del INVU, dado que exige requisitos no exigidos, visto que el acuerdo 4967 del SENARA eximió a los municipios del cumplimiento de elaborar mapas de vulnerabilidad. Al respecto, la Sala nota que los citados acuerdos no son objeto de impugnación en este proceso. Sin embargo, se aclara que el tema del periodo de transici ón de cinco años a que hacen referencia los accionantes -lo que constituye, en el fondo, el motivo de disconformidad- fue conocido en la sentencia n.° 2018-20341 de las 9:45 horas del 7 de diciembre de 2018, a cuyos razonamientos se remite. Finalmente, se destaca que el agravio expresado por los accionantes se circunscribe a una cuestión de interpretación de legalidad, ajena a esta Sala.

VIII.Finalmente, los actores acusan que no se aplicó la evaluación ambiental estratégica a la norma impugnada, de conformidad con el Reglamento de Procedimientos de SETENA. Por su parte, la Procuraduría rechazó el argumento, pues considera que tal evaluación debe ser aplicada a los planes y políticas que tengan incidencia directa en el uso del territorio, pero no a una norma general, de carácter orientativo y facultativo, que no planifica el uso de un territorio, sino que establece una guía acerca del procedimiento que se debe seguir para la elaboración de planes reguladores; estos últimos sí deben ser sometidos a esa evaluación. Luego de analizar los argumentos de las partes y la normativa atinente, la Sala coincide con la representación estatal en su valoraci ón del tema. La Sala observa que el Manual de Instrumentos T écnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-Parte III) define la evaluación ambiental estratégica así:

“ 3.7 Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales, conforme a lo establecido en este reglamento.” Empero, tal definición debe enmarcarse en la sistemática del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental. Los objetivos del procedimiento establecido por ese manual son los siguientes:

“ 2.1 Objetivos del procedimiento 2.1.1 La finalidad primordial del Procedimiento es el de aportar los lineamientos técnicos principales y básicos que deberá cumplir la municipalidad, autoridad correspondiente o usuario del instrumento, para incorporar la variable de impacto ambiental o variable ambiental en la planificación del uso del suelo de su territorio jurisdiccional o de interés, así como indicar los lineamientos técnicos que seguirá la SETENA para revisar y evaluar dicha introducción de variable ambiental, a fin de otorgar en definitiva, y en caso de que se cumplan los procedimientos definidos, la Viabilidad (Licencia) Ambiental a la propuesta. (…)” (El subrayado es agregado).

Se resalta en este párrafo la vinculación del procedimiento establecido en ese manual con la planificación territorial concreta ( …su territorio jurisdiccional o de interés …). Esta vinculación es la tónica del procedimiento, incluso cuando se habla en concreto de la evaluación ambiental estratégica:

“ 6.2 Marco conceptual básico y limitantes técnicas 6.2.1 La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, obras o actividades, incluyendo su seguimiento ambiental una vez que las mismas son autorizadas ambientalmente, puede ser complementada por un instrumento de la misma, que es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y que se aplica a políticas, planes y programas, la cual por su naturaleza y principios teórico-metodológicos es utilizada de una forma más temprana en el proceso de planificación y con un alcance temporal-geográfico de una escala mayor que la EIA clásica. ” Nótese nuevamente -tal como lo hace ver la Procuraduría- que la evaluación ambiental estratégica es utilizada en un proceso (política, plan o programa) con un determinado (si bien, amplio) alcance geográfico. La misma conclusi ón se extrae si se continúa la lectura de ese manual en sus puntos siguientes (6.2.2 en adelante).

La Sala también resalta que el Manual impugnado ha sido establecido como complemento del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental:

“ 6.3 Procedimiento para realizar el análisis ambiental 6.3.1 La forma en que se logran los objetivos señalados en la sección previa y se materializa la integración de la variable de impacto ambiental en la planificación del uso del suelo, y en particular de los planes reguladores, sigue una sucesión lógica que la SETENA, ha armonizado en conjunto con las autoridades del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en el Manual para la elaboración de Planes Reguladores que complementa al presente instrumento. (…)” Este Tribunal observa que ambos manuales constituyen “ metanormas” en materia de regulación territorial; es decir, ellos no regulan directamente un espacio geográfico, como lo hacen los planes reguladores, sino que regulan a los planes reguladores. Se reitera que la evaluación ambiental estratégica está vinculada a este segundo grupo (por ejemplo, planes reguladores), relacionados con un determinado espacio geográfico.

Este argumento se verifica si se acude a la normativa concordante, en concreto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo artículo 62 señala:

“ Artículo 62.-Objetivo y alcance de la Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objetivo integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local; generados en entidades del Estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas; y cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones, energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna). ” (El subrayado es agregado).

La lectura de la normativa atinente aclara que la promulgación del Manual cuestionado carece de vicios de constitucionalidad, dado que no se aprecia la necesidad de efectuar una evaluación ambiental estratégica previa a tal promulgación.

IX.Corolario. En virtud de los argumentos expuestos, la Sala descarta los agravios planteados por los accionantes y, en consecuencia, declara sin lugar la acción.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

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