Constitutionality of INVU's Manual for Regulatory PlansConstitucionalidad del Manual de Planes Reguladores del INVU

**SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-fifth of November two thousand twenty.

Action of unconstitutionality filed in expediente number 18-004023-0007-CO, brought by [Name 001] AND [Name 002], against the Manual of Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument (Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial), issued by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in ordinary session No. 6296, article II, subsection 1) of December 14, 2017. **Whereas:** 1.- By brief received in the Chamber on March 9, 2018, the plaintiffs file an action of unconstitutionality against the Manual of Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument, issued by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in ordinary session No. 6296, article II, subsection 1) of December 14, 2017. The regulation is challenged because it violates the principles of precautionary, non-regression, progressivity, and objectivization in environmental matters. This regulation repeals the Manual of Procedures for the Preparation and Drafting of Regulatory Plans and, therefore, relaxes, generates confusion, and legal uncertainty regarding the inclusion of the environmental variable in regulatory plans. Said manual contains a definition of land-use planning (ordenamiento territorial) that is regressive and contrary to the principle of progressivity, to the detriment of the rights protected in articles 21 and 50 of the Political Constitution. The foregoing, because it only contains an anthropocentric focus and completely disregards the environmental variable and theme. They maintain that the repealed regulation did provide for the environmental variable when promulgating regulatory plans. The new regulation lowers the environmental standards that existed and, to that extent, is regressive and violates the principle of progressivity. This regulation also contradicts the scope of Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, issued on environmental matters by the Inter-American Court of Human Rights. In the concept of environmental land-use planning (ordenamiento ambiental del territorio), human activities (or human actions) are distributed according to the natural aptitudes of the land and its environmental limitations, not based on political negotiation, or on negotiation, coordination, or concertation of decisions among the different actors. In their view, the logic of land-use planning is the environmental sustainability of human activities, the rational use of the territory and its natural resources, within a balanced framework, to promote the socioeconomic development of the regions and the improvement of the quality of life. They affirm that the manner in which the role of SETENA is linked in the challenged manual is confusing and misleads its users regarding the issue of the inclusion of the environmental variable. They maintain that in the previous regulation, the reference to environmental fragility was used, which is not done in the present case. This situation contradicts the scope of the aforementioned advisory opinion. The way in which the environmental variable is cited in the challenged manual is also regressive. In their opinion, said manual, instead of referring to the Environmental Fragility Map (Mapa de Fragilidad Ambiental) established by Executive Decree No. 32967-MINAE, explains the "Generation, analysis, and integration of the products requested by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) and by the National Service for Risk and Drainage (Servicio Nacional de Riesgo y Avenamiento) in the Regulatory Plan." And it is precisely here where the violation of the principle of regression occurs, given that instead of requesting the Environmental Fragility Map, according to the concept of Environmental Land-Use Planning established in Decree 32.967-MINAE (…), it establishes something that is not regulated by said decree, such as the "Environmental axis and its products," generating a kind of "technical mixture" with the issue of the requirements of SENARA, regarding the application of its Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica). They consider that said manual contradicts, in this extreme, the scope of Executive Decree No. 32967-MINAE and, with this, the principle of singular non-derogability of regulations (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos) is violated. They affirm that the manner in which the issue of hydrogeological vulnerability and the role of SENARA is established in the challenged regulation generates confusion due to legal uncertainty in the procedure for integrating the environmental variable. They affirm that the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) creates a contradiction by requesting the generic matrix from SENARA for all regulatory plans. Finally, they allege that since a new land-use planning policy exists, it should have been subjected to a prior assessment, known as a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), which was not done in the present case, to the detriment of the Right of the Constitution.

2.- By brief in the Chamber on March 12, 2018, the plaintiff Astorga clarified the filing brief.

3.- By resolution at 9:40 a.m. on May 9, 2018, the Chamber suspended the processing of this action until the action of unconstitutionality in expediente No. 15-014450-0007-CO was resolved.

4.- By brief received in the Chamber on May 17, 2018, the plaintiff Astorga requested that the previous resolution be revoked.

5.- By resolution at 9:20 a.m. on June 13, 2018, the Chamber ordered that the previous motion was without merit.

6.- By resolution at 9:20 a.m. on March 20, 2019, the Chamber ordered the continuation of the processing of this matter, given that the action in expediente 15-014450-0007-CO was declared without merit. 7.- By resolution at 2:26 p.m. on March 22, 2019, the action of unconstitutionality was processed.

8.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 3:41 p.m. on April 22, 2019, Tomás Martínez Baldares, in his capacity as Executive President of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), submits a report stating that the activity of public entities must benefit the community and be subject to the fundamental principles of public service. He states that INVU is constantly evaluating and analyzing the procedures and regulations that govern its actions, in order to adapt them to the needs of the population. He refers to articles 4 subsection b) and 5 subsection a) of the Organic Law of INVU, as well as numeral 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and its Transitional Provision II. He infers from them that INVU possesses the legal basis and experience to apply the legal norm that governs it, in a manner that promotes and articulates actions to create the processes and procedures aimed at addressing the challenges that arise in our society regarding land-use planning. Thus, INVU has developed modifications to its methods and procedures so that the procedures carried out in the implementation of regulatory plans in the country are performed in a clear and efficient manner. He points out that the purpose of the challenged manual is to serve as a guide document that explicitly, orderly, and systematically contains the studies and activities that both local governments and consultants must follow for the preparation of regulatory plans. The Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of INVU has the responsibility to promote and institutionalize the urban-territorial planning process in the country, define methodologies and procedures for the formulation of land-use planning plans (planes de ordenamiento territorial), as well as establish norms for the regulation of land use (uso del suelo), the utilization of natural resources, and the adequate occupation of the territory in accordance with the norms dictated by the Urban Planning Law. He notes that land-use planning, in any of its areas or scales, are fields of action and intervention that, by their nature and definition, have been in the hands of the State. Procedure manuals are administrative instruments that support institutional work and are considered fundamental documents for coordination, direction, evaluation, and administrative control, as well as for consultation in the daily development of activities. Thus, the Urban Planning Directorate, through the Unit of Technical and Operative Land-Use Planning Criteria (Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial) and the Advisory and Training Unit (Unidad de Asesoría y Capacitación), has considered the convenience of updating the Manual of Procedures for the Drafting and Preparation of land-use planning proposals at its different scales, considering the valuable contribution in terms of efficiency and effectiveness that this document, elevated to the status of a territorial planning instrument, provides. He emphasizes that the origin of this instrument was centered on the urgent need to fill the existing void at that time of having an urban-territorial planning tool that established with crystal clarity the processes, procedures, and basic necessary elements that should guide a process of this nature. He notes that before this guide, whose development efforts date back to 1998, the processes of preparation and review of the methods of urban-territorial planning at its different scales (national, regional, or local) were, in a certain way, "unregulated," a problem that worsened with the implementation of procedures necessary to introduce the environmental variable into urban-territorial planning, which fostered the intervention of professionals (consultants) by opening to the "private sector" the possibility of preparing said environmental proposals for the municipalities, with the implementation of the IFAs Methodology (decree No. 32967-MINAE-2006) and the Hydrogeological Matrix of SENARA (2007). The emergence of the new institutional social actors generated the urgency to establish a methodology that would pave the way to adequately link the three stages of the urban-territorial planning process, regardless of whether its territorial scope was national, regional, or local, namely: territorial diagnosis (diagnóstico territorial), territorial planning (planificación territorial), and territorial management (gestión territorial). He affirms that the incorporation of those aspects, which was weakly addressed by the previous guide given that the Chamber had not established the obligation to incorporate the hydrogeological matrix where vulnerability maps (planos de vulnerabilidad) existed, came to establish new variables and indicators of the different physical-spatial and environmental components of mandatory compliance, together with the provisions and directives of SETENA that regulate not only the territory, but also social, economic, political-institutional, and legal aspects. With this framework, the update of the Manual for the preparation of urban-territorial planning processes was carried out, which is established as one of the most important urban-territorial planning instruments for the formulation and updating of urban regulatory plans and land-use planning plans within the local, regional, or national scope. The update process took into consideration the following elements: 1.- Complement the methodological bases established for the formulation of land-use planning plans in their different scopes, local, regional, or national, considering the systemic aspects, structure, and functions that define the nature of the different urban settlements. Simply put, it is about providing the essential methodological elements that must be taken into consideration within the preparation process of any land-use planning proposal, starting from the specificities of the local and the regional; 2.- Clarify the objectives, as well as the expected scope of urban-territorial planning in its different scopes and the preparation and implementation of its instruments considering appropriate scales in terms of the definition of variables and indicators. In simple words, this means that the three stages of any process of preparing land-use planning proposals, regardless of its scope, must comprise the stage of territorial diagnosis, territorial planning (proposal), and territorial management (implementation); 3.- Establish parameters for the definition of land-use regulation norms, considering the particularities and specificities of each cantonal territory, having the regional scope as a referent for analysis. In such a way that land-use planning, both internally and externally of the cantonal territory, is correlated with socio-economic criteria, environmental criteria (as established by SENARA and SETENA), physical-spatial, political-institutional, and legal criteria, according to their regional relevance, that is, their surroundings or adjacent territories; 4.- Introduce general and basic methodological procedures for land-use planning in municipalities through the preparation of their Cantonal regulatory plans. In this sense, the methodology presented here aims to be, in addition to an instrument with scientific-technical rigor, a tool for stimulation to generate interest about the benefits derived from the preparation and implementation of land-use planning processes primarily within the local scope and by no means discouraging. He affirms that the content of the manual, although it should not be considered a set of inflexible procedures that must be complied with obligatorily, must be taken into consideration when making land-use planning proposals within the national, regional, or local scope in municipalities or cantons of the country. Regarding the powers for the preparation and application of the challenged manual, he refers to opinion C-156-2017 of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República). He considers that the plaintiffs presented a biased and partial definition of planning, in order to establish that it is regressive. He transcribes the concept of land-use planning contained in the challenged Manual. He states that this concept does incorporate and respect the scope of the concept of environmental land-use planning (ordenamiento ambiental territorial) in a complementary manner. He explains that the spirit of the Manual does not intend to change the definition of environmental land-use planning expressed within the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), but rather to use it as a basis and complement; likewise, it neither nullifies nor minimizes the Environmental Fragility maps derived from the Diagnostic studies of the IFAs Methodology; on the contrary, it incorporates them and respects the legal and technical powers that SETENA has in this regard. The fact that it does not constantly refer to the IFAs and their environmental fragility maps does not imply ignoring them within the methodological process used for the preparation of land-use planning proposals in any of its scopes: local, regional, or national. As proof of the above, he points out that the environmental axis (eje ambiental) establishes from its beginning the following: "The analysis of the Environmental Axis (Environmental Variable) carried out in this activity corresponds to what is requested by SETENA and SENARA, so the procedures established by said institutions in their current regulations must be followed." He clarifies that INVU must ensure land-use planning in an integral manner, starting from the environmental perspective based on the territory, but integrating it with the rest of the components or systemic structures that operate within the territory, trying to give it an appropriate orientation and treatment in terms of sustainability and long-term viability. Precisely, the spirit of the Manual aims to achieve that complex objective through a theoretical-conceptual and methodological structure that sets out five basic principles that must be respected and considered: principle of inter-institutional coordination, principle of integration, principle of citizen participation, principle of general interest, and principle of sustainable development. Within this methodological concept, the Manual provides for the analysis of the entire process divided into two stages: 1.- Territorial diagnosis and 2.- Prognosis and territorial planning. At the same time, each of these stages is composed of six axes or components, namely: social, physical-spatial, economic, political-institutional, legal, and environmental. Such structure, questioned by the plaintiffs, is the result of accumulated experience, seeking to meet all the demands and requirements of all social, public, and private sectors, interests, and perspectives that are demanded by different social actors interacting within the territory. He considers that Advisory Opinion OC-23/17 of the Inter-American Court of Human Rights ratifies the integration of the environmental variable with a series of closely related aspects, whose objective is the development of a balanced environment that meets the goal of providing, insofar as possible, the necessary conditions for a better development of the human being. He recognizes the importance of the environmental variable; however, it is not an end in itself, because its relevance occurs through an integrating attitude of a large number of factors that influence social behavior. He refers to the Sustainable Development Goals adopted by Costa Rica, as well as its commitment to sustainable urbanization through the New Urban Agenda of the United Nations in the context of the Third United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development (Habitat III). Said Agenda incorporates a new recognition of the correlation between good urbanization and development, this further highlights the connection between the New Urban Agenda and the 2030 Agenda for Sustainable Development. He states that the challenged Manual is an action aimed at fulfilling those commitments. He partially transcribes the indicated advisory opinion. He reiterates that the State must integrate the environmental variable with the other factors. He believes that the Manual should not be limited to a single perspective, but must have a broad and objective approach. The conception that the Manual proposes regarding land-use planning participates in and incorporates all these sectoral perspectives, but surpasses them under a comprehensive approach or model, respecting the weight that each one has within the process. The Manual adopts a more global and integrative approach of a systemic nature that involves economic, social, cultural, aesthetic, physical-spatial, and natural aspects, seeking a balance in the final land-use planning proposal that will be provided by scientific-technical studies, the multidisciplinary and inter-institutional work team, and the current legal framework. He notes that this approach is more difficult to put into practice and manage, but it is also more rational and adjusted to reality than the sectoral or reductionist approaches that seek to impose only one perspective according to their interests and needs. From this approach, land-use planning becomes the process of organizing Land Use (Uso del Suelo) and the Occupation of the Territory based on its biophysical, socioeconomic, cultural, environmental, and political-institutional characteristics with the purpose of promoting sustainable development. Although it is true, land-use planning, whether in its local, regional, or national expression, is not per se the definitive or defining solution to all the socio-territorial contradictions of the prevailing economic development model, it does intend, based on this novel theoretical-conceptual and methodological approach with integral and multidisciplinary content, to play a fundamental role in the solution and prevention of relevant conflicts through its regulatory norms and territorial planning instruments. Regarding the claimed anthropocentrism, he affirms that land-use planning and planning cannot renounce or abstract from the other social processes –different from the environmental issue. He refers to the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment (Evaluación del Impacto Ambiental, EIA) Process: "The IFA Zoning Map (Mapa de Zonificación de IFA) must NOT be considered as the land-use zoning map generated by the Regulatory Plan or the Land Use Plan, on the contrary, it is an input of the diagnostic component, which applies the environmental premise and establishes the bases so that the authorities, together with the other involved social actors, can decide on the most appropriate and suitable uses that will be given to the land of the territory subject to planning." He refers to the concept of "territory." He explains that they share a common space and communicate and resent each other simultaneously within a close dialectical relationship. Therefore, the concept that the Manual incorporates –taking into account all these perspectives– remains within a conception that views nature from the perspective of conditioning human activities, in terms of its potentialities and limitations, which are derived from the Environmental Fragility Maps and other current regulations and methodology, with which it manages to resolve the contradictions and sectoral approaches, without, for that reason, either the definition or concept of land-use planning or the Manual itself tending to become "regressive or permissive" and less deserving of the term, said pejoratively by the actors, as "urbanizing developer." He points out that the Organic Environmental Law itself (articles 29, 30, and 31) incorporates the need for the participation of inhabitants and other social processes. Based on the normative hierarchy, he affirms that the Manual is subordinate and does not contravene or displace the provisions of Executive Decree No. 32967-MINAE, as the current technical procedure for the introduction of the environmental variable in regulatory plans or other land-use planning; the Manual complements it. He reiterates that the challenged Manual is an update that does not repeal the previous Manual of Procedures for the Preparation and Drafting of Regulatory Plans (La Gaceta No. 58 of March 22, 2007). It is based on the approach contained in said document and incorporates the modifications necessary to adequately respond to the conceptual, normative, procedural transformations, among others, that have been experienced in the country regarding urban planning and land-use planning. Furthermore, it indicates the mandatory compliance guidelines established in the Urban Planning Law No. 4240 and other current regulations on the matter, as well as those of a guiding nature. He lists the background of the Manual. With the objective of updating the previous manual, INVU formed an internal commission tasked with developing the work. He cites the objectives of the commission. He describes the structure of the Manual (five chapters). He affirms that both the IFAs and the hydrogeological studies are elements specific to the diagnosis of any regulatory plan; both help define the most appropriate uses that will be given to the territory subject to planning. They cannot issue land-use planning guidelines by themselves because the professional teams dedicated to the preparation of a regulatory plan must be of a multidisciplinary and multi-institutional nature. Likewise, the Land-Use Planning and Urban Planning processes are dynamic in time and space; hence the prevailing need to update the norm through the publication of the Manual of Regulatory Plans as a Land-Use Planning Instrument, without unduly neglecting the environmental analysis and the reference to the protection of the hydrogeological resource, following the constitutional jurisprudence. He mentions that, in addition to SETENA and SENARA, some 27 government entities participated. He requests that the action be declared without merit. 9.- By brief received in the Chamber on April 25, 2019, Julio Alberto Jurado Fernández, in his capacity as Attorney General of the Republic (Procurador General de la República), submits a report. Regarding the standing of the plaintiffs, the reporting party considers that the plaintiffs are legitimately entitled to file this action in accordance with the second paragraph of article 75 of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as it concerns the defense of diffuse interests, such as the environment. Regarding the merits, he points out that the text of the challenged regulation indicates that, based on the powers granted to INVU in article 5, subsection f) of the Organic Law of the National Institute of Housing and Urbanism (No. 1788 of August 24, 1954) and in article 7, subsection 3) of the Urban Planning Law (No. 4240 of), the previous Manual of Procedures for the Preparation and Drafting of Regulatory Plans is repealed and a new one is issued containing a series of updates and modifications necessary to adequately respond to the conceptual, normative, and procedural transformations that have been experienced in the country regarding urban planning and land-use planning. He recognizes that the challenged Manual establishes as one of its antecedents and normative foundations, the Transition Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans (Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de planes reguladores) (Executive Decree No. 39150 of August 11, 2015).

Specifically, the norm indicates that Article 32 of said Decree “raises the need for uniformity in the Manuals for the preparation of Regulatory Plans, including technical guidelines that guarantee adequate cantonal territorial planning (ordenamiento territorial) and its concordance with national development policies.” Executive Decree No. 39150, recognizing the existing problem in the country regarding the lack of approval of regulatory plans, established a transition period in which local governments can put into effect regulatory plans with the basic information with which they were prepared or with that which is prepared during that period, establishing a series of exceptions and providing for the updating of the regulations related to the preparation and approval of plans, as is done in Article 32, in which a two-year period is granted to INVU and the Costa Rican Tourism Institute to develop a manual for the preparation of urban, rural, and coastal regulatory plans that contains technical guidelines that guarantee adequate territorial planning (ordenamiento territorial). While it is true that this is not the only normative basis of the challenged norm since it refers to other legal provisions, it notes that the unconstitutionality action filed against Decree 39150 was declared without merit, through vote No. 20341-2018 of 9:45 a.m. on December 7, 2018; for this reason, the cited Article 32 is in force and the argument of the plaintiffs regarding the absence of a legal basis for the challenged norm is meaningless. The plaintiffs consider that the challenged Manual is regressive, makes things more flexible, and generates confusion and legal uncertainty regarding the inclusion of the environmental variable in regulatory plans because the definition of territorial planning (ordenamiento territorial) contained in section 3.2 of the challenged norm is anthropocentric and completely ignores the environmental issue, with which the norm varies the form, the standards, and the philosophy of assessment of regulatory plans, leaving the environmental issue as something relative and of secondary importance. It considers that a definition such as the one cited could not imply the unconstitutionality of the entire norm because neither that definition, nor the challenged norm as such, have the virtue of setting aside the constitutional, legal, and regulatory norms that link territorial planning (ordenamiento del territorio) with environmental protection. Furthermore, it takes into account that the challenged norm does not ignore the link between territorial planning (ordenamiento territorial) and the environment, since it expressly refers to that link in the definition of territorial planning (ordenamiento territorial) set forth in point 1.3.49, by indicating that this administrative, political, and participatory process allows harmonizing the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources, serves as a guide for the sustainable use of the elements of the environment, and makes it possible to balance the sustainable development of the different zones of the country. Likewise, the Manual refers to the environmental variable in point 1.3.67 and expressly cites the concept of territorial planning (ordenamiento territorial) established by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in point 2.5. Even in the very definition questioned (point 3.2), the objectives of territorial planning (ordenamiento territorial) established by Article 30 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) are cited. Also, when referring to the local regulatory plan in point 3.5, it is indicated that one of its benefits is the sustainable use, management, and conservation of natural and cultural resources, and that the principle of sustainable development guides the preparation and management of regulatory plans. Therefore, it considers that it is not possible to affirm that, based on the definition given in Article 3.2, the challenged norm sets aside the environmental issue, and that, therefore, it violates the principle of non-regression, the advisory opinion of the Inter-American Court of Human Rights No. OC-23/17 of November 15, 2017 (regarding the obligations of States in relation to the environment within the framework of the protection and guarantee of the rights to life and to personal integrity), and principle two of the Stockholm Declaration on the Human Environment, which establishes that “the natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning or management.” Concerning the plaintiffs' questioning, who note that the challenged norm does not cite Decree 32967, it states that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled that it is not its role to review the technical criteria that serve as the basis for a specific regulation, nor to determine whether the technical requirements contained in a norm are correct or not. (Votes No. 18360-2017 of 10:40 a.m. on November 15, 2017, and 14948-2007 of 2:58 p.m. on October 16, 2007). In accordance with the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), what can be verified is that reasonable technical criteria exist that support or serve as the basis for the analyzed norms, since the Chamber has considered that “… the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies...” (Vote No. 7294 of 4:15 p.m. on October 13, 1998). It notes that it is not competent to assess strictly technical aspects and determine whether the manner in which the challenged Manual addresses the inclusion of the environmental variable in regulatory plans and the requirements and information it lists are adequate or not, and therefore, in that aspect, the constitutionality analysis must take into account the technical information that is submitted to the case file (expediente). In any case, it warns that this analysis is not necessary if it is taken into account that the challenged norm, as indicated therein, is a guiding instrument, of optional application, on the concepts and procedures for the preparation and management of regulatory plans, and that, by its nature, it cannot render a valid executive decree without effect. Furthermore, it refers to point 2.6, in which the related regulations are cited and the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process Part III (Executive Decree No. 32967) is expressly mentioned, relating to the procedure for including the environmental variable in regulatory plans. It notes that the Manual, when regulating the plan preparation procedure, indicates that for the analysis of the “environmental axis (eje ambiental),” the techniques and procedures established by SETENA and SENARA in their current regulations must be used and followed. Therefore, since the Manual itself indicates that what is provided in the current regulations for including the environmental variable must be followed, and since it could not render a valid executive decree without effect, it concludes that it is not possible to affirm that the methodology set forth in Decree 32967 is being set aside. On the other hand, it is logical that the Manual refers to the current regulations, without specifically mentioning the norm number, because the decree that establishes the methodology for including the environmental variable can be modified by the Executive Branch, as recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in vote No. 20341-2018, when declaring the constitutionality of Article 31 of Decree 39150, which establishes a two-year period for the Ministry of Environment and Energy to prepare the regulation that establishes the methodology and order for the assessment of the environmental variable in regulatory plans, that is, so that Decree 32967 can be modified. In that same vote, the Chamber endorsed Article 23 of Decree 39150, which establishes streamlining tools for the analysis of the incorporation of the environmental variable into the regulatory plan, allowing the use of substitute methodologies to those established in the EIA Manual (Decree 32967). It transcribes the vote. Regarding the allegations concerning the issue of hydrogeological vulnerability and SENARA's participation in the procedure, it reiterates that the Manual does not modify the procedure set by Executive Decree 32967 for incorporating the environmental variable, since that norm remains in force. On the contrary, for the inclusion of the environmental variable and the analysis of hydrogeological vulnerability, it refers to the current regulations to that effect. Furthermore, the Manual refers to the General Methodology for the Preparation of Hydrogeological Studies for Regulatory Plans (agreement No. 4975 of SENARA), and not to the generic matrix to which the plaintiffs allude, and, therefore, the criticisms regarding that matrix are not admissible. It considers that the majority of the criticisms raised regarding hydrogeological vulnerability revolve around SENARA regulations that have not been challenged in this action and cannot be attributed as flaws of unconstitutionality inherent to the challenged Manual. The truth is that the application of the Generic Aquifer Protection Matrix (agreement No. 5497 of August 30, 2017) was suspended by agreement No. 5677 of the Board of Directors of SENARA of July 30, 2018, and by agreement No. 5861 of April 5, 2019. The Board of Directors of SENARA, in the cited agreements, made the decision to suspend the application of said matrix and initiate a consultation and review process, in order to prepare a new one. Therefore, there is no current interest in assessing the arguments presented regarding its content. Subsequently, regarding the alleged erroneous interpretation of vote of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 8892-2012, in that, in the plaintiffs' opinion, it was not necessary to issue a generic aquifer protection matrix, it must be highlighted that the issuance of a generic norm on hydrogeological vulnerability, applicable to all cantons of the country, increases the level of protection of said resource and, furthermore, that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) endorsed the possibility of issuing a new matrix in that same vote. Regarding the alleged administrative lack of coordination generated by SENARA agreement No. 4967 in ordinary session 668-15 of April 13, 2015, and the agreement of the Board of Directors of INVU adopted in Article IV, subsection 1 of the minutes of ordinary session No. 6113 of March 26, 2015, it indicates that those provisions correspond to the transition procedure for the preparation of regulatory plans that was finally materialized in Executive Decree 39150, which was endorsed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in vote No. 20341-2018. Finally, it considers that the plaintiffs' argument that the challenged Manual is unconstitutional for not having been subjected to a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) is also inadmissible. According to Article 1 of Decree 32967, in all land-use planning carried out in the country, including cantonal or local regulatory plans, public or private, in which the development of activities, works, or projects that could generate effects on the environment is planned, the environmental variable must be integrated according to the Procedure for the Introduction of the environmental variable in Regulatory Plans or other Land-use Planning established in Annex 1 of the cited decree. According to that same Decree, the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) consists of the “Environmental Impact Assessment Process applied to policies, plans, and programs. Due to its characteristic and nature, this type of process can also be applied to projects of national, binational, Central American regional significance, or by multilateral agreements.” (Article 3.7 of Annex I of Executive Decree No. 32967). From the reading of that Annex 1, it extracts that, in general terms, such an assessment is carried out through the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) methodology, which are understood as “the total environmental load balance of a given geographical space, which summarizes its natural suitability condition (biotic, geological, and potential land use), the induced environmental load condition, and the absorption capacity of the additional environmental load, linked to the demand for resources.” (Article 3.12 of Annex I). After carrying out the technical analysis of the different variables provided in the decree, it is possible to determine which are the environmentally fragile areas, understanding these as that “geographical space which, based on its geosuitability conditions, land-use capacity, the ecosystems that comprise it, and its sociocultural particularity, presents a restricted load capacity and with some technical limitations that must be considered for its use in human activities.” (Article 3.2 of Annex I of Executive Decree No. 32967). Based on the foregoing, it is clear that the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) must be applied to plans and policies that have a direct impact on land use, but it could not be applied to a general norm, of an orienting and optional nature like the one challenged, which, far from planning land use, establishes a guide on the procedure to be followed for the preparation of regulatory plans, which must, indeed, be subjected to that assessment. It recommends declaring the action without merit.

10.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in editions number 75, 76, and 77 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), of April 24, 25, and 26, 2019.

11.- By resolution of 2:40 p.m. on May 27, 2019, the hearings granted were deemed answered.

12.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently founded on clear principles and norms, as well as on the jurisprudence of this Court.

13.- In the proceedings, the prescriptions of law have been fulfilled.

Prepared by Judge Rueda Leal; and,

Considering:

I.- On the admissibility of the action. Numeral 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) establishes that the existence of a pending matter is not necessary when the action seeks the defense of diffuse interests. In the sub examine, the plaintiffs state that their standing comes from the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Given that it is indeed a diffuse interest, the Chamber considers that the action is admissible, by virtue of what is established in ordinal 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.- Object of the challenge. The plaintiffs allege the unconstitutionality of the Manual of Regulatory Plans as an Instrument of Territorial Planning (Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial), issued by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in ordinary session No. 6296, Article II, subsection 1) of December 14, 2017.

III.- On the merits. The first reason for unconstitutionality argued by the plaintiffs refers to the effects of the order (auto) granting leave to proceed in the unconstitutionality action 15-014450-0007-CO. In their opinion, given the suspension of the norm challenged in that process – Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR – by order of the Chamber, then the Manual discussed here could not be issued using that decree as a legal basis. This Tribunal notes that it addressed that point when resolving the petition (gestión) filed by the plaintiffs on May 17, 2018. Effectively, by resolution 2018-9215 of 9:20 a.m. on June 13, 2018, it was indicated to that effect: “III.- It is worth mentioning that the alleged disobedience, in the specific case, with respect to the suspensive effects of the resolution issued by the Presidency of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), when granting leave to proceed to action No. 15-014450-0007-CO, must be discussed in that case file (expediente) and not in this one, which is why, on this occasion, a ruling on those points is omitted. Consequently, the petition (gestión) must be denied.-“ On the other hand, by judgment No. 2018-20341 of 9:45 a.m. on December 7, 2018, the action filed in case file (expediente) 15-014450-0007-CO was declared without merit. To that extent, the validity and effectiveness of the norm questioned in that process have not been affected, and therefore, there is no current interest in discussing whether it can serve as a basis for the Manual challenged here.

IV.- As a second point, the plaintiffs consider that the Manual violates the principle of non-regression and progressivity, insofar as the definition of “territorial planning (ordenamiento territorial)” provided by the Manual ignores and diminishes the requirements of the current definition of “environmental planning of the territory (ordenamiento ambiental del territorio),” established in Decree 32967-MINAE. The definition proposed by the plaintiffs reads: “3.2. TERRITORIAL PLANNING (ORDENAMIENTO TERRITORIAL) Territorial planning (ordenamiento territorial) is an administrative process through which the State, municipal governments, and other public entities regulate, guide, and promote various actions in the territory. It is also a political and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, which is implemented through negotiation, coordination, consensus-building, and decision-making among the different social actors linked to a territory. (…)” They accuse this definition of having an anthropocentric focus and ignoring the environmental issue. In this regard, INVU indicated that the plaintiffs presented a biased and partial definition of planning, in order to establish that it is regressive. For its part, the Attorney General's Office affirms that the challenged norm does not ignore the link between territorial planning (ordenamiento territorial) and the environment, since it expressly refers to that link in the definition of territorial planning (ordenamiento territorial) set forth in point 1.3.49, by indicating that this administrative, political, and participatory process allows harmonizing the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources, serves as a guide for the sustainable use of the elements of the environment, and makes it possible to balance the sustainable development of the different zones of the country. Likewise, the Manual refers to the environmental variable in point 1.3.67 and expressly cites the concept of territorial planning (ordenamiento territorial) established by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in point 2.5. After analyzing the arguments, the Chamber dismisses the claim raised for the following reasons. On the one hand, this Tribunal determines that the environmental aspect was indeed contemplated in the definition questioned by the plaintiffs. As the INVU representative indicates, they made a partial transcription that did not include the environmental issue. Point 3.2, in a full transcription, states: “3.2. TERRITORIAL PLANNING (ORDENAMIENTO TERRITORIAL) Territorial planning (ordenamiento territorial) is an administrative process through which the State, municipal governments, and other public entities regulate, guide, and promote various actions in the territory. It is also a political and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, which is implemented through negotiation, coordination, consensus-building, and decision-making among the different social actors linked to a territory. According to the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), among the purposes of territorial planning (ordenamiento territorial) are the following: - Harmonizing the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources - Optimally locating economic and productive activities, human settlements, public areas, public services, Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), infrastructure works, among others - Serving as a guide for the sustainable use of the elements of the environment - Balancing the sustainable development of the different zones of the country - Promoting citizen participation in the planning of territories Said Law indicates in its Article 31 that, to achieve the fulfillment of the stated purposes, the development and redevelopment of cities must be promoted, through the intensive use of urban space. The foregoing highlights the role of urban planning as a central component in territorial planning (ordenamiento territorial).” (Emphasis added). It is noted that the complete definition does refer to the environmental issue, creating a link with the purposes established in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente). The link of the environmental element in the definition of territorial planning (ordenamiento territorial) also comes to light in the definition of section 1.3 of the Manual: “49) Territorial planning (ordenamiento territorial): Administrative, political, and participatory process, based on legal, technical, and scientific support, through which the State, municipal governments, and other public entities manage, regulate, guide, and promote various actions in the territory for the fulfillment of their purposes. It makes it possible to harmonize the well-being of the population with the use and conservation of environmental resources, as well as to optimally locate economic and productive activities, human settlements, public areas, public services, among others. It serves as a guide for the sustainable use of the elements of the environment. It makes it possible to balance the sustainable development of the different zones of the country. It promotes citizen participation in the planning of territories.” (Emphasis added). On the other hand, the existence of a definition of territorial planning (ordenamiento territorial) in this Manual does not mean the automatic repeal of the definition of Environmental Planning of the Territory (Ordenamiento Ambiental del Territorio) from Decree 32967-MINAE, given that the normative hierarchy prevents it – one is an executive decree, the other a manual from an institute – and, furthermore, it ignores the possibility of a systematic interpretation, based on the specialty of each norm.

V.- In the third factual allegation of the filing brief, the plaintiffs consider that the challenged Manual is confusing because it does not expressly integrate Decree 32967-MINAE. They claim a lack of clarity regarding the integration of the environmental variable, as well as the environmental fragility (fragilidad ambiental), established in that decree. Then, they compare the introduction of the environmental variable in regulatory plans, according to the cited decree, with the environmental axis (eje ambiental) of the challenged Manual to conclude that the principle of non-regression is violated, since the latter does not include elements that the former requires. When analyzing this issue, the Attorney General's Office stated that the challenged norm is a guiding instrument of optional application, on the concepts and procedures for the preparation and management of regulatory plans; by its nature, it cannot render a valid executive decree without effect. Furthermore, it referred to point 2.6, in which the related regulations are cited and the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process Part III (Executive Decree No. 32967) is expressly mentioned, relating to the procedure for including the environmental variable in regulatory plans. It noted that the Manual, when regulating the plan preparation procedure, indicates that the techniques and procedures established by SETENA and SENARA in their current regulations must be used and followed for the analysis of the environmental axis (eje ambiental). In analyzing this point, the Chamber agrees with the assessment of the Attorney General's Office of the Republic. As a starting point, this Tribunal explains that it is not a legal advisory body, and therefore the “confusion” of the plaintiffs does not per se produce a constitutional injury, but rather a question of mere legality. In a similar sense, it is irrelevant to carry out a count – as the plaintiffs do – of the number of times the concepts “fragility (fragilidad)” and “introduction of the environmental variable” are used in one norm or another. Without detriment to the foregoing, the Chamber recognizes the importance of determining whether the challenged norm constitutes a regression in environmental matters, as the plaintiffs argue. On this point, the plaintiffs compare the guidelines of Decree 32967-MINAE with the incorporation of the “environmental axis (eje ambiental)” from the challenged Manual. Such analysis leads them to conclude that the decree is broader and more protective of the environment. Regardless of the comparison made by the plaintiffs, this Tribunal establishes that their objection is improper for two reasons. The first refers to the already mentioned normative hierarchy: the Manual does not repeal or reform Decree 32967-MINAE, given that the latter is of superior normative rank. Moreover, the Chamber notes that said decree is taken as regulation related to the Manual (expressly cited in point 2.6). The second is due to the explicit subordination of the Manual's application to the current regulations and the criteria of SETENA and SENARA in their respective areas of competence. Effectively, the Manual states: “Below, each of the axes is elaborated on, indicating the topics to consider in each one. Some variables associated with each topic are also noted. This list is not exhaustive and it is advisable to adapt it to the particular requirements of each territory; with the exception of the Environmental Axis (Eje Ambiental), whose variables must respond to those defined by SETENA and SENARA in their current regulations.” (Emphasis in original).

Then, in the section dedicated to analysis by axis (activity 2.5), the challenged Manual reiterates this provision: “As indicated in Activity 2.1; for the analysis of the Social, Physical-Spatial, Economic, and Institutional Political axes, the techniques and procedures defined by the Planning Team in the Methodological Framework can be used. While for the analysis of the Environmental Axis (Eje Ambiental), those established by SETENA and SENARA in their current regulations must be used.” (Emphasis in original).

When touching on the environmental axis (eje ambiental) specifically, the Manual affirms once again that what is provided in the current regulations must be followed, according to the criteria of SETENA and SENARA: “The analysis of the Environmental Axis (Eje Ambiental) (Environmental Variable) carried out in this activity corresponds to that requested by SETENA and SENARA, therefore the procedures established by said institutions in their current regulations must be followed.” Seeing that the questioned Manual expressly refers to the current regulations – which include Decree 32967-MINAE – as requested by SETENA and SENARA, the Chamber dismisses the claim raised.

VI.- In the fourth factual allegation of the filing brief, the plaintiffs express their disagreement with respect to the role of SENARA in the challenged Manual, as they consider that it generates confusion in the procedure for integrating the environmental variable. They note that hydrogeological vulnerability maps should be submitted to SETENA and not to SENARA. When reporting on this point, the Attorney General's Office of the Republic noted that the Manual did not modify the procedure set by Executive Decree 32967 for incorporating the environmental variable, since that norm remains in force. On the contrary, for the inclusion of the environmental variable and the analysis of hydrogeological vulnerability, it refers to the current regulations to that effect. Furthermore, it states that the Manual refers to the General Methodology for the Preparation of Hydrogeological Studies for Regulatory Plans (agreement No. 4975 of SENARA), and not to the generic matrix to which the plaintiffs allude, and, therefore, the criticisms regarding that matrix are not admissible. Regarding this point, the Chamber considers that the claim is improper for the following reasons. As noted by the Attorney General's Office and has been reiterated on several occasions, the Manual does not signify a repeal of Executive Decree 32967 or of the regulations governing this matter. To that extent, it is not determined that a modification of the current legal framework has occurred, nor of the competencies established by it for SENARA and SETENA. It should be remembered that the Chamber only resolves conflicts of competence with respect to the subjects of public law established in the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) (Article 109). Should conflicts arise between SENARA and SETENA regarding the competencies assigned to each, the ordinary jurisdiction must be resorted to, in order for it to resolve as appropriate.

VII.- The fifth point of the action relates to the apparent contradiction generated by the application of SENARA's generic matrix to all regulatory plans. They consider that the Manual does not clearly specify which matrix it refers to (that of 2006 or 2017) and contradicts Article IV, subsection 1 of the minutes of ordinary session No. 6113 of March 26, 2015, of the Board of Directors of INVU, given that it demands requirements not required, seeing that agreement 4967 of SENARA exempted municipalities from the obligation to prepare vulnerability maps. In this regard, the Chamber notes that the cited agreements are not the object of challenge in this process. However, it is clarified that the issue of the five-year transition period referred to by the plaintiffs – which constitutes, at its core, the reason for disagreement – was addressed in judgment No. 2018-20341 of 9:45 a.m. on December 7, 2018, to whose reasoning it refers.

Finally, it is emphasized that the grievance expressed by the petitioners is confined to a question of interpretation of legality, which is beyond the purview of this Chamber.

VIII.- Finally, the petitioners allege that the strategic environmental assessment was not applied to the challenged regulation, in accordance with the Regulations of Procedures of SETENA. For its part, the Attorney General's Office rejected the argument, as it considers that such an assessment must be applied to plans and policies that have a direct impact on the use of the territory, but not to a general regulation, of a guiding and optional nature, that does not plan the use of a territory, but rather establishes a guide regarding the procedure to be followed for the elaboration of regulatory plans; the latter must indeed be submitted to that assessment. After analyzing the arguments of the parties and the pertinent regulations, the Chamber agrees with the state representation in its assessment of the issue. The Chamber observes that the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA-Part III) defines the strategic environmental assessment as follows:

“ 3.7 Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE): Environmental Impact Assessment process applied to policies, plans, and programs. Due to its characteristic and nature, this type of process may also be applied to projects of national, binational, Central American regional, or multilateral agreement significance, in accordance with the provisions of these regulations.” However, such a definition must be framed within the systematics of the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process. The objectives of the procedure established by that manual are as follows:

“ 2.1 Objectives of the procedure 2.1.1 The primary purpose of the Procedure is to provide the main and basic technical guidelines that must be followed by the municipality, corresponding authority, or user of the instrument, to incorporate the environmental impact variable or environmental variable in the land-use planning of its jurisdictional territory or area of interest, as well as to indicate the technical guidelines that SETENA will follow to review and evaluate said introduction of the environmental variable, in order to ultimately grant, and in the event that the defined procedures are met, the Environmental Viability (License) to the proposal. (…)” (Emphasis added).

This paragraph highlights the link between the procedure established in that manual and concrete territorial planning (…its jurisdictional territory or area of interest…). This linkage is the keynote of the procedure, even when speaking specifically of the strategic environmental assessment:

“ 6.2 Basic conceptual framework and technical limitations 6.2.1 The Environmental Impact Assessment (EIA) of projects, works, or activities, including their environmental monitoring once they are environmentally authorized, can be complemented by one of its instruments, which is the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) and which is applied to policies, plans, and programs, which, due to its nature and theoretical-methodological principles, is used at an earlier stage in the planning process and with a temporal-geographical scope of a larger scale than the classic EIA. ” Note again—as the Attorney General's Office points out—that the strategic environmental assessment is used in a process (policy, plan, or program) with a specific (albeit broad) geographical scope. The same conclusion is drawn if one continues reading that manual in its subsequent points (6.2.2 onwards).

The Chamber also highlights that the challenged Manual has been established as a complement to the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process:

“ 6.3 Procedure for conducting environmental analysis 6.3.1 The way in which the objectives indicated in the previous section are achieved and the integration of the environmental impact variable into land-use planning is materialized, and in particular into regulatory plans, follows a logical succession that SETENA has harmonized jointly with the authorities of the National Institute of Housing and Urbanism in the Manual for the elaboration of Regulatory Plans that complements this instrument. (…)” This Court observes that both manuals constitute “meta-norms” in matters of territorial regulation; that is, they do not directly regulate a geographical space, as regulatory plans do, but rather they regulate the regulatory plans. It is reiterated that the strategic environmental assessment is linked to this second group (for example, regulatory plans), related to a specific geographical space.

This argument is verified by consulting the concordant regulations, specifically, the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, whose article 62 states:

“ Article 62.-Objective and scope of the Strategic Environmental Assessment. The objective of the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) is to integrate the environmental impact variable into the planning of the country's economic development. It is applied to national, regional, and local development plans, programs, and policies; generated in State entities including municipalities, hydrographic basins, and specific regions; and whose purpose is land-use planning, the development of infrastructure (urban, road, port, communications, energy, tourism, and agricultural, among others), or the use of natural resources (mining, energy, hydrocarbons, water, flora, and fauna). ” (Emphasis added).

The reading of the pertinent regulations clarifies that the promulgation of the challenged Manual lacks constitutional defects, given that the necessity of conducting a prior strategic environmental assessment before such promulgation is not apparent.

IX.- Corollary. By virtue of the arguments set forth, the Chamber dismisses the grievances raised by the petitioners and, consequently, declares the action without merit.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *BSB2W47CGX2I61* Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

22735-20. AMBIENTE. MANUAL PLANES REGULADORES. Acción de inconstitucionalidad contra el Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017. Se declara sin lugar la acción.

“…Este Tribunal observa que ambos manuales constituyen “ metanormas” en materia de regulación territorial; es decir, ellos no regulan directamente un espacio geográfico, como lo hacen los planes reguladores, sino que regulan a los planes reguladores. Se reitera que la evaluación ambiental estratégica está vinculada a este segundo grupo (por ejemplo, planes reguladores), relacionados con un determinado espacio geográfico.

Este argumento se verifica si se acude a la normativa concordante, en concreto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo artículo 62 señala:

“ Artículo 62.-Objetivo y alcance de la Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objetivo integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local; generados en entidades del Estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas; y cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones, energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna). ” (El subrayado es agregado).

La lectura de la normativa atinente aclara que la promulgación del Manual cuestionado carece de vicios de constitucionalidad, dado que no se aprecia la necesidad de efectuar una evaluación ambiental estratégica previa a tal promulgación…” CO02/21 ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN AMBIENTAL. ”…Sobre la admisibilidad de la acci ón. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que no es necesaria la existencia de un asunto pendiente de resolver cuando la acción pretenda la defensa de intereses difusos. En el sub examine, los accionantes refieren que su legitimación proviene de la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Dado que efectivamente se trata de un interés difuso, la Sala estima que la acción resulta admisible, en virtud de lo establecido en el ordinal 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…” CO02/21 ... Ver más *180040230007CO* Res. Nº 2020022735 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticinco de noviembre de dos mil veinte .

Acción de inconstitucionalidad promovida en el expediente número 18-004023-0007-CO, interpuesta por [Nombre 001] Y [Nombre 002], contra el Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Sala el 9 de marzo de 2018, la parte actora plantea acción de inconstitucionalidad contra Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017. La norma se impugna por cuanto vulnera los principios de precautorio, no regresión, de progresividad y objetivación en materia ambiental. Esta normativa deroga el Manual de procedimientos para la Elaboración y Redacción de Planes Reguladores y, por tanto, flexibiliza, genera confusión e inseguridad jurídica, en cuanto a la inclusión de la variable ambiental en los planes reguladores Dicho manual contempla una definición de ordenamiento territorial que es regresiva y contraria al principio de progresividad, en detrimento de los derechos protegidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto solo contiene un enfoque antropocéntrico y desconoce por completo la variable y el tema ambiental. Sostienen que la normativa derogada sí preveía la variable ambiental a la hora de promulgar los planes reguladores. La nueva normativa disminuye los estándares ambientales que existían y, en ese tanto, es regresiva y violatoria del principio de progresividad. También contradice esta regulación los alcances de la opini ón consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, emitida en materia ambiental, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el concepto de ordenamiento ambiental del territorio las actividades humanas (o acciones humanas) se distribuyen según las aptitudes naturales del terreno y sus limitaciones ambientales, no a partir de una negoción política, o de una negociación, coordinación o concertación de decisiones entre los diferentes actores. A su parecer, la lógica del ordenamiento del territorio es la sustentabilidad ambiental de las actividades humanas, el uso racional del territorio y sus recursos naturales, dentro de un marco equilibrado, para promover el desarrollo socioeconómico de las regiones y la mejora de la calidad de vida. Afirman que la manera en que se vincula el papel de la SETENA en el manual impugnado es confusa e induce a error a sus usuarios, con respecto al tema de la inclusión de la variable ambiental. Sostienen que en la normativa anterior se utilizaba la referencia de la fragilidad ambiental, lo que no se efectúa en el caso presente. Esta situación contradice los alcances de la opinión consultiva supra mencionada. También es regresiva la manera en que se cita la variable ambiental en el manual impugnado. En su criterio, dicho manual, en vez de hacer referencia al Mapa de Fragilidad Ambiental que establece el Decreto Ejecutivo n.° 32967- MINAE se explica la "Generación, análisis e integración de los productos solicitados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y por el Servicio Nacional de Riesgo y Avenamiento en el Plan Regulador. Y es, precisamente aquí donde se da la violaci ón al principio de regresión, dado que en vez de solicitar el Mapa de Fragilidad Ambiental, según el concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio establecido en el Decreto 32.967-MINAE (…), se establece algo que no está normado por dicho decreto, como es el "Eje ambiental y sus productos, generado una especie de "mezcla técnica" con el tema de los requerimientos de SENARA, respecto a la aplicación de su Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica. Consideran que dicho manual contradice, en este extremo, los alcances del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE y, con esto, se viola el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Afirman que la manera en que se establece, en la normativa cuestionada, el tema de vulnerabilidad hidrogeológica y el papel del SENARA, genera confusión por inseguridad jurídica en el procedimiento de integración de la variable ambiental. Afirman que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo genera una contradicción, al solicitar la matriz genérica del SENARA a todos los planes reguladores. Finalmente, alegan que al existir una nueva política de ordenamiento territorial, ésta se debió someter a una valoración previa, conocida como evaluación ambiental estratégica, lo que no se hizo en el caso presente, con menoscabo del Derecho de la Constitución. 2.- Por escrito en la Sala el 12 de marzo de 2018, el accionante Astorga aclaró el escrito de interposici ón. 3.- Mediante resolución de las 9:40 horas del 9 de mayo de 2018, la Sala suspendió el trámite de esta acción hasta tanto no se resolviera la acción de inconstitucionalidad del expediente n.° 15-014450-0007-CO. 4.- Por escrito recibido en la Sala el 17 de mayo de 2018, el accionante Astorga solicitó que se revocara la resolución anterior. 5.- Mediante resolución de las 9:20 horas del 13 de junio de 2018, la Sala dispuso no ha lugar a la gestión anterior. 6.- Mediante resolución de las 9:20 horas del 20 de marzo de 2019, la Sala continuar el trámite de este asunto, dado que se declaró sin lugar la acción del expediente 15-014450-0007-CO. 7.- Por resolución de las 14:26 horas del 22 de marzo de 2019 se cursó la acción de inconstitucionalidad. 8.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:41 horas del 22 de abril de 2019, rinde informe Tomás Martínez Baldares, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), que la actividad de las instancias públicas deben beneficiar a la colectividad y estar sujeta a los principios fundamentales del servicio público. Refiere que el INVU está en constante evaluación y análisis de los procedimientos y la normativa que tutela su accionar, con el objeto de adaptarlas a las necesidades de la población. Remite a los artículos 4 inciso b) y 5 inciso a) de la Ley Orgánica del INVU, así como el numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana y su transitorio II. Infiere de ellas que el INVU posee base legal y experiencia para aplicar la norma jurídica que la tutela, de manera que promueva y articule las acciones para crear los procesos y procedimientos tendientes a atender los retos que se presentan en nuestra sociedad en materia de ordenamiento territorial. Así, el INVU ha desarrollado modificaciones a sus métodos y procedimientos de manera que se realice de una forma clara y eficiente los procedimientos que se realizan en la implementación de los planes reguladores en el país. Señala que la finalidad del manual impugnado es servir como documento guía que contenga de forma explícita, ordenada y sistemática, los estudios y actividades que deben seguir tanto los gobiernos locales como los consultores para la elaboración de planes reguladores. La Dirección de Urbanismo del INVU tiene la responsabilidad de promover e institucionalizar el proceso de ordenamiento urbano-territorial en el país, definir metodologías y procedimientos para la formulación de planes de ordenamiento territorial, así como establecer normas para la regulación del uso del suelo, aprovechamiento de los recursos naturales y la adecuada ocupación del territorio en concordancia con las normas dictadas por la Ley de Planificación Urbana. Apunta que el ordenamiento territorial, en cualquiera de sus ámbitos o escalas que se trate, son campos de actuación y de intervención que, por su naturaleza y definición han estado en manos del Estado. Los manuales de procedimientos son instrumentos administrativos que apoyan el quehacer institucional y están considerados como documentos fundamentales para la coordinación, dirección, evaluación y el control administrativo, así como para consulta en el desarrollo cotidiano de actividades. Así las cosas, la Dirección de Urbanismo a través de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial y la Unidad de Asesoría y Capacitación han considerado, la conveniencia de actualizar el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de propuestas de ordenamiento territorial en sus diferentes escalas, considerando el valioso aporte en términos de eficiencia y eficacia que este documento elevado ya un status de instrumento de planificación territorial. Resalta que el origen de ese instrumento estuvo centrado en la urgente necesidad de llenar el vacío existente en ese momento de contar con una herramienta de planificación urbano-territorial que estableciera con meridiana claridad los procesos, procedimientos y elementos básicos necesarios que debe orientar un proceso de esta naturaleza. Apunta que antes de esa guía, cuyos esfuerzos de elaboración se remontan desde 1998, los procesos de elaboración y revisión de los métodos de ordenamiento urbano-territorial en sus diferentes escalas (nacional, regional o local) en cierta forma estaban “por la libre”, problema que se agrav ó con la implementación de procedimientos necesarios para introducir la variable ambiental al ordenamiento urbano-territorial, que fomentaron la intervención de profesionales (consultores) al abrirse al “privado” la posibilidad de elaborar dichas propuestas ambientales para las municipalidades, con la implementación de la Metodología IFAs (decreto n.° 32967-MINAE-2006) y la Matriz Hidrogeológica de SENARA (2007). El surgimiento de los nuevos actores sociales institucionales generó la urgencia de establecer una metodología que allanara el camino para vincular adecuadamente las tres etapas del proceso de planificación urbano-territorial, independientemente de que su ámbito territorial fuera nacional, regional o local, a saber: diagnóstico territorial, planificación territorial y gestión territorial. Afirma que la incorporación de esos aspectos, que fue débilmente abordado por la guía anterior dado que la Sala no había establecido la obligatoriedad de incorporar la matriz hidrogeológica donde existieran planos de vulnerabilidad, llegó a establecer nuevas variables e indicadores de los diferentes componentes físico-espaciales, ambientales de acatamiento, junto a las disposiciones y directrices de SETENA que norman no solo el territorio, sino también aspectos sociales, económicos, político- institucionales y legales. Con este marco se llevó a cabo la actualización del Manual para la elaboración de procesos de planificación urbano-territorial, el cual se establece como uno de los más importantes instrumentos de planificación urbano-territorial para la formulación y actualización de planes reguladores urbanos y planes de ordenamiento territorial dentro del ámbito local, regional o nacional. El proceso de actualización tomó en consideración los siguientes elementos: 1.- Complementar las bases metodológicas establecidas para la formulación de planes de ordenamiento territorial en sus diferentes ámbitos, local, regional o nacional, considerando los aspectos sistémicos, de estructura y funciones, que definen la naturaleza de los diferentes asentamientos urbanos. De forma simple, se trata de suministrar los elementos metodológicos esenciales que deben ser tomados en consideración dentro del proceso de elaboración de cualquier propuesta de ordenamiento territorial, partiendo de las especificidades de lo local y lo regional; 2.- Esclarecer los objetivos, así como los alcances esperados por el ordenamiento urbano territorial en sus diferentes ámbitos y la elaboraci ón e implementación de sus instrumentos considerando escalas apropiadas en cuanto a la definición de variables e indicadores. En palabras simples, esto significa que las tres etapas de cualquier proceso de elaboración de propuestas de ordenamiento territorial, independientemente de su ámbito, deberá comprender la etapa de diagnóstico territorial, planificación territorial (propuesta) y gestión territorial (implementación); 3.- Establecer parámetros para la definici ón de normas de regulación del uso del suelo, considerando las particularidades y especificidades de cada territorio cantonal, teniendo como referente de análisis el ámbito regional. De manera tal que el ordenamiento territorial, tanto a lo interno como externo del territorio cantonal, esté correlacionado con los criterios socioeconómicos, ambientales (según lo establecido por SENARA y SETENA), físico espaciales, político- institucionales y legales, según su pertinencia regional, o sea, su entorno o territorios adyacentes; 4.- Introducir procedimientos metodológicos generales y básicos para el ordenamiento territorial en los municipios a través de la elaboración de sus planes reguladores Cantonales. En este sentido, la metodología aquí expuesta pretende ser, además de un instrumento con rigor científico-técnico, un instrumento de estimulación para generar interés acerca de los beneficios derivados de la elaboración y puesta en práctica de procesos de ordenamiento territorial primordialmente dentro del ámbito local y de ninguna manera desestimulante. Afirma que el contenido del manual, si bien no debe ser considerado como un conjunto de procedimientos inflexibles que deben ser cumplidos de manera obligatoria, sí deben ser tomados en consideración al realizar propuestas de ordenamiento territorial dentro del ámbito nacional, regional o local en municipios o cantones del país. En cuanto a las potestades de elaboración y aplicación del manual impugnado, remite al dictamen C-156-2017 de la Procuraduría General de la República. Considera que los accionantes expusieron una definición sesgada y parcial de ordenamiento, a fin de establecer que es regresivo. Transcribe el concepto de ordenamiento territorial contenido en el Manual impugnado. Refiere que ese concepto sí incorpora y respeta los alcances del concepto de ordenamiento ambiental territorial de forma complementaria. Explica que el espíritu del Manual no pretende cambiar la definición de ordenamiento ambiental territorial expresado dentro de la Ley Orgánica del Ambiente, sino m ás bien utilizarlo como base y complemento; de igual forma, tampoco anula ni minimiza los mapas de Fragilidad Ambiental derivados de los estudios de Diagnóstico de la Metodolog ía IFAs; por el contrario, los incorpora y respeta las potestades legales y técnicas que al respecto tiene la SETENA. El hecho de que no haga referencia constante a los IFAs y sus mapas de fragilidad ambiental no implica desconocerlos dentro del proceso metodológico utilizado para la elaboración de las propuestas de ordenamiento territorial en ninguno de sus ámbitos: local, regional o nacional. Como prueba de lo anterior, señala que el eje ambiental plantea desde su inicio lo siguiente: “El análisis del Eje Ambiental (Variable ambiental) realizado en esta actividad corresponde a lo solicitado por la SETENA y el SENARA, por lo que deben acatarse los procedimientos establecidos por dichas instituciones en su normativa vigente.” Aclara que el INVU debe velar por el ordenamiento territorial de una forma integral, partiendo desde la perspectiva ambiental de base territorial, pero integrándola al resto de los componentes o estructuras sistémicas que operan dentro del territorio, tratando de darle una orientación y tratamiento adecuado en términos de sustentabilidad y sostenibilidad. Precisamente, el espíritu del Manual pretende lograr ese complejo objetivo mediante una estructura teórica-conceptual y metodol ógica que plantea cinco principios básicos que deben ser respetados y considerados: principio de coordinación interinstitucional, principio de integración, principio de participación ciudadana, principio de interés general y principio de desarrollo sostenible. Dentro de este concepto metodológico, el Manual prevé el análisis de todo el proceso dividido en dos etapas: 1.- Diagnóstico territorial y 2.- Prognosis y planificación territorial. Al mismo tiempo, tales etapas están compuesta cada una por seis ejes o componentes, a saber: social, físico-espacial, económico, político-institucional, jurídico y ambiental. Tal estructura, cuestionada por los recurrentes, es el resultado de la experiencia acumulada, procurando atender todas las demandas y requerimientos de todos los sectores sociales, públicos y privados, intereses y perspectivas que son demandadas por diferentes actores sociales que interactúan dentro del territorio. Considera que la opinión consultiva OC-23/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ratifica la integración de la variable ambiental con una serie de aspectos íntimamente relacionados, que tienen como objetivo, el desarrollo de un ambiente equilibrado y que cumpla con el objetivo de proveer en la medida de lo posible, de las condiciones necesarias para un mejor desarrollo del ser humano. Reconoce la importancia de la variable ambiental; empero, ella no es un fin en sí misma, pues su relevancia se da a través de una actitud integradora de una gran cantidad de factores que influyen en el comportamiento social. Se refiere a los Objetivos de Desarrollo Sostenible asumidos por Costa Rica, así como su compromiso con la urbanización sostenible mediante la Nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas en el contexto de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas acerca de la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III). Dicha Agenda incorpora un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo, esto pone aún más de relieve la conexión entre la Nueva Agenda Urbana y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Manifiesta que el Manual cuestionado es una acción encaminada a dar cumplimiento a esos compromisos. Transcribe parcialmente la opinión consultiva señalada. Reitera que el Estado debe integrar la variable ambiental con los otros factores. Estima que el Manual no debe limitarse a una única perspectiva, sino que debe tener un enfoque amplio y objetivo. La concepción que plantea el Manual sobre ordenamiento territorial participa e incorpora todas estas perspectivas sectoriales, pero las supera bajo un enfoque o modelo integral, respetando el peso que cada una tiene dentro del proceso. El Manual adopta un enfoque más global e integrador de carácter sistémico que involucra los aspectos económicos, sociales, culturales, estéticos, físico-espaciales, naturales, buscando un equilibrio en la propuesta final de ordenamiento del territorio que lo darán los estudios científicos-técnicos, el equipo de trabajo multidisciplinario e interinstitucional y el marco jurídico vigente. Acota que este enfoque es más difícil de llevar a la práctica y gestionar, pero también es más racional y ajustado a la realidad que los enfoques sectoriales o reduccionistas que pretende imponer solo una perspectiva según sus intereses y necesidades. Desde este enfoque, el ordenamiento territorial se constituye en el proceso de organización del Uso del Suelo y la Ocupación del Territorio en funci ón de sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales, ambientales y político-institucionales con la finalidad de promover el desarrollo sostenible. Si bien es cierto, el ordenamiento territorial, ya sea en su expresión local, regional o nacional, no es per se la solución definitiva ni definitoria de todas las contradicciones socio territoriales del modelo de desarrollo económico prevaleciente, s í pretende, con base en este novedoso enfoque teórico-conceptual y metodológico de contenido integral y multidisciplinario, jugar un papel primordial en la solución y prevención de conflictos relevantes a través de sus normas regulatorias e instrumentos de planificación territorial. Con respecto al antropocentrismo reclamado, afirma que el ordenamiento territorial y la planificación no pueden renunciar ni hacer abstracción de los otros proceso sociales –diferentes al tema ambiental. Remite al Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambienta: “EI Mapa de Zonificación de IFA, NO debe ser considerado como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador o el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al suelo del territorio objeto de la planificación.” Se refiere a los conceptos “territorio”. Explica que ellos tienen un espacio en común y se comunican y resienten simultáneamente dentro de una estrecha relación dialéctica. Por lo anterior, el concepto que incorpora el Manual –tomando en cuenta todas estas perspectivas- se mantiene dentro de una concepción que mira la naturaleza desde la perspectiva de condicionante de las actividades humanas, en términos de sus potencialidades y limitaciones, que se derivan de los Mapas de Fragilidad Ambiental y demás normativa y metodolog ía vigente, con lo cual, logra resolver las contradicciones y enfoques sectoriales, sin que por ello, tanto la definición o concepto de ordenamiento territorial y el Manual en sí mismo, tienda a convertirse en “regresivo o permisivista” y menos acreedor al t érmino, dicho en forma peyorativa por parte de los actores, como “desarrollista urbanizador”. Apunta que la propia Ley Orgánica del Ambiente (artículos 29, 30 y 31) incorpora la necesidad de la participación de los habitantes y demás procesos sociales. Con base en la jerarquía normativa, afirma que el Manual es subordinada y no contraviene ni desplaza lo dispuesto en el decreto ejecutivo n.° 32967-MINAE, como procedimiento técnico vigente para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo; el Manual viene a complementarlo. Reitera que el Manual impugnado es una actualización que no deroga el anterior Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores (La Gaceta n.° 58 del 22 de marzo de 2007). Se basa en el planteamiento contenido en dicho documento e incorpora las modificaciones necesarias para responder adecuadamente a las transformaciones conceptuales, normativas, procedimentales, entre otras, que se han experimentado en el país en materia de planificaci ón urbana y ordenamiento territorial. Además, indica los lineamientos de acatamiento obligatorio establecidos en la Ley de Planificación Urbana n.° 4240 y demás normativa vigente en la materia, así como aquellos de carácter orientador. Enumera los antecedentes del Manual. Con el objetivo de actualizar el manual anterior, el INVU conformó una comisión interna encargada de desarrollar la tarea. Cita los objetivos de la comisión. Describe la estructura del Manual (cinco capítulos). Afirma que tanto los IFAs como los estudios hidrogeológicos son elementos propios del diagnóstico de cualquier plan regulador; ambos ayudan a definir los usos más apropiados que se darán al territorio objeto de la planificación. No pueden emitir lineamientos de ordenamiento territorial por sí mismos porque los equipos profesionales, dedicados a la elaboración de un plan regulador deberán ser de carácter multidisciplinario y multiinstitucionales. Asimismo, los procesos de Ordenamiento Territorial y Planificación Urbana son dinámicos en tiempo y espacio; de ahí la necesidad imperante de actualizar la norma mediante la publicación del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, sin desproteger el análisis ambiental y la referencia a la protección del recurso hidrogeol ógico, siguiendo la jurisprudencia constitucional. Menciona que, además de SETENA y SENARA, participaron unas 27 instancias gubernamentales. Solicita que se declare sin lugar la acción. 9.- Por escrito recibido en la Sala el 25 de abril de 2019, rinde informe Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. En cuanto a la legitimación de los accionantes, el informante considera que los accionantes se encuentran legitimados para presentar esta acción de conformidad con el párrafo segundo del art ículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la defensa de intereses difusos, como es el ambiente. Con respecto al fondo, señala que el texto de la normativa impugnada indica que, con base en las competencias otorgadas al INVU en el artículo 5° inciso f) de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (n.° 1788 de 24 de agosto de 1954) y en el artículo 7° inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana (n.° 4240 de), se deroga el anterior Manual de procedimientos para la elaboración y redacción de Planes Reguladores y se emite uno nuevo que contiene una serie de actualizaciones y modificaciones necesarias para responder adecuadamente a las transformaciones conceptuales, normativas y procedimentales que en materia de planificación urbana y ordenamiento territorial se han experimentado en el país. Reconoce que el Manual impugnado establece como uno de sus antecedentes y fundamentos normativos, el Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de planes reguladores (decreto ejecutivo n.° 39150 de 11 de agosto de 2015). Concretamente, la norma indica que el artículo 32 de dicho Decreto “plantea la necesidad de que haya uniformidad en los Manuales para la elaboraci ón de Planes Reguladores, incluyendo lineamientos de carácter técnico que garanticen un adecuado ordenamiento territorial cantonal y su concordancia con las políticas de desarrollo nacionales.” El Decreto Ejecutivo n.° 39150, reconociendo la problemática existente en el país en cuanto a la falta de aprobación de planes reguladores, estableció un periodo de transición en el cual los gobiernos locales pueden poner en vigencia los planes reguladores con la información básica con la que han sido elaborados o bien con la que se elaboren durante ese periodo, estableciendo una serie de excepciones y previendo la actualización de la normativa relacionada con la elaboración y aprobación de los planes, tal como se hace en el artículo 32, en el que se otorga un plazo de dos años al INVU y al Instituto Costarricense de Turismo para que desarrollen un manual para la elaboración de los planes reguladores urbanos, rurales y costeros que contenga lineamientos de carácter técnico que garanticen un adecuado ordenamiento territorial. Si bien es cierto, ese no es el único fundamento normativo de la norma impugnada ya que ella hace referencia a otras disposiciones legales, señala que se declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad, planteada contra el decreto 39150, mediante el voto n.° 20341-2018 de las 9:45 horas de 7 de diciembre de 2018; por este motivo, el artículo 32 citado se encuentra vigente y carece de sentido el argumento de los accionantes en cuanto a la ausencia de fundamento jurídico de la norma impugnada. Los accionantes consideran que el Manual impugnado es regresivo, flexibiliza y genera confusión e inseguridad jurídica en cuanto a la inclusi ón de la variable ambiental en los planes reguladores porque la definición de ordenamiento territorial contenida en la sección 3.2 de la norma impugnada es antropocéntrica y desconoce por completo el tema ambiental, con lo cual la norma varía la forma, los estándares y la filosofía de valoración de los planes reguladores, dejando el tema ambiental como algo relativo y de segundo término. Estima que una definición como la citada no podr ía implicar la inconstitucionalidad de toda la norma porque ni esa definición, ni la norma impugnada como tal, tienen la virtud de desaplicar las normas constitucionales, legales y reglamentarias que ligan el ordenamiento del territorio con la protección del ambiente. Además, tiene en cuenta que la norma impugnada no desconoce la vinculación del ordenamiento territorial con el ambiente, pues de manera expresa hace referencia a ese ligamen en la definición de ordenamiento territorial dispuesta en el punto 1.3.49, al indicar que ese proceso administrativo, político y participativo permite armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente y hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Asimismo, el Manual hace referencia a la variable ambiental en el punto 1.3.67 y cita, de manera expresa, el concepto de ordenamiento territorial que establece la Ley Orgánica del Ambiente en el punto 2.5. Incluso, en la propia definición cuestionada (punto 3.2) se citan los objetivos del ordenamiento territorial que establece el artículo 30 de la Ley Org ánica del Ambiente. También, al referirse al plan regulador local en el punto 3.5, se indica que uno de sus beneficios es el aprovechamiento, manejo y conservación sostenible de recursos naturales y culturales, y que el principio de desarrollo sostenible orienta la elaboración y gestión de los planes reguladores. Por tanto, considera que no es posible afirmar que, con base en la definición dada en el artículo 3.2, la norma impugnada deje de lado el tema ambiental, y que, por tanto, violente el principio de no regresión, la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos n.° OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017 (relativa a las obligaciones de los Estados en relación con el medio ambiente en el marco de la protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal), y el principio dos de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, que establece que “los recursos naturales de la tierra incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación. ” Atinente al cuestionamiento de los accionantes, quienes señalan que la norma impugnada no cita el decreto 32967, refiere que la Sala Constitucional ha dispuesto que no le corresponde revisar los criterios técnicos que sirven de fundamento a una normativa específica, ni determinar si los requisitos técnicos que contiene una norma son correctos o no. (Votos n.os 18360-2017 de las 10:40 horas de 15 de noviembre de 2017 y 14948-2007 de las 14:58 horas de 16 de octubre de 2007). De conformidad con el principio de objetivación de la tutela ambiental, lo que sí se puede constatar que existan criterios técnicos razonables que fundamenten o sirvan de base a las normas analizadas, pues la Sala ha considerado que “… el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...” (Voto n.° 7294 de las 16:15 horas de 13 de octubre de 1998). Señala que no es competente para valorar aspectos estrictamente técnicos y determinar si la forma en la que el Manual impugnado aborda la inclusión de la variable ambiental a los planes reguladores y los requisitos e información que enlista son adecuados o no, por lo que, en ese aspecto, el análisis de constitucionalidad debe tomar en cuenta la información técnica que se haga llegar al expediente. En todo caso, advierte que ese análisis no resulta necesario si se toma en cuenta que la norma impugnada, como en ella misma se indica, es un instrumento orientador, de aplicación facultativa, sobre los conceptos y procedimientos para la elaboración y gestión de planes reguladores, y que, por su naturaleza, no puede dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente. Además, remite al punto 2.6, en el que se cita la normativa relacionada y se menciona expresamente el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (decreto ejecutivo n.° 32967) relativo al procedimiento para incluir la variable ambiental a los planes reguladores. Señala que el Manual, al regular el procedimiento de elaboración de los planes, indica que para el análisis del “eje ambiental” se deben utilizar y acatar las técnicas y procedimientos establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente. Entonces, puesto que el propio Manual indica que debe acatarse lo dispuesto en la normativa vigente para incluir la variable ambiental, y puesto que, este no podría dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente, concluye que no es posible afirmar que se esté desaplicando la metodología dispuesta en el decreto 32967. Por otra parte, resulta lógico que el Manual haga referencia a la normativa vigente, sin mencionar concretamente el número de la norma, porque el decreto que establezca la metodología para incluir la variable ambiental puede ser modificado por el Poder Ejecutivo, tal como lo reconoció la Sala Constitucional en el voto n.° 20341-2018, al declarar la constitucionalidad del artículo 31 del Decreto 39150 que establece un plazo de dos años para que el Ministerio de Ambiente y Energía elabore el reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluaci ón de la variable ambiental en los planes reguladores, es decir, para que se modifique el decreto 32967. En ese mismo voto, la Sala avaló el artículo 23 del decreto 39150, en el que se establecen herramientas de agilización para el análisis de la incorporaci ón de la variable ambiental al plan regulador, permitiendo el uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Decreto 32967). Transcribe el voto. En cuanto a los alegatos referidos al tema de la vulnerabilidad hidrogeológica y la participación de SENARA en el procedimiento, reitera que el Manual no modifica el procedimiento fijado por el Decreto Ejecutivo 32967 para la incorporación de la variable ambiental, pues esa norma se mantiene vigente. Por el contrario, para la inclusión de la variable ambiental y el análisis de la vulnerabilidad hidrogeológica, remite a la normativa vigente al efecto. Por otra parte, el Manual hace referencia a la Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores (acuerdo n.° 4975 de SENARA), y no a la matriz genérica a que hacen alusión los accionantes, y, por tanto, no son atendibles los reproches referidos a esa matriz. Estima que la mayoría de reproches expuestos sobre la vulnerabilidad hidrogeológica giran en torno a normativa de SENARA que no ha sido cuestionada en esta acción y que no pueden ser achacados como vicios de inconstitucionalidad propios del Manual impugnado. Lo cierto es que la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos (acuerdo n.° 5497 de 30 de agosto de 2017) fue suspendida por el acuerdo de la Junta Directiva del SENARA n.° 5677 de 30 de julio de 2018, y por el acuerdo n.° 5861 de 5 de abril de 2019. La Junta Directiva del SENARA, en los acuerdos citados, tomó la decisión de suspender la aplicación de dicha matriz e iniciar un proceso de consulta y revisión, con el fin de elaborar una nueva. Por tanto, no tiene ningún interés actual valorar los argumentos expuestos en cuanto a su contenido. Luego, en lo que tiene que ver con la supuesta errónea interpretación del voto de la Sala Constitucional n.° 8892-2012, en cuanto a que, a criterio de los accionantes no era necesario emitir una matriz genérica de protección de acuíferos, debe resaltarse que la emisión de una norma genérica sobre la vulnerabilidad hidrogeológica, aplicable a todos los cantones del país, aumenta el nivel de protección de dicho recurso y, además, que la Sala Constitucional avaló la posibilidad de que se emitiera una nueva matriz en ese mismo voto. En cuanto a la supuesta descoordinación administrativa generada por el acuerdo de SENARA n.° 4967 en la sesión ordinaria 668-15 de 13 de abril de 2015 y el acuerdo de la Junta Directiva del INVU tomado en el artículo IV, inciso 1 del acta de la sesión ordinaria n.° 6113 de 26 de marzo de 2015, indica que esas disposiciones obedecen al procedimiento de transición para la elaboración de los planes reguladores que finalmente se materializó en el decreto ejecutivo 39150, que fue avalado por la Sala Constitucional en el voto n.° 20341-2018. Por último, estima que tampoco resulta atendible el argumento de los accionantes en cuanto a que el Manual impugnado resulta inconstitucional por no haber sido sometido a una evaluación ambiental estratégica. Según el artículo 1° del decreto 32967, en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del citado decreto. Según ese mismo Decreto, la evaluación ambiental estratégica consiste en el “ Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales.” (Artículo 3.7 del anexo i del decreto ejecutivo n.° 32967). De la lectura de ese anexo 1 extrae que, en términos generales, tal evaluación se lleva a cabo mediante la metodología de índices de fragilidad ambiental, que son entendidos como “ el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos. ” (Artículo 3.12 del anexo I). Después de realizar el análisis técnico de las diferentes variables dispuestas en el decreto se pueden determinar cuáles son las áreas ambientalmente fr ágiles, entendiendo por estas aquel “ espacio geográfico que en función de sus condiciones de geoaptitud, de capacidad de uso del suelo, de ecosistemas que lo conforman y su particularidad sociocultural; presenta una capacidad de carga restringida y con algunas limitantes técnicas que deberán ser consideradas para su uso en actividades humanas.” (Artículo 3.2 del anexo i del decreto ejecutivo n.° 32967). Según lo expuesto, resulta claro que la evaluación ambiental estratégica debe ser aplicada a los planes y políticas que tengan incidencia directa en el uso del territorio, pero no podría ser aplicado a una norma general, de carácter orientativo y facultativo como la impugnada, que, lejos de planificar el uso del territorio, establece una guía acerca del procedimiento que debe seguirse para la elaboración de los planes reguladores, los cuales, sí deben ser sometidos a esa evaluación. Recomienda declarar sin lugar la acción. 10.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del art ículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones número 75, 76 y 77 del Bolet ín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de abril de 2019. 11.- Mediante resolución de las 14:40 horas del 27 de mayo de 2019 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas. 12.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

13.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de la acci ón. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que no es necesaria la existencia de un asunto pendiente de resolver cuando la acción pretenda la defensa de intereses difusos. En el sub examine, los accionantes refieren que su legitimación proviene de la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Dado que efectivamente se trata de un interés difuso, la Sala estima que la acción resulta admisible, en virtud de lo establecido en el ordinal 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. II.- Objeto de la impugnación. Los accionantes acusan la inconstitucionalidad del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la sesión ordinaria n.° 6296, artículo II, inciso 1) del 14 de diciembre de 2017. III.- Sobre el fondo. El primer motivo de inconstitucionalidad argüido por los accionantes se refiere a los efectos del auto de curso de la acción de inconstitucionalidad 15-014450-0007-CO. En su criterio, dada la suspensión de la norma impugnada en ese proceso –el decreto n.° 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR- por orden de la Sala, entonces no podía emitirse el Manual aqu í discutido utilizando ese decreto como fundamento jurídico. Este Tribunal nota que atendió ese punto al resolver sobre la gestión planteada por los accionantes el 17 de mayo de 2018. Efectivamente, mediante resolución 2018-9215 de las 9:20 horas del 13 de junio de 2018 se indicó al efecto: “ III.- Cabe mencionar que la desobediencia que se alega, en el caso concreto, con respecto a los efectos suspensivos de la resolución emitida por la Presidencia de la Sala Constitucional, al dar trámite a la acción No. 15-014450-0007-CO, debe ser discutida en ese expediente y no en el presente, motivo por el cual, en esta oportunidad se omite pronunciamiento sobre esos extremos. Por consiguiente, se debe denegar la gestión formulada.-“ Por otro lado, mediante sentencia n.° 2018-20341de las 9:45 horas del 7 de diciembre de 2018 se declaró sin lugar la acción formulada en el expediente 15-014450-0007-CO. En ese tanto, la vigencia y eficacia de la norma cuestionada en ese proceso no ha sido afectada, por lo carece de interés actual discutir si ella puede servir de base al Manual aquí impugnado. IV.- Como segundo punto, los accionantes estiman que el Manual incumple el principio de no regresión y el de progresividad, en la medida en que la definición de “ ordenamiento territorial” que brinda el Manual ignora y disminuye las exigencias de la definición vigente de “ordenamiento ambiental del territorio”, establecida en el decreto 32967-MINAE. La definición planteada por los actores reza: “ 3.2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial es un proceso administrativo a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio. Tambi én es un proceso político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, que se implementa mediante la negociación, coordinación, concertación y toma de decisiones entre los diferentes actores sociales vinculados a un territorio. (…)” Acusan que esta definición tiene un enfoque antropoc éntrico e ignora el tema ambiental. Al respecto, el INVU se ñaló que los accionantes expusieron una definición sesgada y parcial de ordenamiento, a fin de establecer que es regresivo. Por su parte, la Procuraduría afirma que la norma impugnada no desconoce la vinculación del ordenamiento territorial con el ambiente, pues de manera expresa hace referencia a ese ligamen en la definición de ordenamiento territorial dispuesta en el punto 1.3.49, al indicar que ese proceso administrativo, político y participativo permite armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente y hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Asimismo, el Manual hace referencia a la variable ambiental en el punto 1.3.67 y cita, de manera expresa, el concepto de ordenamiento territorial que establece la Ley Orgánica del Ambiente en el punto 2.5. Tras analizar los argumentos, la Sala desestima el reclamo planteado por los siguientes motivos. Por un lado, este Tribunal determina que el aspecto ambiental sí fue contemplado en la definición cuestionada por los accionantes. Tal como indica el representante del INVU, ellos efectuaron una transcripción parcial que no inclu ía el tema ambiental. El punto 3.2, en una transcripción íntegra, señala: “ 3.2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial es un proceso administrativo a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio. También es un proceso político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, que se implementa mediante la negociación, coordinación, concertación y toma de decisiones entre los diferentes actores sociales vinculados a un territorio. Según la Ley Orgánica del Ambiente, entre los fines del ordenamiento territorial se encuentran los siguientes: - Armonizar el bienestar de la población con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales - Ubicar de forma óptima las actividades económicas, productivas, los asentamientos humanos, las áreas públicas, los servicios públicos, las Áreas Silvestres Protegidas (ASP), las obras de infraestructura, entre otras - Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente - Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país - Promover la participación ciudadana en la planificaci ón de los territorios Dicha Ley indica en su Artículo 31 que, para alcanzar el cumplimiento de los fines señalados se debe promover el desarrollo y reordenamiento de las ciudades, mediante el uso intensivo del espacio urbano. Lo anterior destaca el papel de la planificación urbana como un componente central en el ordenamiento territorial.” (El subrayado es agregado). Se nota que la definici ón completa sí hace referencia al tema ambiental, creando un vínculo con los fines establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente. La vinculación del elemento ambiental en la definición de ordenamiento territorial también sale a la luz en la definición del apartado 1.3 del Manual: “ 49) Ordenamiento territorial: Proceso administrativo, político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entes públicos gestionan, regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio para el cumplimiento de sus fines. Posibilita armonizar el bienestar de la población, con el aprovechamiento y conservación de los recursos ambientales, así como ubicar de forma óptima las actividades económicas, productivas, los asentamientos humanos, las áreas públicas, los servicios públicos, entre otras. Sirve de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente. Hace posible equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Promueve la participaci ón ciudadana en la planificación de los territorios.” (El subrayado es agregado). Por otro lado, la existencia de una definición de ordenamiento territorial en este Manual no significa la derogatoria automática de la definición de Ordenamiento Ambiental del Territorio del decreto 32967-MINAE, dado que la jerarquía normativa lo impide –uno es un decreto ejecutivo, el otro un manual de un instituto- y, además, ignora la posibilidad de una interpretación sistemática, basada en la especialidad de cada norma. V.- En el hecho tercero del escrito de interposición, los actores consideran que el Manual impugnado es confuso por no integrar expresamente el decreto 32967-MINAE. Reclaman falta de claridad en cuanto a la integración de la variable ambiental, así como la fragilidad ambiental, establecidas en ese decreto. Luego, comparan la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, según el decreto de cita, con el eje ambiental del Manual impugnado para concluir que se incumple el principio de no regresión, toda vez que el último no incluye elementos que sí requiere el primero. Al analizar este tema, la Procuraduría manifestó que la norma impugnada es un instrumento orientador de aplicación facultativa, sobre los conceptos y procedimientos para la elaboración y gestión de planes reguladores; por su naturaleza, no puede dejar sin efecto un decreto ejecutivo vigente. Además, remitió al punto 2.6, en el que se cita la normativa relacionada y se menciona expresamente el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III (decreto ejecutivo n.° 32967) relativo al procedimiento para incluir la variable ambiental a los planes reguladores. Señaló que el Manual, al regular el procedimiento de elaboración de los planes, indica que se deben utilizar y acatar las técnicas y procedimientos establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente para el análisis del eje ambiental. Al analizar este extremo, la Sala coincide con la valoración de la Procuraduría General de la República. Como punto de partida, este Tribunal explica que no es una instancia de asesoría jurídica, por lo que la “confusión” de los accionantes no produce per se una lesión constitucional, sino una duda de mera legalidad. En un sentido similar, carece de relevancia efectuar un conteo -como efectúan los accionantes- de la cantidad de veces que se utilizan los conceptos “fragilidad ” e “introducción de la variable ambiental ” en una u otra norma. Sin detrimento de lo expuesto, la Sala reconoce la importancia de determinar si la norma impugnada constituye una regresión en materia ambiental, como arguyen los accionantes. En este punto, los actores comparan los lineamientos del decreto 32967-MINAE con la incorporación del “ eje ambiental” del Manual impugnado. Tal análisis los lleva a concluir que el decreto es más amplio y protector del ambiente. Independientemente de la comparación efectuada por los accionantes, este Tribunal establece que su reparo es improcedente por dos motivos. El primero se refiere a la ya mencionada jerarquía normativa: el Manual no deroga ni reforma el decreto 32967-MINAE, dado que el segundo es de rango normativo superior. Más aún, la Sala nota que dicho decreto es tomado como normativa relacionada con el Manual (citada expresamente en el punto 2.6). El segundo se debe a la subordinación explícita de la aplicación del Manual a la normativa vigente y los criterios de SETENA y SENARA en sus respectivos ámbitos. Efectivamente, el Manual señala: “ A continuación, se amplía sobre cada uno de los ejes, indicando los temas por considerar en cada uno. También se señalan algunas variables asociadas a cada tema. Dicho listado no es taxativo y es recomendable que se adecúe a los requerimientos particulares de cada territorio; con excepción del Eje Ambiental, cuyas variables deben responder a las definidas por SETENA y SENARA en su normativa vigente.” (Subrayado en el original). Luego, en el apartado dedicado al análisis por eje (actividad 2.5), el Manual impugnado reitera tal disposición: “ Tal como se indicó en la Actividad 2.1; para el análisis de los ejes Social, Físico espacial, Económico y Político Institucional se pueden utilizar las técnicas y procedimientos definidos por el Equipo Planificador en el Marco Metodológico. Mientras que para el análisis del Eje Ambiental se deben utilizar los establecidos por SETENA y SENARA en su normativa vigente.” (Subrayado en el original). Al tocar el eje ambiental en concreto, el Manual afirma una vez más que debe atenderse a lo dispuesto en la normativa vigente, según los criterios de SETENA y SENARA: “ El análisis del Eje Ambiental (Variable Ambiental) realizado en esta actividad corresponde al solicitado por la SETENA y el SENARA, por lo que deben acatarse los procedimientos establecidos por dichas instituciones en su normativa vigente.” Visto que el Manual cuestionado remite expresamente a la normativa vigente –la que incluye el decreto 32967-MINAE- según sea solicitado por SETENA y SENARA, la Sala desestima el reclamo planteado. VI.- En el hecho cuarto del escrito de interposición, los actores manifiestan su disconformidad con respecto al papel del SENARA en el Manual impugnado, pues estiman que genera confusión en el procedimiento de integración de la variable ambiental. Señalan que los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica deberían ser presentados a la SETENA y no al SENARA. Al informar sobre este extremo, la Procuraduría General de la República señaló que el Manual no modificó el procedimiento fijado por el Decreto Ejecutivo 32967 para la incorporación de la variable ambiental, pues esa norma se mantiene vigente. Por el contrario, para la inclusión de la variable ambiental y el análisis de la vulnerabilidad hidrogeológica, remite a la normativa vigente al efecto. Además, expresa que el Manual hace referencia a la Metodología General para la Elaboración de los Estudios Hidrogeol ógicos para los Planes Reguladores (acuerdo n.° 4975 de SENARA), y no a la matriz genérica a que hacen alusión los accionantes, y, por tanto, no son atendibles los reproches referidos a esa matriz. Atinente a este punto, la Sala considera que el reclamo es improcedente por los siguientes motivos. Tal como señala la Procuraduría y se ha reiterado en varias oportunidades, el Manual no significa una derogatoria del Decreto Ejecutivo 32967 ni de la normativa que regula esta materia. En ese tanto, no se determina que haya operado una modificación del marco legal vigente, ni de las competencias establecidas por este para SENARA y SETENA. Recuérdese que la Sala únicamente resuelve conflictos de competencia con respecto a los sujetos de derecho público establecidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (art ículo 109). En caso de surgir conflictos entre SENARA y SETENA en lo que respecta a las competencias asignadas a cada uno, se deberá acudir a la jurisdicci ón ordinaria, a fin de que resuelva lo procedente. VII.- El quinto punto de la acción se relaciona con la aparente contradicción que genera la aplicación de la matriz genérica del SENARA a todos los planes reguladores. Consideran que el Manual no especifica con claridad a cuál matriz se refiere (la de 2006 o 2017) y contradice el artículo IV, inciso 1 del acta de la sesión ordinaria n.° 6113 del 26 de marzo de 2015 de la Junta Directiva del INVU, dado que exige requisitos no exigidos, visto que el acuerdo 4967 del SENARA eximió a los municipios del cumplimiento de elaborar mapas de vulnerabilidad. Al respecto, la Sala nota que los citados acuerdos no son objeto de impugnación en este proceso. Sin embargo, se aclara que el tema del periodo de transici ón de cinco años a que hacen referencia los accionantes -lo que constituye, en el fondo, el motivo de disconformidad- fue conocido en la sentencia n.° 2018-20341 de las 9:45 horas del 7 de diciembre de 2018, a cuyos razonamientos se remite. Finalmente, se destaca que el agravio expresado por los accionantes se circunscribe a una cuestión de interpretación de legalidad, ajena a esta Sala. VIII.- Finalmente, los actores acusan que no se aplicó la evaluación ambiental estratégica a la norma impugnada, de conformidad con el Reglamento de Procedimientos de SETENA. Por su parte, la Procuraduría rechazó el argumento, pues considera que tal evaluación debe ser aplicada a los planes y políticas que tengan incidencia directa en el uso del territorio, pero no a una norma general, de carácter orientativo y facultativo, que no planifica el uso de un territorio, sino que establece una guía acerca del procedimiento que se debe seguir para la elaboración de planes reguladores; estos últimos sí deben ser sometidos a esa evaluación. Luego de analizar los argumentos de las partes y la normativa atinente, la Sala coincide con la representación estatal en su valoraci ón del tema. La Sala observa que el Manual de Instrumentos T écnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-Parte III) define la evaluación ambiental estratégica así: “ 3.7 Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales, conforme a lo establecido en este reglamento.” Empero, tal definición debe enmarcarse en la sistemática del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental. Los objetivos del procedimiento establecido por ese manual son los siguientes: “ 2.1 Objetivos del procedimiento 2.1.1 La finalidad primordial del Procedimiento es el de aportar los lineamientos técnicos principales y básicos que deberá cumplir la municipalidad, autoridad correspondiente o usuario del instrumento, para incorporar la variable de impacto ambiental o variable ambiental en la planificación del uso del suelo de su territorio jurisdiccional o de interés, así como indicar los lineamientos técnicos que seguirá la SETENA para revisar y evaluar dicha introducción de variable ambiental, a fin de otorgar en definitiva, y en caso de que se cumplan los procedimientos definidos, la Viabilidad (Licencia) Ambiental a la propuesta. (…)” (El subrayado es agregado). Se resalta en este párrafo la vinculación del procedimiento establecido en ese manual con la planificación territorial concreta ( …su territorio jurisdiccional o de interés …). Esta vinculación es la tónica del procedimiento, incluso cuando se habla en concreto de la evaluación ambiental estratégica: “ 6.2 Marco conceptual básico y limitantes técnicas 6.2.1 La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, obras o actividades, incluyendo su seguimiento ambiental una vez que las mismas son autorizadas ambientalmente, puede ser complementada por un instrumento de la misma, que es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y que se aplica a políticas, planes y programas, la cual por su naturaleza y principios teórico-metodológicos es utilizada de una forma más temprana en el proceso de planificación y con un alcance temporal-geográfico de una escala mayor que la EIA clásica. ” Nótese nuevamente -tal como lo hace ver la Procuraduría- que la evaluación ambiental estratégica es utilizada en un proceso (política, plan o programa) con un determinado (si bien, amplio) alcance geográfico. La misma conclusi ón se extrae si se continúa la lectura de ese manual en sus puntos siguientes (6.2.2 en adelante). La Sala también resalta que el Manual impugnado ha sido establecido como complemento del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental: “ 6.3 Procedimiento para realizar el análisis ambiental 6.3.1 La forma en que se logran los objetivos señalados en la sección previa y se materializa la integración de la variable de impacto ambiental en la planificación del uso del suelo, y en particular de los planes reguladores, sigue una sucesión lógica que la SETENA, ha armonizado en conjunto con las autoridades del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en el Manual para la elaboración de Planes Reguladores que complementa al presente instrumento. (…)” Este Tribunal observa que ambos manuales constituyen “ metanormas” en materia de regulación territorial; es decir, ellos no regulan directamente un espacio geográfico, como lo hacen los planes reguladores, sino que regulan a los planes reguladores. Se reitera que la evaluación ambiental estratégica está vinculada a este segundo grupo (por ejemplo, planes reguladores), relacionados con un determinado espacio geográfico. Este argumento se verifica si se acude a la normativa concordante, en concreto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo artículo 62 señala: “ Artículo 62.-Objetivo y alcance de la Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objetivo integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local; generados en entidades del Estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas; y cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones, energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna). ” (El subrayado es agregado). La lectura de la normativa atinente aclara que la promulgación del Manual cuestionado carece de vicios de constitucionalidad, dado que no se aprecia la necesidad de efectuar una evaluación ambiental estratégica previa a tal promulgación. IX.- Corolario. En virtud de los argumentos expuestos, la Sala descarta los agravios planteados por los accionantes y, en consecuencia, declara sin lugar la acción. Por tanto:

Se declara sin lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

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