Breach of Health Order as a Special InfractionIncumplimiento de orden sanitaria como contravención especial

*120005570283PE* Res: 2019-01550 THIRD CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-five minutes on the twenty-ninth of November, two thousand nineteen.

Cassation appeal (recurso de casación) filed in the present proceedings brought against [Nombre 001] for the offense of disobedience of authority, to the detriment of the Public Authority. Justices Jesús Alberto Ramírez Quirós, Jorge Enrique Desanti Henderson, Sandra Eugenia Zúñiga Morales, Rafael Segura Bonilla, and Jaime Robleto Gutiérrez participated in deciding the appeal, the latter four serving as substitute justices. Attorney Ana Carolina Campos Camacho also participates at this stage as representative of the Deputy Appeals Prosecutor’s Office of the Public Prosecution Service.

Procedural Background:

1. By judgment N° 2019-0 136, issued at ten hours and thirty-five minutes on the thirtieth of January, two thousand nineteen, the Criminal Judgment Appeals Court of the Second Judicial Circuit of San José ruled: “POR TANTO: For reasons other than those invoked, the appeal filed by the accused is granted. The facts found to have been proven are reclassified as the petty offense (contravención) set forth in Article 378 of the General Health Law and, because the criminal action (acción penal) is no longer in force under that reclassification, it is declared time-barred, and the accused, [Nombre 001], is acquitted of all punishment and liability. LET NOTICE BE GIVEN.- Alfredo Araya Vega, Mario Alberto Porras Villalta and Roy Badilla Rojas.- Criminal Judgment Appeals Judges” (sic).

2. Attorney Ana Carolina Campos Camacho, Appeals Prosecutor for the Public Prosecution Service, filed a cassation appeal against the foregoing ruling.

3. Following the corresponding deliberation, the Chamber considered the issues raised in the appeal.

4. The pertinent legal requirements have been observed in the appeal; and,

Considerations:

I.By ruling number 2019-00816, at 10:17 hours, on July 12, 2019, this Chamber admitted only the first ground of the cassation appeal filed by Attorney Ana Carolina Campos Camacho, as representative of the Public Prosecution Service, who challenged judgment number 2019-136, at 10:35 hours, on January 30, 2019, issued by the Criminal Judgment Appeals Court of the Second Judicial Circuit of San José. That ruling granted the appeal filed on behalf of the accused and reclassified the proven facts as the petty offense provided for in Article 378 of the General Health Law; because the criminal action was no longer in force under that reclassification, it was declared time-barred, and the defendant, [Nombre 001], was acquitted of all punishment and liability.

II.Sole Admitted Ground. Failure to apply substantive law, Articles 23 and 314 of the Criminal Code, and erroneous application of the petty offense provided for in Article 378 of the General Health Law. The Prosecutor alleges failure to apply the provisions of Articles 23 and 314 of the Criminal Code, as well as erroneous application of the petty offense set forth in Article 378 of the General Health Law, because the facts were reclassified even though they do, in fact, constitute the offense of disobedience of authority. She explains that, as established, the accused failed to comply with health order (orden sanitaria) ARSE-CD-VD-01-12, which had been personally served on him and whose warning expressly stated that failure to comply would constitute the offense of disobedience. The appellant indicates that although the Appeals Court found an apparent concurrence of provisions (concurso aparente de normas) between the offense of disobedience and the petty offense established in the General Health Law, the fact remains that the latter law applies only insofar as the conduct described in the health provision does not constitute a criminal offense; in the present case, the violation of the health order gave rise to the offense of disobedience of authority.

Therefore, in her view, that offense applies rather than the petty offense, notwithstanding the specialized nature of the General Health Law. In that regard, she notes that Article 378 of the General Health Law provides: “...any person who fails to comply with special or general orders or measures issued by the health authorities shall be punished by a fine of five to thirty days, if the act does not constitute a criminal offense.” In other words, where the conduct described constitutes a criminal offense, the latter applies rather than the petty offense, as expressly provided by the health provision itself. Although that law is specialized in relation to the Criminal Code, the provision itself establishes that, in the event of failure to comply with an order issued by the health authority, if such conduct constitutes a criminal offense, the corresponding provision of the Criminal Code shall apply—in this case, the offense of disobedience, whose legally protected interest (bien jurídico) also safeguards public authority with respect to compliance with orders issued by the competent authority.

Hence, in the view of the Prosecutor bringing the challenge, the alleged defect affects the outcome of the judgment to the detriment of the Public Prosecution Service’s punitive claim, insofar as it seeks the correct legal classification based on the proven facts and, consequently, the imposition of a sentence consistent with the criminal offense defined and proven in the judgment. Based on the foregoing, the appellant maintains that the facts charged and found to have been proven constitute the offense of disobedience provided for in Article 314 of the Criminal Code, and not the petty offense as erroneously reclassified by the Criminal Judgment Appeals Court.

III.The ground for appeal (motivo) raised is denied. To determine the substantive law (normativa sustantiva) applicable to the specific case, it is necessary to begin with the factual findings (cuadro fáctico) deemed proven in the judgment of conviction (sentencia condenatoria), which were described as follows: “1.- On 1 de diciembre de 2011, the Environmental Comptroller’s Office of the Municipalidad de Santa Ana filed a complaint with the Área Rectora de Salud of that same locality against the accused, [Nombre 001], a resident of Escazú, San José, concerning an illegal garbage dump operating on property number 621739-000, for which [Nombre 001] is listed as general attorney-in-fact with unlimited authority. 2.- On 5 de Diciembre de 2011, engineer Victor André Dondi Ruiz, of the Área Rectora de Salud de Escazú, conducted an inspection of the indicated site, located specifically in Escazú, Alto de las Palomas, Calle Musmanni sector, and confirmed the existence of a solid-waste dump. 3.- Accordingly, the Ministerio de Salud, Área Rectora de Salud de Escazú, San José, through Health Order (Orden Sanitaria) ARSE-CD-VD-01-12 addressed to the accused, [Nombre 001], ordered him, within 10 business days, to completely remove the solid waste present on his property and to maintain it in that condition, free of waste that could affect public health. 4.- On 10 de febrero de 2012, the accused, [Nombre 001], was duly served personally with Health Order number ARSE-CD-VD-01-12, which clearly warned that failure to comply with its provisions could result in criminal proceedings against him for the offense of disobedience of authority (delito de desobediencia a la autoridad), punishable by imprisonment. 5.- The accused, [Nombre 001], disobeyed the instructions issued by the authority in Health Order number ARSE-CD-VD-01-12 of the Ministerio de Salud, Área Rectora de Salud de Escazú, because, after the Health Order and in complete disregard of its requirements, he kept a large quantity of solid waste on the property.

On 1 de marzo de 2012, officials from the Área Rectora de Salud de Escazú visited the property and confirmed the continued presence of rubble, burning, and assorted garbage, establishing that the Health Order had not been complied with.” (Pages 224 to 225). Within the circumstances deemed proven by the Trial Court (Tribunal de Sentencia), following the presentation of both documentary and testimonial evidence, it was established that the accused, despite having been personally served by the competent health authority with the Health Order requiring him to clean his property and keep it free of waste because of the risk to community health, and despite the express warning that noncompliance would constitute the offense of disobedience, disregarded it. Thus, during a reinspection of the site, officials from the Ministerio de Salud confirmed that the accused had not performed the cleanup and continued to keep rubble, burning, and assorted garbage on his property.

The Trial Court (Tribunal de Juicio) therefore found that the offense of disobedience (delito de desobediencia), governed by section 314 of the Criminal Code (Código Penal), had been established. In relevant part, that provision states: “Anyone who fails to comply, or to ensure compliance in every respect, with an order issued by a judicial body or public official in the exercise of that official’s duties shall be punished by imprisonment for six months to three years, provided that the order was communicated personally, except where it concerns the person’s own detention.” Nevertheless, the Court of Appeal (Tribunal de Apelación) found that the facts established in the adversarial proceedings (contradictorio) actually constituted the misdemeanor (contravención) governed by the General Health Law (Ley General de Salud), under Title I, “Penalties,” Chapter II, “Misdemeanors Against Health,” specifically Article 378, which expressly provides: “Anyone who fails to comply with special or general orders or measures issued by the health authorities shall be punished by a fine equivalent to five to thirty days, provided that the act does not constitute a criminal offense.” The position adopted by the appellate judges (jueces de alzada) was based on their finding of an apparent concurrence of provisions (concurso aparente de normas), which they resolved by applying the principle of specialty (principio de especialidad).

Thus, the challenged judgment stated: “iii. By virtue of the principle of specialty, the proper course is to apply the misdemeanor contained in the special law, rather than the offense governed by the general provision, because the specific rule prevails over the general rule. iv. The Ley General de Salud is a special provision and, as such, prevails over the Código Penal because, although both provisions protect the same protected legal interest (bien jurídico)—public health—the former prevails insofar as the health orders issued by health inspectors, pursuant to the Ley General de Salud, are made within the scope of their authority and are intended to prevent or avoid harm to human health or the environment.” (Reverse of page 319). After analyzing the position set forth in the challenged judgment and the grounds supporting it, this Chamber finds that the reclassification (recalificación) made in the second-instance judgment (fallo de segunda instancia) was proper and consistent with an appropriate examination of the rules governing the apparent concurrence of provisions.

First, it is necessary to return to Article 23 of the Código Penal, which states in relevant part: “When the same conduct is described in several mutually exclusive legal provisions, only one of them shall apply, as follows: the special provision prevails over the general provision; a provision that fully encompasses another shall be preferred over the latter; and a provision that the law has not expressly or tacitly subordinated to another shall apply instead of the ancillary provision.” This statutory provision establishes the parameters for resolving issues concerning the application of provisions when different mutually exclusive criminal definitions (tipos penales) appear to apply to the same conduct, as occurs here. Legal scholarship explains the concept of apparent concurrence of provisions as follows: “So-called ‘apparent’ or ‘improper concurrence’ encompasses cases in which two or more criminal laws appear to concur, but in which, in fact, one of the concurring laws excludes the others.

In proper concurrence, the concurring laws do not exclude one another, whereas in improper or apparent concurrence, closer analysis reveals that one law excludes the application of the others. (…) Apparent or improper concurrence is also often called ‘concurrence of laws,’ an ambiguous expression because no concurrence of laws actually operates here, but rather precisely a lack of concurrence; for this reason it is also called ‘unity of law,’ as opposed to the ‘plurality of laws’ that would operate in ideal concurrence (concurso ideal) 135. (…) Puig Peña calls it a ‘collision of criminal provisions’ and defines it as ‘a conflict arising in the application of criminal laws when two or more provisions in force at the time the legal classification of criminal conduct is determined govern the same factual situation in such a way that giving effect to one necessarily excludes the other.’” (Zaffaroni, Eugenio Raúl, Tratado de Derecho Penal, Parte General, Tomo IV, Argentina, Editorial Ediar, 1999, pp. 557-558).

Taking the foregoing definition as a starting point, it is clear that a set of parameters or principles is required to determine which criminal provision prevails over the other when such a collision of laws occurs, since the provisions necessarily exclude one another. This Chamber has developed the essential principles for determining which provision applies and explains: “Furthermore, in addition to identifying the protected legal interest, and given the complexity that cases involving an apparent concurrence of provisions may attain, legal scholarship has developed the principles of specialty, subsidiarity, and absorption (consunción) to resolve them. A relationship of specialty that precludes the simultaneous application of two criminal definitions exists when one contains all the elements of the other but adds at least one special additional element. Subsidiarity (subsidiariedad) between definitions may be express or tacit: in the former case, the provision itself establishes it, while the latter is determined through a purposive analysis (análisis teleológico) of the relationship between the two provisions.

The determining feature of subsidiarity is that, whether express or tacit, a relationship exists between the two definitions under which one applies only if the other does not. Finally, absorption occurs when one offense is committed before, during, or after another, more serious offense, which displaces the first because it encompasses the first offense’s wrongfulness and culpability (injusto y culpabilidad).” (Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, resolution 2011-000468, at 12:09 hours on 09 de abril de 2011). In this case, to determine whether to apply the criminal definition of disobedience or the misdemeanor of failure to comply with health orders (incumplimiento de órdenes sanitarias de salud) set forth in section 378 of the Ley General de Salud, the Tribunal de Apelación de Sentencia relied on the principle of specialty, conceived as a relationship in which there is “…a basic or generic definition (tipo básico o genérico) containing certain requirements and one or more specific or special definitions (tipos específicos o especiales) which, constructed on the basis of the same statutorily defined act (acción típica) as the former, contain one or more additional specific requirements.

These specific requirements may refer to a particular manner of carrying out the act, characteristics of the victim (sujeto pasivo) or ties to that person, the use of particular means, characteristics of the object, specific purposes, emotional states, the context in which the act is carried out, or other circumstances that further specify the conduct, demonstrating a special basis for greater or lesser punishability than the basic offense and thereby making it more serious—qualified or aggravated definitions (tipos calificados o agravados)—or less serious—mitigated or privileged definitions (tipos atenuados o privilegiados). One of the definitions, called ‘specific,’ describes the conduct in greater detail than the other, called ‘generic.’” (Caramuti, Carlos, Concurso de delitos, Editorial Hammurabi, 1ª. Edición, Buenos Aires, 2005. Pág. 198). An analysis of the statutory definitions (descripción típica) themselves—namely, the criminal definition of disobedience, which encompasses a general act of failing to comply with orders issued by a competent public official, and the misdemeanor under Article 378 of the Ley General de Salud, which specifically governs failure to comply with health orders issued by health authorities—shows that a relationship of specialty exists between the two.

The misdemeanor established in the Ley General de Salud more specifically governs the punishable conduct, namely, the particular failure to comply with health orders issued directly by the Ministerio de Salud, whose purpose is to protect health and specifically prevent public-health risks to society.

In this regard, a clear distinction can be drawn between the protected legal interest (bien jurídico) safeguarded by the offense of disobedience (ilícito de desobediencia) and that which the contravention (contravención) described in the General Health Law seeks to protect; thus, the provision contained in section 314 of the Criminal Code falls within the title concerning offenses against public authority, meaning that its protection is aimed at safeguarding the authority of acts issued by public officials; for its part, the contravention of failure to comply with health orders (incumplimiento de órdenes sanitarias), governed by section 378 of the General Health Law, falls within the protection of the legal interest of public health, seeking to prevent the health risks associated with certain actions by citizens. This distinction therefore establishes that the principle of specialty (principio de especialidad) must prevail in this matter because the two provisions protect different legal interests and, specifically, the General Health Law, through the contravention at issue, provides special protection that must take precedence, because it is not limited to safeguarding the acts of a public authority but broadly seeks to protect public health through compliance with acts issued by the Ministry of Health.

The representative of the Public Prosecutor’s Office argues that the express cross-reference contained in the contravention provision of the General Health Law was disregarded, which states in its final paragraph: “…shall be subject to a penalty of five to thirty day-fines, if the act does not constitute a criminal offense.” (Emphasis not in the original). Nevertheless, contrary to what the Public Prosecutor’s Office proposes, this subsidiary cross-reference (remisión de subsidiariedad) contained in that legal provision must not be interpreted literally—that is, outside the context of the special legislation in which it is governed—but must instead be interpreted systematically, in accordance with what the General Health Law itself seeks to protect. “Statutory interpretation is—MEZGER 102 states—the discovery and determination of a statute’s meaning for the purpose of applying it to specific cases in real life.

(…) In criminal law, by imperative of the principle of legality, there is no source other than the law103; hence, the criminal-law scholar’s first task is to ascertain the meaning and scope of that law. Four interpretive criteria have traditionally been applied for this purpose: grammatical, historical, logical-systematic, and teleological.” (Muñoz Conde, Francisco, Introduction to Criminal Law, Buenos Aires, 2ª. Edition, Editorial B de F, 2001, pp. 216-217). In other words, to better understand the content of that provision in the General Health Law, it is not sufficient to resort to a grammatical interpretation; rather, it must be analyzed within the context of that special legislation in order to determine the meaning and true scope of the subsidiary cross-reference contained in the contravention under article 378 of that law. Accordingly, a logical-systematic interpretive criterion (criterio de interpretación lógico sistemático) must be applied, which legal scholarship defines as follows: “The third interpretive criterion is the systematic criterion or, as some prefer, the logical-systematic criterion 119.

Modern Codes constitute an organic and systematic whole; legal words and provisions are ordinarily coordinated with one another and integrated into a general meaning. It follows that a logical meaning may and must be attributed to the placement of a provision within the overall system of a law. The legislature is not always systematic in its approach, but this does not mean that its provisions lack internal logic, as the following examples demonstrate.” (Muñoz Conde, Francisco, ibídem, pp. 225-226). Under this logical-systematic interpretive standard, this Chamber finds that when section 378 of the General Health Law states that the contravention shall apply “…if the act does not constitute a criminal offense,” it refers to the possibility that the legal system may contain criminal offenses in which failure to comply with health orders is incorporated as a normative element of the offense (elemento normativo del tipo penal), whether such actions are punished more specifically as a criminal offense or failure to comply with a health order is criminalized because it is associated with other conduct that also constitutes a criminal offense; however, that provision cannot be interpreted as referring to every kind of unlawful act, as the prosecutorial representative assumes.

A different interpretation of this provision would disregard the specialized nature of the subject matter addressed in the General Health Law as a body of law that systematically regulates public-health matters; furthermore, it would render the contravention a dead letter, with no possibility of application, given that the offense of disobedience had already been governed by the Criminal Code before that law was enacted. All of this would deprive the content of that contravention of logical meaning in relation to the subject matter governed by the General Health Law, under the statutory interpretation the appellant seeks to assign to it. In addition, it cannot be overlooked that article 7 of the General Health Law establishes the following general principle: “This and all other laws, regulations, and administrative provisions concerning health are matters of public order (orden público) and, in the event of a conflict, shall prevail over any other provisions of equal formal validity, without prejudice to the powers conferred by law upon the autonomous institutions of the health sector.

The provisions of international conventions and treaties are preserved.” (Emphasis not in the original). In other words, this provision makes clear that everything governed by this law must take precedence because of its specialized nature, including the penalties it establishes. This is likewise confirmed by the legislative history (exposición de motivos) of that law, which stated its intended purpose of regulating the activities of persons in health matters by creating a specific framework containing general principles and health-related provisions: “Accordingly, the proposed General Health Law has been conceived as a basic normative legal framework containing substantive provisions that govern the activities of individuals, as well as the restrictions to which they are subject in health matters. Given the special nature of the subject matter governed, an effort has been made, insofar as legally possible, to establish general principles while reserving for the regulatory level matters of detail or matters that, by their nature, are circumstantial and variable.

(…) It therefore constitutes the body of mandatory provisions that recognize individuals’ rights concerning their health and regulate their conduct with respect to all matters involving the health of the individual and the group, imposing, on technical grounds, restrictions on the exercise of other fundamental rights that yield in importance to considerations of the public interest. Finally, it seeks to establish the basic mandatory principles concerning matters addressed in laws and regulations that are scattered throughout, or absent from, current legislation.” (http://imagenes.asamblea.go.cr/EINTEGRATOR4/document.aspx?query=1009&doc=1004369 Official Legislative Assembly Website consulted on 05-11-2019). It should be noted that this special Law is confined to the specific regulation of health protection as a right vested with a public interest, and, to that extent, the provisions it contains are directly intended to protect that interest.

In addition, the legislative history of the aforementioned law specified the following in relation to penalties: “Its text also includes the provisions necessary to ensure its mandatory nature by establishing penalties for violations of its principles. In this specific field and for the urgent purposes of protecting public health, greater importance has been given to administrative measures that health authorities may issue on their own authority than to criminal penalties as such; and this must be so because, as stated, compliance with a health order is more important for the purposes of safeguarding public health than the imposition of a penalty for its violation, the latter being a matter falling within the scope of criminal law and not health law.” (Emphasis not in the original). Therefore, when interpreting article 378 of the General Health Law, it must be understood that the subsidiary cross-reference necessarily points to a criminal offense governing a specific violation in matters of public health, rather than to just any criminal penalty provision unrelated to that subject matter, as is the case with the offense of disobedience.

Consequently, under a logical-systematic interpretation and in application of the principle of specialty, it may be inferred that the conduct attributed to the accused (endilgado) falls within the contravention contemplated in section 378 of the General Health Law, since the established facts attribute to the defendant (imputado) the omission of compliance with health orders issued by the authorities of the Ministry of Health. Accordingly, the offense of disobedience is not applicable because that criminal offense protects a different legal interest and punishes a general failure to comply with acts issued by public officials, rather than a violation of orders concerning health matters, as required by the special legislation. Thus, this Chamber concludes that the legal reclassification (recalificación legal) made on appeal is correct because it is consistent with that systematic interpretation of the General Health Law, accounts for the specialized nature of the subject matter, and recognizes the particular characteristics of the statutory definition of the contravention (tipo penal de la contravención) consisting of failure to comply with health orders under article 378 of the General Health Law, which are not comparable to the conduct punished under section 314 of the Criminal Code, for the reasons stated above.

Accordingly, this Chamber denies the appeal filed by the Public Prosecutor’s Office, and the decision of the Criminal Judgment Appeals Court remains undisturbed, because it is concluded that said ruling is in accordance with law.

Therefore:

The first ground of the appeal in cassation filed by attorney Ana Carolina Campos Camacho, representative of the Ministerio Público, is denied. The decision of the Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José remains undisturbed. Let notice be given.

Jesús Alberto Ramírez Q.

Jorge Enrique Desanti H.

Alternate Justice.

Sandra Eugenia Zúñiga M.

Alternate Justice.

Rafael Segura B.

Alternate Justice Jaime Robleto G.

Alternate Justice.

MCALDERONAL (262-5/10-6-19) *120005570283PE*

*120005570283PE* Res: 2019-01550 SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y veinticinco minutos del veintinueve de noviembre del dos mil diecinueve.

Recurso de Casación interpuesto en la presente causa seguida contra [Nombre 001], por el delito de desobediencia a la autoridad, en perjuicio de La Autoridad Pública. Intervienen en la decisión del recurso los magistrados y magistrada Jesús Alberto Ramírez Quirós, Jorge Enrique Desanti Henderson, Sandra Eugenia Zúñiga Morales, Rafael Segura Bonilla y Jaime Robleto Gutiérrez, estos últimos cuatro como magistrados y magistrada suplentes. También participa en esta instancia la licenciada Ana Carolina Campos Camacho como representante de la Fiscalía Adjunta de Impugnaciones del Ministerio Público.

Resultando:

1. Mediante sentencia N° 2019-0 136, dictada a las diez horas treinta y cinco minutos del treinta de enero de dos mil diecinueve, el Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, resolvió: “POR TANTO: Por razones diversas a las invocadas, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto por el imputado. Se recalifican los hechos tenidos por demostrados, a la contravención contenida en el artículo 378 de la Ley General de Salud y, al no estar vigente la acción penal conforme a dicha recalificación, se declara prescrita la misma y se absuelve de toda pena y responsabilidad al acusado [Nombre 001]. NOTIFÍQUESE.- Alfredo Araya Vega, Mario Alberto Porras Villalta y Roy Badilla Rojas.- Jueces de Apelación de Sentencia Penal" (sic).

2. Contra el anterior pronunciamiento, la licenciada Ana Carolina Campos Camacho, Fiscala de Impugnaciones del Ministerio Público, interpuso recurso de casación.

3. Verificada la deliberación respectiva, la Sala se planteó las cuestiones formuladas en el recurso.

4. En el recurso se han observado las prescripciones legales pertinentes; y,

Considerando:

I.Mediante resolución número 2019-00816, de las 10:17 horas, del 12 de julio de 2019, esta Sala admitió únicamente el primer motivo del recurso de casación interpuesto por la Licenciada Ana Carolina Campos Camacho, como representante del Ministerio Público, quien impugnó la sentencia número 2019-136, de las 10:35 horas, del 30 de enero de 2019, dictada por el Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, resolución que declaró con lugar el recurso de apelación planteado a favor del imputado y recalificó los hechos demostrados a la contravención prevista en el artículo 378 de la Ley de General de Salud, y al no estar vigente la acción penal conforme con dicha recalificación, se declaró prescrita, y absolvió al encausado [Nombre 001] de toda pena y responsabilidad.

II.Único Motivo Admitido. Inobservancia de la ley sustantiva, artículos 23 y 314 del Código Penal y errónea aplicación de la contravención prevista en el ordinal 378 de la Ley General de Salud. La Fiscala aduce la inobservancia de lo dispuesto en los artículos 23 y 314 del Código Penal, así como la errónea aplicación de la contravención dispuesta en el artículo 378 de la Ley General de Salud, al haberse recalificado los hechos, cuando efectivamente constituyen el delito de desobediencia a la autoridad. Explica que, conforme se acreditó, el imputado incumplió la orden sanitaria ARSE-CD-VD-01-12 que le había sido notificada personalmente y cuyo apercibimiento indicaba, expresamente, que en caso de incumplir con la misma cometería el delito de desobediencia. Indica la recurrente que, si bien, el Tribunal de Apelación consideró que existía un concurso aparente de normas entre el delito de desobediencia y la contravención establecida en la Ley General de Salud, lo cierto es que ésta última ley se aplica en el tanto la conducta descrita en la norma de salud no constituya delito, y en el caso que nos ocupa, la orden sanitaria incumplida dio origen al delito de desobediencia a la autoridad.

De ahí que, en su criterio, es esta figura la aplicable y no la contravención, pese a la especialidad de la Ley General de Salud. En ese sentido, hace ver que el artículo 378 de la Ley General de Salud establece: “...el omiso en el cumplimiento de las órdenes o medidas especiales o generales dictadas por las autoridades de salud, sufrirá la pena de cinco a treinta días multa, si el hecho no constituye delito.” Es decir, que en caso de que la conducta descrita constituya delito, procede a aplicarse este último y no la contravención, por disposición expresa de la misma norma de salud. Pese a que dicha ley es especial respecto del Código Penal, en la misma norma se regula que en caso de omisión del cumplimiento de una orden emitida por la autoridad de salud, si esa conducta constituye delito será de aplicación la norma correspondiente del Código Penal, en este caso, el ilícito de desobediencia, cuyo bien jurídico también tutela la autoridad pública, respecto del cumplimiento de las órdenes emanadas por la autoridad competente.

De ahí que, en criterio de la Fiscala que impugna, el vicio alegado incide en el resultado de la sentencia, en detrimento de la pretensión punitiva del Ministerio Público, en cuanto a la obtención de una correcta calificación legal, según los hechos demostrados y por ende, el establecimiento de una pena acorde con el tipo penal descrito y demostrado en sentencia. Con fundamento en lo anterior, la impugnante estima que los hechos acusados y tenidos por demostrados, constituyen el delito de desobediencia previsto en el artículo 314 del Código Penal y no como erróneamente lo recalificó el Tribunal de Apelación de Sentencia.

III.Se declara sin lugar el motivo planteado. Resulta necesario, a efectos de determinar cuál es la normativa sustantiva aplicable al caso concreto, tomar como punto de partida el cuadro fáctico que se tuvo por acreditado en la sentencia condenatoria, el cual fue descrito de la siguiente forma: “1.- Que el día 1 de diciembre de 2011, la Contraloría Ambiental de la Municipalidad de Santa Ana, presentó denuncia ante el Área Rectora de Salud de esa misma localidad, contra el acusado [Nombre 001] , vecino de Escazú, San José, por un vertedero ilegal de basura que operaba en la finca número 621739-000, en la cual [Nombre 001] figura como su apoderado generalísimo sin límite de suma. 2.- El día 5 de Diciembre de 2011, se realizó por parte del ingeniero Victor André Dondi Ruiz, del Área Rectora de Salud de Escazú la inspección del sitio indicado, ubicado exactamente en Escazú, Alto de las Palomas, sector Calle Musmanni, lográndose constatar la existencia de un vertedero de residuos sólidos. 3.- Es así como el Ministerio de Salud, Área Rectora de Salud de Escazú, San José, mediante Orden Sanitaria ARSE-CD-VD-01-12 dirigida al imputado [Nombre 001] le ordena, en el plazo de 10 días hábiles, realizara una limpieza completa de los residuos sólidos existentes en su propiedad y debía conservarla de esa forma, libre de desechos que pudieran afectar la salud pública. 4.- En fecha 10 de febrero de 2012 el imputado [Nombre 001] fue debidamente notificado en forma personal de la Orden Sanitaria número ARSE-CD-VD-01-12 la cual advertía claramente que, de hacer caso omiso a lo en ella dispuesto, podría seguírsele causa penal por el delito de desobediencia a la autoridad sancionado con pena de prisión. 5.- El imputado [Nombre 001] desobedeció lo ordenado por la autoridad en la orden sanitaria número ARSE-CD-VD-01-12, del Ministerio de Salud, del Área Rectora de Salud de Escazú por cuanto con posterioridad a la orden sanitaria y en total menosprecio a lo ordenado en ella, mantuvo el inmueble con gran cantidad de desechos sólidos.

En fecha 1 de marzo de 2012 funcionarios del Área Rectora de Salud de Escazú se presentaron al terreno y constataron la permanencia de escombros, quemas y basura variada, verificándose que la orden sanitaria no se ha cumplido”. ( Folios 224 a 225). Dentro del marco de circunstancias que tuvo por probado el Tribunal de Sentencia, luego de la evacuación de las pruebas tanto documental como testimonial, se señala que el imputado, pese a ser notificado de forma personal por la autoridad de salud competente de la orden sanitaria que le compelía a realizar una limpieza de su terreno y conservarlo libre de desechos ante el riesgo para la salud de la comunidad, y bajo el apercibimiento expreso de que en caso de incumplimiento incurriría en el delito de desobediencia, hizo caso omiso de la misma, de modo que en una re inspección al lugar, los funcionarios del Ministerio de Salud constataron que el imputado no realizó la limpieza y mantenía en su terreno escombros, quemas y basura variada.

De esta manera, el Tribunal de Juicio tuvo por configurado el delito de desobediencia, regulado en el numeral 314 del Código Penal, que en lo concerniente estipula: “Se impondrá prisión de seis meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata de la propia detención”. No obstante ello, el Tribunal de Apelación estimó que los hechos demostrados en el contradictorio en realidad constituían la contravención regulada en la Ley General de Salud, en el Título I “De las sanciones” en el capítulo II “De las contravenciones contra la salud”, propiamente en el artículo 378, que expresamente sanciona: “El omiso en el cumplimiento de las órdenes o medidas especiales o generales dictadas por las autoridades de salud, sufrirá la pena de cinco a treinta días multa, si el hecho no constituye delito”.

La postura seguida por los jueces de alzada, tuvo como base la consideración de la existencia de un concurso aparente entre ambas normas, que resolvió atendiendo a un criterio de especialidad. Así, en el fallo impugnado se expuso: “ iii. En virtud del principio de especialidad, lo correcto es la aplicación de la contravención contenida en la ley especial y no el delito regulado en la norma general, al probar la regla de aplicación de lo específico sobre lo general. iv. La Ley General de Salud es norma especial, y en ese tanto, priva sobre el Código Penal, por cuanto si bien ambas normas protegen el mismo bien jurídico salud pública, priva la segunda en tanto, las órdenes sanitarias emitidas por los inspectores de salud –conforme a la Ley General de Salud- son realizadas en el marco de sus competencias y cuya finalidad es prevenir o evitar un daño en la salud de las personas o el medio ambiente”.

(Folio 319 vuelto). Luego de un análisis de la postura expuesta en el fallo impugnado y los fundamentos que le apoyan, esta Sala estima que la recalificación verificada en el fallo de segunda instancia es procedente y acorde con un examen adecuado de las reglas que rigen el concurso aparente de normas. En primer lugar, resulta necesario retomar lo que señala el artículo 23 del Código Penal, que en lo concerniente indica: “Cuando una misma conducta esté descrita en varias disposiciones legales que se excluyan entre sí, sólo se aplicará una de ellas, así: la norma especial prevalece sobre la general, la que contiene íntegramente a otra se prefiere a ésta y aquella que la ley no haya subordinado expresa o tácitamente a otra, se aplica en vez de la accesoria”. Dicho precepto legal establece los parámetros bajo los cuales se dilucidan los problemas de aplicación de normas cuando, en apariencia, a una misma conducta sean aplicables distintos tipos penales que se excluyen entre sí, como ocurre en la especie.

En la doctrina, se explica la figura del concurso aparente de normas de la siguiente manera: “La llamada “concurrencia aparente” o también “impropia”, contempla los supuestos en que sólo en apariencia dos o más leyes penales concurren, pero que, en realidad, una de las leyes concurrentes excluye a las restantes. En la concurrencia propia las leyes concurrentes no se excluyen, en tanto que en la impropia o aparente, un análisis más cercano revela que una de las leyes excluye la aplicación de las restantes. (…) Suele denominarse al concurso aparente o impropio también “concurrencia de leyes”, expresión que resulta equívoca, pues en verdad ni opera aquí ninguna concurrencia de leyes, sino precisamente una no concurrencia, lo que hace que se le llame también “unidad de ley”, por oposición a la “pluralidad de leyes” que operaría en el concurso ideal 135. (…) Puig Peña la llama “colisión de normas penales” y la define como “aquella situación de conflicto que surge en la aplicación de leyes penales cuando dos o más normas vigentes al momento de verificarse la calificación de una conducta delictiva, regulan esta misma situación de hecho, de forma tal que la efectividad de ellas excluye necesariamente a la otra”.

(Zaffaroni, Eugenio Raúl, Tratado de Derecho Penal, Parte General, Tomo IV, Argentina, Editorial Ediar, 1999, pp. 557-558). Tomando como punto de partida la definición antes mencionada, resulta claro que se requiere de una serie de parámetros o principios para dilucidar cuál es la norma penal que prevalece sobre la otra, en caso de que se presente esa colisión de leyes, al tratarse de preceptos que se excluyen necesariamente. Esta Sala ha desarrollado los principios esenciales para determinar cuál es la norma aplicable, y explica: “Ahora bien, además de la determinación del bien jurídico protegido, dada la complejidad que pueden alcanzar los casos de concurso aparente de normas, para resolverlos la doctrina ha elaborado los principios de especialidad, subsidiariedad y consunción. Existe una relación de especialidad que excluye la aplicación simultánea de dos tipos penales, cuando uno de ellos contiene todos los elementos del otro, pero agrega al menos un elemento adicional especial.

Por su parte, la subsidiariedad entre tipos puede ser expresa o tácita, en la primera la propia norma lo establece, mientras que la segunda opción se determina por un análisis teleológico de la relación de ambas normas. Lo determinante de la subsidiariedad es que, ya sea de forma expresa o tácita, existe una relación entre ambos tipos que supone que uno sólo es aplicable si el otro no lo es. Por último, la consunción ocurre cuando un delito se comete antes, durante o después de otro más grave, que desplaza al primero por contener su injusto y culpabilidad”. (Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, resolución 2011-000468, de las 12:09 horas del 09 de abril de 2011). En la especie, el Tribunal de Apelación de Sentencia para discernir entre la aplicación del tipo penal de desobediencia y la contravención de incumplimiento de órdenes sanitarias de salud contemplada en el numeral 378 de la Ley General de Salud, utilizó como base el principio de especialidad, que se concibe como una relación donde existe “…un tipo básico o genérico que contiene determinados requisitos y uno o más tipos específicos o especiales que, construido(s) sobre la base de la misma acción típica que aquél, contiene(n) otro(s) requisito(s) adicional(es) específico(s). estos requerimientos específicos puede referirse a una modalidad especial de la acción, a características del sujeto pasivo o a vínculos con él, a la utilización de determinados medios, a características del objeto, a finalidades específicas, a estados emocionales, al contexto en que se ejecuta la acción o a otras situaciones que especifiquen la conducta, demostrando un fundamento especial de mayor o menor punibilidad respecto de la figura básica y tornándola, por ello, más grave –tipos calificados o agravados- o menos grave –tipos atenuados o privilegiados-.

Uno de los tipos, llamado “específico” describe la conducta en forma más detallada que el otro, llamado “genérico”. (Caramuti, Carlos, Concurso de delitos, Editorial Hammurabi, 1ª. Edición, Buenos Aires, 2005. Pág. 198). Haciendo un análisis de la descripción típica como tal, entre el tipo penal de desobediencia (que contempla una acción general de incumplimiento de órdenes emitidas por un funcionario público competente) y la contravención del artículo 378 de la Ley General de Salud (que regula en específico el incumplimiento de las órdenes sanitarias emitidas en particular por las autoridades de salud) se constata que entre ambas figuras existe una relación de especialidad, en donde la contravención contemplada en la Ley General de Salud regula de forma más específica la conducta a sancionar, tratándose del incumplimiento puntual de órdenes sanitarias que son directamente emitidas por el Ministerio de Salud, y cuyo objetivo es la protección de la salud, y la prevención específica de riesgos sanitarios para la sociedad.

En este sentido, se verifica una diferenciación clara entre el bien jurídico que tutela el ilícito de desobediencia y el que se pretende asegurar mediante la contravención descrita en la Ley General de Salud; así, la norma contemplada en el numeral 314 del Código Penal se encuentra dentro del título de delitos contra la autoridad pública, de modo que la tutela se dirige a proteger la autoridad de los actos emanados de funcionarios públicos; por su parte, la contravención de incumplimiento de órdenes sanitarias regulada en el ordinal 378 de la Ley General de Salud se enmarca dentro de la protección del bien jurídico salud pública, que pretende evitar los riesgos de salubridad asociados a determinadas actuaciones de los ciudadanos; esta distinción permite entonces establecer que debe privar el principio de especialidad en el presente asunto, porque ambas normas tutelan bienes jurídicos distintos, y puntualmente, la Ley General de Salud en la contravención que se discute contiene una protección especial que debe privilegiarse, porque no se limita al resguardo de los actos de una autoridad pública, sino que de forma amplia pretende asegurar la salud pública, a través del cumplimiento de los actos emanados por el Ministerio de Salud.

La representación del Ministerio Público sostiene que en la especie se dejó de lado la remisión expresa que contiene el precepto de la contravención de la Ley General de Salud, que dispone en el párrafo final: “…sufrirá la pena de cinco a treinta días multa, si el hecho no constituye delito”. (El destacado no corresponde al original). No obstante, esta remisión de subsidiariedad que contiene dicha disposición legal, contrario a lo que propone el Ministerio Público, no debe ser interpretada de forma literal, es decir, descontextualizada de la legislación especial en la cual está regulada, sino que debe ser interpretada de forma sistemática, conforme a lo que la propia Ley General de Salud pretende tutelar. “Interpretación de la ley es –dice MEZGER 102- el descubrimiento y determinación del propio sentido al objeto de aplicarla a los casos concretos de la vida real. (…) En derecho penal, por imperativo del principio de legalidad, no hay más fuente que la ley103, de ahí que la primera misión del penalista sea tratar de averiguar el sentido y alcance de esa ley.

Para ello se vienen aplicando tradicionalmente cuatro criterios de interpretación: el gramatical, el histórico, el lógico sistemático y el teleológico”. (Muñoz Conde, Francisco, Introducción al Derecho Penal, Buenos Aires, 2ª. Edición, Editorial B de F, 2001, pp. 216-217). Es decir, para una mejor comprensión del contenido de esa norma contenida en la Ley General de Salud, no es suficiente acudir a una interpretación gramatical, sino que debe ser analizada en el contexto de esa regulación especial para determinar el sentido y verdaderos alcances de esa remisión de subsidiariedad que contiene la contravención del artículo 378 de dicha ley. Para ello entonces debe acudirse a un criterio de interpretación lógico sistemático, que en doctrina se define de la siguiente manera: “El tercer criterio de interpretación es el sistemático o, como algunos prefieren, el lógico-sistemático 119. Los Códigos modernos constituyen un todo orgánico y sistemático; las palabras y disposiciones legales están normalmente coordinadas entre sí e integradas en un sentido general.

De aquí se infiere que pueda y deba atribuirse un significado lógico a la situación de un precepto en el sistema general de una ley. El legislador no es siempre un buen sistemático, pero esto no implica que sus disposiciones no tengan una lógica interna, como lo demuestran los siguientes ejemplos”. (Muñoz Conde, Francisco, ibídem , pp. 225-226). Conforme a este parámetro de interpretación lógico sistemático, esta Sala estima que el numeral 378 de la Ley General de Salud, cuando señala que será aplicable la contravención “…si el hecho no constituye delito”, se refiere a la posibilidad de que se encuentre regulado dentro del ordenamiento jurídico figuras penales en las cuales se incorpore el incumplimiento de órdenes sanitarias como un elemento normativo del tipo penal, sea que se sancione como delito este tipo de acciones de manera más específica, o que el incumplimiento de una orden sanitaria se penalice por encontrarse asociado a otras acciones que también configuren delito; mas no podría interpretarse que dicho precepto haga remisión a cualquier clase de ilícito, como lo supone la representación fiscal.

Una interpretación distinta de esta norma conllevaría desconocer la especialidad de la materia contemplada en la Ley General de Salud, como un cuerpo normativo que regula de forma sistemática los temas de salud pública; pero además, implicaría que dicha contravención se convirtiera en letra muerta, sin posibilidad de ser aplicada, considerando que previo a la promulgación de dicha ley, ya en el Código Penal se regulaba el delito de desobediencia, todo lo cual le restaría sentido lógico al contenido de dicha contravención respecto de la materia que se regula en la Ley General de Salud, según la interpretación normativa que pretende asignarle la recurrente. Aunado a lo anterior, no puede dejarse de lado que en el artículo 7 de la Ley General de Salud, como principio general, se dispone: “La presente y demás leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público y en caso de conflicto prevalecen sobre cualquiera otras disposiciones de igual validez formal, sin perjuicio de las atribuciones que la ley le confiere a las instituciones autónomas del sector salud.

Queda a salvo lo dispuesto en los convenios y tratados internacionales”. (El destacado no corresponde al original). Es decir, a partir de este precepto, queda claro que todo lo regulado en esta ley debe tener aplicación prevalente por su carácter especial, y eso incluye las sanciones que la misma contempla. Ello se confirma igualmente a través de la exposición de motivos de dicha ley, en donde se consignó la finalidad fijada para la misma, dirigida a regular la actividad de los sujetos en materia sanitaria, creando un marco específico donde se contemplaran principios generales y normas relativas a la salud: “Así las cosas, en la redacción de la Ley General de Salud que se propone se ha concebido un ordenamiento jurídico básico y normativo, que contenga disposiciones sustantivas que regulen las actividades de los individuos, así como las restricciones a que quedan sometidos en materia de salud.

Dada la especial naturaleza de la materia que se regula, se ha procurado, hasta donde ello es jurídicamente posible, establecer principios generales, reservando para el nivel reglamentario las cuestiones de detalle o las que por su naturaleza son materia circunstancial y variable. (…)Constituye, pues, el conjunto de preceptos obligatorios que reconocen a los individuos derechos concernientes a su salud y que regulan su conducta, respecto de todos aquellos asuntos en los que entre en juego la salud de la persona y del grupo, imponiendo, con criterio técnico, restricciones al ejercicio de otros derechos fundamentales que ceden en importancia ante la consideración del interés público. Por último trata de establecer los principios obligatorios básicos sobre las materias contenidas en leyes y reglamentos dispersos o ausentes en la legislación actual”.( http://imagenes.asamblea.go.cr/EINTEGRATOR4/document.aspx?query=1009&doc=1004369 Consulta Página Oficial Asamblea Legislativa en fecha 05-11-2019).

Nótese como esta Ley especial está circunscrita a la regulación concreta de la protección de la salud, como un derecho que reviste un interés público, y en ese tanto, las normas contenidas en ella están destinadas directamente a la protección de ese bien. Aunado a lo anterior, en la misma exposición de motivos de la mencionada ley, en relación con el tema sancionatorio, se especificó: “Su texto incluye también las prescripciones necesarias para garantizar su obligatoriedad, estableciendo sanciones para la violación de sus principios. En este campo específico y para los fines urgentes de la protección de la salud pública se ha dado mayor relevancia a las medidas administrativas que por propia autoridad pueden dictar las autoridades de salud, que a las sanciones penales propiamente dichas; y ello debe ser así, por cuanto, como se dijo, para los propósitos del resguardo de la salud pública es más importante el cumplimiento de una orden sanitaria, que la imposición de una pena por su quebrantamiento, materia ésta que cae dentro del ámbito del derecho penal, y no del derecho sanitario”.

(El destacado no corresponde al original). Por ello, al interpretar el artículo 378 de la Ley General de Salud, debe entenderse que necesariamente se hace remisión por subsidiariedad a una figura delictiva que regule una infracción específica en materia de salud pública, y no cualquier tipo de norma de orden sancionatorio penal que no esté vinculada a dicha materia, como es el caso del delito de desobediencia. Por consiguiente, bajo una interpretación lógico sistemática y en aplicación del principio de especialidad, es posible inferir que la conducta atribuida al endilgado encuadra en la contravención contemplada en el ordinal 378 de la Ley General de Salud, en virtud de que los hechos probados le atribuyen al imputado la omisión en el cumplimiento de órdenes sanitarias emitidas por las autoridades del Ministerio de Salud, y en consecuencia, no resulta aplicable el delito de desobediencia, pues dicha figura delictiva protege un bien jurídico distinto, y sanciona un incumplimiento general de actos emitidos por funcionarios públicos, mas no la transgresión de órdenes en materia de salud, conforme lo exige la normativa especial.

De este modo, esta Sala concluye que en la especie la recalificación legal verificada en Sede de Apelación es correcta porque se ajusta a esa interpretación sistemática de la Ley General de Salud, se explica la especialidad de la materia, y las particulares características del tipo penal de la contravención de omisión de cumplimiento de órdenes sanitarias del artículo 378 de la Ley General de Salud, las cuales no son asimilables a lo sancionado en el numeral 314 del Código Penal, por las razones antes señaladas. Así las cosas, esta Sala declara sin lugar el recurso interpuesto por el Ministerio Público y se mantiene incólume lo resuelto por el Tribunal de Apelación de Sentencia en virtud de que se concluye que dicho fallo se encuentra apegado a derecho.

Por tanto:

Se declara sin lugar el motivo primero del recurso de casación interpuesto por la licenciada Ana Carolina Campos Camacho, representante del Ministerio Público. Se mantiene incólume la resolución del Tribunal de Apelación de Sentencia Penal del Segundo Circuito Judicial de San José. Notifíquese.

Jesús Alberto Ramírez Q.

Jorge Enrique Desanti H.

Magistrado Suplente.

Sandra Eugenia Zúñiga M.

Magistrada Suplente.

Rafael Segura B.

Magistrado Suplente Jaime Robleto G.

Magistrado Suplente.

MCALDERONAL (262-5/10-6-19) *120005570283PE*