Municipal forest engineer excluded from collective bargaining agreementIngeniero forestal municipal excluido de convención colectiva

**Sala Segunda de la Corte** **Resolution No. 00590 - 2016** **Date of Resolution:** June 10, 2016, at 10:30 a.m.

**Expediente:** 12-300065-0217-LA **Drafted by:** Jorge Enrique Olaso Alvarez **Analyzed by:** SALA SEGUNDA **Judgment with protected data, in accordance with current regulations** **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** Labor **Topic:** Employment governed by public law (public official) **NATURE OF THE PUBLIC SERVANT OR OFFICIAL.** Reference is cited to vote no. 666-15 of this Chamber. [590-16] **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** Labor **Topic:** Collective bargaining agreement (collective agreement) **Topic:** Employment governed by public law (public official) **Topic:** Municipality **BECAUSE HE IS A MANAGER OF THE PUBLIC FUNCTION, THE MUNICIPALITY'S COLLECTIVE BARGAINING AGREEMENT DOES NOT APPLY TO HIM.** Case of a forestry engineer (ingeniero forestal). The functions performed by the plaintiff were those of Director of municipal actions in the environmental field throughout the entire employment relationship and, therefore, in accordance with judgment no. 666-15, these are framed as "inherent to the activity of the entity, which are those that tend to satisfy the provision of the public purposes that that organization provides to the community." As such, because the plaintiff was a manager of the municipal public function, he is excluded from the granting of the benefits of the collective bargaining agreement. HAS TWO NOTES. Both confirm the judgment but for different reasons. [590-16] ... See more **Text of the resolution** *123000650217LA* **Supreme Court of Justice** **SALA SEGUNDA** **Exp:** 12-300065-0217-LA **Res:** 2016-000590 SALA SEGUNDA OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours thirty minutes on June tenth, two thousand sixteen.

Ordinary proceeding filed before the Labor Court of the Third Judicial Circuit of San José, Desamparados venue, by [Name 001], divorced and forestry engineer (ingeniero forestal), against the MUNICIPALITY OF ASERRÍ, represented by its mayor, attorney Víctor Manuel Morales Mora, married. Acting as special judicial representative of the plaintiff is attorney Luis Alberto Víquez Aragón, whose qualifications were not indicated. Both of legal age and residents of San José, with the indicated exception.

**WHEREAS:** 1.- The plaintiff, in a filing dated April eighteenth, two thousand twelve, brought the present action seeking that the defendant be ordered in judgment to pay salary differences from June 4, 2007, to November 27, 2011, differences in year-end bonus (aguinaldo) and school salary (salario escolar), interest, and both costs of the proceeding.

2.- The defendant's representative answered in the terms indicated in the brief dated July twenty-fourth, two thousand twelve, and raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of jurisdiction.

3.- The Labor Court of the Third Judicial Circuit of San José, Desamparados venue, by judgment issued at fourteen hours fifteen minutes on July eighth, two thousand thirteen, ordered: "Based on the reasons stated, the cited legal precepts, Articles 492 and following of the Labor Code, the claim filed by [Name 001] against the MUNICIPALITY OF ASERRÍ is declared WITHOUT MERIT; the defense of Lack of Right raised by the defendant is upheld. The present judgment is issued without a special ruling on costs, as the undersigned Judge considers that the plaintiff litigated in this proceeding with evident good faith, since these are matters that have required necessary legal interpretation, and therefore the party could have been induced into error, for which reason this matter is decided without a special award of costs. Articles 452, 494, 495 of the Labor Code and 222 of the Civil Procedure Code...". (Sic)

4.- The plaintiff appealed, and the Labor Tribunal, Third Section, of the Second Judicial Circuit of San José, by judgment issued at ten hours thirty-five minutes on October twenty-third, two thousand fifteen, resolved: "There being no errors or omissions capable of causing nullity or defenselessness, the appealed judgment is confirmed." Judge Esquivel Agüero dissented.

5.- The plaintiff filed an appeal before this Chamber in a brief dated December eighth, two thousand fifteen, which is based on the reasons to be stated in the consideranda section.

6.- The procedures have observed the prescriptions of law.

Drafted by Magistrate Olaso Álvarez; and, **CONSIDERANDO:** I.- GRIEVANCES OF THE APPELLANT PARTY: Before the Chamber, the plaintiff expresses disagreement with the ruling for the following reasons: He claims that Article 62 of the collective bargaining agreement (convención colectiva) of the Municipality of Aserrí was not applied literally. He maintains that in this proceeding, it should not be questioned whether its application is abusive or not, because the norm has not been declared unconstitutional. He affirms that the collective bargaining agreement is law between the parties and, being in force, there is no room for interpretations of said article to make the calculation described therein. He indicates that it is not true that in the public sector, interpretations in favor of the worker cannot be made, since the guiding principles of labor law are of general application. He points out that the criterion of the Office of the Comptroller General of the Republic cannot be above the agreement. He requests that the dissenting vote from the second-instance judgment be accepted (folios 185 to 190).

II.- BACKGROUND: On April 20, 2012, the present proceeding was filed against the Municipality of Aserrí seeking a judgment ordering the payment of the following items: a) ₡3,207,778.37 for salary payment differences from June 4, 2007, to November 27, 2011; b) ₡267,314.86 for differences in the year-end bonus (aguinaldo) item from June 4, 2007, to November 27, 2011; c) ₡267,314.86 for differences in the payment of the school salary (salario escolar) from June 4, 2007, to November 27, 2011; d) Legal interest generated on the foregoing sums; and e) Both costs of the proceeding (folio 65). In the first fact of the claim, the plaintiff indicated that he began working for the Municipality of Aserrí on June 4, 2007, in the position of engineer for the Municipal Aqueduct, until November 27, 2011, a date on which he held the position of Director of Environmental Management (Director de Gestión Ambiental) (folio 63). The claim was answered negatively. The defense of lack of right (falta de derecho) was raised (folio 75). The Trial Court declared the claim without merit. It upheld the mentioned defense and exempted the losing party from paying the costs of the proceeding (folio 157). For its part, the Tribunal—by majority vote—confirmed the appealed judgment (folio 179). Judge Esquivel Agüero dissented. She revoked the first-instance judgment, ordered the defendant to pay the plaintiff the salary differences arising from the period from June 4, 2007, to November 27, 2011, between the salaries paid and those that should have been satisfied in accordance with Article 62 of the collective bargaining agreement (convención colectiva), unless there was some cause for suspension of salary payment. As well as the differences generated in the year-end bonus (aguinaldo). She ordered the payment of interest and both costs of the proceeding, setting the personal costs at 20% of the total award (folio 180 verso).

III.- In judgment no. 666-2015 issued by this Chamber at 09:15 a.m. on June 26, 2015, the following was developed regarding the nature of the public servant or official: "Article 191 of the Constitution reads: 'A civil service statute shall regulate the relations between the State and the public servants, for the purpose of guaranteeing the efficiency of the administration.' Subsequently, Article 192 provides: 'With the exceptions that this Constitution and the civil service statute determine, public servants shall be appointed based on proven suitability and may only be removed for the causes of justified dismissal expressed by labor legislation, or in the case of mandatory reduction of services, whether due to lack of funds or to achieve a better organization thereof.' Under these norms, the Constitutional Chamber did not establish in general and absolute terms the validity or nullity of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) in any specific sphere (including the municipal one), because it expressly indicated that it must be analyzed, in each specific case, whether the relationship of a given employee is regulated by Common Law or Public Law. In this latter scenario, any possibility of negotiating collective bargaining agreements is prohibited. To carry out this task, attention must be paid to what was ordered by said body regarding awards and collective bargaining agreements, as well as to the content of Articles 3, 111, and 112, all of the General Law of Public Administration. To this end, it must be assumed that, as that Chamber has reiterated in the pronouncements to which reference has been made, the cited norms 191 and 192 ground the existence, in principle, that is, as a rule, of an employment regime governed by Public Law within the Public Sector; the exception in this matter being the contracting of workers subject to ordinary labor law. This latter case may occur '... in those sectors where there is (rational) regulation that refers to a private employment regime,' according to the conditions that merit different treatment (Vote 1696-92). Said rule is applicable to all employment relationships in the Public Sector, including the municipal sphere, precisely because municipalities are minor territorial public entities contemplated in Articles 168 and following of the Constitution. Regarding them, incidentally, clear reference was made in Considerando VIII called 'CONCLUSIONS' of judgment 4453-00, by indicating: 'And finally, according to what the Office of the Attorney General of the Republic has expressed in its report, which this Chamber also accepts, the personnel working in the Municipalities of the country are limited for collective bargaining, under the terms of this judgment, because, unless proven otherwise, they are public servants, governed by the public employment relationship.' On the other hand, for the purpose of determining the subjection of Public Sector workers to the administrative or statutory regime, the concept of 'statute' should not cause confusion, given that, as the Constitutional Chamber interpreted it, the Constitution did not restrict the concept of 'statute' to that of a single legal instrument '... but rather seeks to concretize a uniform regime of principles and guarantees that regulate the protection of the labor rights of the public servant, especially attending to their right to stability.' (Vote number 6240, at 2:00 p.m. on November 26, 1993). The reiterated criterion of that body is that those excluded from the public employment regime and, therefore, could bargain collectively with the limitations established by its jurisprudence, are: laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees who do not participate in the public management (gestión pública) of the Administration, provided they are contracted by the State in accordance with the exercise of its Private Law capacity, as well as employees of State companies or economic services charged with activities subject to common law (Articles 3.2, 111, and 112 of the General Law of Public Administration). These norms, in order, provide: 'Article 3° 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless an express norm provides otherwise. / 2. Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their line of business, can be considered as ordinary industrial or commercial enterprises.' 'Article 111.- 1. A public servant (servidor público) is a person who provides services to the Administration or on behalf and for the account of the latter, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture (envestidura), with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity. 2. For this purpose, the terms 'public official (funcionario público)', 'public servant', 'public employee', 'person in charge of a public service', and similar terms are considered equivalent, and the regime of their relations shall be the same for all, unless the nature of the situation indicates otherwise. 3. Employees of State companies or economic services charged with activities subject to common law are not considered public servants.' And, 'Article 112.- 1. Administrative law shall be applicable to the service relations between the Administration and its public servants. 2. Service relations with laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees who do not participate in the public management (gestión pública) of the Administration, in accordance with paragraph 3 of Article 111, shall be governed by labor or commercial law, as applicable. 3.- However, the legal or regulatory provisions of public law that are necessary to guarantee administrative legality and morality shall also apply to the latter, as determined by Decree by the Executive Branch. 4. For criminal purposes, said servants shall be deemed public.' In accordance with the referred norms (to which, it is reiterated, the rulings of the Constitutional Chamber alluding to the issue refer), a public servant is the person who provides services to the Administration or on behalf and for the account of the latter, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture (envestidura), with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity; excluding from the regulation proper to public employment relations those maintained with laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees who do not participate in the public management (gestión pública) of the Administration. If, as a principle thesis, those who provide services to the State and its institutions are governed by the norms and principles proper to Public Law and not Private Labor Law, which has constitutional roots, the exceptions, aside from having to be proven beyond doubt, as such, must always have restrictive scopes; otherwise, it would contradict the interpretation of the Constitutional Chamber regarding what is prescribed by the constituent. Hence, in no way could it be interpreted that only officials who have powers established or specifically defined in the law, or the heads in general terms, are subject to a public employment regime, because, down that path, we would evidently turn the exception into the rule; that is, subjecting the majority of those who provide services in the Public Sector to a private employment regime, with all the consequences that this entails, including, of course, the absence of job stability. Thus, it must be taken into account that the legislator introduced in subsection 2) of the cited Article 112 a phrase that is extremely restrictive, by pointing out that the service relations with laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees '... who do not participate in the public management (gestión pública) of the Administration' shall be governed by labor or commercial law. As relevant, the Dictionary of the Spanish Language defines the term 'participar' (to participate) as: 'To take part in a thing' and, therefore, a 'partícipe' (participant) is one who '... has a part in a thing, or enters with others to share in its distribution.' (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Volume II. Madrid. Twenty-first edition, 1992, p.1536). On the other hand, the concept of 'public management of the Administration' (gestión pública de la Administración) must be related to the so-called 'administrative function' (of which account is given in Article 49 of the Constitution) defined from an eclectic perspective, thus: 'Despite the existing difficulties, as a product of the conjugation of the main criteria expounded so far (substantial, formal, and that of the legal regime of acts), we can define, from an eclectic perspective, the administrative function as that carried out by public bodies and entities for the concrete, immediate, and direct protection of public interests and which is subject to the law' (JINESTA LOBO (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo . Volume I General Part. San José. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. First Edition, 2006, p.349). From that perspective, the administrative function manifests itself in various forms, such as the acts and facts of the Administration. For the cited author 'The administrative function, whether legal or not, can manifest itself through acts or facts. Acts are the declarations of will, judgment, or knowledge of the Public Administration, while facts are the material actions or technical operations carried out in the exercise of the administrative function' (Ibid., p. 357). In that order of ideas, the administrative act is only one '... of the many forms of exteriorization' (op.cit., p. 422). Hence, the administrative function is not only carried out by the heads. Thus, it must be interpreted that a public servant is one who provides services to the Administration or on behalf and for the account of the latter, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture (envestidura), with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity; thereby participating, to a greater or lesser extent, in the so-called 'public management (gestión pública) of the Administration', with the purpose of protecting public interests. Consequently, it must be understood that those laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees who do not participate in said management are those who not only carry out activities unrelated to the concrete, immediate, and direct protection of public interests, but also do not form part of the organization of the respective public entity, lacking a valid and effective act of investiture (envestidura), and who for that same reason, the respective Administration contracted them in the exercise of private law capacity, that is, like any private individual; to which it must resort reasonably and in compliance with the law, only exceptionally, for the performance of specific and non-ordinary tasks. For the municipal sphere, that interpretation is reinforced based on the content of Article 152, inserted in Title V of the Municipal Code, called 'Municipal Personnel,' a section that regulates aspects related to entry into the municipal administrative career; the descriptive manual of positions, salaries, and wages; personnel selection; incentives and benefits; evaluation and qualification of service; municipal training; permits; rights of municipal servants; duties of municipal servants; prohibitions and sanctions; sanction procedure. The referred norm 152 establishes: 'The provisions contained in this title on the procedure for appointment and removal shall not be applied to officials who depend directly on the Council nor to occasional employees hired against the budget items of Special Services or Occasional Wages. The Council shall agree on the actions affecting the officials directly dependent on it'" . The highlighting is not part of the original.

IV.- ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE: The grievance of the plaintiff is summarized in that Article 62 of the collective bargaining agreement (convención colectiva) signed between the Municipality of Aserrí and the Union of Municipal Workers of the Province of San José must be applied to him literally. The norm indicates: "All those workers who earn their salary biweekly or monthly shall continue to be paid the same in a biweekly manner, that is, every other Friday, which shall be calculated based on the monthly gross salary of each employee multiplied by thirteen months and divided by 26 biweekly payments" (folio 20). The Tribunal heard the stated claim, stating that "it is evident that there are no salary differences that should be compensated to the worker, since what was proven was that, effectively, due to the payment under the biweekly modality, there was 'an increase of 8.33%' to the salary base, on that single occasion, and that subsequent increases granted would be made on said base." The judge of the first instance had ruled in that same sense. However, this Chamber considers it necessary to make the following observations. In the first fact of the claim, the plaintiff indicated that as of June 4, 2007, he held the position of engineer for the Municipal Aqueduct. He added that by November 27, 2011, he was in the position of Director of Environmental Management (Director de Gestión Ambiental) (folio 63). That fact was answered as partially true by the defendant (folio 72). In the file, there is a certification—provided by the plaintiff—issued by the Municipality of Aserrí on March 7, 2012, in which it was indicated that Mr. [Name 001] worked in the municipality from June 4, 2007, to November 27, 2011, in the position of Director of Environmental Management (Director de Gestión Ambiental) (folio 3). It is by reason of this evidentiary element that the appealed judgment must be confirmed, but not for the reasons outlined by the Tribunal, but for those to be stated below. The functions performed by the plaintiff were those of Director of municipal actions in the environmental field throughout the entire employment relationship—according to the document provided by the plaintiff himself—and therefore, in accordance with judgment no. 666-2015 cited in Considerando III; these are framed as "inherent to the activity of the entity, which are those that tend to satisfy the provision of the public purposes that that organization provides to the community. Given this situation, as the plaintiff's functions are inherent in that intrinsic activity, proper to the municipality, (...), there is no doubt that he performs public management (gestión pública), and therefore, he could not be immersed in the benefits of the collective bargaining agreement (convención colectiva) that the municipal entity enters into with its employees, because in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber and the criterion of this Chamber, the plaintiff performs functions that are proper and exclusive for which the municipality was created, in such a way that he does not fall within the exceptions proper to the field of labor law where the collective bargaining agreement is applied without any restriction." Thus, as Mr. [Name 001] was a manager of the municipal public function, he is excluded from the granting of the benefits of the collective bargaining agreement (convención colectiva) previously indicated. Consequently, it leads nowhere for this Chamber to analyze whether the application of Article 62 Ibid. in the administrative venue is correct for the specific case, since the functions performed by the appellant are not covered by the benefits included in the collective bargaining agreement.

**THEREFORE:** The appealed judgment is confirmed.

Orlando Aguirre Gómez Julia Varela Araya Eva María Camacho Vargas Jorge Enrique Olaso Álvarez Flora Marcela Allón Zúñiga Note of Magistrate Aguirre Gómez: I confirm the appealed judgment, but for reasons different from those expressed by my fellow female magistrates and male magistrate. I agree with those who consider that to correctly resolve the matter, it is necessary, first and foremost, to analyze the issue of the validity of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) in the Public Sector and, specifically, whether the plaintiff could derive the claimed right under the conventional instrument on which he relies, since it is a point that has been discussed throughout the entire proceeding. However, I do not share the consideration, as partial, that because the plaintiff's functions are inherent to the activity of the municipal entity and, consequently, he was a manager of the public function, he cannot derive rights from the collective bargaining agreement (convención colectiva). It is important to bear in mind, as has been stated on other occasions, that a person who provides services to the Administration or on behalf and for the account of the latter, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture (envestidura), with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity, maintains a public employment relationship; thereby participating, to a greater or lesser extent, in the so-called "public management (gestión pública) of the Administration", for the purpose of protecting public interests. This is reinforced in the municipal sphere by the regulation contained in Article 152 of the Municipal Code. In this understanding, it has been considered that those laborers (obreros), workers (trabajadores), and employees who do not participate in said management are those who not only carry out activities unrelated to the concrete, immediate, and direct protection of public interests, but also do not form part of the organization of the respective public entity, lacking a valid and effective act of investiture (envestidura), and who for that same reason, the respective Administration contracted them in the exercise of private law capacity. In the specific case, it is an uncontroverted fact that the plaintiff provided services to the defendant as a municipal aqueduct engineer and later as Director of Environmental Management (Director de Gestión Ambiental). Consequently, it must be concluded that he provided the services as part of the organization of the municipal entity; not having been contracted by the defendant in the exercise of private law capacity. Hence, it is evident that his service relationship was not regulated by Private Labor Law, but by Public Law. As a logical consequence of the foregoing, he could not derive any right from the invoked collective bargaining agreement (convención colectiva), because, in his respect, it became unconstitutional, under the terms of those partially transcribed constitutional rulings (numbers 04453 and 9690, both from the year 2000), which, as such, are binding according to the provisions of the referred Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction. For this reason, I consider that the appealed judgment must be confirmed.

Orlando Aguirre Gómez Note of Magistrate Allón Zúñiga: The undersigned magistrate confirms the appealed judgment but for reasons different from those expressed in the reasoning supporting the majority vote.

In my opinion, the Tribunal's decision did not enter into considerations about the legal nature of the service relationship that united the plaintiff with the defendant municipality for the purpose of determining whether the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) was applicable to him or not. The reasoning of the ad quem was based on the application of the conventional norm and, from there, it defined the claim of the lawsuit, related to the regularity of payment and the formula for calculating the salary, stipulated in that instrument. I consider that the interpretation made by the majority of the Tribunal regarding the conventional norm that modified the payment system from a biweekly or monthly basis to a biweekly basis, and defined the formula for calculating salary when implementing that other payment modality, is accurate, an additional reason not to grant that discussion. To the reasons stated by the Tribunal, I would add that in the very Agreement, Article 57 expressly set the salary readjustment policy, which would be in accordance with the inflationary process and the loss of purchasing power of the salary according to the Public Sector readjustment decrees by the Executive Branch. For this reason, it could not be considered that the change in payment regularity was intended to establish a form of salary readjustment contrary to that express provision—of Article 57—; which would be the effect that the interpretation of the norm proposed in the claim would generate. These are the reasons for which I concur with the majority vote that confirmed the appealed judgment.

Flora Marcela Allón Zúñiga jjmb.- 2 Telephones: 2295-3671, 2295-3676, 2295-3675, and 2295-4406. Facsimile: 2257-55-94. Electronic Mail: [email protected]. and mbrenesm @poder-judicial.go.cr Classification prepared by SALA SEGUNDA of the Judicial Branch.

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Sala Segunda de la Corte Analizado por: SALA SEGUNDA Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Laboral Tema: Empleo regido por el derecho público (funcionario público) NATURALEZA DEL SERVIDOR O FUNCIONARIO PÚBLICO. Se cita al respecto el voto n° 666-15 de esta Sala. [590-16] Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Laboral Tema: Convención colectiva (convenio colectivo) Tema: Empleo regido por el derecho público (funcionario público) Tema: Municipalidad POR SER GESTOR DE LA FUNCIÓN PÚBLICA NO LE APLICA LA CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD. Caso de ingeniero forestal. Las funciones realizadas por el demandante fueron las de Director de las actuaciones municipales en el campo ambiental durante toda la relación laboral y, por ello, de conformidad con la sentencia n.° 666-15, estas se encuentran enmarcadas como “propias de la actividad del ente, cuales son aquellos que tiendan a satisfacer las prestaciones de los fines públicos que ese organismo presta a la colectividad.” Así las cosas, en razón de que el actor fue un gestor de la función pública municipal, se encuentra excluido del otorgamiento de los beneficios de la convención colectiva. TIENE DOS NOTAS. Ambas confirman la sentencia pero por razones diferentes. [590-16] ... Ver más *123000650217LA* Corte Suprema de Justicia SALA SEGUNDA Res: 2016-000590 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del diez de junio de dos mil dieciséis. Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Tercer Circuito Judicial de San José, sede Desamparados, por [Nombre 001], divorciado e ingeniero forestal, contra la MUNICIPALIDAD DE ASERRÍ, representada por su alcalde el licenciado Víctor Manuel Morales Mora, casado. Actúa como apoderado especial judicial del actor el licenciado Luis Alberto Víquez Aragón, de calidades no indicadas. Ambos mayores y vecinos de San José, con la excepción indicada. RESULTANDO: 1.- El actor, en escrito fechado dieciocho de abril de dos mil doce, promovió la presente acción para que en sentencia se condenara a la demandada al pago de las diferencias de salario del 04 de junio del 2007 al 27 de noviembre del 2011, diferencias en aguinaldo y salario escolar, intereses y ambas costas del proceso. 2.- El representante de la demandada contestó en los términos que indicó en el memorial de fecha veinticuatro de julio de dos mil doce y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de competencia. 3.- El Juzgado de Trabajo del Tercer Circuito Judicial de San José, sede Desamparados, por sentencia de las catorce horas quince minutos del ocho de julio de dos mil trece, dispuso: "Con base en las razones expuestas, preceptos normativos invocados, artículos 492 y siguientes del Código de Trabajo, se declara SIN LUGAR la demanda incoada por [Nombre 001], contra la MUNICIPALIDAD DE ASERRÍ; se coge la excepción opuesta por el demandado de Falta de Derecho. Se emite la presente sin especial pronunciamiento en costas pues considera la suscrita Juzgadora que el actor litigó en este proceso conevidente buena fe, ya que se trata de cuestiones que han llevado una necesaria interpretación legal, por lo que pudo la parte verse inducida a error, razón por la cual se falla este asunto si especial condenatoria en costas. Artículos 452, 494, 495 del Código de Trabajo y 222 del Código procesal Civil...". (Sic) 4.- El actor apeló y el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, del Segundo Circuito Judicial de San José, por sentencia de las diez horas treinta y cinco minutos del veintitrés de octubre de dos mil quince, resolvió : "No existiendo errores ni omisiones capaces de producir nulidad o indefensión, se confirma la sentencia apelada". La jueza Esquivel Agüero salvó el voto. 5.- La parte actora formuló recurso para ante esta Sala en memorial de data ocho de diciembre de dos mil quince, el cual se fundamenta en las razones que se dirán en la parte considerativa. 6.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley. Redacta el Magistrado Olaso Álvarez; y, CONSIDERANDO: I.- AGRAVIOS DE LA PARTE RECURRENTE: Ante la Sala, la parte actora muestra discrepancia con lo resuelto por los siguientes motivos: Reclama que no se aplicara a la letra el artículo 62 de la convención colectiva de la Municipalidad de Aserrí. Sostiene que en este proceso no debe cuestionarse si su aplicación es abusiva o no porque la norma no ha sido declarada inconstitucional. Afirma que la convención colectiva es ley entre las partes y al estar vigente no cabe hacer interpretaciones a dicho ordinal para poder hacer el cálculo que ahí se describe. Indica que no es cierto que en el sector público no se puedan hacer interpretaciones a favor del trabajador pues los principios rectores del derecho del trabajo son de aplicación general. Señala que el criterio de la Contraloría General de la República no puede estar por encima de la convención. Solicita que se acoja el voto salvado de la sentencia de segunda instancia (folios 185 a 190). II.- ANTECEDENTES: En fecha 20 de abril de 2012 se interpuso el presente proceso en contra de la Municipalidad de Aserrí con el fin de que se declare en sentencia el pago de los siguientes extremos: a) ¢3.207.778,37 por concepto de diferencias en el pago de salarios del 04 de junio de 2007 al 27 de noviembre de 2011; b) ¢267.314,86 en razón de diferencias en el extremo del aguinaldo del 04 de junio de 2007 al 27 de noviembre de 2011; c) ¢267.314,86 por diferencias en el pago del salario escolar del 04 de junio de 2007 al 27 de noviembre de 2011; d) Intereses legales generados sobre las sumas anteriores y; e) Ambas costas del proceso (folio 65). En el hecho primero de la demanda, el actor indicó que comenzó a laborar para la Municipalidad de Aserrí a partir del 04 de junio de 2007 en el puesto de ingeniero del Acueducto Municipal, hasta el 27 de noviembre de 2011, fecha en la que ocupaba el cargo de Director de Gestión Ambiental (folio 63). La demanda fue contestada negativamente. Se interpuso la excepción de falta de derecho (folio 75). El Juzgado declaró sin lugar la demanda. Acogió la defensa mencionada y exoneró a la parte vencida en el pago de las costas del proceso (folio 157). Por su parte el Tribunal - mediante voto de mayoría- confirmó la sentencia apelada (folio 179). La juzgadora Esquivel Agüero salvó el voto. Revocó la sentencia de primera instancia, condenó a la accionada a pagarle al actor las diferencias salariales que surjan del periodo que va del 04 de junio de 2007 al 27 de noviembre de 2011 entre los salarios pagados y los que debieron haberse satisfecho de conformidad con el numeral 62 de la convención colectiva, salvo que haya mediado alguna causa de suspensión de pago del salario. Así como las diferencias generadas en el aguinaldo. Ordenó el pago de intereses y ambas costas del proceso fijando las personales en un 20% sobre el total de la condenatoria (folio 180 vuelto). III.- En la sentencia emitida por esta Sala n.° 666-2015 de las 09:15 horas del 26 de junio de 2015 se desarrolló en relación a la naturaleza del servidor o funcionario público lo siguiente: “El artículo 191 de la Constitución Política reza: “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. Seguidamente, el 192 dispone: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”. Al amparo de dichas normas, la Sala Constitucional no estableció en términos generales y absolutos la validez o la nulidad de las convenciones colectivas en algún ámbito específico (incluido el municipal), pues, expresamente indicó que debía analizarse, en cada caso concreto, si la relación de un determinado empleado está regulada por el Derecho Común o por el Derecho Público. En este último supuesto, le está vedada toda posibilidad de celebrar convenciones colectivas. Para realizar esa labor, debe atenderse a lo dispuesto por dicho órgano respecto de los laudos y las convenciones colectivas, así como al contenido de los artículos 3, 111 y 112, todos de la Ley General de la Administración Pública. Para ello, debe partirse de que, según lo ha reiterado esa Sala en los pronunciamientos a los cuales se ha hecho mención, las citadas normas 191 y 192 fundamentan la existencia, de principio, es decir, por regla, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del Sector Público; siendo la excepción en esta materia, la contratación de trabajadores sujetos al derecho laboral común. Esto último se puede dar “… en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo”, según las condiciones que ameriten un trato distinto (Voto 1696-92). Dicha regla es aplicable en todas las relaciones de empleo en el Sector Público, incluyendo el ámbito municipal, precisamente, porque las municipalidades son entes públicos menores territoriales contemplados en los artículos 168 y siguientes de la Constitución Política. Respecto de ellas, dicho sea de paso, se hizo clara referencia en el Considerando VIII denominado “CONCLUSIONES”, de la sentencia 4453-00, al indicarse: “Y por último, según lo que ha expresado en su informe la Procuraduría General de la República, que esta Sala también acoge, el personal que se desempeña en las Municipalidades del país, está limitado para la negociación colectiva, en los términos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata de servidores públicos, regidos por la relación de empleo público”. Por otro lado, a efecto de la determinación de la sujeción de los trabajadores del Sector Público al régimen administrativo o estatutario, no debe llamar a confusión, el concepto de “estatuto”, toda vez que, tal y como lo interpretó la Sala Constitucional, la Constitución no restringió el concepto de “estatuto” al de un instrumento jurídico único “… sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad”. (Voto número 6240, de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993). El criterio reiterado de ese órgano es que están excluidos del régimen público de empleo y, por ende, podrían contratar colectivamente con las limitaciones fijadas por su jurisprudencia; los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, en tanto sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado, así como los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (artículos 3.2, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública). Estas normas, por su orden, disponen: “Artículo 3° 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. / 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. “Artículo 111.- 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2. A este efecto considéranse equivalentes los términos 'funcionario público', 'servidor público', 'empleado público', 'encargado de servicio público' y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario. 3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”. Y, “Artículo 112.- 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos. 2. Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos. 3.- Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo. 4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos”. Conforme con las referidas normas (a las cuales, se reitera, remiten las sentencias de la Sala Constitucional alusivas al tema), es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva; excluyéndose, de la regulación propia de las relaciones de empleo público, las mantenidas con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración. Si como tesis de principio, quienes prestan servicios al Estado y sus instituciones están regidos por la normativa y principios propios del Derecho Público y no del Derecho Laboral Privado, lo cual tiene raigambre constitucional, las excepciones, aparte de que deben acreditarse sin lugar a dudas, como tales, deben tener siempre alcances restrictivos; caso contrario, se entraría en contradicción con la interpretación de la Sala Constitucional respecto a lo preceptuado por el constituyente. De ahí que, en modo alguno, podría interpretarse que sólo están sujetos a un régimen público de empleo los funcionarios que tengan competencias fijadas o definidas específicamente en la ley o los jerarcas en términos generales, pues, por ese camino, evidentemente convertiríamos la excepción en la regla; es decir, sujetando a la mayoría de quienes prestan servicios en el Sector Público a un régimen de empleo privado, con todas las consecuencias que ello implica, incluyendo, por supuesto, la ausencia de estabilidad en el trabajo. Así las cosas, debe tomarse en cuenta que el legislador introdujo en el inciso 2) del artículo 112 citado una frase que es sumamente restrictiva, al señalar que se regirán por el derecho laboral o mercantil, las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados “… que no participan de la gestión pública de la Administración”. En lo que interesa, el Diccionario de la Lengua Española define el término “participar” como: “Tomar uno parte en una cosa” y, por ende, es “partícipe” el que “… tiene parte en una cosa, o entra con otras a la parte en la distribución de ella”. (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Tomo II. Madrid. Vigésima primera edición, 1992, p.1536). De otro lado, el concepto “gestión pública de la Administración”, debe relacionarse con la llamada “función administrativa” (de la que se da cuenta en el artículo 49 constitucional) definida desde una perspectiva ecléctica, así: “Pese a las dificultades existentes, como producto de la conjugación de los principales criterios hasta ahora expuestos (sustancial, formal y el del régimen jurídico de los actos) podemos definir, desde una perspectiva ecléctica, la función administrativa como la realizada por los órganos y entes públicos para la tutela concreta, inmediata y directa de los intereses públicos y que se encuentra sujeta a la ley” (JINESTA LOBO (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo . Tomo I Parte General. San José. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. Primera Edición, 2006, p.349). Desde esa perspectiva, la función administrativa se manifiesta de diversas formas, como lo son los actos y los hechos de la Administración. Para el autor citado “La función administrativa jurídica o no, puede manifestarse mediante actos o hechos. Los actos son las declaraciones de voluntad, juicio o conocimiento de la Administración Pública, en tanto que los hechos son las actuaciones materiales u operaciones técnicas realizadas en el ejercicio de la función administrativa” (Ibídem, p. 357). En ese orden de ideas, el acto administrativo viene a ser tan sólo una “… de las tantas formas de exteriorización” (op.cit., p. 422). De ahí que, la función administrativa no sólo la lleven a cabo los jerarcas. Así las cosas, debe interpretarse que es servidor público quien presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva; participando de esa manera y en mayor o menor medida de la llamada “gestión pública de la Administración”, con el fin de tutelar los intereses públicos. De modo que, debe entenderse que no participan de dicha gestión los obreros, trabajadores y empleados no sólo que realizan gestiones desvinculadas de la tutela concreta, inmediata y directa de los intereses públicos, sino, también, que no forman parte de la organización del respectivo ente público, careciendo de un acto válido y eficaz de envestidura, y que por misma razón, la respectiva Administración los contrató en el ejercicio de la capacidad de derecho privado, es decir, como cualquier particular; a lo cual debe recurrir razonablemente y con apego a la ley, sólo de modo excepcional para la realización de tareas puntuales y no ordinarias. Para el ámbito municipal, esa interpretación se refuerza con base en el contenido del numeral 152, inserto en el Título V del Código Municipal, denominado “El Personal Municipal”, apartado que regula aspectos relativos al ingreso a la carrera administrativa municipal; al manual descriptivo de puestos, sueldos y salarios; selección del personal; incentivos y beneficios; evaluación y calificación del servicio; capacitación municipal; permisos; derechos de los servidores municipales; deberes de los servidores municipales; prohibiciones y sanciones; procedimiento de sanciones. La referida norma 152 establece: “Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”” . El resaltado no es parte del original. IV.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: El agravio del accionante se resume en que el numeral 62 de la convención colectiva suscrita entre la Municipalidad de Aserrí y el sindicato de Trabajadores Municipales de la Provincia de San José debe aplicársele de forma literal. La norma indica: “Todos aquellos trabajadores que ganasen su salario quincenal o mensualmente se les seguirá pagando el mismo en forma bisemanal, sea de viernes de por medio, el cual se calculará con base en el salario bruto mensual de cada empleado multiplicado por trece meses y dividido entre 26 pagos bisemanales” (folio 20). El Tribunal conoció el reclamo enunciado manifestando que “se desprende que no existen diferencias salariales que deba indemnizarse al trabajador, toda vez que lo que se tuvo por demostrado fue que, efectivamente, por el pago bajo la modalidad bisemanal se dio “un incremento de 8.33%” a la base salarial, por esa única vez, siendo que los aumentos posteriores que se otorgaran se harían sobre dicha base”. En ese mismo sentido se había pronunciado la juzgadora de la primera instancia. Sin embargo, esta Sala considera necesario hacer las siguientes observaciones. En el hecho primero de la demanda la parte actora señaló que a partir del 04 de junio de 2007 ocupó el puesto de ingeniero del Acueducto Municipal. Adicionó que para el 27 de noviembre de 2011 estuvo en el cargo de Director de Gestión Ambiental (folio 63). Ese hecho fue contestado como parcialmente cierto por la parte demandada (folio 72). En el expediente consta una certificación - aportada por la parte actora- emitida por la Municipalidad de Aserrí el 07 de marzo de 2012 en la cual se indicó que el señor [Nombre 001] laboró en el municipio del 4 de junio de 2007 al 27 de noviembre de 2011 en el puesto de Director de Gestión Ambiental (folio 3). Es en razón de ese elemento probatorio que debe ser confirmada la sentencia impugnada mas no por los motivos esbozados por el Tribunal sino por los que se dirán a continuación. Las funciones realizadas por el demandante fueron las de Director de las actuaciones municipales en el campo ambiental durante toda la relación laboral -según el documento aportado por el mismo accionante- y por ello, de conformidad con la sentencia n.° 666-2015 citada en el Considerando III; estas se encuentran enmarcadas como “propias de la actividad del ente, cuales son aquellos que tiendan a satisfacer las prestaciones de los fines públicos que ese organismo presta a la colectividad. Ante esta situación, al encontrarse inherente las funciones del accionante en aquella actividad intrínseca, propia del municipio, (…), no cabe duda que realiza gestión pública, por lo que no podría encontrarse inmerso en los beneficios de la convención colectiva que el ente municipal realice con sus empleados, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional y el criterio de esta Sala, el demandante realiza funciones propias y exclusivas por las cuales la municipalidad fue creada, de tal manera que no se encuentra dentro de las excepciones propias del campo del derecho laboral donde la convención colectiva se aplica sin restricción alguna”. Así las cosas, en razón de que el señor [Nombre 001] fue un gestor de la función pública municipal, se encuentra excluido del otorgamiento de los beneficios de la convención colectiva anteriormente indicada. Consecuentemente a nada conduce que esta Sala analice si la aplicación del ordinal 62 Ibíd. en sede administrativa es la correcta para el caso concreto, toda vez que las funciones que realizó el recurrente no se encuentran amparadas por los beneficios comprendidos en la convención colectiva. POR TANTO: Se confirma la sentencia recurrida.

Orlando Aguirre Gómez Julia Varela Araya Eva María Camacho Vargas Jorge Enrique Olaso Álvarez Flora Marcela Allón Zúñiga Nota del Magistrado Aguirre Gómez: Confirmo la sentencia impugnada, pero, por razones distintas a las externadas por las compañeras magistradas y el compañero magistrado. Coincido con quienes consideran que para resolver correctamente el asunto debe entrarse, necesariamente y en primer término, a analizar el tema de la vigencia de las conveciones colectivas en el Sector Público y, específicamente, si el actor pudo derivar el derecho reclamado al amparo del instrumento convencional en el cual se apoya, por cuanto, es un punto que ha sido discutido durante todo el proceso. Mas, no comparto la consideración, por parcial, en torno a que como las funciones del demandante son ihnerentes a la actividad del ente municipal y, consecuentemente, fue un gestor de la función pública, no puede derivar derechos de la convención colectiva. Es importante tener presente, como ya se ha externado en otras oportunidades, que mantiene una relación de empleo público quien presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de envestidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva; participando de esa manera y en mayor o menor medida de la llamada "gestión pública de la Administración", con el fin de tutelar los intereses públicos. Lo que se refuerza en el ámbito municipal por la regulación contenida en el artículo 152 del Código Municiapal. Es en ese entendido, se ha estimado que no participan de dicha gestión los obreros, trabajadores y empleados no sólo que realizan gestiones desvinculadas de la tutela concreta, inmediata y directa de los intereses públicos, sino, también, que no forman parte de la organización del respectivo ente público, careciendo de un acto válido y eficaz de envestidura, y que por misma razón, la respectiva Administración los contrató en el ejercicio de la capacidad de derecho privado. En el caso concreto es un hecho no controvertido que el actor le prestó servicios a la demandada como ingeniero de acueducto municipal y luego como Director de Gestión Ambiental. En consecuencia, debe concluirse que prestó los servicios como parte de la organización del ente municipal; no siendo contratado por la demandada en el ejercicio de la capacidad de derecho privado. De ahí que resulte evidente que su relación de servicio no estuvo regulada por el Derecho Laboral Privado, sino, por el Derecho Público. Como lógica consecuencia de lo anterior, no podía derivar derecho alguno de la convensión colectiva invocada, pues, a su respecto, ésta devino en inconstitucional, en los términos de aquellas resoluciones constitucionales parcialmente transcritas (números 04453 y 9690, ambas del año 2000), que por ser tales, resultan vinculantes según lo dispuesto por el referido artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Por ello, estimo debe confirmarse la sentencia recurrida.

Orlando Aguirre Gómez N ota de la M agistrada A llón Z úñiga: La suscrita magistrada, confirma la sentencia recurrida pero por razones distintas a las vertidas en el razonamiento que sustenta el voto de mayoría. En mi criterio, la decisión del tribunal no entró en consideraciones sobre la naturaleza jurídica de la relación de servicios que unió al actor con el municipio demandado a los efectos de determinar si la Convención Colectiva le era aplicable o no. El razonamiento del ad quem se sustentó en la aplicación de la norma convencional y a partir de ello, definió la pretensión de la demanda, relacionada con la regularidad de pago y la fórmula de cálculo del salario, estipulado en ese instrumento. Estimo que la interpretación realizada por la mayoría del tribunal, en torno a la norma convencional que modificó el sistema de pago de forma quincenal o mensual a la forma bisemanal, y definió la fórmula de cálculo del salario al implementar esa otra modalidad de pago resulta acertada, razón de más, para no acceder a aquella discusión. A las razones expuestas por el tribunal agregaría que en la propia Convención, el artículo 57 fijó de manera expresa, la política de reajustes salariales, la cual sería conforme con el proceso inflacionario y la pérdida adquisitiva del salario de acuerdo a los decretos de reajuste del Sector Público por parte del Poder Ejecutivo. Por esta razón, no podría considerarse que con el cambio de la regularidad de pago se intentara establecer una forma de reajuste salarial contraria a aquella disposición expresa - del artículo 57-; que sería el efecto que generaría la interpretación de la norma, propuesta en la demanda. Estas son las razones por las cuales concurro con el voto de mayoría que confirmó la sentencia recurrida.

Flora Marcela Allón Zúñiga jjmb.- 2 Clasificación elaborada por SALA SEGUNDAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.