Park Rangers Not Entitled to Police-Risk PayGuardaparques sin derecho al plus de riesgo policial

Document Review Supreme Court of Justice SECOND CHAMBER Decision No.: 2025000784 SECOND CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and thirteen minutes on the nineteenth of March, two thousand twenty-five.

Ordinary proceeding brought before the Labor Court of the First Judicial Circuit of San José by [Name 001], a public official and resident of Limón, against the STATE, represented by Deputy Attorney General Marjorie Patricia Agüero Araya, and against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, represented by its Executive Director, economist Grettel Vega Arce. Appearing as special judicial attorneys are attorney Jorge Emilio Regidor Umaña, a resident of San José, on behalf of the plaintiff, and attorney José Guillermo Corrales Montero on behalf of the co-defendant entity. All are of legal age, married, attorneys, and residents of Heredia, subject to the exceptions indicated.

Justice Olaso Álvarez authored the opinion; and;

WHEREAS:

I. BACKGROUND

Through his special judicial attorney, the plaintiff stated that he performs police duties in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), which fall within Articles 8 and 9 of the Ley del Servicio de Parques Nacionales, Article 54 of the Ley Forestal, Article 16 bis of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, and Article 9 of the Ley de Pesca y Acuicultura; nevertheless, he is not paid the incentive known as the police-risk premium (riesgo policial). He sought payment of that salary supplement (plus salarial) from the date he began working for the Sistema Nacional de Áreas de Conservación—hereinafter SINAC—through the present; the resulting differences in vacation pay, Christmas bonus (aguinaldo), and school-year salary (salario escolar); interest, indexation, and costs and attorneys’ fees (ambas costas). The State’s representative denied the claim. She raised the defenses of lack of legal entitlement (falta de derecho), res judicata on the merits (cosa juzgada material), inadmissibility of the claim (improponibilidad de la demanda), and payment.

SINAC’s representative also opposed the claim and raised the defense of lack of legal entitlement. The Labor Court of the First Judicial Circuit of San José, First Section, in Judgment No. 1182, issued at 13:17 on May 20, 2022, by Judge Msc. Bertha Jiménez Alvarado, dismissed the claim and ordered no special award of costs.

II. APPEALS IN CASSATION (RECURSOS DE CASACIÓN)

Both parties file appeals in cassation before the Chamber. Appeal by the Procuraduría General de la República: The State’s representative alleges insufficient reasoning and improper exemption from costs (costas). It transcribes section 562 of the Código de Trabajo and argues that it clearly establishes, as a rule, that the losing party must be ordered to pay those expenses. It adds that this provision establishes an exhaustive list of exceptions, which are set forth in the following section, 563. It reproduces that latter provision and emphasizes that the exemption must be duly reasoned. In its view, the exemption ordered in the challenged decision was improper. It reproduces the ruling on that point and contends that the reasoning lacks any justification clearly and specifically supporting the grounds that led the trial judge to determine that the exemption was warranted, when the legal system has established that the rule is to order the losing party to pay costs.

It states the relief sought in this matter. It reiterates that the exemption must be reasoned and determined according to the particular circumstances of each case. It emphasizes that the claimant’s lack of legal entitlement was established because the filing of this proceeding lacked supporting factual and legal grounds. It adds that there is extensive case law establishing the governing rule regarding recognition of the police-risk incentive, namely, that it applies solely and exclusively to members of the police forces who perform duties inherent to police bodies, thereby excluding from eligibility not only civil servants under the Régimen de Servicio Civil—as in the case at issue—but even members of the police forces who perform strictly administrative duties. It insists that there are no grounds for exempting the losing party from costs when no compelling reason supports that exemption.

It states that the exemption is not warranted on grounds of good faith, but rather concerns an issue of statutory interpretation. It requests that the claimant be ordered to pay costs. Appeal by the claimant’s special judicial attorney: He states that his client holds the position of Profesional de Servicio Civil 1 A, performs park-ranger duties, and lists what he considers to be his functions. He then describes the functions established for Profesional de Servicio Civil 1-A in the Manual Descriptivo de Puestos del Régimen de Servicio Civil. He clarifies that his client’s activities are those set forth in allegation two of the complaint. He states that Article 54 of the Ley Forestal provides that officials of the Administración Forestal del Estado shall have the status of police authorities and that the claimant is an employee of that Administration; he cites section 16 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre.

He argues that the judge should have determined whether the claimant’s duties as Técnico de Servicio Civil 3 (the appellant now mentions a different position) are police duties. He therefore considers the decision to treat the case as presenting a pure question of law (proceso de puro derecho) to be a violation of due process, because it rejected the claimant’s work activities as true. He alleges a misinterpretation of the allegations in the complaint and, consequently, of substantive law. He asserts that it should have been deemed established that the claimant is, in a certain sense, a police officer and that, by operation of law, he faces risks in his daily work that endanger his life. He insists that the duties mentioned in the complaint should have been deemed established. He states that due process was violated in connection with the decision to treat the proceeding as presenting a pure question of law.

In his view, the facts should have been analyzed on the premise that there was no need to prove any particular condition because this is a matter presenting a pure question of law and, as such, the allegations in the complaint and the answer are taken as the starting point, without requiring evidentiary proceedings of any kind. He adds that, even if it had been necessary to prove some circumstance, the judgment would then have been rendered unlawfully because the evidence offered would have been required. In other words, what the judge should have done was determine whether the duties performed by the claimant are those required to obtain the occupational-risk premium, according to the job-description manual. In light of the foregoing, and precisely because the judge considers that certain circumstances were not established (which, he reiterates, did not need to be proved because this proceeding presents a pure question of law), counsel submits with the appeal a set of documentary evidence intended to establish the claimant’s actual work.

He states that the judgment under appeal incorrectly analyzes police risk and environmental regulations. According to him, risk must be understood as that arising from police work, which the claimant does in fact perform, largely in forests, mountains, and protected areas. He invokes Article 91 of the Ley General de Policía and argues that risk arises from the danger to a civil servant’s physical integrity, regardless of that person’s placement within the administrative structure. He argues that the issue of police risk should have been analyzed and that the duties performed by his client should have been assessed to determine whether his work is police work, because his placement within the structure is irrelevant; the only relevant consideration is whether he performs police duties, and if so, he would be entitled to payment of the incentive. He states that the issue to be analyzed is whether the Ley General de Policía applies to SINAC or MINAE employees and supervisors who perform park-ranger duties, since his client’s tasks are—as stated in the complaint—“police-type duties and entail a risk to the physical integrity of my clients, because they must conduct inspections, travel through the aforementioned protected wilderness areas, arrest persons, carry police-type weapons […], and carry all equipment required to enter the mountains […], which is military-type equipment; they are also issued identification as a ‘police authority’ and receive extensive legal training in workshops taught by judges, prosecutors, attorneys from the Procuraduría, in criminal, environmental, and administrative law, and by the Cruz Roja in first aid; and, unlike the other police bodies, in the wilderness areas where they work they have the authority to enter private properties without a judicial warrant, as well as industrial and commercial facilities, to conduct inspections, and if any violation of environmental laws is being committed, they proceed to seize property and conduct inspections, and they may even arrest the offenders during those actions in order to bring them before the Ministerio Público, JUST AS ANY POLICE OFFICER WOULD DO IN A POLICE OPERATION; they must even guard, assist, and transport detainees until placing them at the disposal of a prosecutor so that they may be brought before the judges; all these actions entail the possibility of an aggressive response from the person who is being compelled to obey the law and who is violating it…” (sic).

He states that the Trial Court failed to consider the provisions of section 54 of the Ley Forestal—number 7575 of February 13, 1996—section 9 of the Ley del Servicio de Parques Nacionales—number 6084 of August 24, 1977—and Article 16 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre—number 7317 of October 30, 1992—which, in his understanding, establish that the duties of park rangers are defined by law as police work. He states that his client is connected to the “surveillance and preservation of public order” referred to in constitutional section 12, because he is responsible for ensuring compliance with the Ley Forestal and environmental laws generally, just as any other police officer does, such that park rangers and their supervisors are indeed police officers. He objects that the judgment, although finding that the cited laws establish that park rangers and their supervisors have the status of police authorities, also states that their obligations merely involve cooperation and that, consequently, the police-risk incentive created for members of police bodies cannot be applied to the claimant on the basis of the duties he performs.

He states that the denial is also based on the fact that police officers—unlike the claimant—are responsible, as part of their daily duties, for guaranteeing national security, among other tasks and obligations, and ordinarily face situations in that work that endanger their physical integrity or their lives. He asserts that a simple comparison of the work of an ordinary police officer with that of park rangers and their supervisors demonstrates that the latter’s function is inherently police-related, because both arrest persons, seize instrumentalities or proceeds of crime, and place the detainees and seized property at the disposal of the judicial authority. He adds that those very activities place his life at risk, and therefore the police-risk incentive must be paid to him. Lastly, he states that the judge failed to consider that section 91 of the Ley General de Policía provides that this incentive is paid to those who “perform police duties entailing risk to their physical integrity, regardless of their placement within the administrative structure of that Ministry”; he therefore considers that the challenged decision misinterpreted substantive law and the allegations in the complaint and also violated the rules of sound judicial assessment (sana crítica) and the protective principle (principio protector), as manifested in the most-favorable-rule doctrine.

He insists on the application of Article 91 of the Ley General de Policía and argues that the granting of this incentive must be based on the specific circumstances of each case, so that the distinguishing criterion must be whether the work consists of police duties that also entail risk. He asserts that the judgment mentions the Manual Descriptivo de Puestos, but that his client’s duties are those of a police officer and therefore the police-risk incentive must be paid to him. He states that it is readily apparent that the duties in the Manual are not those of a police officer, but that the duties actually performed by the claimant in the exercise of his position are, as the environmental laws also indicate. He requests that the judgment under appeal be vacated or reversed and that all relief sought in the complaint be granted.

III. EVIDENCE TO ASSIST THE COURT IN RENDERING ITS DECISION (PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER)

Article 594 of the Código de Trabajo, as amended by Ley 9343 (Reforma Procesal Laboral), provides that only documentary or technical evidence that may have a decisive influence—as determined at the adjudicatory body’s discretion—may be submitted to or ordered by the cassation body to assist it in rendering its decision. The claimant’s attorney submits a set of documentary evidence intended, according to him, to establish his client’s actual work. In the Chamber’s view, that documentation is not of decisive influence in properly resolving this matter, because the record is considered to contain sufficient and clear elements for its resolution. It is also important to note that this procedural mechanism cannot be used to remedy the evidentiary insufficiency of a party that failed to secure the inclusion in the record, at the proper procedural stage, of the evidence supporting its position at trial; under the party-presentation principle (principio dispositivo) governing evidentiary matters, the parties bear responsibility not only for offering evidence but also for ensuring that it is timely introduced into the proceeding. In accordance with the foregoing, the documentary evidence offered with the appeal to assist the court in rendering its decision is inadmissible.

IV. APPEAL ON PROCEDURAL GROUNDS

The plaintiff seeks to have the judgment declared null and void, arguing that the trial judge violated due process (debido proceso) by declaring the matter to be purely one of law (de puro derecho). It is important to note that Article 587 of the Labor Code provides: “An appeal on procedural grounds shall be admissible when it alleges: 1.- Any of the defects warranting the nullity of proceedings (nulidad de actuaciones), provided that they were raised at a preceding stage of the proceeding and the claim was denied.” In the matter under review, the ruling issued at 10:02 hours on March 29, 2022, stated that, because the complaint had been answered and the parties had been given an opportunity to submit closing arguments, the case file was ready for judgment. Section 511 of the Labor Code provides: “In matters purely of law, judgment shall be rendered within fifteen days after the answer to the complaint or counterclaim or, where applicable, to the defenses raised, following referral for closing arguments.” Notice of that ruling was completed upon all parties on April 4, 2022, through the duly designated means, and no appeal was filed against it.

Accordingly, no objection was made at the proper procedural stage to the implicit declaration that the proceeding concerned purely a matter of law; instead, the plaintiff did not express disagreement until filing this appeal. As noted, for that argument to be admissible in cassation (casación), it must have been raised at a preceding stage of the proceeding, as required by Article 587, subsection 1 of the Labor Code. Because that objection was not raised before the Court, the challenge cannot be entertained.

V. ON THE MERITS OF THE MATTER (SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO)

The claimant seeks payment of the wage supplement (plus salarial) known as the police-risk allowance (riesgo policial). Having reviewed the case file (autos), it is concluded that there are no grounds for granting the claimant’s appeal (recurso) and modifying the Trial Court’s ruling. As was deemed proven (proven fact “a” of the first-instance judgment), the claimant has been a civil servant in the Public Administration since 1° de marzo de 2009 to date and works in the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), specifically in Parque Nacional Tortuguero of Área de Conservación Tortuguero (ACTO); it was also established that he holds permanent appointment (en propiedad) to position n.º 503114, classified as Profesional de Servicio Civil 1-A (not as Técnico de Servicio Civil 3, as the appellant stated at one point). This was established through certification number SINAC-SE-DGIRH-103-2020, dated 17 de marzo de 2020, issued by the head of the Departamento de Gestión Institucional de Recurso Humano.

Based on that same document, the claimant’s duties (proven fact “b”) were established as follows: “1.- Maintain ongoing coordination with the Encargado de Control y Protección del ACTO so as to have access to the strategic information generated by the Secretaría Ejecutiva del SINAC. 2.- Lead and follow up on the planning of actions under the Plan de Prevención, Control y Protección (PCP) of Parque Nacional Tortuguero (PNT). 3.- Prepare and submit technical reports on the Prevention, Control, and Protection actions carried out in PNT. 4.- Coordinate with the Administrador del PNT and the persons in charge of PNT’s operational centers to ensure the proper execution of planned PCP actions. 5.- Coordinate operations and patrols jointly with other police forces of the Ministerio de Seguridad Pública. 6.- Address complaints submitted by civil society concerning environmental offenses occurring in ACTO. 7.- File complaints regarding environmental offenses discovered as a result of the actions carried out. 8.- Propose changes and improvements to the Plan de Prevención, Control y Protección del Parque Nacional Tortuguero (PNT) document to the Administrador del PNT. 9.- Carry out the actions specified in the Plan de Prevención, Control y Protección del Parque Nacional Tortuguero (PNT). 10.- Conduct inspections and prepare technical reports at the request of judicial authorities for the verification of information concerning environmental complaints filed. 11.- Address and resolve inquiries from supervisors, colleagues, and the general public relating to the operation of the PNT PCP. 12.- Prepare and submit quarterly reports, such as the budget plan, SEMEC, among others, for the PNT Prevention, Control, and Protection program. 13.- Participate, when requested, in meetings of regional bodies such as the Comité Científico Técnico and other assigned ACTO committees. 14.- Submit the PCP report at the beginning of each year for the proper application of the PNT management-effectiveness assessment tool. 15.- Collaborate with the Administración del PNT on the logistics required to carry out substantive actions in PNT. 16.- Participate in the annual planning of the PNT Budget Plan. 17.- Prepare technical reports and process information regarding potential environmental offenses in PNT. 18.- Safeguard and update information concerning the prevention, control, and protection plan. 19.- Enter information into and follow up through the SITADA system. 20.- Keep the work area and its tools orderly and in good condition. 21.- Ensure the proper use and maintenance of State assets. 22.-Inform the Administrador del PNT in writing when damage occurs to assigned assets.” As the first-instance judge found, the case file contains no evidence that the claimant performed the police duties he alleges, nor does the appellant refer to any such duties.

Article 91 of the Ley General de Policía, number 7410 of 26 de mayo de 1994 (added by section 3 of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista, number 8096 of 15 de marzo de 2001; and renumbered by section 1 of the Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, number 8449 of 14 de junio de 2005, which moved it from former section 85 to current section 91), provides: “An incentive known as the police-risk allowance is hereby created, consisting of a wage supplement equal to eighteen percent of base salary; it shall be payable to all officials who perform police duties entailing a risk to their physical integrity, regardless of their placement within the administrative structure” (as amended pursuant to the partial annulment issued by the Sala Constitucional in decision number 12017, at 16:30 hours on 16 de agosto de 2006). The decision cited above holds: “The granting of this wage incentive must be substantiated in each specific case by identifying the reasons why the corresponding employee’s duties fall within the defined category of hazardousness (peligrosidad).” Through Decreto Ejecutivo number 29597, of 5 de junio de 2001, the Reglamento para el pago del riesgo policial was promulgated, Article 1 of which reads: “The wage supplement known as ‘Police Risk’ is payable solely and exclusively to ‘police officers’ by virtue of their performance of the ‘police duties’ assigned to them by reason of the authority vested in them, their appointment, position, and office as members of the Fuerza Pública, where the performance of those duties entails an imminent risk to their physical integrity because of the hazards that police work may involve.

By means of a reasoned decision (resolución fundada), the hazardous circumstances entailing a risk to the officer’s physical integrity shall be explained in each specific case, regardless of the officer’s placement within the Ministry’s administrative structure, and compliance with the requirements set forth in these regulations must also be verified.” Section 2, in turn, states: “‘Police officer’ means: A person appointed to a police position within any of the police forces whose jurisdiction is established by law, to serve the State in the exercise of police functions, for which purpose the person is vested with public authority in accordance with the Constitución Política and the Law. Accordingly, for a person to qualify as a police officer, all of the following conditions must be met: a) Authority conferred by the Presidente de la República and the relevant Minister through an Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo). b) Constitutional oath for the performance and exercise of the office of public authority. c) Appointment to a police position in one of the Police Forces comprising the Fuerza Pública, whose jurisdiction is established by law.

The appointment must comply with the law, pursuant to the recruitment, selection, and appointment requirements and procedures established in the legislation governing the service relationship and police functions. d) Perform police duties in the strict sense.” Section 3 of the same body of regulations then provides: “‘Police duties,’ without prejudice to the provisions of other higher-ranking legislation, means those falling within the general categories of: defense of national sovereignty, maintenance of public order, surveillance, and public safety. They therefore include the duties performed by an official vested with authority to ensure: national security; the safety of persons and property; physical integrity and respect for citizens’ rights and freedoms; the maintenance of public order and tranquility; the prevention and suppression of crime; and the enforcement of decisions issued by judicial and administrative bodies; for which purpose the official is vested with public authority and empowered lawfully to conduct: searches, seizures, and arrests, in accordance with the Constitución Política and the Law.” In its recitals (acápite considerativo), the regulations cited above and under review provide a historical account of the police-risk allowance, which it is considered appropriate to reproduce: “Whereas (Considerando): I.- That budget provision N° 46 of Law N° 7040 of 25 de abril de 1986 created an additional payment (sobresueldo) known as ‘Police Risk’ in the amount of ₡1.000,00 for officials of the Ministerio de Seguridad Pública and Gobernación y Policía, regardless of the duties performed.

Following that provision, the additional payment continued to be incorporated repeatedly into the laws governing the Republic’s Ordinary and Extraordinary, Fiscal, and Program-Based Budgets for the fiscal years: 1987 in Law N° 7055 of 11 de diciembre de 1986; 1988 in Law N° 7089 of 4 de diciembre de 1987; 1989 in Law N° 7111 of 24 de noviembre de 1988; 1990 in Law N° 7141 of 13 de diciembre de 1989; and 1991 in Law N° 7216 of 19 de diciembre de 1990. II.-That subsequently, budget provision N° 20 of Law N° 7272 of 18 de diciembre de 1991 ordered an increase in the benefit in question, but only for employees of Seguridad Pública and Gobernación y Policía who were in ‘active service,’ excluding ‘officials who perform administrative duties’; the provision was implemented in those terms through Article 2 of Decree Nº 21276-G-SP-H of 7 de mayo de 1992, increasing the additional payment to ₡2.800,00.

Subsequently, budget provisions 40 and 49 of Law Nº 7306 of 15 de julio de 1992 extended the aforementioned benefit to other police forces, providing that ‘officials in these programs who perform administrative duties shall not be included,’ and increased the amount to ₡3.200,00, ‘solely for those officials who are in active service.’ III.-That Ley General de Policía Nº 7410, of 26 de mayo de 1994, included payment of the police-risk allowance as one of the benefits previously granted by law to members of the Fuerza Pública. IV.-That it is an institutional historical reality that personnel appointed to police positions perform duties classified as administrative in nature for various reasons, which has given rise to two opposing circumstances: A. On the one hand, the Administration uses substantial resources—material, human, and financial—in constant and numerous reviews of individual cases aimed at terminating payment of the ‘Police Risk’ allowance through the initiation of the corresponding proceedings for annulment of favorable administrative acts (procesos de lesividad); and B. On the other hand, the Courts of Justice have repeatedly recognized that right for persons filing suit for payment of the ‘Police Risk’ allowance in cases where employees perform mixed duties, which led the Asamblea de Procuradores, held on 19 de mayo de 1994, to authorize refraining from filing the corresponding cassation appeals (recursos de casación) in such cases, as stated by the Procuraduría General de la República in opinion C-225-98 of 3 de noviembre de 1998.

V.-That Law Nº 8096, of 15 de marzo de 2001, published in La Gaceta Nº 59 of 23 de marzo de 2001, amended Law Nº 7410 ‘Ley General de Policía,’ adding Article 85 following the renumbering, which provided: ‘Article 85.- Police Risk.

An incentive known as the police risk allowance (riesgo policial) is hereby created, consisting of a salary supplement equivalent to eighteen percent (18%) of the base salary; it shall apply to all officials of the ministries of Gobernación y Policía and Seguridad Pública who perform police duties entailing a risk to their physical integrity, regardless of their position within that Ministry’s administrative structure. The granting of this salary incentive must be substantiated in each specific case by setting forth the reasons why the duties of the employee concerned fall within the defined circumstances of dangerousness (peligrosidad)’…” However, the Procuraduría General de la República, in opinion number 213-2009, explained: “…through Ley N° 7040 of 25 de abril de 1986, the incentive known as ‘Police Risk’ was first provided for in Article 46. Article 46 states as follows: ‘The Ministerio de Hacienda shall include in the next extraordinary budget the corresponding appropriation to provide employees of the Guardia Civil and the Guardia de Asistencia Rural with a payment of ₡1.000 per month for Police Risk […] The passage transcribed above makes clear that the legal procedure used to regulate police risk was not the most appropriate, since it was governed by budgetary provisions, a situation that the legislature sought to remedy through Article 3 of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 of 15 de marzo del 2001, given the irregular manner in which the supplement or additional compensation known as police risk had been governed; accordingly, Article 85 (currently 91) was added to Chapter IX of the Ley General de Policía N° 7410, thereby regulating that supplement through an ordinary statute…” In conclusion, the police risk supplement was not created in 2001, but had already existed before then.

In a related vein, it is useful to recall the definitions of “public force (fuerza pública)” and “police function (función policial)” developed by the Sala Constitucional in decision number 4368-2003, at 15:28 hours on 21 de mayo del 2003: “Article 12 of the Constitution provides, regarding the general function of the various police forces, that the police forces necessary for the surveillance and preservation of public order shall exist; this refers to the principal task of the Fuerza Pública, namely, maintaining public order in general and safeguarding the security of the inhabitants. This Sala has likewise so held in, among many others, judgments numbers 1588-91, 5882-93 and 884-98. Specifically, the following was stated on this point: ‘We may define the concept of public force as the collection of security bodies—and their officers—that, under the authority of the Poder Ejecutivo, are intended to maintain public order and safeguard the security of the inhabitants, with primarily preventive and occasionally enforcement functions.

By constitutional provision—and surely for historical reasons, since, as the sole armed body, they held the power associated with the possession and use of weapons—the Constitution not only vests supreme command over it in the Poder Ejecutivo, but also, for the obvious reason that they must be officials of absolute loyalty, establishes—as a power of the President and the respective Minister—the appointment and removal of the members who make up that public force (…). Thus, maintaining public order in general and safeguarding the security of the inhabitants are functions inherent to the public force, a task in which it performs a primarily preventive role’ […] Furthermore, as regards the governing authority of the police forces, Article 140 of the Constitution, in subsections 1), 6) and 16), establishes that the Presidente de la República and the respective Ministro de Gobierno are responsible for freely appointing and removing the members of the public force, maintaining the order and tranquility of the Nation, taking the measures necessary to safeguard public freedoms, and deploying the public force to preserve the order, defense and security of the country; and subsection 3) of Article 139 idem provides that the person holding the Presidencia de la República has exclusive responsibility for exercising supreme command of the public force.

The framework established by our Constitución Política for preserving the order and tranquility, defense and security of the country places concentrated responsibility in the Poder Ejecutivo, under the exclusive command of the Presidente de la República (decisions of the Sala Constitucional, numbers 10134-99, at eleven hours on veintitrés de diciembre mil novecientos noventa y nueve; and 1049-01, at sixteen hours and thirty minutes on seis de febrero del dos mil uno). It is also useful to refer to the concept of police function, which is derived from Article 6 of the Ley General de Policía and includes, among the police forces responsible for public security, the following: the Guardia Civil, the Guardia de Asistencia Rural, the police force responsible for controlling unauthorized drugs and related activities; the Policía de Fronteras, the Policía de Migración y Extranjería, the Policía del Control Fiscal, the Dirección de Seguridad del Estado, the Policía de Tránsito, the Policía Penitenciaria, and all other police forces whose jurisdiction is provided for by law.

Pursuant to Article 2 idem, members of the police forces are public officials required to observe and comply with the Constitución Política, international treaties, and the laws in force; their functions, pursuant to numeral 4, include: conducting surveillance, preserving public order, preventing manifestations of crime, and cooperating in their suppression as prescribed by the legal system. In accordance with the foregoing, and also on the basis of numerals 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69 and 70 of the Ley General de Policía, all members of all police forces of the Poder Ejecutivo are subject to all the requirements that the administrative police (Policía Administrativa) must fulfill in a Republic, as well as entitled to all the rights corresponding to them as public servants in the various administrative divisions…” In addition to the cited legislation and case law, the following laws governing certain duties performed by park rangers (guardaparques) must be considered: a) Ley Forestal, number 7575 of 13 de febrero de 1996, provides in Article 54: “Officials of the Administración Forestal del Estado shall have the status of police authorities and, as such and in accordance with this law, shall report violations to the competent authorities.

Police authorities shall be required to assist officials of the Administración Forestal del Estado whenever such assistance is requested so that they may fully perform the functions and duties imposed upon them by this law. In carrying out their responsibilities, these officials, identified by their respective credentials, shall have the right to travel through and conduct inspections on any rural property or forestry industry site, except for residences located thereon; they may also seize timber and other forest products unlawfully harvested or processed and impound, as security for a potential penalty, the equipment and machinery used in the unlawful act. They shall also seize the means of transportation used as an instrument or facilitator in the commission of the offense, after preparing the corresponding record. All of the foregoing shall be placed at the disposal of the competent judicial authority within a period not exceeding three days.” b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, number 6084 of 24 de agosto de 1977, provides in numeral 9: “Any person who contravenes the provisions of Article eight shall be immediately expelled from the Parque Nacional and placed at the disposal of the corresponding judicial authorities by employees of the Servicio de Parques Nacionales, who, for that purpose, shall have the status of police authorities.” c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, number 7317 of 30 de octubre de 1992, provides in ordinal 16: “For the faithful fulfillment of the obligations established in this law, wildlife inspectors, forestry inspectors, park rangers, and SINAC officials duly accredited for those purposes and acting in the performance of their duties are authorized to stop persons, travel through, enter, and conduct inspections within any property and vessel, as well as within the industrial and commercial facilities involved, and to seize wildlife organisms, parts, products, and derivatives, together with the equipment used in the commission of an offense or an activity prohibited by this law.

In the case of private residences, permission from the competent judicial authority or the owner shall be required.” It follows from the foregoing that, although those provisions establish that officials serving as park rangers shall have the status of police authorities, they are limited to reporting the corresponding violations to the competent authorities. Their functions are even described as including inspections, detentions, seizures, and the impoundment of equipment and machinery, but it is emphasized that everything must be placed at the disposal of the competent judicial authority. In other words, their obligations are merely supportive. In view of the foregoing, the duties of persons serving as park rangers—governed by the provisions analyzed above—and likewise the claimant’s duties as Profesional de Servicio Civil 1-A cannot be equated with those of persons who are members of police forces, because the degree of danger involved in performing those positions is not the same.

As explained, the latter must, as part of their daily duties, ensure national security, not only for persons but also for property, and safeguard respect for the rights and freedoms of all citizens, maintaining public order and tranquility, preventing and suppressing crime, and enforcing the decisions of judicial and administrative bodies. Accordingly, it is clear that members of police forces are more exposed to dangerous situations arising from their ordinary duties that threaten their physical integrity; and when the claimant’s duties, as established in the record, are compared with those specified for members of police forces, it follows beyond any doubt that the latter are directly exposed to risky situations arising from duties that threaten their physical integrity, to which the claimant was not exposed. It should be noted that the legislation clearly specifies that payment of the supplement is warranted only when an employee who is a member of a police force with legal jurisdiction performs police duties that place the employee’s physical integrity or life at risk, a situation in which the claimant clearly never found himself in his position as Profesional de Servicio Civil 1-A, since he did not perform police tasks or functions and did not meet the necessary requirements to be considered a police officer under Articles 1, 2 and 3 of the Reglamento para el Pago de Riesgo Policial; consequently, he was not entitled to, nor is it appropriate to grant, the claimed police risk supplement.

Along those lines, the Chamber considers that the trial judge, in declining to award the claimant the requested police-risk incentive, did not commit the alleged erroneous interpretation of substantive law and the facts alleged in the complaint, nor did the judge violate the rules of sound judicial discretion (sana crítica) or the most-favorable-rule principle (regla de la norma más favorable), because the claimant does not fall within the factual circumstances required to qualify for the benefit he seeks, nor is he in the same circumstances as those who receive that salary component. Accordingly, the relief sought in the complaint is unfounded (to the same effect, see judgments numbers 108, at 11:50 on 21 de enero de 2022, 2235 at 10:15 on 10 de agosto de 2022 and 3002 at 11:50 on 26 de octubre de 2022). The more recent decisions of this Chamber, numbers 2303, at 14:05 on 23 de agosto de 2023; and 2170, at 15:00 on 20 de septiembre de 2024, may also be consulted.

VI. COSTS (COSTAS)

The State’s counsel challenges the exemption from costs, arguing that the decision lacked sufficient grounds and improperly exempted the plaintiff from those expenses. Counsel disagrees with the finding that the claimant falls within the circumstances contemplated in Article 563 of the Código de Trabajo. Upon review of the record, the Court finds that relieving the plaintiff of this obligation is unwarranted. Article 563 of the Código de Trabajo precludes a finding of good faith in favor of a party who offers no evidence to substantiate the claim. In this case, there was no evidence establishing that the duties associated with the incentive had been performed, which would have supported the right claimed; on the contrary, it was established that the plaintiff did not satisfy the applicable conditions and requirements. All of the foregoing makes an award of costs necessary, pursuant to Article 562 of the Código de Trabajo. Accordingly, the unsuccessful party is ordered to pay both categories of costs, with attorney’s fees set at 15% of the amount for which the defendant was absolved.

VII. CONCLUSION

In light of the foregoing, the plaintiff’s appeal must be denied and the State’s appeal granted.

POR TANTO:

The plaintiff’s appeal is denied, and the State’s appeal is granted. The judgment is vacated solely insofar as it imposed no special award of costs. In its place, the plaintiff is ordered to pay those expenses, with attorney’s fees set at fifteen percent of the amount for which the defendant was absolved.

Res: 2025000784 HVARGASP Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Ana Orfilia Briceño Yock Maria Angelica Fallas Carvajal 1 Telephone numbers: 2295-3671, 2295-3676, 2295-3675 and 2295-4406. Facsimile: 2258-4165. Email: [email protected]

Revisión del Documento Corte Suprema de Justicia Res: 2025000784 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas trece minutos del diecinueve de marzo de dos mil veinticinco .

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, por [Nombre 001], funcionario público, vecino de Limón, contra el ESTADO, representado por su procuradora adjunta, la licenciada Marjorie Patricia Agüero Araya, y contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado por su directora ejecutiva Grettel Vega Arce, economista. Figuran como apoderados especiales judiciales; del actor, el licenciado Jorge Emilio Regidor Umaña, vecino de San José, y de la entidad codemandada, el licenciado José Guillermo Corrales Montero. Todos mayores, casados, abogados y vecinos de Heredia, con las excepciones indicadas.

Redacta el magistrado Olaso Álvarez; y;

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

Por medio de su apoderado especial judicial, el actor refirió que realiza funciones policiales en las áreas silvestres protegidas, las cuales se subsumen en los artículos 8 y 9 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, 54 de la Ley Forestal, 16 bis de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura; no obstante, no se le cancela el incentivo denominado riesgo policial. Solicitó el pago de dicho plus salarial desde que ingresó a laborar para el Sistema Nacional de Áreas de Conservación -en adelante SINAC- y hasta la fecha; las diferencias que dicho reconocimiento genere en vacaciones, aguinaldo y salario escolar; intereses, indexación y ambas costas. La representación estatal contestó en términos negativos. Opuso las excepciones de falta de derecho, cosa juzgada material, improponibilidad de la demanda y pago. La representación del SINAC también se opuso a la demanda y planteó la defensa de falta de derecho. El Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, Sección Primera, mediante sentencia número 1182, de las 13:17 horas del 20 de mayo de 2022, dictada por la señora jueza Msc. Bertha Jiménez Alvarado, declaró sin lugar la demanda y resolvió sin especial condenatoria en costas.

II. RECURSO DE CASACIÓN

Ambas partes plantean recurso de casación ante la Sala. Recurso de la Procuraduría General de la República: La representación estatal acusa falta de fundamentación e indebida exoneración en costas. Trascribe el numeral 562 del Código de Trabajo y sostiene que este es claro en establecer -como regla- la condena en esos gastos a la parte vencida. Agrega que dicho canon tiene previstas excepciones taxativas, las cuales se enlistan en el ordinal 563 siguiente. Copia esta última norma y destaca que la exención debe ser debidamente fundamentada. En su criterio, la exoneración dispuesta en la resolución impugnada se dispuso de forma indebida. Reproduce lo que se resolvió al respecto y aduce que dicha argumentación carece de toda justificación que sustente, de manera clara y puntual, los motivos que llevaron a la persona juzgadora de instancia a determinar la procedencia de la exoneración, cuando el ordenamiento jurídico ha establecido que la regla es condenar en costas al vencido.

Enuncia lo pretendido en este asunto. Vuelve sobre la idea de que la exención debe ser razonada y conforme con cada caso en particular. Resalta que quedó acreditada la falta de derecho de la parte demandante, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que sustentaran la interposición de este proceso. Agrega que es basta la jurisprudencia en la que se ha determinado la línea respecto del reconocimiento del incentivo de riesgo policial, estableciéndose que este corresponde de forma única y exclusiva a los miembros de las fuerzas policiales que realicen funciones propias de los cuerpos de policía, de manera que se excluye de esta posibilidad no solo a personas funcionarias del Régimen de Servicio Civil -como en el caso que nos ocupa-, sino incluso a miembros de las fuerzas policiales que ejecuten funciones netamente administrativas. Insiste en la improcedencia de la exoneración en costas en favor de la parte vencida, sin que exista una razón de peso que la respalde.

Según dice, la exención no procede por buena fe, sino por un tema de interpretación normativa. Pide que se condene en costas al demandante. Recurso del apoderado especial judicial del actor: Señala que su representado es profesional de Servicio Civil 1 A, con labores de guardaparques y enlista las que considera sus funciones. Luego describe las funciones que vienen dadas por el Manual Descriptivo de Puestos del Régimen de Servicio Civil para Profesional de Servicio Civil 1-A. Aclara que las actividades de su mandante son las indicadas en el hecho dos de la demanda. Señala que la Ley Forestal, en su artículo 54, dispone que los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía y el actor es servidor de tal Administración; cita el numeral 16 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Alega que la persona juzgadora debió valorar si las funciones del accionante como Técnico de Servicio Civil 3 (el recurrente menciona ahora otro puesto), son o no policiales.

Por ello, estima violatoria del debido proceso la declaratoria de puro derecho, al rechazarse como cierta la labor del demandante. Acusa una mala interpretación de los hechos de la demanda y, por ende, de la ley sustantiva. Apunta que debió tenerse por probado que el actor es -en cierta forma- un servidor policial y que, derivado de la ley, enfrenta riesgos en su labor diaria que atentan contra su vida. Insiste en que debieron tenerse por probadas las funciones mencionadas en la demanda. Menciona que existió violación al debido proceso en relación con la declaratoria del proceso como de puro derecho. A su juicio, el análisis de los hechos se debió hacer bajo la premisa de que no se trataba de demostrar alguna condición, pues es un asunto de puro derecho y, como tal, lo que se hace es partir de que lo expuesto en la demanda y en la contestación, sin que se requirieran procedimientos de demostración de ningún tipo.

Agrega que, incluso, si hubiera sido necesario que se probara alguna situación, entonces la sentencia se habría dictado ilegalmente, pues requería de la prueba ofrecida. Es decir, la juzgadora lo que debió hacer fue valorar si las labores que despliega el actor son las propias para obtener el beneficio del plus del riesgo profesional, según el manual descriptivo de puestos. Debido a lo anterior, precisamente por el hecho de que la jueza considera que no se acreditaron algunas circunstancias (las cuales -reitera- no había que probar, pues es un proceso de puro derecho), esa representación procede a aportar -con el recurso- un conjunto de pruebas documentales para demostrar la verdadera labor del accionante. Refiere que la sentencia recurrida hace un análisis incorrecto del riesgo policial y de la normativa ambiental. Según dice, el riesgo debe entenderse como aquel derivado de la labor como policía, la cual efectivamente ejerce el actor, en gran parte de bosques, montañas y áreas de protección.

Trae a colación el artículo 91 de la Ley General de Policía y plantea que el riesgo es un tema derivado del peligro a la integridad física que tiene la persona funcionaria, independientemente de su ubicación en la estructura administrativa. Alega que se debió analizar el tema del riesgo policial y valorar la función que realiza su mandante para determinar si su labor es o no policial, pues no importa su ubicación dentro de la estructura, sino que solamente interesa que desempeñe la función policial y, de ser así, le correspondería el pago del incentivo. Apunta que el tema a analizar es si la Ley General de Policía es aplicable o no a las personas trabajadoras y jefaturas del SINAC o del MINAE que desarrollan funciones de guardaparques, ya que las tareas de su poderdante son -como se dijo en la demanda- “de tipo policial, e implican un riesgo a la integridad física de mis representados, pues ellos, deben hacer inspecciones, transitan en las áreas silvestres protegidas dichas, practican detenciones de personas, deben andar armados con armas de tipo policial […], y todo el equipo propio para ingresar a la montaña […], el cual es de tipo militar, además se les da identificación como ‘autoridad policial’ y se les dan alta capacitación legal, en talleres que imparten por jueces, fiscales, procuradores, en legislación penal, ambiental, administrativo y la Cruz Roja, en primeros auxilios, y a diferencia de los demás cuerpos policiales, en las área silvestres en las que laboran, tienen facultad para ingresar a fincas privadas, sin orden judicial, así como instalaciones industriales y comerciales a hacer inspecciones y si se está cometiendo alguna infracción a las leyes ambientales, proceden a decomisar bienes, e inspeccionar, e incluso pueden detener, en esas acciones a los infractores, para presentarlos al Ministerio Público, TAL Y COMO LO HARÍA CUALQUIER POLICÍA EN UNA ACTUACIÓN POLICIAL, incluso deben custodiar, asistir y transportar a los detenidos, hasta dejarlos a la orden de un fiscal, para que sean presentados a los jueces, toda esta actuación implica la posibilidad de la respuesta agresiva de la persona a la que se le está incumpliendo e infringiendo la ley…” (sic).

Indica que el Juzgado no consideró lo normado en el numeral 54 de la Ley Forestal -número 7575 del 13 de febrero de 1996-, ordinal 9 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales -número 6084 del 24 de agosto de 1977-, y artículo 16 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre -número 7317 del 30 de octubre de 1992-; normas que -según su entender- establecen que la función de los guardaparques está definida, por la ley, como labor policial. Manifiesta que su mandante está ligado a la “vigilancia y conservación del orden público” que refiere el numeral 12 constitucional, por cuanto le corresponde vigilar que se respeten la ley forestal y las leyes ambientales, en general, tal y como lo hace cualquier otro policía, de modo que efectivamente los guardaparques y sus jefaturas son policías. Reprocha que el fallo, aun cuando determina que las leyes indicadas establecen que los guardaparques y sus jefaturas tienen el carácter de autoridad policial, señala también que sus obligaciones son de mera colaboración, de ahí que no pueda aplicarse al accionante -por la labor desempeñada- el riesgo policial creado para quienes integran los cuerpos policiales.

Dice que la denegatoria se basa también en que los servidores policiales -a diferencia del demandante- les compete, como parte de sus funciones diarias, garantizar la seguridad nacional, entre otras tareas y deberes, labores en las que de ordinario están expuestos a situaciones de peligro que atentan contra su integridad física o su vida. Indica que con solo comparar la labor del policía común con la de los guardaparques y sus jefaturas, se tiene que su función es eminentemente policial, en tanto ambos detienen personas, secuestran objetos del delito y ponen a la orden de la autoridad judicial a las personas detenidas y los bienes secuestrados. Añade que precisamente esas actividades son las que ponen en riesgo su vida, por lo que se le debe pagar el riesgo policial. Por último, manifiesta que la persona juzgadora no toma en consideración que la Ley General de Policía, en su ordinal 91, dispone que ese incentivo se paga a quienes “desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa de ese Ministerio”, por lo cual, estima que la resolución impugnada incurrió en errónea interpretación de la ley sustantiva y de los hechos de la demanda; así como en vulneración de la sana crítica y del principio protector en su manifestación de la norma más favorable.

Insiste en la aplicación del artículo 91 de la Ley General de Policía y en que el otorgamiento de este incentivo debe fundamentase en cada caso concreto, de modo que el criterio distintivo debe ser que se trate de labores policiales que, a su vez, impliquen un riesgo. Afirma que en la sentencia se menciona el Manual Descriptivo de Puestos, pero las labores de su representado son las propias de un policía, por lo que el riesgo policial debe pagársele. Indica que se puede apreciar claramente que las labores del Manual no son las de un policía, pero que las desplegadas realmente por el accionante en el ejercicio de su cargo, sí lo son, y así lo indican las leyes ambientales. Solicita que se anule o se revoque la sentencia recurrida y se acoja en todos sus extremos la demanda planteada.

III. SOBRE LA PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER

El artículo 594 del Código de Trabajo reformado por la Ley 9343 (Reforma Procesal Laboral), dispone que ante el órgano de casación solo podrán presentarse u ordenarse -para mejor proveer- pruebas documentales o técnicas que puedan ser de influencia decisiva, según calificación discrecional del órgano. El apoderado del accionante aporta un conjunto de pruebas documentales para demostrar, según su dicho, la verdadera labor de su mandante. A juicio de la Sala, dicho documento no es de influencia decisiva para resolver con acierto el presente asunto, ya que se estima que en autos se cuenta con elementos suficientes y claros para su resolución. Asimismo, es importante acotar que este instituto procesal no puede ser utilizado para suplir la insuficiencia probatoria de la parte que no procuró traer a los autos, en el momento procesal oportuno, la prueba que da sustento a su posición en juicio; puesto que, de conformidad con el principio dispositivo que rige la materia probatoria, las partes ostentan la responsabilidad no solo de ofrecer la prueba sino también de procurar que esta sea traída al proceso oportunamente. Conforme lo expuesto, la prueba documental ofrecida para mejor proveer en el recurso no es de recibo.

IV. SOBRE EL RECURSO POR RAZONES PROCESALES

La parte actora solicita la nulidad de la sentencia, pues considera que la señora jueza de instancia incurrió en violación al debido proceso, dado que el asunto se declaró de puro derecho. Es importante indicar que el artículo 587 del Código de Trabajo establece: “Por razones procesales será admisible cuando se invoque: 1.- Cualquiera de los vicios por los cuales procede la nulidad de actuaciones, siempre y cuando estos hayan sido alegados en alguna de las fases precedentes del proceso y la reclamación se haya desestimado”. En el asunto bajo estudio, por medio de la resolución de las 10:02 horas del 29 de marzo de 2022, se indicó que, al existir contestación de demanda y haberse concedido audiencia para la emisión de conclusiones, el expediente quedaba listo para el dictado de la sentencia. El numeral 511 del Código de Trabajo indica: “En los asuntos de puro derecho se dictará la sentencia dentro de los quince días posteriores a la contestación de la demanda o contrademanda o, en su caso, de las excepciones interpuestas, previo traslado para conclusiones”.

Dicha resolución se terminó de notificar a todas las partes el 4 de abril de 2022, en los medios debidamente señalados; y, contra esta, no se interpuso recurso alguno. Así las cosas, no hubo oposición a la declaratoria tácita del proceso como de puro derecho en el momento procesal oportuno, sino que es hasta la presentación del recurso que la parte actora se muestra disconforme. Tal como se indicó, para que ese argumento sea admisible en casación, debe haber sido alegado en las fases precedentes del proceso, según lo requiere el artículo 587, inciso 1° del Código de Trabajo. Al no haberse manifestado esa inconformidad ante el Juzgado, el reproche es inatendible.

V. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

El accionante reclama el pago del plus salarial denominado riesgo policial. Estudiados los autos, se concluye que no existen motivos que hagan posible acoger el recurso de la parte demandante y variar lo resuelto por el Juzgado. Según se tuvo por probado (hecho probado “a” de la sentencia de instancia), el actor es funcionario de la Administración Pública desde el 1° de marzo de 2009 hasta la fecha y labora en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), específicamente en el Parque Nacional Tortuguero del Área de Conservación Tortuguero (ACTO); también se demostró que ocupa en propiedad el puesto n.º 503114, clasificado como Profesional de Servicio Civil 1-A (no como Técnico de Servicio Civil 3, tal como lo mencionó el recurrente en algún momento). Ello se tuvo por acreditado mediante la certificación número SINAC-SE-DGIRH-103-2020, de fecha 17 de marzo de 2020, expedida por la jefa del Departamento de Gestión Institucional de Recurso Humano.

Con base en ese mismo documento se tuvo por acreditado que las funciones del accionante (hecho probado “b”) son: "1.- Mantener una coordinación constante con el Encargado de Control y Protección del ACTO, de manera que se tenga acceso a la información estratégica que se genera desde la Secretaría Ejecutiva del SINAC. 2.- Liderar y dar seguimiento a la planificación de las acciones del Plan de Prevención, Control y Protección (PCP) del Parque Nacional Tortuguero (PNT). 3.- Realizar y presentar informes técnicos sobre las acciones de Prevención, Control y Protección ejecutadas en el PNT. 4.- Coordinar con el Administrador del PNT y los Encargados de los centros operativos del PNT, para la adecuada ejecución de las acciones de PCP planificadas. 5.- Coordinar operativos y patrullajes en conjunto con otros cuerpos policiales del Ministerio de Seguridad Pública. 6.- Atender las quejas presentadas por la sociedad civil sobre delitos ambientales que se están dando en el ACTO. 7.- Interponer denuncias por delitos ambientales encontrados como resultado de las acciones ejecutadas. 8.- Proponer al Administrador del PNT cambios y mejoras al documento Plan de Prevención, Control y Protección del Parque Nacional Tortuguero (PNT). 9.- Realizar las acciones indicadas en el Plan de Prevención, Control y Protección del Parque Nacional Tortuguero (PNT). 10.- Realizar inspecciones e informes técnicos a solicitud de entes judiciales para la ratificación de datos sobre denuncias ambientales presentadas. 11.- Atender y resolver consultas solicitadas por los superiores, compañeros y público en general, relacionadas con la operatividad del PCP del PNT. 12.- Elaborar y entregar informes trimestrales, tales como plan presupuesto, SEMEC, entre otros, del programa de Prevención, Control y Protección PNT. 13.- Participar cuando se solicite en reuniones de instancias regionales tales como el Comité Científico Técnico y otras comisiones asignadas del ACTO. 14.- Presentar el informe del PCP cada inicio de año, para la correcta aplicación de la herramienta de la evaluación de la efectividad de manejo del PNT. 15.- Colaborar junto con la Administración del PNT en la logística necesaria para el desarrollo de acciones sustantivas en PNT. 16.- Participar en la planificación anual del Plan Presupuesto del PNT. 17.- Elaborar los informes técnicos y procesar información sobre posibles delitos ambientales en el PNT. 18.- Custodiar y actualizar la información referente al plan de prevención, control y protección. 19.- Registrar y dar seguimiento al sistema de SITADA. 20.- Mantener el área de trabajo y sus herramientas en orden y en buen estado. 21.- Velar por el uso adecuado de los activos del Estado y su correcto mantenimiento. 22.-Informar al Administrador del PNT por escrito cuando ocurran daños a los activos asignados." Tal como lo apreció la juzgadora de instancia, en el expediente no consta prueba de que el accionante realizara las funciones policiales que reclama, ni el recurrente hace alusión a ninguna de ellas.

El artículo 91 de la Ley General de Policía, número 7410 del 26 de mayo de 1994 (adicionado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista, número 8096 del 15 de marzo de 2001; y, corrida su numeración mediante el ordinal 1 de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, número 8449 del 14 de junio de 2005, que lo trasladó del antiguo 85 al 91 actual), estatuye: “Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente a un dieciocho por ciento del salario base; corresponderá a todos los funcionarios que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa” (así reformado, según la anulación parcial hecha por la Sala Constitucional, mediante resolución número 12017, de las 16:30 horas del 16 de agosto de 2006). En el voto supra indicado se resuelve: “El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido”.

Por medio del Decreto Ejecutivo número 29597, del 5 de junio de 2001, se promulgó el Reglamento para el pago del riesgo policial, cuyo artículo 1 reza: “El plus salarial denominado ‘Riesgo Policial’, es pagadero única y exclusivamente a los ‘servidores policiales’, en virtud del cumplimiento de las ‘funciones policiales’ que les corresponde en razón de la investidura, nombramiento, puesto y cargo que ostentan, como miembros de la Fuerza Pública, y que en el desempeño de funciones se corra algún riesgo inminente para la integridad física, en razón de la peligrosidad que la función policial pueda significar. Mediante resolución fundada, se razonará en cada caso concreto, en qué consisten las circunstancias de peligrosidad que impliquen algún riesgo para la integridad física del servidor, independientemente de su ubicación dentro de la estructura administrativa del Ministerio, debiéndose constatar además, el cumplimiento de los supuestos que se detallan en el presente reglamento”.

Por su parte, el numeral 2 menciona: “Se entiende por ‘servidor policial’: La persona nombrada en un puesto de plaza policial de alguno de los cuerpos policiales cuya competencia esté prevista por Ley, para servir al Estado en el ejercicio de la función policial, para lo cual es investido de autoridad pública, de conformidad con la Constitución Política y la Ley. Por consiguiente, para que una persona sea servidor policial, debe darse el concurso de las siguientes condiciones: a) Investidura otorgada por el Presidente de la República y el Ministro del ramo mediante Acuerdo Ejecutivo. b) Juramentación constitucional para el desempeño y ejercicio del cargo de autoridad pública. c) Nombramiento en puesto de plaza policial, en alguno de los Cuerpos Policiales que conforman la Fuerza Pública, cuya competencia esté constituida por Ley. El nombramiento debe estar conformado a Derecho, según los requisitos y procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento establecidos en la legislación que regula la relación de servicio y la función policial. d) Desempeñar funciones policiales propiamente dichas”.

Luego, el ordinal 3 del mismo cuerpo normativo indica: “Se entiende por ‘funciones policiales’, sin perjuicio de lo que se establezca en otras disposiciones normativas de rango superior, aquellas que se comprenden dentro de los enunciados genéricos de: defensa de la soberanía nacional, mantenimiento del orden público, vigilancia y seguridad ciudadana. Se implican entonces, las funciones que realiza un funcionario investido de autoridad para garantizar: la seguridad nacional, la seguridad de las personas y de los bienes, la integridad física y el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos, el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, la prevención y represión de la delincuencia, la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos; para lo cual cuenta con investidura de autoridad pública con atribuciones para realizar legítimamente: allanamientos, decomisos y detenciones, con arreglo en la Constitución Política y la Ley”.

El Reglamento supra citado y que es objeto de estudio, en su acápite considerativo, recoge un recuento histórico del plus por riesgo policial, el cual se estima conveniente transcribir: “Considerando: I.- Que mediante norma presupuestaria N° 46 de la Ley N° 7040 de 25 de abril de 1986, se creó un sobresueldo denominado ‘Riesgo Policial’ de ₡1.000,00 para los funcionarios del Ministerio de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, sin distingo de las labores que se ejecutaran. De la norma anterior, en forma reiterada se continuó incorporando el sobresueldo en las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de los períodos: 1987 en Ley N° 7055 de 11 de diciembre de 1986; 1988 en Ley N° 7089 de 4 de diciembre de 1987; 1989 en Ley N° 7111 de 24 de noviembre de 1988; 1990 en Ley N° 7141 de 13 de diciembre de 1989; y 1991 en Ley N° 7216 de 19 de diciembre de 1990.

II.-Que posteriormente, mediante norma presupuestaria N° 20 de la Ley N° 7272 de 18 de diciembre de 1991, dispuso incrementar el beneficio de referencia, pero únicamente a favor de servidores de Seguridad Pública y Gobernación y Policía que se encontraran en ‘servicio activo’ quedando excluidos ‘los funcionarios que realicen funciones administrativas’ y en esos términos se reglamentó la disposición mediante artículo 2 de Decreto Nº 21276-G-SP-H de 7 de mayo de 1992, aumentándose el sobresueldo a ₡2.800,00. Posteriormente, mediante normas presupuestarias 40 y 49 de la Ley Nº 7306 de 15 de julio de 1992, se amplió el beneficio aludido a otros cuerpos policiales disponiéndose que ‘no se incluirán los funcionarios de estos programas, que realicen labores administrativas’, y se aumentó el monto a ₡3.200,00, ‘únicamente a aquellos funcionarios que se encuentren en el servicio activo’. III.-Que mediante Ley General de Policía Nº 7410, de 26 de mayo de 1994, se incluyó el pago del riesgo policial como uno de los beneficios previamente concedidos por Ley, para los miembros de la fuerza pública.

IV.-Que constituye una realidad histórica institucional que personal nombrado en puesto policial, por diversas razones desempeña funciones catalogadas como de carácter administrativo, lo cual ha generado dos circunstancias contrapuestas: A. Por un lado, la Administración utiliza gran cantidad de recursos -materiales, humanos y económicos- en constantes y múltiples estudios de casos particulares en procura de la supresión del pago del ‘Riesgo Policial’ mediante la instauración de los respectivos procesos de lesividad; y B. Por otro lado, los Tribunales de Justicia han reconocido reiteradamente ese derecho, a quienes interponen demanda judicial para el pago del ‘Riesgo Policial’ en los casos en los que los servidores cumplen con funciones mixtas, lo cual ha conllevado a que en la Asamblea de Procuradores, celebrada el 19 de mayo de 1994, se autorizara la no interposición de los respectivos recursos de casación en esos casos, según lo señala la Procuraduría General de la República, en dictamen C-225-98 de 3 de noviembre de 1998.

V.-Que mediante Ley Nº 8096, de 15 de marzo de 2001, publicada en La Gaceta Nº 59 del 23 de marzo de 2001, se reformó la Ley Nº 7410 ‘Ley General de Policía’, adicionándose el artículo 85, una vez corrida la numeración, mediante el cual se dispuso: ‘Artículo 85.- Riesgo Policial. Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente en un dieciocho por ciento (18%) del salario base; corresponderá a todos los funcionarios de los ministerios de Gobernación y Policía y Seguridad Pública que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa de ese Ministerio. El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido’…” Ahora bien, la Procuraduría General de la República, en el dictamen número 213-2009, explicó: “…mediante la Ley N° 7040 del 25 de abril de 1986 se contempló por primera vez en el artículo 46 el incentivo denominado ‘Riesgo Policial’.

Señala el artículo 46, lo siguiente: ‘El Ministerio de Hacienda deberá incluir en el próximo presupuesto extraordinario el contenido correspondiente para incluirles el pago de ₡1.000 por mes, por concepto de Riesgo Policial, a los empleados de la Guardia Civil y de la Guardia de Asistencia Rural […] De la cita anteriormente transcrita es claro que el procedimiento jurídico utilizado para la regulación del riesgo policial no era el más idóneo, ya que estaba regulado por disposiciones de carácter presupuestario, causa por la que el legislador buscó remediar mediante el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 de 15 de marzo del 2001, la forma irregular en que se venía rigiendo el plus o sobresueldo denominado riesgo policial, motivo por cual se adiciona al Capítulo IX de la Ley General de Policía N° 7410, el artículo 85 (actualmente 91), regulando así dicho plus mediante una ley ordinaria…” En conclusión, el complemento por riesgo policial no se creó en el año 2001, sino que ya existía desde antes.

En otro orden de ideas, interesa traer a colación la definición de “fuerza pública” y de “función policial” elaborada por la Sala Constitucional en el pronunciamiento número 4368-2003, de las 15:28 horas del 21 de mayo del 2003: “El artículo 12 de la Constitución dispone, en cuanto a la función general de las distintas fuerzas de policía, que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias; con ello se alude a la principal tarea de la Fuerza Pública, cual es mantener el orden público en general, y velar por la seguridad de los habitantes. Así lo ha afirmado también esta Sala, entre muchas otras, en sentencias números 1588-91, 5882-93 y 884-98. Concretamente, y sobre este punto, se dijo: ‘Podemos definir el concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad -y sus agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas.

Por disposición Constitucional -y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias de ser funcionarios de absoluta lealtad establece también -como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar y remover a los miembros que componen dicha fuerza pública (…). De modo que es función propia de la fuerza pública mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función primordialmente preventiva’ […] Por otra parte, en lo que se refiere al órgano rector de las fuerzas de policía, el artículo 140 constitucional, en sus incisos 1), 6) y 16) establece que le corresponde al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas y disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país; y el inciso 3) del artículo 139 ídem señala que le corresponde, exclusivamente, a quien ejerce la Presidencia de la República, ejercer el mando supremo de la fuerza pública.

El régimen que ha contemplado nuestra Constitución Política para preservar el orden y la tranquilidad, la defensa y la seguridad del país, determina una responsabilidad concentrada en el Poder Ejecutivo, bajo el mando exclusivo del Presidente de la República (resoluciones de la Sala Constitucional, números 10134-99, de las once horas del veintitrés de diciembre mil novecientos noventa y nueve; y 1049-01, de las dieciséis horas con treinta minutos del seis de febrero del dos mil uno). Interesa también hacer referencia al concepto de función policial, el cual se extrae de la Ley General de Policía, artículo 6, que incluye, dentro de las fuerzas de Policía, a las siguientes, que tienen la seguridad pública a su cargo: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley.

De acuerdo con el artículo 2 ídem, los miembros de las fuerzas de Policía son funcionarios públicos, obligados a observar y cumplir la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes; entre sus funciones, de acuerdo con el numeral 4, se encuentran: vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo anterior, y también con base en los numerales 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69 y 70 de la Ley General de Policía, todos los miembros de todas las fuerzas de policía del Poder Ejecutivo se constituyen en destinatarios de todos los imperativos que debe cumplir la Policía Administrativa en una República, así como de todos los derechos que les corresponde como servidores públicos en los distintos repartos administrativos…” En adición a la normativa expuesta y la jurisprudencia mencionada, deben considerarse las siguientes leyes que regulan algunas tareas que ejercen los guardaparques: a) Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996, en el artículo 54 establece: “Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas.

Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito. También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días”. b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, número 6084 del 24 de agosto de 1977, en el numeral 9 dispone: “Quien contraviniera lo dispuesto en el artículo ocho, será expulsado inmediatamente del Parque Nacional y puesto a la orden de las autoridades judiciales correspondientes, por los empleados del Servicio de Parques Nacionales, quienes para ese efecto tendrán el carácter de autoridades de policía”. c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, número 7317 del 30 de octubre de 1992, en el ordinal 16 estipula: “Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del Sinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar los organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo utilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.

En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario”. De lo anterior se infiere que, si bien esas normas disponen que las personas funcionarias que fungen como guardaparques tendrán carácter de autoridad policial, estos se limitan a denunciar y reportar las respectivas infracciones ante las autoridades competentes. Incluso, se mencionan como funciones las inspecciones, las detenciones, los decomisos, el secuestro de equipo y máquinas, pero se resalta que todo deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente. Es decir, sus obligaciones son de mera colaboración. Debido a lo expuesto, no es posible equiparar las funciones de las personas que fungen como guardaparques -reguladas en las normas anteriormente analizadas- y tampoco las del actor como Profesional de Servicio Civil 1-A, con las de las personas que integran los cuerpos policiales, pues el grado de peligrosidad entre el ejercicio de los cargos no es el mismo.

Como se explicó, estos últimos deben, como parte de sus funciones diarias, garantizar la seguridad nacional, no solo de las personas, sino también de los bienes, y velar por el respeto de los derechos y libertades de todas las personas ciudadanas, manteniendo el orden y la tranquilidad pública, previniendo y reprimiendo la delincuencia, así como ejecutando las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos. Así las cosas, es claro que las personas que integran los cuerpos policiales están mayormente expuestas a situaciones de peligro que atentan contra su integridad física surgidas de sus labores ordinarias y si se comparan las tareas del demandante, acreditadas en autos, frente a las especificadas para los miembros de los cuerpos policiales se deduce, sin duda alguna, que estos últimos están expuestos directamente a situaciones de riesgo derivadas de aquellas funciones que atentan contra su integridad física, a las que no estuvo expuesto el actor.

Debe mencionarse que la legislación es clara al especificar que el pago del plus procede solamente cuando la persona trabajadora, integrante de un cuerpo policial con competencia legal, lleve a cabo labores policiales que pongan en riesgo su integridad física o su vida, situación en la que claramente nunca estuvo el accionante en su puesto de Profesional de Servicio Civil 1-A, por cuanto no realizaba tareas o funciones policiales, ni contó con los presupuestos necesarios para ser considerado como servidor policial al amparo de los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento para el Pago de Riesgo Policial, por lo cual no le correspondía ni procede el reconocimiento del plus por riesgo policial pretendido. En esa línea de pensamiento, considera la Sala que la persona juzgadora de instancia, al no concederle al demandante el incentivo por riesgo policial reclamado, no incurrió en la alegada errónea interpretación de la ley sustantiva y de los hechos de la demanda, ni ha vulnerado la sana crítica o la regla de la norma más favorable, por cuanto el actor no se enmarca en los supuestos de hecho requeridos para optar por el beneficio que demanda, a la vez que tampoco se encuentra en las mismas condiciones de quienes son beneficiarios de ese componente salarial.

Así las cosas, lo requerido en la demanda resulta improcedente (en el mismo sentido, véanse las sentencias números 108, de las 11:50 horas del 21 de enero de 2022, 2235 de las 10:15 horas del 10 de agosto de 2022 y 3002 de las 11:50 horas del 26 de octubre de 2022). También se pueden consultar los votos más recientes de esta Sala números 2303, de las 14:05 horas del 23 de agosto de 2023; y 2170, de las 15:00 horas del 20 de septiembre de 2024.

VI. COSTAS

La representación estatal reprocha la exoneración en costas, por considerar que se incurrió en falta de fundamentación y en una indebida exención en dichos gastos. No comparte que se haya estimado que el accionante se encuentra dentro de los presupuestos del numeral 563 del Código de Trabajo. Analizados los autos, se estima que no es procedente absolver a la parte actora de este rubro. El artículo 563 del Código de Trabajo impide considerar de buena fe a la parte que no ofrece probanzas para justificar su pretensión. En este caso, se echó de menos prueba que permitiera comprobar que se realizaban las funciones relativas al incentivo, que hubieran dado sustento al derecho reclamado; por el contrario, se tuvo por demostrado que el actor no cumplía con los presupuestos y requisitos para ello. Todo lo anterior torna necesaria la condenatoria al pago de las costas, según lo que establece el artículo 562 del Código de Trabajo. En consecuencia, se condena a la parte vencida al pago de ambas costas, fijando las personales en un 15% de la absolutoria.

VII. CONCLUSIÓN

A la luz de lo que viene expuesto, procede declarar sin lugar el recurso de la parte actora y acoger el del Estado.

POR TANTO:

Se deniega el recurso de la parte actora y se acoge el del Estado. Se anula la sentencia únicamente en cuanto resolvió sin especial condena en costas. En su lugar, se le impone el pago de dichos gastos al demandante y se fijan las personales en el quince por ciento de la absolutoria.

Res: 2025000784 HVARGASP Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Ana Orfilia Briceño Yock Maria Angelica Fallas Carvajal 1