High-risk operations incentive for border agentIncentivo por operaciones de alto riesgo para agente de fronteras

SECOND DIVISION OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and fifteen minutes on the eighth of November of two thousand twenty-four.

Ordinary proceeding filed before the Labor Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela, Upala venue, by [Name 001], single, police officer and resident of Alajuela, against the STATE, represented by its deputy attorney, Carlos Adrián Valverde Arley, married and resident of San José. The plaintiff's legal aid attorney is Kerllyn Adriana Jiménez Steller, whose particulars are unknown. All of legal age.

Opinion drafted by Judge Olaso Álvarez; and,

CONSIDERING:

I.- BACKGROUND: The plaintiff filed the lawsuit to have the State ordered to recognize the incentive for high-risk operations (incentivo por operaciones de alto riesgo), retroactively, from January 16, 2020, and prospectively, for as long as he holds the position of border officer (oficial de fronteras) of the Public Force. He also requested payment of interest, indexation, and both costs. The State's representative filed a negative response and raised the defense of lack of right. The Labor Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela (Upala venue), by judgment number 328, at 15:37 on December 7, 2023, granted the lawsuit. It ordered the State to pay the plaintiff the high-risk operations incentive from January 16, 2020, and for as long as he remains in the position for which the right is declared; as well as the differences that may have arisen from the omission of that recognition in the Christmas bonus (aguinaldo) and the school salary (salario escolar). It ordered the payment of legal interest and indexation, in addition to the corresponding adjustment to the disability, old-age, and death regime (régimen de invalidez, vejez y muerte), the labor capitalization fund (fondo de capitalización laboral), and the supplementary pension system (sistema de pensión complementaria). It imposed costs on the State and set personal costs at 15% of the total award.

II.- GRIEVANCES: Before this Division, the State's representative expresses disagreement with the judgment. He claims a substantial violation of the legal system because -he believes- the evidentiary regime was incorrectly applied and the legal regulations were disregarded. He points out that the judge based her decision solely on the fact that the functions performed by the plaintiff are similar to those described in the agreement creating the high-risk operations incentive. He argues that granting this salary supplement (sobresueldo), as a component of the plaintiff's salary, violates the principles of legality and budgetary legality, since there is no legal or budgetary rule that supports the salary recognition sought. He criticizes that the trial judge did not consider the foregoing when issuing the judgment, aspects on which the Second Division has also not ruled in the various decisions it has issued on the subject. He maintains that the State's actions are subject to the aforementioned principles, according to which, the Administration shall only do what is expressly permitted by the rules and, likewise, that expenditures must be approved by the entities with assigned competence, so that only another law may modify the destination of the national budget (principle of legislative reserve, principio de reserva de ley). As he proposes, in the absence of an express rule authorizing the payment of that incentive to the plaintiff, its recognition is improper; just as it is to pretend that the employer entity -ex officio- pays it to officials who are not covered by the cases indicated by the rule. He argues that the contrary would imply a violation of the principle of legality, which is of a restrictive nature and must govern all the Administration's actions, so that if the Ministry does not have express authorization to pay the salary supplement to servants appointed under budgetary codes different from the one authorized by the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, it cannot do so ex officio, without violating those principles. He notes that the Ministry of Public Security cannot make arbitrary interpretations, because authorizations must be express and come from the competent entity, such as the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, concerning this matter. He clarifies that if some officials -although excluded from the rule's cases- currently enjoy the payment of said component, it is by virtue of what is ordered by a final and conclusive judgment (sentencia firme) issued in specific cases and, therefore, in compliance with a judicial mandate. He proposes that the judgment did not assess the specific areas in which the plaintiff's position was carried out, since, although it made a transcription of the functions corresponding to police classes according to the Position Manual (Manual de Puestos), it did not consider the argument presented by the State regarding the absence of proof showing that the plaintiff performs high-risk functions; it only stipulates that he performs "police functions." He considers that, for the recognition of the high-risk incentive, it must necessarily be demonstrated that the competencies and functions are framed within Articles 21 and 22 of the General Police Law (Ley General de Policía), which is not met in this case. For that reason, the employing administration could not proceed with the recognition of the salary bonus, if the plaintiff does not perform dangerous functions that threaten his integrity, coupled with the fact that the payment has not been authorized by the Budgetary Authority, hence the block of legality governing the Public Administration must be respected. He argues that there is no equality or equivalence between the functions performed by the plaintiff and those corresponding to the functions of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard, therefore, not all police forces perform high-risk operations that justify recognition of the incentive. He claims the appealed resolution has a non-existent basis regarding the application of guiding principles in the matter of labor relations between the State and its servants. He points out that the Constitutional Chamber, in ruling no. 011169 at 16:02 on June 17, 2020, highlighted the prevalence of the principle of legality and the right to salary, to resolve conflicts that arise outside that labor relationship, since the determination of the payment corresponding to a specific case obeys a matter of legality. He clarifies that, although the mentioned constitutional resolution dealt with an issue related to the subject of salary differences, aspects are cited that must stand out when settling labor disputes, regulated by statutory regimes and other related norms, such that, only in cases of unforeseen situations, one must resort to the Labor Code (Código de Trabajo) (Article 682 of the Labor Code). He mentions that the judge should have made a comprehensive assessment in harmony with the Constitutional Chamber's rulings related to the temporary nature of recharges and the mandatory fulfillment of conditions for their recognition. He argues that, nevertheless, the judgment resolved contrarily, in clear violation of the State's interests and with a purely laborist perspective, protective of the plaintiff's individual interest, thereby disregarding the public interest and the current legal system that specially regulates the subject of incentives, norms that are part of the block of legality in charge of regulating the public function. According to his position, granting the claims of the plaintiff violates the principles of legality and budgetary legality, both contained in our Political Constitution, as the police forces entitled to the payment of the high-risk incentive and those entitled to the recognition of police risk (the latter is indeed recognized to the plaintiff) are clearly defined. He states that it is not appropriate to apply both incentives to all police forces, without any type of differentiation or limitation. Furthermore, out of respect for the principle of budgetary legality, the Ministry of Public Security is unable to make expenditures that are not contemplated and duly approved in its budget. He warns that the Public Administration must confine itself to the principles just mentioned, precisely because it involves the disbursement of funds that come from the Public Treasury, and this implies that the authorized budget is the limit of action for the use and disposition of State resources. Finally, he expresses his disagreement with the ruling on costs. He notes that his represented party has not litigated in bad faith, an aspect that was not assessed by the judge. He adds that, from the answer, the facts were addressed objectively and it was clearly indicated that the payment limitations are due to legality issues, which is why this representation has had just cause to litigate. He clarifies that the defendant's interest has never been to harm the officials in this situation; therefore, he has taken actions aimed at finding a satisfactory solution, which to date have not borne fruit. He notes that, from the beginning of this proceeding, the existence of the indicated legal limitations was made known, which shows the procedural good faith with which this proceeding has been conducted, so that the ground for exoneration from subsection 1) of Article 563 of the Labor Code applies. He reiterates that his procedural conduct in the present litigation fully complies with that premise, the facts were answered objectively and truthfully, a rational use of the procedural system has been made; therefore, he requests exoneration from costs. He mentions that the judge must understand that the processing of payments from public funds is not arbitrary, but rather obeys compliance with guidelines and methodology in budgetary matters; therefore, it is necessary to consider that the Administration has acted in total adherence to the principles of legality, budgetary legality, and enforceability of administrative acts, so it should not be punished for that. He requests that the appeal be granted and the mentioned incentive be denied.

III.- THE HIGH-RISK OPERATIONS INCENTIVE: The objections raised by the appellant regarding a possible erroneous assessment of the evidence by the judge are not admissible. In the case file, there is evidence of the position that the plaintiff has held during his relationship with the Ministry of Public Security, whose functions are duly described in the Police Classes Manual (Manual de Clases Policiales). As will be analyzed, this Division agrees that these correspond to those that give the right to recognition of the high-risk operations incentive. The mentioned manual is an instrument that is part of the block of legality, to which the Administration is subject. In that way, if the plaintiff is appointed in the class Agent II, position of border agent, his functions correspond to what that document refers to for that position. Those were precisely the position and the post by reason of which the incentive was granted, so the State representative is not correct regarding the omission of an analysis of the positions held by the plaintiff. It must be indicated that this Division has had the opportunity to hear similar matters to the present one and has concluded that the refusal of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority to extend the payment of the salary supplement to other police forces and grant it only to certain posts, according to their budgetary code, is contrary to law, as the members of other police forces are in the factual situations that were foreseen in the agreement that authorized that bonus, which is why they are entitled to the same legal consequences. As indicated, in repeated case law it has been resolved that the incentive called "high-risk operations" was created by the Technical Secretariat of the Budgetary Authority in its agreement number 5878 of extraordinary session 03-200 of April 10, 2000, based on the following motivations: "That members of the public force perform functions consisting of maintaining order, citizen security and/or criminal repression. / 2. That members of the public force are required to participate in high-risk operations such as raids (allanamientos), crisis situations, anti-terrorist actions, protection of public figures or official visitors, among others, in which the official directly exposes his life and physical integrity. / 3. That these members of the public force must address contingencies that threaten National Security in a timely and effective manner. / 4. That there are salary differences in the labor market in favor of security agents from private companies, which causes high staff turnover and instability in the service. / 5. That by virtue of the risk and danger implicit in the functions performed by public force officials, it is appropriate to authorize an incentive called 'HIGH-RISK OPERATIONS', for the purposes of fulfilling the responsibilities linked to National Security. / (...)" Likewise, it has been ordered that it be applicable to those officials whose competencies and functions were encompassed in Articles 21 and 22 of the General Police Law, which regulate the duties and powers of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard. Those provisions specifically stipulate the following: "Article 21. / The Civil Guard and the Rural Assistance Guard are forces especially charged with general surveillance and citizen security; they shall exercise their functions throughout the country, in accordance with the technical determination on the rural or urban nature indicated by the corresponding public institutions. To this end, command units shall be established organized according to the regional division determined by the respective ministry. / Article 22. / The powers of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard are: / a) To ensure the exercise of constitutional guarantees, the protection of the constitutional order, citizen security, national sovereignty and territorial integrity. / b) To maintain tranquility and public order. / c) To ensure the safety and integrity of persons and property of the inhabitants of the Republic. / d) To maintain respect for property and other rights of the inhabitants of the Republic. / e) To prevent and repress the commission of punishable infractions within the national territory." That is to say, the intention of covering members of these two police forces with a salary supplement comes in view of the nature of their tasks, as it is undeniable that they are the ones who first compromise their personal integrity and their lives in the performance of their duties (see in a similar sense ruling number 1209, at 10:50 on October 28, 2015; as well as 1381, at 10:20 on December 18 of that same year). As defined in the judgment and evident from the documentary evidence, in the specific case, the plaintiff is placed in the class of "Agent II" and holds the post of "border agent." The foregoing allows concluding that the plaintiff's police functions coincide with those assigned to members of the then-called Civil Guard and Rural Assistance Guard, that is, those framed in numeral 22 of the General Police Law. However, the State's representation did not explain the sufficient objective reasons why the plaintiff should be excluded from that regulation and internal provision of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority. Based on that situation and on the evidence on record, the judge considered the execution of duties that give the right to the requested incentive as proven. Article 4 of that law stipulates that "The police forces shall be at the service of the community; they shall be in charge of monitoring, preserving public order, preventing manifestations of crime and cooperating to repress them in the manner determined in the legal system." The following numeral 8 regulates the powers of the police forces, among which it is worth highlighting those that are fully consistent with those regulated in the transcribed numeral 22: "a) Protect the constitutional order. /b) Prevent potential violations of the territorial integrity of the Republic. /c) Ensure the integrity of the property and rights of citizens. /d) Ensure surveillance and maintenance of public order. […]" Moreover, from the Police Classes Manual, visible on the official page of the Ministry of Public Security (internet consultation), it follows that the nature of the work performed by an Agent II (class occupied by the plaintiff), is described as follows: "Execution of specialized police duties that require the application of theoretical-practical knowledge in the police field, carried out at the national level, aimed at the protection of national sovereignty, territorial integrity, surveillance, maintenance of public order, the safety of inhabitants and their property, and crime prevention." For its part, in the description of the generic activities of the class, the following, among others, are listed: "Support other police departments and units and act in special situations, in order to restore public order, as well as in rescue activities, in cases of emergency and natural or man-made disasters. / Participate in the different planned and ordered police actions, according to institutional requirements. / Carry out prevention and repression actions in their jurisdiction area, regarding the fight against drug trafficking, organized crime, tax evasion, human trafficking in its different modalities and actions tending to the protection of natural heritage." Now then, as stated, the plaintiff works for the Ministry of Public Security in the post of "border agent" and among his activities are: "Monitor and protect land borders, including public buildings where customs and immigration activities are carried out during their operation. - Participate in own, joint or combined operations for the systematic and permanent observation of the State's border space, from land, sea or air, using visual, electronic or other means, for the purpose of detecting, alerting and preventing possible violations at the international limit and carrying out police control in the area of responsibility and, therefore, combating the criminal phenomenon. - Carry out surveillance and protection actions in border areas in the development of its mission or in coordination with other institutions in matters of humanitarian aid, stabilization in cases of natural or man-made disasters. - Carry out national and international crime prevention actions in border strips. - Execute strategic intelligence plans that guide the Border Police's actions. - Execute actions that contribute to the integration and improvement processes of citizen security in the communities and populations of the country's border areas. - Execute prevention and repression actions against smuggling, human trafficking, coyotaje, illicit trafficking of drugs and prohibited substances, deforestation, environmental contamination, slaughter of cattle and protected animals, endangered species, among others. - Collect information resulting from patrolling in border areas, to produce and supply timely and reliable police intelligence. - Verify and inform about the maintenance and conservation of border markers." (Police Classes Manual). The foregoing allows concluding that the plaintiff's police functions are comparable to those assigned to members of the then-called Civil Guard and Rural Assistance Guard, that is, those framed in numeral 22 of the General Police Law. In that way, even if the Ministry of Public Security is subject to the guidelines and directives emanating from the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, the jurisdictional bodies are not obliged to apply a regulation that creates, without any support, a situation of inequality. In that understanding, Article 8 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial), as relevant, stipulates: "Officials who administer justice may not: /2.- Apply decrees, regulations, agreements and other provisions contrary to any higher-ranking norm." Hence, the grievance raised by the appellant in the sense that the ruling harms the principles of legality and budgetary legality cannot prosper, because there are legal values of greater relevance that must be protected over the decision of said technical body (Articles 33 and 57, Political Constitution). Therefore, no violation is evidenced of what was resolved by the Constitutional Chamber on the doctrine of said principles and the right to salary, among them, what was mentioned in that regard in ruling number 11169 at 16:02 on June 17, 2020, which is invoked by the State's representative in the appeal. Furthermore, in the present matter, no incorrect application of the provisions in numerals 422 and 423 of the Labor Code regarding relations with the State and its institutions is detected, as the grounds for granting the incentive come from the norms analyzed and which this Division considers do not contravene the principle of legality in their interpretation. Moreover, the decision does not entail an intrusion of the Judicial Branch's functions into those of the Executive Branch and a violation of the principle of separation of powers (Article 9, idem). In the specific case, in the exercise of its constitutional competencies, said Branch, through its jurisdictional bodies, resolves a conflict between the employer State and one of its officials, through the application of the legal system in the manner it considers correct, without it being possible to conclude that there is any intrusion with a breach of the fundamental principle on the organization of the Costa Rican State (Article 153, idem). In no way does what has been resolved imply that the jurisdictional body has assumed functions of the active Administration or those corresponding to the Executive. In judgment number 899, at 10:55 on August 20, 2015, this Division also mentioned more specifically: "In the present matter, the Court considered that the cited salary supplement was granted for those working in police positions, if their functions (objective criterion) are within those established in Articles 21 and 22 of the Police Law… Hence, since the plaintiff's functions are analogous to those indicated in those articles, he is entitled to the payment of the claimed incentive. There is, in the present matter, no reason whatsoever to change the stated criterion." In this other case now being analyzed, no circumstance is observed that makes it possible to vary the criterion stated there, which is why what was resolved in the preceding instances should be upheld. On the other hand, it is not true that with this way of resolving, the directives emanating from the Technical Secretariat of the Budgetary Authority in salary matters are being disregarded, because what is being done is recognizing a right that originally covers the position held by the plaintiff. Likewise, in agreement no. 5878 of extraordinary session 3-2000 of April 10, 2000, in which the Technical Secretariat of the Budgetary Authority implemented the high-risk salary supplement, it was stated: "6. That the incentive created here must be considered different from the one called 'Police Risk' (Riesgo Policial), whose purpose is to guarantee the national security of assets as well as respect for the rights and freedoms of citizens." From the quoted phrase, it follows that the fact of receiving the "police risk" bonus is not an obstacle to also earning the "high-risk operations incentive," since both items compensate different aspects (see in that sense judgment 2017-00490 at 10:15 on March 29, 2017). With what has been stated, an incorrect application of the principle of equality is ruled out, as it has been considered that the conditions do not admit differences regarding the exercise of functions that give basis to the recognition of the salary supplement. For that same reason, it is not considered that there is an invasion of administrative competencies, but rather the correct application of the regulation creating an incentive, in attention to the principle of salary equality. Based on the foregoing, what has been resolved must be upheld.

IV.- COSTS: In the present case, the claims made by the plaintiff were fully granted. The State's representation argues that they have proceeded in good faith, and therefore should be exonerated from the payment of those expenses. The grievance cannot be accepted. As noted, the defendant was defeated on all claims (Article 562 of the Labor Code) and numeral 563 -subsection 2- provides the power to exonerate the defeated party from payment when the procedural good faith of the latter is evident. It is not a duty of the judge but the exercise of a power. In the case, the representation of the defendant entity has shown opposition to claims that are evidently legitimate, without observing any justified reason that makes it possible to absolve it from the duty to reimburse the counterpart for the expenses it had to incur for the defense of its right.

V.- FINAL CONSIDERATIONS: In light of the foregoing, it is appropriate to deny the appeal.

THEREFORE:

The appeal is denied.

Res: 2024002935 HVARGASP Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Rafael Antonio Ortega Telleria Digitally Signed Document -- Verification Code -- *547MR7PIZI1S61* 1 It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 13:48:21.

Sala Segunda de la Corte Clase de asunto: ordinario Analizado por: SALA SEGUNDA Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente  Corte Suprema de Justicia SALA SEGUNDA Res: 2024002935 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas quince minutos del ocho de noviembre de dos mil veinticuatro .

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de Alajuela, sede Upala, por [Nombre 001], soltero, oficial de policía y vecino de Alajuela, contra el ESTADO, representado por su procurador adjunto, el licenciado Carlos Adrián Valverde Arley, casado y vecino de San José. Actúa como abogada de asistencia social del actor, la licenciada Kerllyn Adriana Jiménez Steller, de calidades desconocidas. Todos mayores.

Redacta el Magistrado Olaso Álvarez; y,

CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES: El actor planteó la demanda para que se condene al Estado a reconocerle el incentivo por operaciones de alto riesgo, en forma retroactiva, desde el 16 de enero de 2020 y a futuro, mientras ocupe el puesto de oficial de fronteras de la Fuerza Pública. Además, pidió que se disponga el pago de los intereses, la indexación y ambas costas. El representante del Estado contestó negativamente y opuso la excepción de falta de derecho. El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de Alajuela (sede Upala), mediante sentencia número 328, de las 15:37 horas del 7 de diciembre de 2023, declaró con lugar la demanda. Condenó al Estado a cancelar al actor el incentivo por operaciones de alto riesgo desde el 16 de enero de 2020 y mientras se mantenga en el puesto respecto al cual se declara el derecho; así como las diferencias que se hubieran generado por la omisión de ese reconocimiento en el aguinaldo y el salario escolar. Ordenó el pago de los intereses legales y la indexación, además del correspondiente ajuste en el régimen de invalidez, vejez y muerte, fondo de capitalización laboral y sistema de pensión complementaria. Le impuso el pago de costas al Estado y fijó las personales en el 15% del total de la condenatoria.

II.- AGRAVIOS: Ante la Sala, el representante del Estado muestra disconformidad con la sentencia. Acusa violación sustancial del ordenamiento jurídico debido a que -estima- se aplicó incorrectamente el régimen probatorio y se inobservó la normativa jurídica. Señala que la juzgadora se basó únicamente en el hecho de que las funciones realizadas por el accionante son similares a las descritas en el acuerdo de creación del incentivo por operaciones de alto riesgo. Aduce que el otorgamiento de ese sobresueldo, como componente del salario del actor, infringe los principios de legalidad y de legalidad presupuestaria, toda vez que no existe norma legal ni presupuestaria que respalde el reconocimiento salarial pretendido. Reprocha que la juzgadora de instancia no tomara en cuenta lo anterior al dictar la sentencia, aspectos sobre los que la Sala Segunda tampoco se ha pronunciado en los diversos fallos que ha emitido sobre el tema. Sostiene que las actuaciones del Estado se encuentran sujetas a los mencionados principios, según los cuales, la Administración solo hará lo expresamente permitido por las normas y, de igual forma, que los gastos deben estar aprobados por los entes con la competencia asignada, por lo que solo otra ley podrá modificar el destino del presupuesto nacional (principio de reserva de ley). Según plantea, ante la ausencia de norma expresa que autorice el pago de ese incentivo al actor, es improcedente su reconocimiento; así como pretender que la entidad patronal -de oficio- lo cancele a funcionarios que no se encuentran amparados en los supuestos señalados por la norma. Argumenta que lo contrario implicaría una trasgresión al principio de legalidad, el cual es de orden restrictivo y debe regir todas las actuaciones de la Administración, de manera que si el Ministerio no cuenta con una autorización expresa para pagar el sobresueldo a servidores nombrados en códigos presupuestarios diferentes al autorizado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, no puede hacerlo de oficio, sin infringir dichos principios. Acota que el Ministerio de Seguridad Pública no puede hacer interpretaciones antojadizas, pues las autorizaciones deben ser expresas y devenir del ente competente, como lo es la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en lo concerniente a este tema. Aclara que si algunos funcionarios -aunque excluidos de los supuestos de la norma- gozan actualmente del pago de dicho componente, lo es en virtud de lo dispuesto por una sentencia firme dictada en casos concretos y, por lo tanto, en cumplimiento de un mandato judicial. Plantea que la sentencia no valoró las áreas específicas en la cuales se desarrolló la plaza del actor, ya que, si bien realizó una trascripción de las funciones que corresponden a las clases policiales de acuerdo al Manual de Puestos, no consideró el argumento expuesto por el Estado respecto a la ausencia de prueba que demuestre que el actor realiza funciones de alto riesgo, únicamente se estipula que realiza “funciones policiales”. Considera que, para el reconocimiento del incentivo de alto riesgo, debe necesariamente demostrarse que las competencias y funciones estén enmarcadas en los artículos 21 y 22 de la Ley General de Policía, lo cual no se cumple en este caso. Por esa razón, la administración patronal no podía proceder con el reconocimiento del plus salarial, si el accionante no realiza funciones de peligro que atenten contra su integridad, aunado a que el pago no ha sido autorizado por la Autoridad Presupuestaria, de ahí que se deba respetar el bloque de legalidad que rige la Administración Pública. Argumenta que no existe igualdad o equivalencia entre las funciones que realiza el actor y aquellas que corresponden a las funciones de la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural, por lo que, no todos los cuerpos policiales desempeñan operaciones de alto riesgo que justifiquen el reconocimiento del incentivo. Acusa fundamento inexistente de la resolución recurrida con respecto a la aplicación de los principios rectores en materia de relaciones laborales entre el Estado y sus servidores. Señala que la Sala Constitucional, en el voto n.° 011169 de las 16:02 horas del 17 de junio de 2020, subrayó la prevalencia del principio de legalidad y el derecho al salario, para resolver conflictos que surjan al margen de esa relación laboral, toda vez que la determinación del pago correspondiente a un caso específico obedece a una cuestión de legalidad. Aclara que, aunque la mencionada resolución constitucional versó sobre un asunto relacionado con el tema de diferencias salariales, se citan aspectos que deben sobresalir al dirimir conflictos de índole laboral, regulados por regímenes estatutarios y otras normas afines, de tal suerte que, solo en caso de situaciones no previstas, se debe acudir al Código de Trabajo (artículo 682 del Código de Trabajo). Menciona que el juzgador debió hacer una valoración integral en armonía con los votos de la Sala Constitucional relacionados con la naturaleza temporal de los recargos y la obligatoriedad del cumplimiento de las condiciones para su reconocimiento. Aduce que, no obstante, la sentencia resolvió de forma contraria, en clara violación a los intereses del Estado y con una perspectiva meramente laboralista, protectora del interés particular del accionante, con lo que desconoció el interés público y el ordenamiento jurídico vigente que reglamenta -de manera especial- el tema de incentivos, normas que forman parte del bloque de legalidad encargado de regular la función pública. Según su posición, acceder a las pretensiones de la parte actora atenta contra los principios de legalidad y de legalidad presupuestaria, ambos contenidos en nuestra Constitución Política, al estar claramente definidos los cuerpos policiales a los que les corresponde el pago del incentivo de alto riesgo y a los que les corresponde el reconocimiento del riesgo policial (este último sí le es reconocido al demandante). Afirma que no corresponde aplicar ambos incentivos a todos los cuerpos policiales, sin ningún tipo de diferenciación o limitación. Además, por respeto al principio de legalidad presupuestaria, el Ministerio de Seguridad Pública está imposibilitado para hacer gastos que no se encuentren contemplados y debidamente aprobados en su presupuesto. Advierte que la Administración Pública debe circunscribirse a los principios recién señalados, por tratarse justamente de la erogación de fondos que provienen de la Hacienda Pública, y ello implica que el presupuesto autorizado es el límite de acción para el uso y disposición de los recursos del Estado. Por último, manifiesta su disconformidad con lo resuelto sobre las costas. Apunta que su representado no ha litigado de mala fe, aspecto que no fue valorado por la juzgadora. Agrega que, desde la contestación, los hechos se atendieron de manera objetiva y se indicó con claridad que las limitaciones del pago obedecen a aspectos de legalidad, razón por la cual esa representación ha tenido motivos justos para litigar. Aclara que el interés del demandado nunca ha sido perjudicar a los funcionarios en esta situación, por ello, ha realizado las acciones tendientes a buscar una solución satisfactoria, sin que a la fecha rindieran frutos. Acota que, desde el inicio de este proceso, se hizo ver la existencia de las limitaciones legales apuntadas, lo que evidencia la buena fe procesal con la que se ha dirigido este proceso, de manera que procede la causal de exoneración del inciso 1) del artículo 563 del Código de Trabajo. Reitera que su conducta procesal en el presente litigio cumple a cabalidad con tal presupuesto, los hechos se contestaron de manera objetiva y veraz, se ha realizado un uso racional del sistema procesal; por lo que solicita la exoneración en costas. Menciona que el juzgador debe comprender que el trámite de pagos provenientes de fondos públicos no es antojadiza, sino que obedece al cumplimiento de lineamientos y metodología en materia presupuestaria; por ende, es necesario tomar en consideración que la Administración ha actuado con total apego a los principios de legalidad, legalidad presupuestaria y de ejecutoriedad de los actos administrativos, por lo que no debe ser castigada por ello. Solicita que se acoja el recurso y se deniegue el mencionado incentivo.

III.- DEL INCENTIVO POR OPERACIONES DE ALTO RIESGO: Los reparos formulados por el recurrente en cuanto a una posible errónea valoración de las pruebas por parte de la persona juzgadora no resultan procedentes. En el expediente existen pruebas del puesto que ha desempeñado el accionante durante su vínculo con el Ministerio de Seguridad Pública, cuyas funciones están debidamente descritas en el Manual de Clases Policiales. Como se analizará, la Sala concuerda en que estas guardan correspondencia con las que dan derecho al reconocimiento del incentivo por operaciones de alto riesgo. El mencionado manual es un instrumento que forma parte del bloque de legalidad, al cual está sujeta la Administración. De esa manera, si el demandante está nombrado en la clase Agente II, cargo agente de fronteras, sus funciones corresponden a las que dicho documento refiere para ese puesto. Esos fueron precisamente el puesto y el cargo en razón de los cuales se concedió el incentivo, por lo que no lleva razón el representante estatal en cuanto a la omisión de un análisis de los puestos desempeñados por el demandante. Debe indicarse que esta Sala ha tenido la oportunidad de conocer asuntos similares al presente y ha concluido que la negativa de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria de extender el pago del sobresueldo a otros cuerpos policiales y concederlo solo a ciertos cargos, según su código presupuestario, resulta contraria a derecho, en tanto las personas integrantes de otras fuerzas de policía se encuentran en los supuestos de hecho que se previeron en el acuerdo que autorizó ese plus, razón por la cual tienen derecho a las mismas consecuencias jurídicas. Como se indicó, en reiterada jurisprudencia se ha resuelto que el incentivo denominado “operaciones de alto riesgo” fue creado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en su acuerdo número 5878 de la sesión extraordinaria 03-200 del 10 de abril de 2000, con base en las siguientes motivaciones: “Que los miembros de la fuerza pública efectúan funciones que consisten en el mantenimiento del orden, seguridad ciudadana y/o represión delictiva. / 2. Que se requiere que los miembros de la fuerza pública participen en operaciones de alto riesgo como allanamientos, situaciones de crisis, acciones antiterroristas, protección de figuras públicas o visitantes oficiales, entre otras, en las que el funcionario expone en forma directa su vida y su integridad física. / 3. Que estos miembros de la fuerza pública deben cumplir con la atención de contingencias que atentan contra la Seguridad Nacional en forma oportuna y eficaz. /4. Que existen diferencias salariales en el mercado de trabajo a favor de los agentes de seguridad de la empresa privada, lo que provoca una alta rotación de personas e inestabilidad en el servicio. / 5. Que en virtud del riesgo y peligro implícitos en las funciones efectuados por los funcionarios de la fuerza pública, procede autorizar un incentivo denominado de 'OPERACIONES DE ALTO RIESGO´, a los efectos de cumplir con las responsabilidades vinculadas a la Seguridad Nacional. / (…)” Asimismo, se ha dispuesto que sea de aplicación a aquellas personas oficiales cuyas competencias y funciones estuvieran inmersas en los artículos 21 y 22 de la Ley General de Policía, los cuales regulan las labores y atribuciones de la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural. Esas disposiciones, en concreto, estipulan lo siguiente: “Artículo 21. / La Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural son cuerpos especialmente encargados de la vigilancia general y la seguridad ciudadana; ejercerán sus funciones en todo el país, de conformidad con la determinación técnica sobre la naturaleza rural o urbana que señalen las instituciones públicas correspondientes. Para ello, se establecerán unidades de mando organizadas según la división regional que el ministerio respectivo determine. / Artículo 22. / Son atribuciones de la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural: / a) Asegurar el ejercicio de las garantías constitucionales, la protección del orden constitucional, la seguridad ciudadana, la soberanía nacional y la integridad territorial. / b) Mantener la tranquilidad y el orden público. / c) Velar por la seguridad y la integridad de las personas y los bienes de los habitantes de la República. / d) Mantener el respeto por las propiedades y los demás derechos de los habitantes de la República. / e) Prevenir y reprimir la comisión de infracciones punibles dentro del territorio nacional”. Es decir, la intención de cubrir con un sobresueldo a las personas integrantes de estos dos cuerpos policiales viene en función de la naturaleza de sus tareas, pues es innegable que ellas son quienes en primera instancia comprometen su integridad personal y su vida en el cumplimiento de sus funciones (véase en un sentido similar el voto número 1209, de las 10:50 horas del 28 de octubre de 2015; así como el 1381, de las 10:20 horas del 18 de diciembre de ese mismo año). Como quedó definido en sentencia y se desprende de la prueba documental, en el caso concreto, el demandante está ubicado en la clase de “Agente II” y ocupa el cargo de “agente de fronteras”. Lo anterior permite concluir que las funciones policiales del accionante coinciden con las asignadas a las personas integrantes de las entonces denominadas Guarda Civil y Guarda de Asistencia Rural, es decir, las enmarcadas en el numeral 22 de la Ley General de Policía. No obstante, la representación del Estado no explicó las razones objetivas suficientes por las que el actor debe excluirse de esa normativa y disposición interna de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Con base en esa situación y en la prueba constante en autos, el juzgador tuvo por demostrada la ejecución de labores que dan derecho al pretendido incentivo. El artículo 4 de esa ley estipula que “Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico”. En el numeral 8 siguiente se regulan las atribuciones de las fuerzas policiales, entre las cuales cabe destacar las que guardan plena correspondencia con las reguladas en el numeral 22 transcrito: “a) Resguardar el orden constitucional. /b) Prevenir potenciales violaciones de la integridad territorial de la República. /c) Velar por la integridad de los bienes y los derechos de la ciudadanía. /d) Asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público. […]” Por otra parte, del Manual de Clases Policiales, visible en la página oficial del Ministerio de Seguridad Pública (consulta vía internet), se desprende que la naturaleza del trabajado realizado por un Agente II (clase ocupada por el actor), se describe así: “Ejecución de labores policiales especializadas que requieren de la aplicación de conocimientos teórico – prácticos en el campo policial, desarrolladas a nivel nacional, orientadas a la protección de la soberanía nacional, integridad territorial, vigilancia, mantenimiento del orden público, la seguridad de los habitantes y sus bienes y la prevención del delito”. Por su parte, en la descripción de las actividades genéricas de la clase, se enumeran, entre otras, las siguientes: “Apoyar a otras dependencias y unidades policiales y actuar en situaciones especiales, a fin de restablecer el orden público, así como en actividades de rescate, en casos de emergencia y desastres naturales o provocados por el ser humano. / Participar en las diferentes acciones policiales planeadas y ordenadas, de acuerdo con los requerimientos institucionales. / Realizar acciones de prevención y represión en su área de jurisdicción, en cuanto a la lucha contra el narcotráfico, crimen organizado, evasión fiscal, trata de personas en sus diferentes modalidades y acciones tendientes a la protección del patrimonio natural.” Ahora bien, como se dijo, el actor labora para el Ministerio de Seguridad Pública en el cargo de “agente de fronteras” y dentro de sus actividades se encuentran: “Vigilar y resguardar las fronteras terrestres, incluidas las edificaciones públicas donde se realizan actividades aduanales y migratorias durante la operación de las mismas. - Participar en operativos propios, conjuntos o combinados para la observación sistemática y permanente del espacio fronterizo del Estado, desde tierra, mar o aire, utilizando medios visuales, electrónicos u otros, con el propósito de detectar, alertar e impedir posibles violaciones en el límite internacional y efectuar el control policial en el área de responsabilidad y por ende, el combate al fenómeno criminal. - Realizar acciones de vigilancia y de protección a las zonas fronterizas en desarrollo de su misión o en coordinación con otras instituciones en materia de ayuda humanitaria, estabilización en casos de desastres naturales o provocados por el ser humano. - Realizar acciones de prevención de delitos nacionales e internacionales en las franjas fronterizas. - Ejecutar los planes de inteligencia estratégica que orientan el accionar de la Policía de Frontera. - Ejecutar acciones que coadyuven en los procesos de integración y mejora de la seguridad ciudadana de las comunidades y poblaciones de las zonas fronterizas del país. - Ejecutar acciones de prevención y represión contra el contrabando, trata de personas, coyotaje, tráfico ilícito de drogas y sustancias prohibidas, deforestación, contaminación ambiental, destace de ganado y animales protegidos, especies en extinción, entre otros. - Recopilar información producto del patrullaje en las zonas fronterizas, para producir y suministrar inteligencia policial oportuna y confiable. - Verificar e informar sobre el mantenimiento y conservación de los hitos fronterizos”. (Manual de Clases Policiales). Lo anterior permite concluir que las funciones policiales del accionante son equiparables a las asignadas a las personas integrantes de las entonces denominadas Guarda Civil y Guarda de Asistencia Rural, es decir, las enmarcadas en el numeral 22 de la Ley General de Policía. De esa manera, aun cuando el Ministerio de Seguridad Pública se encuentre sujeto a los lineamientos y directrices emanados de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, los órganos jurisdiccionales no están obligados a aplicar una normativa que crea, sin sustento alguno, una situación de desigualdad. En ese entendido, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que interesa, estipula: “Los funcionarios que administran justicia no podrán: /2.- Aplicar decretos, reglamentos, acuerdos y otras disposiciones contrarias a cualquier otra norma de rango superior”. De ahí que el agravio formulado por el recurrente en el sentido de que lo resuelto lesiona los principios de legalidad y legalidad presupuestaria no puede prosperar, pues hay valores jurídicos de mayor relevancia que deben ser tutelados por encima de la decisión de dicho órgano técnico (artículos 33 y 57, Constitución Política). No se evidencia entonces una violación a lo resuelto por la Sala Constitucional sobre la doctrina de dichos principios y el derecho al salario, entre ellos, lo mencionado al respecto en el voto número 11169 de las 16:02 horas del 17 de junio del 2020, el cual es invocado por el representante del Estado en el recurso. Además, en el presente asunto, no se detecta una incorrecta aplicación de lo dispuesto en los numerales 422 y 423 del Código de Trabajo con respecto a las relaciones con el Estado y sus instituciones, en tanto los fundamentos para otorgar el incentivo proceden de las normas analizadas y que esta Sala -considera- no contravienen el principio de legalidad en su interpretación. Luego, la decisión no conlleva una intromisión de las funciones del Poder Judicial en las del Ejecutivo y una lesión al principio de independencia de poderes (artículo 9, ídem). En el caso concreto, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, dicho Poder, por medio de sus órganos jurisdiccionales, dirime un conflicto entre el Estado empleador y uno de sus funcionarias, mediante la aplicación del ordenamiento jurídico en la forma que considera correcta, sin que pueda concluirse que haya intromisión alguna con quebranto del principio fundamental sobre la organización del Estado costarricense (artículo 153, ídem). En ninguna forma lo resuelto implica que el órgano jurisdiccional haya asumido funciones de la Administración activa ni las correspondientes al Ejecutivo. En la sentencia número 899, de las 10:55 horas del 20 de agosto de 2015, esta Sala también mencionó más concretamente: “En el presente asunto, el Tribunal consideró que el citado sobresueldo se dio para quienes laboren en puestos policiales, si sus funciones (criterio objetivo) se encuentran dentro de las establecidas en los artículos 21 y 22 de la Ley de Policía… De ahí que siendo las funciones del actor análogas a las indicadas en esos artículos, le corresponde el pago del incentivo reclamado. No hay, en el presente asunto, razón alguna para cambiar el criterio expuesto”. En este otro caso que ahora se analiza no se advierte tampoco ninguna circunstancia que haga posible variar el criterio ahí expuesto, razón por la cual procede mantener lo resuelto en las instancias precedentes. Por otra parte, no es cierto que con esa forma de resolver se estén desaplicando las directrices emanadas de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en materia salarial, pues lo que se hace es reconocer un derecho que originalmente cubre el puesto desempeñado por el actor. Asimismo, en el acuerdo n.º 5878 de la sesión extraordinaria 3-2000 del 10 de abril de 2000, en el que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria implementó el sobresueldo de alto riesgo, se señaló: “6. Que el incentivo aquí creado debe considerarse diferente al denominado ‘Riesgo Policial’, cuyo fin es garantizar la seguridad nacional de los bienes así como el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos”. De la frase citada se colige que el hecho de percibir el plus por “riesgo policial” no es óbice para devengar también el “incentivo por operaciones de alto riesgo”, ya que ambos rubros retribuyen aspectos distintos (véase en ese sentido la sentencia 2017-00490 de las 10:15 horas del 29 de marzo de 2017). Con lo expuesto se descarta una aplicación incorrecta del principio de igualdad, en tanto se ha considerado que las condiciones no admiten diferencias en torno al ejercicio de funciones que dan base al reconocimiento del sobresueldo. Por esa misma razón, no se estima que medie una invasión de las competencias administrativas, sino la correcta aplicación de la normativa creadora de un incentivo, en atención al principio de igualdad salarial. Por lo antes referido, deberá mantenerse lo resuelto.

IV.- COSTAS: En el presente caso, las pretensiones formuladas por la parte actora fueron acogidas en su totalidad. La representación del Estado arguye que se ha procedido de buena fe, por lo que debe exonerársele del pago de esos gastos. El agravio no puede acogerse. Como se advirtió, la parte accionada resultó vencida en todas las pretensiones (artículo 562 del Código de Trabajo) y el numeral 563 -inciso 2- prevé la facultad de exonerar del pago a la parte vencida cuando la buena fe procesal de esta última resulte evidente. No se trata de un deber de la persona juzgadora sino del ejercicio de una facultad. En el caso, la representación del ente demandado ha mostrado oposición a pretensiones que se evidencian legítimas, sin que se observe ninguna razón justificada que haga posible absolverla del deber de retribuir a la contraparte los gastos en que esta tuvo incurrir para la defensa de su derecho.

V.- CONSIDERACIONES FINALES: A la luz de lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso.

Res: 2024002935 HVARGASP Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Rafael Antonio Ortega Telleria Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador --  1