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Res. 02170-2024 Sala Segunda de la Corte · Sala Segunda de la Corte · 20/09/2024
OutcomeResultado
The Chamber denied the appeal because a SINAC forestry official’s police-authority status is insufficient to obtain police-risk pay without proof of a police position and police duties that concretely endanger physical safety.La Sala declaró sin lugar el recurso porque la investidura de autoridad de policía de un funcionario forestal del SINAC no basta para obtener el plus por riesgo policial sin acreditar una plaza y funciones policiales que expongan concretamente su integridad física.
SummaryResumen
The Second Chamber upheld the dismissal of a SINAC forestry engineer’s claim for retroactive police-risk salary pay dating from 1989. It explained that Article 54 of the Forestry Law and other statutes confer police-authority status and inspection, detention, seizure, and impoundment powers on certain environmental officials, but that legal status does not automatically place them on the same footing as members of police forces. The incentive requires the employee to hold a police position, satisfy the regulatory conditions, and actually perform police duties posing a concrete risk to physical safety. The claimant’s proven duties as a Civil Service professional were predominantly technical, administrative, supervisory, and environmental-management functions and did not expose him directly to the dangers inherent in ordinary police work. The Chamber also refused belated documentary evidence and found that purported procedural grounds lacking a clear identification of a procedural defect could not be considered. It therefore denied the claimant’s appeal and left the rejection of the salary claim in place.La Sala Segunda confirmó el rechazo de la demanda de un ingeniero forestal del SINAC que pretendía el pago retroactivo del plus salarial por riesgo policial desde 1989. Explicó que el artículo 54 de la Ley Forestal y otras normas confieren a ciertos funcionarios ambientales carácter de autoridad de policía y facultades de inspección, detención, decomiso y secuestro de bienes, pero esa investidura no los equipara automáticamente con quienes integran los cuerpos policiales. El incentivo exige que la persona ocupe una plaza policial, reúna los requisitos reglamentarios y desempeñe funciones policiales que impliquen un riesgo concreto para su integridad física. Las labores acreditadas del actor, como profesional del Servicio Civil, eran predominantemente técnicas, administrativas, supervisoras y de gestión ambiental, sin exposición directa a la peligrosidad propia de la función policial. La Sala también rechazó la prueba aportada tardíamente y consideró inadmisibles los agravios formales que no identificaron de manera clara un vicio procesal. Por ello, declaró sin lugar el recurso.
Key excerptExtracto clave
It follows from the foregoing that, although those provisions state that officials of the State Forestry Administration shall have police-authority status, this authority is limited to reporting the corresponding violations to the competent authorities. Inspections, detentions, seizures, and the impoundment of equipment and machinery are mentioned among their functions, but it is emphasized that everything must be placed at the disposal of the competent judicial authority. In other words, their obligations are merely collaborative. In light of the foregoing, the duties of persons serving as officials of the State Forestry Administration—regulated by the provisions analyzed above—cannot be equated with those of persons belonging to police forces, because the degree of danger involved in the two positions is not the same. It should be noted that the legislation clearly specifies that the salary supplement is payable only when an employee who belongs to a legally competent police force performs police duties that place the employee’s physical integrity or life at risk. The claimant has clearly never been in that situation because he does not perform police work or duties and does not satisfy the requirements for recognition as a police officer under Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the Payment of Police Risk; consequently, he is neither entitled to nor eligible for the police-risk salary supplement claimed.De lo anterior se infiere que si bien esas normas, disponen que las personas funcionarias de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad policial, esta se limita a denunciar y reportar ante las autoridades competentes las respectivas infracciones. Incluso, se mencionan como funciones las inspecciones, las detenciones, los decomisos, el secuestro de equipo, y máquinas, pero se resalta que todo deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente. Es decir, sus obligaciones son de mera colaboración. Debido a lo expuesto, no es posible equiparar las funciones de las personas que fungen como funcionarios de la Administración Forestal del Estado -reguladas en las normas anteriormente analizadas- con las de las personas que integran los cuerpos policiales, pues el grado de peligrosidad entre el ejercicio de ambos cargos no es el mismo. Debe mencionarse que la legislación es clara al especificar que el pago del plus procede solamente cuando la persona trabajadora, integrante de un cuerpo policial con competencia legal, lleve a cabo funciones policiales que pongan en riesgo su integridad física o su vida, situación en la que claramente nunca ha estado el demandante, por cuanto no realiza labores o funciones policiales, ni cuenta con los requisitos necesarios para ser considerado como servidor policial al amparo de los ordinales 1, 2 y 3 del Reglamento para el Pago de Riesgo Policial, por lo cual no le corresponde ni procede el reconocimiento del plus por riesgo policial pretendido.
Pull quotesCitas destacadas
"El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido."
"The granting of this salary incentive must be supported in each individual case by specifying why the employee’s duties fall within the defined category of dangerousness."
Considerando V
"El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido."
Considerando V
"En ese tanto, la exposición de agravios que carezca de las razones claras y precisas que ameritan la revocatoria del pronunciamiento, no puede ser atendida (artículo 593 del Código de Trabajo)."
"Accordingly, a statement of grounds that lacks clear and precise reasons warranting reversal of the decision cannot be considered (Article 593 of the Labor Code)."
Considerando IV
"En ese tanto, la exposición de agravios que carezca de las razones claras y precisas que ameritan la revocatoria del pronunciamiento, no puede ser atendida (artículo 593 del Código de Trabajo)."
Considerando IV
"Así las cosas, el pago del riesgo policial reclamado en la demanda resulta improcedente."
"Consequently, the police-risk payment sought in the complaint is unfounded."
Considerando V
"Así las cosas, el pago del riesgo policial reclamado en la demanda resulta improcedente."
Considerando V
"Se declara sin lugar el recurso de la parte actora."
"The claimant’s appeal is denied."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso de la parte actora."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review Corte Suprema de Justicia Decision No.: 2024002170 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours zero minutes on veinte de setiembre de dos mil veinticuatro.
Ordinary public-employment labor proceeding (proceso ordinario laboral de empleo público) brought before the Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José by [Nombre 001], of legal age, holder of identity card number [Valor 001], forestry engineer and employee of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación - SINAC, resident of San José, [Nombre 002]; against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), represented by its special judicial attorney (apoderada especial judicial), attorney Ariana Sánchez Gutiérrez, and THE STATE, represented by its deputy counsel, attorney Kathya Vanessa Vega Sancho. Attorney Fernando Monge Hernández appears as special judicial attorney for the plaintiff.
Opinion drafted by Justice Sánchez Rodríguez; and,
WHEREAS:
The plaintiff filed the action seeking an order requiring SINAC and the State to recognize his hazardous-risk allowance (incentivo por riesgo por peligrosidad), understood as police-risk compensation, retroactively from the commencement of his employment relationship on 01 de enero de 1989 through actual payment; to adjust any resulting differences for inflation and award statutory interest, as well as differences in employee-employer contributions, and costs and attorney’s fees. SINAC and the State answered the complaint by denying its allegations and raised the defenses of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) and failure to state a legal entitlement (falta de derecho). By judgment number 2021-001625, issued at 14:24 hours on 31 de agosto de 2021, the Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José dismissed the complaint in its entirety. It made no special award of costs.
The plaintiff’s representative objects to the denial of the salary component known as “police risk.” He contends that the judgment failed to consider the procedures performed and that, through omission and failure to observe the law, the decision violates Articles 11, 41, 50, and 154 of the Constitución Política; Articles 70(i) and 396 of the Código de Trabajo; Article 13 of the former Ley Forestal; Article 54 of the current Ley Forestal; and decreto 22909-MIRENEM, as well as the principles of legality, impartiality, due process, defense, and legal certainty. He argues that the judgment violated Article 70(i) of the Código de Trabajo in force during the period when the plaintiff performed his duties because, in his view, mandatory rules binding upon the judge and the parties are not open to dispute, and the court failed to assess objectively the rules that, in particular, constitute legal provisions enacted by the legislature for the benefit of officials exercising the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado).
As a formal procedural ground, he notes that the judgment deemed it proven that the plaintiff is an employee who has worked for SINAC since primero de enero de 1989 at the Regional Office in Puriscal, holding the position of Civil Service Professional 2, and that, since taking that position, the plaintiff has not received the “police risk” salary supplement. It was also deemed proven that the plaintiff does not perform duties of a police nature and does not hold a weapons-carry permit for SINAC; he contends that the trial judge construed this to mean that the employee does not appear to be a police officer because he does not carry a weapon. In his view, an objective analysis of the work of an official of the State Forestry Administration shows that it is not the carrying of weapons that gives the position its police nature, but rather the legal authority vested in the official to perform the position “in the capacity of a Police Authority.” He maintains that this legal credential, established in the current Ley Forestal and encompassing a set of attributes and technical and professional qualifications, is what invests the official with the status and nature of a Police Authority and constitutes the power authorizing the official to act in specific cases as required by the Ley Forestal, Ley de Biodiversidad, Ley de Parques Nacionales, and other laws.
Regarding the fact deemed unproven, he argues that the “police risk” claim does not arise from an attempt to make a legal interpretation, but because Article 41 of the Constitución is clear regarding the judge’s duty to administer justice without denial and in strict accordance with the law. He notes that although SINAC did not provide him with a “firearm,” it chose to maintain the official’s investiture as a Police Authority by issuing him an identification card certifying that status; he contends that, under the law, the official’s appointment and administration of the oath invest him as a Police Authority. Additionally, he states that in mayo de 2018 SINAC announced that it intended to modernize the equipment and weapons used for the prevention, protection, and oversight of the country’s Natural Resources, which he offers to establish that weapons are indeed used in the performance of those duties.
Furthermore, as a substantive ground, he states that the court below (A quo) sustained the State’s defense of lack of standing to be sued on the ground that SINAC has instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) as a maximally decentralized body (órgano de desconcentración máxima) of MINAE. He contends that this position lacks legal validity because SINAC is attached to and dependent upon MINAE. He argues that even though SINAC enjoys greater autonomy, it continues to have a legal relationship with the State because its budget depends on the State. The appellant cites a decision of the Sala Constitucional stating, in essence, that SINAC does not possess full legal personality but only instrumental legal personality and that it depends upon the State’s assets and budget. He adds that, pursuant to the Ley de Biodiversidad, SINAC is a State-dependent entity directly connected to the State’s interests and functions; therefore, he contends that the defense of lack of standing to be sued should not have been sustained.
As a separate matter and as his second substantive ground, he argues that the judgment sustained the defense of failure to state a legal entitlement and contends that the arguments presented rebut that defense based on what has already been stated in the appeal and on the rules and grounds set forth in the Constitución and the law. He maintains that the judgment fails to observe and comply with Article 54 of Ley Forestal number 7575, which provides that officials of the State Forestry Administration shall have the status of a Police Authority. Furthermore, in carrying out their duties, officials identified by their respective identification cards are entitled to enter and conduct inspections on any rural property or forestry-industry premises and to seize timber and other forest products unlawfully harvested or processed, as well as the equipment and machinery used in the unlawful act. He contends that the judgment disregards the cited provision, even though those are activities inherent to police work and entail the same risks of physical danger that may be faced by an officer of the Ministerio de Seguridad Pública.
He asserts that, by granting an official of the State Forestry Administration the rank and status of a Police Authority, the law provides that, upon appointment, the official will perform mixed duties encompassing both the administrative work inherent to the office and field or additional duties, such as those of a police authority to which the provision refers, regardless of whether the official carries a weapon.
Article 594 of the Código de Trabajo, as amended by Ley 9343 (Reforma Procesal Laboral), provides that only documentary or technical evidence capable of having a decisive influence, as determined at the discretion of the cassation court (órgano de casación), may be submitted to or ordered by that court to facilitate its decision (para mejor resolver). The plaintiff submits a copy of a weapons-carry permit card. In the Chamber’s view, that evidence is not decisively influential in reaching a correct resolution of this matter because the record contains sufficient and clear evidence for its resolution. It is also important to note that this procedural mechanism may not be used to remedy the insufficiency of the evidence presented by a party that failed to ensure, at the appropriate procedural stage, that the evidence supporting its position at trial was entered into the record. Under the party-presentation principle (principio dispositivo) governing evidence, the parties bear responsibility not only for offering evidence but also for ensuring that it is introduced into the proceedings at the appropriate procedural stage. Accordingly, the documentary evidence offered in the appeal to facilitate the decision is inadmissible.
A review of the asserted grounds for appeal shows that none of the grounds characterized by the appellant as a “formal procedural ground” falls within the circumstances contemplated and authorized by Article 587 of the Código de Trabajo as grounds for cassation (motivos de casación) based on formal or procedural defects. Indeed, some of the purported grounds do not even identify a specific procedural objection that would render the judgment void. Some of his arguments merely refer to a fact deemed proven or a fact deemed unproven, without presenting any legal analysis or specific objection; others concern the improper application and interpretation of the rules applicable to the case, which—even if present—cannot be challenged through an appeal based on formal defects because it constitutes the factual and legal basis for the decision. Article 590 of the Código de Trabajo, concerning the formal requirements for a cassation appeal (recurso de casación), provides: “The filing by which an appeal is lodged shall contain, under penalty of being declared inadmissible, clear and precise reasons warranting reversal of the ruling, including any accompanying claims of nullity considered relevant.
A cassation appeal shall specify, in the same manner, the grounds upon which the legal system is alleged to have been violated and upon which annulment and possible reversal of the challenged judgment are warranted; formal claims shall be presented first, followed by substantive claims…” Therefore, insofar as a ground for appeal does no more than reproduce part of the judgment or a legal provision, it is inadmissible if it does not explain the error committed in the judgment. Consequently, a statement of grounds for appeal that lacks clear and precise reasons warranting reversal of the ruling cannot be considered (Article 593 of the Código de Trabajo).
Section 91 of the Ley General de Policía, number 7410 of May 26, 1994 (added by Article 3 of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista, number 8096 of March 15, 2001; and renumbered by section 1° of the Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, number 8449 of June 14, 2005, which moved it from former section 85 to current section 91), provides: “An incentive called police-risk compensation (riesgo policial) is hereby created, consisting of a salary supplement equal to eighteen percent of the base salary; it shall be payable to all officials who perform police duties entailing a risk to their physical integrity, regardless of their location within the administrative structure” (the preceding paragraph having been amended pursuant to the partial annulment ordered by Constitutional Chamber decision number 12017 of August 16, 2006). The decision cited above states: “The granting of this salary incentive must be supported by reasons in each particular case, specifying why the duties of the employee concerned fall within the defined circumstances of dangerousness.” Decreto Ejecutivo number 29597 of June 5, 2001 promulgated the “Reglamento para el pago del riesgo policial,” section 1 of which provides: “The salary supplement known as ‘Riesgo Policial’ is payable solely and exclusively to ‘police officers’ (servidores policiales) by virtue of their performance of the ‘police duties’ (funciones policiales) assigned to them by reason of the authority vested in them, their appointment, position, and office as members of the Fuerza Pública, where the performance of such duties entails an imminent risk to their physical integrity due to the danger that police work may involve.
By means of a reasoned decision, the specific dangerous circumstances entailing a risk to the officer’s physical integrity shall be explained in each particular case, regardless of the officer’s location within the Ministry’s administrative structure; compliance with the conditions detailed in these regulations must also be established.” Article 2, in turn, states: “‘Police officer’ means a person appointed to a police position within any police force whose jurisdiction is established by law, to serve the State in the performance of police duties, for which purpose the person is vested with public authority in accordance with the Constitución Política and the law. Accordingly, for a person to qualify as a police officer, all of the following conditions must be met: a) Authority vested by the President of the Republic and the Minister of the relevant portfolio through an Executive Agreement. b) Taking the constitutional oath for the performance and exercise of an office of public authority. c) Appointment to a police position within any of the Police Forces comprising the Fuerza Pública whose jurisdiction is established by law.
The appointment must comply with the law and with the recruitment, selection, and appointment requirements and procedures established in the legislation governing the service relationship and police duties. d) Performance of police duties in the strict sense.” Article 3 of the same body of regulations then provides: “‘Police duties,’ without prejudice to the provisions of other higher-ranking regulations, mean those encompassed within the general categories of defense of national sovereignty, maintenance of public order, policing, and public safety. They therefore include the duties performed by an official vested with authority to guarantee national security, the safety of persons and property, physical integrity, respect for citizens’ rights and freedoms, the maintenance of public order and tranquility, the prevention and suppression of crime, and the enforcement of decisions issued by judicial and administrative bodies; for these purposes, the official is vested with public authority and empowered lawfully to conduct searches, seizures, and arrests in accordance with the Constitución Política and the law.” In its recitals, the regulations cited above, which are under review, recount the history of the police-risk salary supplement; it is deemed appropriate to reproduce that account: “Recitals: I.- By budget provision N° 46 of Ley N° 7040 of April 25, 1986, an additional salary payment (sobresueldo) called ‘Riesgo Policial’ in the amount of ₡1.000,00 was created for officials of the Ministerio de Seguridad Pública and Gobernación y Policía, without distinction as to the work performed.
Following the foregoing provision, the additional salary payment continued to be included repeatedly in the laws governing the Republic’s Ordinary and Extraordinary Budget, by fiscal year and program, for the following fiscal periods: 1987 in Ley N° 7055 of December 11, 1986; 1988 in Ley N° 7089 of December 4, 1987; 1989 in Ley N° 7111 of November 24, 1988; 1990 in Ley N° 7141 of December 13, 1989; and 1991 in Ley N° 7216 of December 19, 1990. II.- Subsequently, budget provision N° 20 of Ley N° 7272 of December 18, 1991 ordered an increase in the benefit in question, but solely for employees of Seguridad Pública and Gobernación y Policía who were in ‘active service,’ excluding ‘officials performing administrative duties.’ The provision was implemented in those terms through Article 2 of Decreto Nº 21276-G-SP-H of May 7, 1992, which increased the additional salary payment to ₡2.800,00. Subsequently, budget provisions 40 and 49 of Ley Nº 7306 of July 15, 1992 extended the benefit in question to other police forces, providing that ‘officials in these programs who perform administrative work shall not be included,’ and increased the amount to ₡3.200,00 ‘solely for officials who are in active service.’ III.- Through Ley General de Policía Nº 7410, of May 26, 1994, payment of police-risk compensation was included as one of the benefits previously granted by law to members of the Fuerza Pública.
IV.- It is an institutional historical reality that personnel appointed to police positions perform duties classified as administrative for various reasons, which has produced two conflicting circumstances: A. On the one hand, the Administration uses substantial material, human, and financial resources in constant and numerous reviews of individual cases aimed at terminating payment of ‘Riesgo Policial’ through the institution of the corresponding actions for annulment of its own favorable acts (procesos de lesividad); and B. On the other hand, the Courts of Justice have repeatedly recognized this right in favor of persons who bring legal actions seeking payment of ‘Riesgo Policial’ in cases where employees perform mixed duties. Consequently, at the Assembly of State Attorneys held on May 19, 1994, authorization was granted not to file the corresponding appeals on points of law (recursos de casación) in such cases, as noted by the Procuraduría General de la República in opinion C-225-98 of November 3, 1998.
V.- Through Ley Nº 8096, of March 15, 2001, published in La Gaceta Nº 59 on March 23, 2001, Ley Nº 7410 ‘Ley General de Policía’ was amended by adding Article 85, following renumbering, which provided: ‘Article 85.- Riesgo Policial. An incentive called police-risk compensation is hereby created, consisting of a salary supplement equal to eighteen percent (18%) of the base salary; it shall be payable to all officials of the ministries of Gobernación y Policía and Seguridad Pública who perform police duties entailing a risk to their physical integrity, regardless of their location within that Ministry’s administrative structure. The granting of this salary incentive must be supported by reasons in each particular case, specifying why the duties of the employee concerned fall within the defined circumstances of dangerousness.’” The Procuraduría General de la República, in opinion number 213-2009, explained: “(…) Ley N° 7040 of April 25, 1986 included the incentive known as ‘Riesgo Policial’ for the first time in Article 46.
Article 46 provides as follows: ‘The Ministerio de Hacienda shall include the corresponding appropriation in the next extraordinary budget to provide employees of the Guardia Civil and the Guardia de Asistencia Rural with a monthly payment of ₡1.000 for Riesgo Policial’ (…). It is clear from the preceding quotation that the legal procedure used to regulate police-risk compensation was not the most appropriate, because it was governed by budgetary provisions. The legislature sought to remedy the irregular manner in which the salary supplement or additional salary payment known as police-risk compensation had been governed through Article 3 of Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 of March 15, 2001, by adding Article 85 (currently 91) to Chapter IX of Ley General de Policía N° 7410, thereby regulating that supplement through an ordinary law.” In conclusion, the police-risk allowance was not created in 2001; it already existed before then.
Turning to another matter, it is pertinent to cite the definitions of “public force” (fuerza pública) and “police function” (función policial) formulated by the Constitutional Chamber in decision number 4368-2003 at 15 hours and 28 minutes on May 21, 2003: “With respect to the general function of the various police forces, Article 12 of the Constitution provides that the police forces necessary for the surveillance and preservation of public order shall exist; this refers to the principal duty of the Fuerza Pública, which is to maintain public order generally and safeguard the security of the inhabitants. This Chamber has likewise held so in, among many others, judgments numbers 1588-91, 5882-93, and 884-98. Specifically, the following was stated on this point: ‘We may define the concept of public force as the collection of security forces—and their officers—that, under the authority of the Executive Branch, are charged with maintaining public order and safeguarding the security of the inhabitants through functions that are primarily preventive and occasionally enforcement-oriented.
By constitutional provision—and surely for historical reasons, since, as the sole armed body, they held the power associated with the possession and use of weapons—the Constitution not only vests supreme command over it in the Executive Branch but also, for the obvious reason that its officials must be absolutely loyal, establishes as an authority of the President and the respective Minister the appointment and removal of the members comprising that Fuerza Pública (…).
Thus, it is an inherent function of the public security force (fuerza pública) to maintain public order in general and safeguard the security of the inhabitants, a task in which it performs a primarily preventive role” (…) Furthermore, with respect to the governing body of the police forces, Article 140 of the Constitution, subsections 1), 6), and 16), establishes that the President of the Republic and the respective Minister of Government are responsible for freely appointing and removing members of the public security force, maintaining the order and tranquility of the Nation, taking the measures necessary to safeguard public freedoms, and deploying the public security force to preserve the country’s order, defense, and security; and subsection 3) of Article 139 thereof states that the person holding the Office of the President of the Republic has exclusive authority to exercise supreme command over the public security force.
The system established by our Political Constitution to preserve the country’s order and tranquility, defense, and security places responsibility squarely within the Executive Branch, under the exclusive command of the President of the Republic (Constitutional Chamber decisions numbers 10134-99, at eleven hours on the twenty-third of December nineteen ninety-nine; and 1049-01, at sixteen hours and thirty minutes on the sixth of February two thousand one). It is also pertinent to refer to the concept of the police function (función policial), which is derived from Article 6 of the General Police Law, and includes among the police forces responsible for public security the following: the Civil Guard, the Rural Assistance Guard, the police force responsible for controlling unauthorized drugs and related activities; the Border Police, the Immigration and Aliens Police, the Fiscal Control Police, the State Security Directorate, the Traffic Police, the Penitentiary Police, and any other police forces whose jurisdiction is established by law.
Pursuant to Article 2 thereof, members of the police forces are public officials required to observe and comply with the Political Constitution, international treaties, and the laws in force; their duties, pursuant to provision 4, include monitoring, maintaining public order, preventing manifestations of crime, and cooperating in their suppression in the manner prescribed by the legal system. In accordance with the foregoing, and also pursuant to provisions 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69, and 70 of the General Police Law, all members of every police force within the Executive Branch are subject to all the obligations with which the Administrative Police (Policía Administrativa) must comply in a Republic, as well as being entitled to all the rights accruing to them as public servants in the various administrative divisions.” It must therefore be determined, in light of the regulations cited and the duties performed by the plaintiff, whether the alleged violation of substantive provisions occurred or whether, on the contrary, within the applicable statutory and case-law parameters, the decision denying him recognition of the requested salary supplement should be upheld.
Along the same lines, the following laws governing certain duties performed by park rangers should be mentioned: a) Ley Forestal, number 7575 of February 13, 1996, specifically provides in Article 54: “Officials of the State Forestry Administration shall have the status of police authorities (autoridad de policía) and, as such and in accordance with this law, shall report any violations committed to the competent authorities. Police authorities shall be required to cooperate with officials of the State Forestry Administration whenever those officials request such assistance in order to fully perform the functions and duties imposed upon them by this law. In the performance of their duties, these officials, identified by their respective credentials, shall have the right to travel through and conduct inspections on any rural property or forestry-industry premises, except for residential dwellings located thereon; they may also seize timber and other forest products harvested or processed unlawfully and impound, as security for a potential penalty, the equipment and machinery used in the unlawful act.
They shall also seize the means of transportation used as an instrument or facilitator in the commission of the offense, after preparing the corresponding official record. All the foregoing shall be placed at the disposal of the competent judicial authority within a period not exceeding three days.” b) National Parks Service Law, number 6084 of August 24, 1977, Article 9 of which states: “Any person who violates the provisions of Article eight shall immediately be expelled from the National Park and placed at the disposal of the corresponding judicial authorities by employees of the National Parks Service, who, for that purpose, shall have the status of police authorities.” c) Wildlife Conservation Law, number 7317 of October 30, 1992, Article 16 of which provides: “For the faithful performance of the obligations established in this law, wildlife inspectors, forestry inspectors, park rangers, and SINAC officials duly accredited for such purposes are authorized, in the performance of their duties, to stop persons, travel through, enter, and conduct inspections within any property or vessel, as well as within the industrial and commercial facilities involved, and to seize wildlife organisms, parts, products, and derivatives, together with the equipment used in the commission of an offense or activity prohibited by this law.
In the case of private residences, authorization must be obtained from the competent judicial authority or the owner.” It may be inferred from the foregoing that, although those provisions establish that officials of the State Forestry Administration shall have the status of police authorities, this status is limited to reporting the corresponding violations to the competent authorities. Inspections, detentions, seizures, and the impoundment of equipment and machinery are also mentioned as duties, but it is emphasized that everything must be placed at the disposal of the competent judicial authority. In other words, their obligations are merely cooperative in nature. Accordingly, the appellant’s contention that the challenged judgment failed to examine the duties assigned by law to officials of the State Forestry Administration must be rejected, since an examination of the judgment shows that those duties were indeed considered.
In view of the foregoing, the duties of persons serving as officials of the State Forestry Administration—governed by the provisions analyzed above—cannot be equated with those of persons belonging to police forces, because the degree of danger involved in performing the two positions is not the same. As previously explained, the latter must, as part of their daily duties, guarantee national security with respect not only to persons but also to property; safeguard respect for the rights and freedoms of all citizens; maintain public order and tranquility; prevent and suppress crime; and enforce decisions issued by judicial and administrative bodies. Accordingly, it is clear that persons belonging to police forces are more exposed to dangerous situations threatening their physical integrity that arise from their ordinary duties. If we specifically compare the plaintiff’s work as Civil Service Professional 2, whose duties are: “1.
Guide and direct the personnel under his supervision on matters related to technical and administrative procedures, pursuant to the procedural manual and current decrees governing the implementation of technical and administrative processes. / 2. Prepare schedules pursuant to technical and administrative procedures and in accordance with the Conservation Area’s budget plan. / 3. Conduct annual performance evaluations of the officials under his supervision. / 4. Coordinate monthly meetings with the personnel under his supervision to follow up on compliance with and implementation of the budget plan. / 5. Coordinate meetings and workshops on matters within his jurisdiction with community organizations, Non-Governmental Organizations, Foundations, CCCI, and others. / 6. Prepare the Subregional Office’s budget plan and review the work of the staff under his supervision. / 7. Ensure compliance with the established disciplinary rules. / 8.
Issue technical opinions on matters pertaining to Biodiversity and the legal regulations set forth in the Biodiversity laws, Ley Forestal, Wildlife legislation, and the Public Administration Law. / 9. Follow up on and supervise complaints received from the public in writing and by telephone. / 10. Periodically assign SITADAS complaints, which must continually be assigned to officials registered in the system. / 11. Evaluate, supervise, and follow up on Remediation Plans (Planes Reparadores) ordered by the Environmental Court, the Prosecutor’s Office, or another body. / 12. Participate in committees monitoring projects located within the jurisdiction of the Puriscal Subregional Office, the International Cooperation Project (Landscape Restoration Program in Central America, Red Landscape), and the Cerros de Escazú Zone Management Plan Project. / 13. Provide guidance, participate, and follow up on the organization and unification of communities located in Iguana verde in the Canton of Turrubares, for the purpose of forming groups that develop environmental and common-benefit projects for the communities involved. / 14.
Process wildlife permits and breeding-facility permits, and arrange for wildlife to be sent to rehabilitation shelters, among other duties. / 15. Provide advice, workshops, and Environmental Education meetings to civil society, with a view toward the ongoing conservation of our natural resources. / 16. Implement technical monitoring and supervision mechanisms to verify compliance with policies, laws, regulations, directives, and manuals. / 17. Review, evaluate, and approve forestry and wildlife harvesting permits on privately and state-owned property. / 18. Review, evaluate, and approve forestry and wildlife harvesting permits on private and state-owned property. / 19. Participate in meetings that must be attended by law or decree, pursuant to current regulations. / 20. Support and participate in coordination efforts with other departments within and outside the Conservation Area for the conservation and sustainable use of the Biodiversity of natural resources. / 21.
Follow up on and supervise permits for Pago de Servicios Ambientales. / 22. Monitor and supervise the technical and administrative performance of the staff under his supervision through work schedules and the review of technical reports. / 23. Respond to actions and requests from the Administrative Environmental Court, the Prosecutor’s Office, and any other entity or institution that so requests. / 24. Supervise and follow up on forestry industries, as well as approve their operations. / 25. Coordinate with the immediate supervisor regarding the need for materials and repairs to equipment assigned to staff members. / 26.
Other duties assigned by superiors.” (documented in certification SINAC-SE-DGIRH-282-2019, images 15 to 18 of the general view of the electronic case file in pdf format). A comparison of those duties with those specified for members of police forces undoubtedly shows that the latter are directly exposed to hazardous situations arising from those duties that threaten their physical integrity, to which the claimant is not exposed. It should be noted that the legislation clearly specifies that payment of the salary supplement is warranted only when an employee who is a member of a police force with legal authority performs police duties that place his or her physical integrity or life at risk, a situation in which the claimant has clearly never found himself, since he does not perform police work or duties and does not meet the requirements necessary to be considered a police officer under sections 1, 2, and 3 of the Reglamento para el Pago de Riesgo Policial; consequently, he is neither entitled to nor eligible for the claimed police-risk supplement.
Following this line of reasoning, the Chamber finds that the judge of the preceding instance, in declining to award the claimant the requested police-risk salary supplement, did not commit the alleged erroneous interpretation of substantive law and the facts asserted in the complaint. Accordingly, payment of the police-risk supplement claimed in the complaint is unwarranted.
Given the manner in which this matter is resolved, and since the ruling concerning the lack of legal entitlement (falta de derecho) is upheld, a ruling on the ground of appeal concerning the State’s passive standing is deemed unnecessary and is therefore omitted.
In accordance with the foregoing considerations, the appeal filed by the plaintiff must be dismissed.
POR TANTO:
The plaintiff’s appeal is denied.
Res: 2024002170 ACESPEDESC Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Rafael Antonio Ortega Telleria 1 Telephone numbers: 2295-3671, 2295-3676, 2295-3675 and 2295-4406. Facsimile: 2295-3009. Email: [email protected]
Revisión del Documento Corte Suprema de Justicia Res: 2024002170 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cero minutos del veinte de setiembre de dos mil veinticuatro .
Proceso ordinario laboral de empleo público establecido ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, por [Nombre 001], mayor de edad, portador de la cédula de identidad número [Valor 001], ingeniero forestal y funcionario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación - SINAC, vecino de San José, [Nombre 002]; contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), representado por su apoderada especial judicial la licenciada Ariana Sánchez Gutiérrez, y El ESTADO, representado por su procuradora adjunta, la licenciada Kathya Vanessa Vega Sancho. Figura como apoderado especial judicial de la parte actora, el licenciado Fernando Monge Hernández.
Redacta el Magistrado Sánchez Rodríguez; y,
CONSIDERANDO:
El actor formuló la demanda para que se condene al SINAC y al Estado a reconocerle el incentivo por riesgo por peligrosidad (entendiéndose como riesgo policial), de manera retroactiva desde el momento en que inició su relación laboral, el 01 de enero de 1989, y hasta el efectivo pago, que las diferencias que existan sean indexadas y se reconozcan intereses legales, así como las diferencias en las cuotas obrero-patronales y ambas costas. El SINAC y El Estado contestaron la demanda en términos negativos y opusieron las excepciones de falta de legitimación pasiva y de falta de derecho. El Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante sentencia número 2021-001625, de las 14:24 horas del 31 de agosto de 2021, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos. Resolvió sin especial condenatoria en costas.
El representante del actor muestra disconformidad en cuanto se le rechazó el reconocimiento del componente salarial denominado “riesgo policial”. Estima que la sentencia no contempló los procedimientos realizados y considera que la decisión dictada violenta por omisión e inobservancia lo dispuesto en los artículos 11, 41, 50 y 154 de la Constitución Política, 70 inciso i) y 396 del Código de Trabajo, 13 de la Ley Forestal anterior, 54 de la Ley Forestal vigente y decreto 22909-MIRENEM, y se violentan los principios de legalidad, de imparcialidad, del debido proceso, de defensa y de seguridad jurídica. Alega que lo dispuesto en el artículo 70 inciso i) del Código de Trabajo vigente para el período en que el actor ejerció funciones, fue violentado en la sentencia, por cuanto considera que no son discutibles las normas de imperativo y acatamiento obligatorio para el juez y las partes, y no se están valorando en forma objetiva las normas que, en especial, son preceptos jurídicos que el legislador estableció en beneficio de los funcionarios que ejercen la Administración forestal del Estado.
Señala como motivo procesal de forma, que la sentencia tuvo como un hecho probado que el actor es un funcionario que laboró para el SINAC desde el primero de enero de 1989 en la oficina Regional de Puriscal en el puesto de profesional de servicio civil 2, además que el actor, desde el ingreso en ese cargo, no recibe pago por concepto del plus por “riesgo policial” dentro de su salario. También, se tuvo por probado que el actor no ejerce funciones de naturaleza policial ni cuenta con permiso de portación de armas para el SINAC y estima que esto el juzgador lo está apreciando como una labor, que el funcionario no aparenta un aspecto de policía porque no porta un arma. En su criterio, estima que, analizando objetivamente la labor de un funcionario de la Administración Forestal del Estado, no es la portación de armas lo que le da la naturaleza policial, sino la investidura en que la ley lo faculta para desempeñar el cargo, que es en “carácter de Autoridad de Policía” y considera que es ese credencial jurídico establecido en la Ley Forestal vigente, que implica un conjunto de rasgos, calidades técnicas y profesionales, es lo que le da al funcionario la investidura y naturaleza de Autoridad de Policía y que constituye el poder que faculta al funcionario a actuar en casos concretos conforme lo requiere la ley Forestal, ley de Biodiversidad, ley de Parques Nacionales y otras.
Sobre el hecho que se tuvo por no probado, alega que el extremo de “riesgo policial” no de da porque se pretenda hacer una interpretación legal sino porque el artículo 41 constitucional es claro en el deber del juzgador de hacer justicia sin denegación y estricta conformidad con las leyes. Señala que, si bien el SINAC no le otorgó “arma de fuego”, optó por mantener la investidura del funcionario con carácter de Autoridad de Policía, otorgándole un carné que hace constar tal carácter y considera que conforme a lo que establece la ley, al nombramiento y a la juramentación del funcionario, se le está dando la investidura de Autoridad de Policía. Adicionalmente, indica que el SINAC en mayo de 2018 comunicó que pretendía modernizar el equipo y armas destinados a la prevención, protección y control de los Recursos Naturales del país, con lo que pretende acreditar que si se utilizan armas en el ejercicio de las funciones.
Por otra parte, como motivo por razones sustantivas de fondo, señala que, el A quo acogió la excepción de falta de legitimación pasiva del Estado, aduciendo que el SINAC cuenta con personalidad jurídica instrumental como órgano de desconcentración máxima del MINAE y estima que ese criterio jurídicamente carece de validez porque el SINAC depende del MINAE, ya que es un órgano adscrito a este. Alega que aún y cuando el SINAC goza de mayor autonomía, siempre tiene un vínculo jurídico con El Estado porque su presupuesto depende de este. El recurrente cita una resolución de Sala Constitucional que básicamente señala que el SINAC no tiene personería plena, sino instrumental, que depende del patrimonio y presupuesto del Estado. Agrega que, según lo que dispone la ley de Biodiversidad, el SINAC tiene una dependencia estatal, que lo vincula directamente con los intereses y funciones del Estado, razón por la cual considera que no de debió admitir la excepción de falta de legitimación pasiva.
En otro orden de ideas, como segundo motivo por razones sustantivas de fondo, arguye que la sentencia tiene por admitida la excepción de falta de derecho y considera que con los argumentos expuestos se desvirtúa esa excepción por lo que ya se ha indicado en el recurso y por las normas y fundamentos que la Constitución y la ley esgrimen. Estima que se está omitiendo observar y cumplir lo establecido en el artículo 54 de la Ley Forestal número 7575 que indica que los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de Autoridad de Policía. Además, que para el cumplimiento de las atribuciones, los funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, además, decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente, así como decomisar el equipo y maquinaria usado en el acto ilícito.
Estima que la sentencia está inobservando lo dispuesto en la norma indicada, que es propio de una actividad policial y que conlleva los mismos riesgos de peligrosidad física que pueda tener un policía del Ministerio de Seguridad Pública. Manifiesta que la ley al otorgarle al funcionario de la Administración Forestal del Estado, un rango con carácter de Autoridad Policial, al ser nombrado va a ejercer una función mixta que comprende su labor administrativa propia del cargo en una oficina y las funciones de campo o adicionales como lo serían las de autoridad de policía, que son a las que se refiere la norma, independientemente de que porte o no arma.
El artículo 594 del Código de Trabajo reformado por la Ley 9343 (Reforma Procesal Laboral), dispone que ante el órgano de casación solo podrán presentarse u ordenarse para mejor proveer pruebas documentales o técnicas que puedan ser de influencia decisiva, según calificación discrecional del órgano. La parte accionante aporta la copia de un carné de portación de armas. A juicio de la Sala, dicha prueba no es de influencia decisiva para resolver con acierto el presente asunto, ya que se estima que en autos se cuenta con elementos suficientes y claros para su resolución. Asimismo, es importante acotar que este instituto procesal no puede ser utilizado para suplir la insuficiencia probatoria de la parte que no procuró traer a los autos, en el momento procesal oportuno, la prueba que da sustento a su posición en juicio; puesto que, de conformidad con el principio dispositivo que rige la materia probatoria, las partes ostentan la responsabilidad no solo de ofrecer la prueba sino también de procurar que esta sea traída al proceso en el momento procesal oportuno. Conforme lo expuesto, la prueba documental ofrecida para mejor resolver en el recurso no es de recibo.
De una revisión de los agravios planteados, debe indicarse que ninguno de los motivos que titula el impugnante como “motivo procesal de forma” se enmarca dentro de los supuestos previstos y autorizados por el numeral 587 del Código de Trabajo como motivos de casación por razones formales o procesales. Incluso en algunos de los supuestos agravios, ni siquiera se expone una disconformidad procesal concreta, que vicie de nulidad el fallo. En algunos de sus planteamientos únicamente hace referencia a un hecho probado o un hecho no probado, sin realizar ninguna consideración jurídica ni disconformidad en específico, otros versan sobre la indebida aplicación e interpretación de las normas aplicables al caso, lo cual -de existir- no es impugnable bajo la vía del recurso por la forma, pues constituye el fundamento fáctico y jurídico, de la decisión. El artículo 590 del Código de Trabajo, que refiere a las formalidades exigibles para el recurso de casación estipula: “El escrito en que se interponga el recurso de apelación deberá contener, bajo pena de ser declarado inadmisible, las razones claras y precisas que ameritan la revocatoria del pronunciamiento, incluidas las alegaciones de nulidad concomitante que se estimen de interés.
El de casación deberá puntualizar en esa misma forma los motivos por los cuales se estima que el ordenamiento jurídico ha sido violentado y por los cuales procede la nulidad y eventual revocatoria de la sentencia impugnada; primero se harán las reclamaciones formales y después las sustanciales…” Por esa razón, en la medida en que un agravio no vaya más allá de la transcripción de una parte de la sentencia o de una norma, resulta inadmisible, si no indica la razón el yerro cometido por el fallo. En ese tanto, la exposición de agravios que carezca de las razones claras y precisas que ameritan la revocatoria del pronunciamiento, no puede ser atendida (artículo 593 del Código de Trabajo).
El numeral 91 de la Ley General de Policía, número 7410 del 26 de mayo de 1994 (adicionado por el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista, número 8096 del 15 de marzo de 2001; y, corrida su numeración mediante el ordinal 1° de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, número 8449 del 14 de junio de 2005, que lo trasladó del antiguo 85 al 91 actual), estatuye: “Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente a un dieciocho por ciento del salario base; corresponderá a todos los funcionarios que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa” (así reformado el párrafo anterior de acuerdo con la anulación parcial hecha por resolución de la Sala Constitucional número 12017 del 16 de agosto de 2006). En el voto supra citado se indica: “El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido”.
Por medio del Decreto Ejecutivo número 29597 del 5 de junio de 2001 se promulgó el “Reglamento para el pago del riesgo policial” , cuyo numeral 1 reza: “El plus salarial denominado "Riesgo Policial", es pagadero única y exclusivamente a los "servidores policiales", en virtud del cumplimiento de las "funciones policiales" que les corresponde en razón de la investidura, nombramiento, puesto y cargo que ostentan, como miembros de la Fuerza Pública, y que en el desempeño de funciones se corra algún riesgo inminente para la integridad física, en razón de la peligrosidad que la función policial pueda significar. Mediante resolución fundada, se razonará en cada caso concreto, en qué consisten las circunstancias de peligrosidad que impliquen algún riesgo para la integridad física del servidor, independientemente de su ubicación dentro de la estructura administrativa del Ministerio, debiéndose constatar, además, el cumplimiento de los supuestos que se detallan en el presente reglamento”.
Por su parte, el artículo 2 cita: “Se entiende por "servidor policial": La persona nombrada en un puesto de plaza policial de alguno de los cuerpos policiales cuya competencia esté prevista por Ley, para servir al Estado en el ejercicio de la función policial, para lo cual es investido de autoridad pública, de conformidad con la Constitución Política y la Ley. Por consiguiente, para que una persona sea servidor policial, debe darse el concurso de las siguientes condiciones: a) Investidura otorgada por el Presidente de la República y el Ministro del ramo mediante Acuerdo Ejecutivo. b) Juramentación constitucional para el desempeño y ejercicio del cargo de autoridad pública. c) Nombramiento en puesto de plaza policial, en alguno de los Cuerpos Policiales que conforman la Fuerza Pública, cuya competencia esté constituida por Ley. El nombramiento debe estar conformado a Derecho, según los requisitos y procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento establecidos en la legislación que regula la relación de servicio y la función policial. d) Desempeñar funciones policiales propiamente dichas”.
Luego, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo indica: “Se entiende por "funciones policiales", sin perjuicio de lo que se establezca en otras disposiciones normativas de rango superior, aquellas que se comprenden dentro de los enunciados genéricos de: defensa de la soberanía nacional, mantenimiento del orden público, vigilancia y seguridad ciudadana. Se implican entonces, las funciones que realiza un funcionario investido de autoridad para garantizar: la seguridad nacional, la seguridad de las personas y de los bienes, la integridad física y el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos, el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, la prevención y represión de la delincuencia, la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos; para lo cual cuenta con investidura de autoridad pública con atribuciones para realizar legítimamente: allanamientos, decomisos y detenciones, con arreglo en la Constitución Política y la Ley”.
El Reglamento supra citado y que es objeto de estudio, en su acápite considerativo, recoge un recuento histórico del plus por riesgo policial, el cual se estima conveniente transcribir: “Considerando: I.-Que mediante norma presupuestaria N° 46 de la Ley N° 7040 de 25 de abril de 1986, se creó un sobresueldo denominado "Riesgo Policial" de ₡1.000,00 para los funcionarios del Ministerio de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, sin distingo de las labores que se ejecutaran. De la norma anterior, en forma reiterada se continuó incorporando el sobresueldo en las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de los períodos: 1987 en Ley N° 7055 de 11 de diciembre de 1986; 1988 en Ley N° 7089 de 4 de diciembre de 1987; 1989 en Ley N° 7111 de 24 de noviembre de 1988; 1990 en Ley N° 7141 de 13 de diciembre de 1989; y 1991 en Ley N° 7216 de 19 de diciembre de 1990.
II.-Que posteriormente, mediante norma presupuestaria N° 20 de la Ley N° 7272 de 18 de diciembre de 1991, dispuso incrementar el beneficio de referencia, pero únicamente a favor de servidores de Seguridad Pública y Gobernación y Policía que se encontraran en "servicio activo" quedando excluidos "los funcionarios que realicen funciones administrativas" y en esos términos se reglamentó la disposición mediante artículo 2 de Decreto Nº 21276-G-SP-H de 7 de mayo de 1992, aumentándose el sobresueldo a ₡2.800,00. Posteriormente, mediante normas presupuestarias 40 y 49 de la Ley Nº 7306 de 15 de julio de 1992, se amplió el beneficio aludido a otros cuerpos policiales disponiéndose que "no se incluirán los funcionarios de estos programas, que realicen labores administrativas", y se aumentó el monto a ₡3.200,00, "únicamente a aquellos funcionarios que se encuentren en el servicio activo". III.-Que mediante Ley General de Policía Nº 7410, de 26 de mayo de 1994, se incluyó el pago del riesgo policial como uno de los beneficios previamente concedidos por Ley, para los miembros de la fuerza pública.
IV.-Que constituye una realidad histórica institucional que personal nombrado en puesto policial, por diversas razones desempeña funciones catalogadas como de carácter administrativo, lo cual ha generado dos circunstancias contrapuestas: A. Por un lado, la Administración utiliza gran cantidad de recursos -materiales, humanos y económicos- en constantes y múltiples estudios de casos particulares en procura de la supresión del pago del "Riesgo Policial" mediante la instauración de los respectivos procesos de lesividad; y B. Por otro lado, los Tribunales de Justicia han reconocido reiteradamente ese derecho, a quienes interponen demanda judicial para el pago del "Riesgo Policial" en los casos en los que los servidores cumplen con funciones mixtas, lo cual ha conllevado a que en la Asamblea de Procuradores, celebrada el 19 de mayo de 1994, se autorizara la no interposición de los respectivos recursos de casación en esos casos, según lo señala la Procuraduría General de la República, en dictamen C-225-98 de 3 de noviembre de 1998.
V.-Que mediante Ley Nº 8096, de 15 de marzo de 2001, publicada en La Gaceta Nº 59 del 23 de marzo de 2001, se reformó la Ley Nº 7410 "Ley General de Policía", adicionándose el artículo 85, una vez corrida la numeración, mediante el cual se dispuso: "Artículo 85.- Riesgo Policial. Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente en un dieciocho por ciento (18%) del salario base; corresponderá a todos los funcionarios de los ministerios de Gobernación y Policía y Seguridad Pública que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa de ese Ministerio. El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido”.
Ahora bien, la Procuraduría General de la República, en el dictamen número 213-2009, explicó: “(…) mediante la Ley N° 7040 del 25 de abril de 1986 se contempló por primera vez en el artículo 46 el incentivo denominado “Riesgo Policial”. Señala el artículo 46, lo siguiente: "El Ministerio de Hacienda deberá incluir en el próximo presupuesto extraordinario el contenido correspondiente para incluirles el pago de ₡1.000 por mes, por concepto de Riesgo Policial, a los empleados de la Guardia Civil y de la Guardia de Asistencia Rural” (…). De la cita anteriormente transcrita es claro que el procedimiento jurídico utilizado para la regulación del riesgo policial no era el más idóneo, ya que estaba regulado por disposiciones de carácter presupuestario, causa por la que el legislador buscó remediar mediante el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 de 15 de marzo del 2001, la forma irregular en que se venía rigiendo el plus o sobresueldo denominado riesgo policial, motivo por cual se adiciona al Capítulo IX de la Ley General de Policía N° 7410, el artículo 85 (actualmente 91), regulando así dicho plus mediante una ley ordinaria”.
En conclusión, el complemento por riesgo policial no se creó en el 2001, sino que ya existía desde antes. En otro orden de ideas, interesa traer a colación la definición de “fuerza pública” y de “función policial” elaborada por la Sala Constitucional en el pronunciamiento número 4368-2003 de las 15 horas y 28 minutos del 21 de mayo del 2003: “El artículo 12 de la Constitución dispone, en cuanto a la función general de las distintas fuerzas de policía, que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias; con ello se alude a la principal tarea de la Fuerza Pública, cual es mantener el orden público en general, y velar por la seguridad de los habitantes. Así lo ha afirmado también esta Sala, entre muchas otras, en sentencias números 1588-91, 5882-93 y 884-98. Concretamente, y sobre este punto, se dijo: "Podemos definir el concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad -y sus agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas.
Por disposición Constitucional -y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias de ser funcionarios de absoluta lealtad establece también -como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar y remover a los miembros que componen dicha fuerza pública (…). De modo que es función propia de la fuerza pública mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función primordialmente preventiva" (…) Por otra parte, en lo que se refiere al órgano rector de las fuerzas de policía, el artículo 140 constitucional, en sus incisos 1), 6) y 16) establece que le corresponde al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas y disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país; y el inciso 3) del artículo 139 ídem señala que le corresponde, exclusivamente, a quien ejerce la Presidencia de la República, ejercer el mando supremo de la fuerza pública.
El régimen que ha contemplado nuestra Constitución Política para preservar el orden y la tranquilidad, la defensa y la seguridad del país, determina una responsabilidad concentrada en el Poder Ejecutivo, bajo el mando exclusivo del Presidente de la República (resoluciones de la Sala Constitucional, números 10134-99, de las once horas del veintitrés de diciembre mil novecientos noventa y nueve; y 1049-01, de las dieciséis horas con treinta minutos del seis de febrero del dos mil uno). Interesa también hacer referencia al concepto de función policial, el cual se extrae de la Ley General de Policía, artículo 6, que incluye, dentro de las fuerzas de Policía, a las siguientes, que tienen la seguridad pública a su cargo: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley.
De acuerdo con el artículo 2 ídem, los miembros de las fuerzas de Policía son funcionarios públicos, obligados a observar y cumplir la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes; entre sus funciones, de acuerdo con el numeral 4, se encuentran: vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo anterior, y también con base en los numerales 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69 y 70 de la Ley General de Policía, todos los miembros de todas las fuerzas de policía del Poder Ejecutivo se constituyen en destinatarios de todos los imperativos que debe cumplir la Policía Administrativa en una República, así como de todos los derechos que les corresponde como servidores públicos en los distintos repartos administrativos”. Corresponde entonces determinar, a la luz de la normativa expuesta y las funciones desempeñadas por el actor, si existió la alegada violación de las normas sustanciales o si, por el contrario, dentro de los parámetros legales y jurisprudenciales, debe mantenerse lo resuelto denegándole el reconocimiento del plus salarial solicitado.
En el mismo orden de ideas, cabe mencionar las siguientes leyes que regulan algunas tareas que ejercen los guardaparques: a) Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996, de manera específica señala en el artículo 54: “Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas. Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone. Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito.
También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días”. b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, número 6084 del 24 de agosto de 1977, pues en el ordinal 9 indica: “Quien contraviniera lo dispuesto en el artículo ocho, será expulsado inmediatamente del Parque Nacional y puesto a la orden de las autoridades judiciales correspondientes, por los empleados del Servicio de Parques Nacionales, quienes para ese efecto tendrán el carácter de autoridades de policía”. c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, número 7317 del 30 de octubre de 1992 en cuyo ordinal 16 se estipula: “Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del Sinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar los organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo utilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.
En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario”. De lo anterior se infiere que si bien esas normas, disponen que las personas funcionarias de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad policial, esta se limita a denunciar y reportar ante las autoridades competentes las respectivas infracciones. Incluso, se mencionan como funciones las inspecciones, las detenciones, los decomisos, el secuestro de equipo, y máquinas, pero se resalta que todo deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente. Es decir, sus obligaciones son de mera colaboración. En ese sentido, el reproche del recurrente en cuanto alega que en el fallo impugnado no se analizan las funciones establecidas por normativa a los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, debe ser desestimado, por cuanto del análisis de la sentencia se evidencia que sí fueron valoradas.
Debido a lo expuesto, no es posible equiparar las funciones de las personas que fungen como funcionarios de la Administración Forestal del Estado -reguladas en las normas anteriormente analizadas- con las de las personas que integran los cuerpos policiales, pues el grado de peligrosidad entre el ejercicio de ambos cargos no es el mismo. Como se explicó con anterioridad, estos últimos deben, como parte de sus funciones diarias, garantizar la seguridad nacional, no solo de las personas sino también de los bienes, velar por el respeto de los derechos y libertades de todas y todos los ciudadanos, manteniendo el orden y la tranquilidad pública, previniendo y reprimiendo la delincuencia y ejecutando las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos. Así las cosas, es claro que las personas que integran los cuerpos policiales están mayormente expuestos a situaciones de peligro que atentan contra su integridad física surgidas de sus funciones ordinarias y si comparamos concretamente las labores del actor como Profesional de Servicio Civil 2, cuyas funciones son: “1.
Orientar, dirigir al personal a cargo sobre temas relacionados con los procedimientos técnicos y administrativos, según manual de procedimientos y decretos vigentes orientados en la ejecución de los procesos técnicos administrativos. / 2. Realizar las programaciones según procedimientos técnicos y administrativos y de acuerdo al plan presupuesto del Área De Conservación. / 3. Ejecutar evaluaciones anuales de desempeño de los funcionarios a cargo. / 4. Coordinar reuniones mensuales con el personal a cargo para dar seguimiento el cumplimiento y de ejecución del plan presupuestario. / 5. Coordinar reuniones y talleres en temas de competencia con organizaciones comunales, Organismos No Gubernamentales, Fundaciones, CCCI, otros. / 6. Confeccionar el plan presupuestario de la Oficina Subregional y revisión de los colaboradores a cargo. / 7. Hacer que se cumplan las normas disciplinarias establecidas. / 8.
Emitir criterio técnico sobre temas atinentes a la Biodiversidad y normativas legales contempladas en las leyes de Biodiversidad, Ley Forestal, Vida Silvestre, y la Ley de Administración Pública. / 9. Dar seguimiento y supervisión a las denuncias que se reciben por escrito y vía teléfono por la sociedad. / 10. Asignar periódicamente las denuncias de SITADAS, que permanentemente se deben asignar a los funcionarios que están en el sistema. / 11. Evaluación, supervisión y seguimiento a los Planes Reparadores, ordenados por el tribunal Ambiental o la Fiscalía u otro órgano. / 12. Participación en los comités de seguimiento de Proyectos que están adentro de la jurisdicción de la oficina subregional de Puriscal, Proyecto de Cooperación Internacional (Programa restauración de Paisajes en Centroamérica, Red Landscape) y Proyecto de Plan de Manejo Zona Cerros de Escazú. / 13. Orientación, participación y seguimiento en la formación y unión de comunidades localizadas en Iguana verde del Cantón de Turrubares, con el fin de formar grupos que generen proyectos ambientales y de bien común para las comunidades involucradas. / 14.
Dar trámite a permisos de vida silvestre, zoo criaderos, y de remitir animales silvestres a refugios de rehabilitación, otros. / 15. Brindar una asesoría, talleres y reuniones de Educación Ambiental a la sociedad civil con visión a la conservación permite de nuestros recursos naturales. / 16. Implementar mecanismos de monitoreo y supervisión técnica para verificar el cumplimiento de las políticas, leyes, reglamentos, directrices y manuales. / 17. Revisar, evaluar y aprobar permisos de aprovechamiento forestal y de vida silvestre en propiedad y del estado. / 18. Revisar, evaluar y aprobar permisos de aprovechamiento forestal y de vida silvestre en propiedad privada y del estado. / 19. Participar en reuniones que por ley o decreto debe ser atendidas, según la normativa vigente. / 20. Apoyar y participar en acciones de coordinación con otras dependencias a lo interno y externo del Área de Conservación para la conservación y uso sostenible de la Biodiversidad de los recursos naturales. / 21.
Dar seguimiento y supervisión de los permisos de pago por servicios ambientales. / 22. Monitorear y supervisar el rendimiento técnico administrativo de los colaboradores a su cargo, mediante las programaciones y la revisión de los informes técnicos. / 23. Brindar respuesta del accionar y de las solicitudes del Tribunal Ambiental Administrativo, la Fiscalía y cualquier otro ente o institución que lo solicite. / 24. Supervisar y dar seguimiento a las industrias forestales, así como su aprobación de funcionamiento. / 25. Gestionar con la jefatura inmediata la necesidad de materiales, así como las reparaciones de equipo asignado a los colaboradores. / 26. Otras que le asignen los superiores.” (acreditadas en la certificación SINAC-SE-DGIRH-282-2019 de imágenes 15 a 18 de la vista general del expediente electrónico en formato pdf), con las especificadas para los miembros de los cuerpos policiales se deduce, sin duda alguna, que estos últimos están expuestos directamente a situaciones de riesgo derivadas de aquellas funciones que atentan contra su integridad física, a las que no está expuesto el accionante.
Debe mencionarse que la legislación es clara al especificar que el pago del plus procede solamente cuando la persona trabajadora, integrante de un cuerpo policial con competencia legal, lleve a cabo funciones policiales que pongan en riesgo su integridad física o su vida, situación en la que claramente nunca ha estado el demandante, por cuanto no realiza labores o funciones policiales, ni cuenta con los requisitos necesarios para ser considerado como servidor policial al amparo de los ordinales 1, 2 y 3 del Reglamento para el Pago de Riesgo Policial, por lo cual no le corresponde ni procede el reconocimiento del plus por riesgo policial pretendido. En esa línea de pensamiento, considera la Sala que el juzgador de la instancia precedente, al no concederle al accionante el plus salarial por riesgo policial reclamado, no incurrió en la alegada errónea interpretación de la ley sustantiva y de los hechos de la demanda. Así las cosas, el pago del riesgo policial reclamado en la demanda resulta improcedente.
Por la forma en que se resuelve el presente asunto, siendo que se mantiene lo resuelto en relación con la falta de derecho, por considerarse innecesario, se omite pronunciamiento en cuanto al agravio sobre la legitimación pasiva del Estado.
De conformidad con las consideraciones que preceden, procede desestimar el recurso interpuesto por la parte actora.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso de la parte actora.
Res: 2024002170 ACESPEDESC Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Julia Varela Araya Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Rafael Antonio Ortega Telleria 1
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