Inappropriateness of Annulling an Administrative Precautionary Measure Superseded by a Judicial RulingImprocedencia de anular medida cautelar administrativa suplida por resolución judicial

*120007291027CA* Res. 0001834-F-S1-2020 FIRST DIVISION OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and twenty-four minutes on the seventh of May of two thousand twenty. Ordinary proceeding (Proceso de conocimiento) brought by AMELIAS SOUTH PACIFIC DREAMS S.R.L., represented by its General Attorney-in-Fact without limit of sum, Mr. James Patric Gale; against JOSÉ LINO CHAVES LÓPEZ, of legal age, married, Attorney, identity card 6-151-279, and Ms. GABRIELA NÁJERA OCAMPO, of legal age, single, Biologist with emphasis in Biotechnology, identity card 1-1302-0192, and Ms. JACKLYN RIVERA WONG, of legal age, single, Forest Engineer, identity card 1-1126-0980; and the STATE, represented by the Procuradora Gloria Solano Martínez. Drafted by Magistrate Rojas Morales WHEREAS (CONSIDERANDO) I.- Amelias South Pacific Dreams S.R.L., filed an ordinary proceeding (Proceso de conocimiento) against the State, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, and Jacklyn Rivera Wong. From the proven facts of the judgment, it is obtained that the plaintiff acquired the farm registered under folio real number 032506-000 of the Puntarenas district. Through official letter TAA-DT-155-11 of October 5, 2011, the Technical Department of the Administrative Environmental Tribunal informed it that on August 29, 2011, they conducted an ex officio inspection at the place where the plaintiff is carrying out the Osa Mountain Village Project. They concluded that, apparently, the plaintiff has made a land-use change (cambio de uso del suelo) from the one granted by the Municipality of Osa in March 2009. The problem consists of a possible elimination of the forest ecosystem (ecosistema boscoso) for the establishment of roads and constructions, as well as an invasion of the protection area of water bodies. Therefore, they recommended requesting the corresponding institutions to take legal measures to correct the possible environmental impacts, and to request the economic valuation of the environmental damage. The Administrative Environmental Tribunal, through resolution no. 1284-11-TAA of November 29, 2011, based on report number TAA-DT-155-11, imposed a precautionary measure (medida cautelar) consisting of the paralysis of any activity, work, or project that affects the environment, until the final act is issued or until that Tribunal ordered its lifting. The plaintiff filed a pre-trial precautionary measure (medida cautelar ante causam) before the Contentious Administrative Tribunal, which determined, through judgment no. 306-2012 at 8 hours on June 7, 2012, to suspend the effects of resolution no. 1284-11-TAA for the areas that are not within the following zones: I) Area designated as forest (bosque) according to the current land-use map presented to SETENA for the environmental viability (viabilidad ambiental) process, II) Area of 50 meters counted from the so-called Quebrada Cruz, III) Area corresponding to 4 residential constructions located, according to report TAA-DT-155-11, at coordinates N09 degrees, 01 31.04 and W83 degrees 30, 36.26. As a counter-guarantee (contracautela), it ordered: I) Not to cut trees for the continuation of the project unless it has the permits from the Osa Conservation Area (Área de Conservación de Osa), II) Immediately build and put into operation the wastewater treatment system approved for the project, III) Complete the installation of ditches and discharge areas to control erosion, and IV) Protect with geotextile fabrics the areas where earthworks (movimientos de tierra) were carried out and plant cover crops (coberturas) such as vetiver and manicillos. The contested judgment affirms that the Project was precautionarily paralyzed by the Administrative Environmental Tribunal, between December 21, 2011, and June 7, 2012 (5 months and 17 days), the date on which the Contentious Administrative Tribunal, through a pre-trial precautionary judgment (sentencia cautelar ante causam), allowed the continuation of construction. Furthermore, as of the date of the judgment being challenged here, the Administrative Environmental Tribunal has not issued the final act within the administrative procedure processed against the Osa Mountain Village Project, under file number 377-11-02. TAA. Therefore, the plaintiff requested the following: “I. That the measure suspending the construction work of the OSA MOUNTAIN VILLAGE project, ordered by the Administrative Environmental Tribunal through Resolution No. 1284-11-TAA at 14:05 hours on November 29, 2011, constitutes a non-conformity of the administrative conduct with the legal system and that, therefore, it is absolutely null, because the report that supported that provision, issued by the officials Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, through official letter TAA-DT-155-11 of October 5, 2011, contains false and untruthful information about alleged environmental damages detected in the project that are non-existent, as was proven in the oral and public hearing of the precautionary measure (medida cautelar) held on May 31 of this year, with abundant documentary, technical, and testimonial evidence and that will be ratified in this proceeding; II) That, as the information provided to the Environmental Tribunal in the report issued by the two officials and with the intervention of the President of this collegiate body, Mr. José Lino Chávez López, who was present at the visits previously made to the site, but who maliciously did not sign the report, although in its text he was listed as an attendee, was not true or truthful, the Tribunal was induced to adopt an absolutely null and unjustified precautionary measure, because the report indicated significant environmental damages that were not verified and that the informants qualified as merely "apparent", "probable" or "alleged", which detracts scientific rigor from the report and the seriousness and forcefulness that a document of this type demands, especially because in matters of public domain water resources, only the Water Directorate (Dirección de Aguas) of MINAE has legal authority to certify their existence and affectation, III) That, furthermore, Resolution No. 1284-11-TAA, issued by the Administrative Environmental Tribunal is absolutely null because, furthermore, it was improperly notified at a site that is not the corporate and legal domicile of my represented party, addressed to a person who is not the legal representative of Amelías South Pacific Dreams S.R.L. and because, furthermore, it grants an alleged opportunity to present exculpatory evidence to a person identified in its THEREFORE (POR TANTO) as "José Sosa," who is totally unknown to my represented party and is not the legal representative of the company, thereby violating the rules of due process and the right to a defense, IV) That due to the statements made to the Newspaper LA TEJA, in its edition of October 26, 2011, Mr. José Lino Chaves López, in his capacity as President of the Administrative Environmental Tribunal, incurred an evident advance of opinion (adelanto de criterio) and prejudged regarding an alleged responsibility for environmental damages occurring in the Osa region and attributed to my represented party and the Osa Mountain Village project, for which reason he should have recused himself from any investigation or resolution related to the aforementioned Project, so his presence at the visits made to the site and the issuance of Resolution No. 1284-11-TAA of November 29, 2011, which he signed with his colleagues of the Tribunal, introduced absolute nullity to all those acts in accordance with the provisions of Articles 230 to 238 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). For this reason, both the inspections carried out and the issuance of the subsequent resolutions are absolutely null, invalid, and ineffective in accordance with the provisions of these regulations, V) That the recusal petition (gestión de recusación) filed by my represented party against the President of the Administrative Environmental Tribunal, should have been resolved by the recused official within the terms, deadlines, and conditions established in Articles 230 to 238 of the LGAP and that, as this was not done, the recusal must be declared with merit by the Contentious Administrative Tribunal and communicated to the Administration so that, based on these regulations, the corresponding administrative sanctions are imposed and the absolute nullity of all actions taken is declared. VI) That both the State and the sued officials, in accordance with the liability rules invoked, are directly and jointly and severally liable for the damages (daños y perjuicios) caused to my represented party by the suspension of the construction work of the project developed by my principal and identified as OSA MOUNTAIN VILLAGE and are obliged to compensate my represented party, jointly and severally, for those items, with the sued officials being liable with their personal assets together with the State, given the conduct deployed, for which reason this complaint must be annotated in the margin of the properties that appear registered in their name in the Real Property Registry and in the Registry of Movable Assets and Vehicle Property of the National Registry, by means of an order that this Tribunal will issue in this regard; VII) That the defendants must pay my represented party the damages (daños y perjuicios) detailed in the attached summary table thereof, the total amount of which amounts to the sum of SIX HUNDRED SEVENTY-FIVE MILLION COLONES EXACTLY, plus the pertinent legal interest, calculated based on the basic passive rate established by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month term deposit certificates, from the date on which they began to accrue and until the effective date of their payment, damages (daños y perjuicios) that, in any case, will be liquidated in the execution of judgment phase, sums that must be indexed in accordance with the provisions of numeral 123, subparagraphs 1) and 2) of the Contentious Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), VIII) That the Administrative Environmental Tribunal and the defendants personally, are obliged to publish on the official Internet site and in a newspaper of national circulation, in a prominent place, a retraction of the information that attributed to my represented party and the project developed by it, the production of significant environmental damages under the same terms and conditions in which the news was disseminated in those media, IX) That the defendants must pay both sets of court costs (costas) of this action, as well as the procedural and personal costs of the partially granted precautionary measure (medida cautelar).” The foregoing claims were clarified at the preliminary hearing held on November 14, 2013, as follows: “That Ms. Nájera and R. Rivera are considered co-defendants due to their status as public officials and authors of the technical report that gave rise to the resolution of the precautionary measure (medida cautelar) suspending the works ordered by the Administrative Environmental Tribunal. So there is a direct relationship of the co-defendants in that decision, since the report issued influenced the decision of the Environmental Tribunal and because of this, they are indirectly related to the challenge of the resolution that is being attacked here for defects of absolute nullity issued by the Environmental Tribunal. That the recusal (recusación) alleged in claim item E does not refer to the defendants. That the level of liability attributed to the co-defendants is for the report issued and that as public officials, joint and several liability can be sought against them. The plaintiff indicates that the liability emanates from the report issued by the co-defendants and they must respond personally. That there is a regime of joint and several liability and that the co-defendants must be included in the clarification of the publication so that it is clear that the technical reports they gave do not correspond to the technical truth.” For their part, the State, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, and Jacklyn Rivera Wong, answered the complaint negatively, and in general terms raised the defense of lack of right and current interest. The Tribunal composed of judges José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, and Francisco Muñoz Chacón, through judgment number 045-2016-IV of May 6, 2016, rejected the defense of lack of current interest, and upheld the defense of lack of right in relation to the co-defendants José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, dismissing the complaint. It partially granted the complaint insofar as it was directed against the State. It annulled resolution no. 1284-11-TAA of November 29, 2011, of the Administrative Environmental Tribunal, and rendered ineffective the precautionary measure (medida cautelar) ordered by the Contentious Tribunal through judgment no. 306-2012 at 8 hours on June 7, 2012. It ordered the State to pay the damages (daños y perjuicios) caused, as well as the court costs (costas) of the proceeding. Insofar as the complaint was filed against the co-defendants Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, both sets of court costs (costas) were charged to the plaintiff company. Disagreeing, Amelias South Pacific Dreams S.R.L., José Lino Chaves López, and the State, filed a cassation appeal (recurso de casación), which were admitted by this Division. - Cassation for violation of procedural rules II.- The co-defendant José Lino Chaves López, points out that the Contentious Administrative Tribunal upheld the defense of lack of right raised by him and the other two co-defendants, however, it ordered the payment of both sets of court costs (costas) in favor of Jacklin Rivera and Gabriela Najera, but not in his favor. He argues that the judgment does not indicate why they did not grant him the costs of the proceeding. He alleges a violation of Article 119 of the Contentious Administrative Procedural Code (CPCA). For his part, the State points out a violation of numeral 111 of the CPCA. It contests, the Tribunal scheduled for April 13, 14, and 15, 2016, the holding of the oral and public trial. The same was declared complex, however, the ruling was issued on May 6, 2016, but notified to the State on May 11 of the same year. That is, as established by the rule (Article 111 of the CPCA), the judgment should have been notified no later than May 6 (15 days), however, it was not until May 11. Therefore, it requests the nullity and repetition of the oral and public trial. - Cassation for violation of substantive rules III.- The State objects to evidentiary preterition, and improper application of the rule. It considers that the Trial Court omitted to consider resolution no. 1019-12-TAA of November 8, 2012. It points out that the Administrative Environmental Tribunal modified the precautionary measure (medida cautelar) imposed by resolution no. 1284-11-TAA of November 8, 2012, through resolution number 1019-12-TAA, which partially paralyzed the Project for the following areas: I) designated as forest (bosque), II) 50 meters counted from the Quebrada Cruz and, III) corresponding to 4 residential constructions located according to report no. TAA-DT-155-11. It notes that the Contentious Administrative Tribunal, through resolution number 306-2012 of June 7, 2012, also suspended the effects of resolution no. 1284-11-TAA, so the judges are not correct in affirming that the administratively ordered precautionary measure (medida cautelar) lasted for more than 4 years, but only 5 months and 17 days. Then, it alleges that the lack of instrumentality (instrumentalidad) does not have as a consequence the nullity of the act, as provided for in Article 166 of the General Law of Public Administration (LGAP). In other words, the Tribunal never indicated which element of the administrative act was vitiated (numerals 158 and 166 of the LGAP), so it erred in declaring a preparatory act null. - IV.- For its part, Amalias South Pacific Dreams S.R.L. alleges improper application or interpretation of the rule (Article 155 subparagraph 1 point 4. of the Civil Procedural Code, 57 and 119.1 of the CPCA). It argues that within its claims, they requested the publication on internet sites or in a newspaper of national circulation, of a retraction of the facts attributed, however, the Tribunal made no reference to that petition. As a second grievance, it alleges improper interpretation of the rule and the case law. It points out, the judgment contradicts itself by stating that it was issued with no special award of court costs (costas) against the co-defendants, however, in the operative part, it ordered the payment of both sets of court costs (costas) to be borne by the plaintiff, in favor of the co-defendants Gabriela Nájera, y Jacklin Rivera. It considers that the foregoing contradicts the case law line of the First Division of the Supreme Court of Justice, which has indicated that the award of court costs (costas) is given against the losing party for the simple fact of being so. It states that in this matter, the participation of the co-defendants to the detriment of the plaintiff was demonstrated, so there was sufficient reason to litigate. As a third cassation argument, it mentions improper assessment of evidence, and lack of proof of facts. It points out that, although it did not manage to prove that the co-defendants Nájera and Rivera acted with intentional misconduct (dolo) when issuing report TAA-DT-155-11, it was indeed proven in the case file that they incurred a radical and objective fault that the Tribunal considered as minor. It assesses that this fault is very serious for having indicated environmental damages that were not verified on the site, but rather indicated them as "probable, alleged, or possible", thus violating the principle of legal certainty and numeral 16 of the LGAP. The importance of said reports - it stresses - is that they served as the basis for the paralysis of the Project through the administrative precautionary measure. Then, it indicates that by having indicated in the report that the Project was located in Chánguena and not in Coronado as is actually the case, the Tribunal assessed it as a technical error of the co-defendants, however, it considers that it rather corresponds to serious culpable conduct (conducta culposa grave). It also refutes the liability of the official Chaves López, who in its view acted with intentional misconduct (dolo) by signing the reports in his capacity as president of the Environmental Tribunal, when he had previously given an advance of opinion in the newspaper La Teja, about the presumed environmental damage of the Project. It concludes by alleging that the Tribunal erroneously assessed the attitude of Mr. José Lino Chávez when he improperly notified resolution no. 1284-11-TAA to a person who had no representation with the Project, considering it a material error which was corrected three months later, leaving the plaintiff defenseless during that period of time. - V.- Of relevance, the Tribunal stated: "In this way, it is administratively viable that, when the Environmental Tribunal, ex officio or at the instance of a party (complaint), learns of a possible impact on the environment, it imposes this type of measure. And it is such, and as was indicated above, that the active Administration can resort to the establishment of precautionary measures (medidas cautelares) for the purpose of avoiding damages that are difficult or impossible to repair, while the final act is adopted, of course, to the extent that they are instrumental for this purpose, on the occasion of the processing of a formal administrative procedure from which such final act is to emanate. (…) However, the general framework of precautionary measures in contentious administrative proceedings, as well as their scope, characteristics, and requirements, is applicable, mutatis mutandi, in the administrative venue, among these, instrumentality (instrumentalidad) which consists of securing the effectiveness of the definitive administrative resolution and has the implication that they can only be imposed in the face of a proceeding to be initiated or in progress, which is extinguished when the main proceeding terminates. It is provisional by nature, they are transitory and not definitive, but are extinguished upon the issuance of the administrative or judicial resolution. (…) And it is noted that, from the notification of the precautionary measure, on December 16, 2011, to April 12, 2016, corresponding to the date of the issuance of the initial act of the administrative procedure through resolution 375-16-TAA, this according to the evidence for better provision, not only was the initiation of the administrative procedure omitted, but also and consequently, the final act was not issued. The measure imposed by Resolution No. 1284-11-TAA, had a precautionary nature under the in dubio pro natura principle and was justified at the time insofar as it prevented a presumed impact on the environment; note, however, that the Environmental Tribunal did not immediately initiate the administrative procedure in order to determine the alleged impact on the environment and its eventual sanction, but maintained it for more than 4 years, and if the measure imposed by Resolution No. 1284-11-TAA had a precautionary nature under the in dubio pro natura principle, although it was justified at the time insofar as it prevented a presumed impact on the environment, however, the Environmental Tribunal did not immediately initiate the administrative procedure in order to determine the alleged impact on the environment and its eventual sanction, it being that it was through Resolution No. 375-16-TAA at 14:20 hours on April 12, 2016, through which the administrative procedure was established against the plaintiff company for the purpose of determining the alleged environmental damages, that is, more than 4 years later, thus losing the precautionary measure its instrumentality (instrumentalidad). (…) In accordance with this, it is held that the circumstance that originated or motivated the issuance of the precautionary measure by the Environmental Tribunal was what was indicated in report TAA-DT-155-11, namely, a change in land use, cutting of trees for the construction of roads and constructions, and the determination by the Water Directorate of the nature of topographic depressions on the land, so it is not reasonable that the 'paralysis of any activity, work, or project that affects the environment' was ordered. (…) For the foregoing reasons, this Chamber is of the opinion that indeed, the Environmental Tribunal, by not having timely processed the corresponding administrative procedure, generated damages (daños y perjuicios), however, in accordance with what was requested by the plaintiff; the damages (daños y perjuicios) caused by this situation, must be liquidated in the execution of judgment phase and are limited to the possible damages (daños y perjuicios) generated by the harmful effects that may have arisen against the plaintiff on the occasion of those deployed from the imposition of the precautionary measure (medida cautelar) from its adoption until the date of finality of this judgment."- VI.- Regarding the violations of procedural rules, although Mr. José Lino Chaves López does not clearly state his cassation argument, this Division understands that his claim is directed at an inconsistency. He alleges that the judgment ordered the plaintiff to pay both sets of court costs (costas) in favor of the co-defendants, but not in his favor. This Chamber observes that indeed the Tribunal declared a lack of right in relation to the defendants José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, and ordered the plaintiff to pay both sets of court costs (costas), only in favor of Nájera Ocampo and Rivera Wong. However, the appellant did not file a motion for addition or clarification (recurso de adición o aclaración) in accordance with Article 137, second paragraph of the CPCA, which provides that, in order to access this Division for the study of the procedural charge, the defendant had to petition the sentencing Tribunal for the rectification of the defect, which is absent in this matter. Consequently, having acquiesced to the Tribunal's decision regarding court costs, he cannot now show any objection in this venue. Therefore, the claim is rejected. As for the procedural charge raised by the State, it must be rejected for the following reasons: the State representative states that the contested judgment was notified to them on May 11, 2016, when the deadline expired on May 6 of the same year. This Division observes that judgment no. 045-2016-IV at 09 hours on May 6, 2016, was entered into the Management System (currently Virtual Desktop), on May 6, 2016, that is, within the maximum period of fifteen business days established for matters that are declared complex like the present one. Article 111 of the CPCA requires the direct contact of the judges with the evidence received, so that its appreciation influences the solution of the specific case, in particular, in the determination of the proven and unproven facts. This rule also seeks to ensure that the relationship with the body of evidence is reflected in the best way in the judgment, and to prevent the passage of time from rendering nugatory the multiple advantages offered by the judge's direct engagement with the evidence. That is why the nullity of the proceedings is ordered when the deadline set in the law is violated, however, as indicated, the judgment was entered into the System on time, such that the judges who had direct contact with the evidence received and its appreciation, was permeated into the solution of the specific case, guaranteeing the proper application of the principles of immediacy and concentration. Therefore, the grievance is rejected. - VII.- As a violation of substantive rules, the State alleges that the Contentious Administrative Tribunal omitted to consider that the administrative precautionary measure (medida cautelar) no. 1284-11-TAA of November 29, 2011, was modified through another administrative resolution, no. 1019-12-TAA of November 8, 2012, as well as the judicial judgment of the Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal, no. 306-2012 of June 7, 2012. Therefore - it indicates - the effects of the administrative measure were only for 5 months and not the 4 years indicated by the Tribunal. It considers that these new resolutions modified the area where the works were paralyzed. It concluded by indicating that administrative act no. 1284-11-TAA of November 29, 2011, should never have been annulled for lack of instrumentality (instrumentalidad), since the absence of that requirement does not cause that type of sanction, considering that the administrative precautionary measure (medida cautelar) was a simple preparatory act.

For its part, the Court indicated: “In this regard, this Court considers that what is sought by the plaintiff concerning this point must be partially granted, because, although it cannot be concluded that what the officials indicated is false; in our view, the precautionary measure was disproportionate, since it ordered the suspension of any activity, work, or project that affected the environment in general terms, and the report of the co-defendants was very specific regarding the land-use change (cambio de uso del suelo) they indicated for the construction of roads and buildings; the Environmental Tribunal should have delimited and identified which roads and which buildings the precautionary measure applied to, yet it did not do so in the resolution. (…) Secondly, this Chamber considers that resolution 1284-11-TAA ---although it came into legal existence within the framework of what the Organic Environmental Law and the Biodiversity Law allow the Environmental Tribunal--- lost its instrumentality due to the time elapsed and the failure to substantiate the administrative procedure, for the purpose of determining (the material truth of the facts) whether the alleged damages were occurring. (…) It must be pointed out that it is not correct to state, as is attempted to be understood, that the precautionary measure adopted by the Environmental Tribunal remained in effect until another was adopted within this case, even on the occasion of the order issued by the Contentious-Administrative Tribunal under No. 306-2012 at 08:00 hours on June 7, 2012. The correct statement is that what was acted upon jurisdictionally merely constituted a modulation of the effects of a precautionary measure, which continues to have its effects from the time it was adopted and even as of the date this judgment is issued. (…) In this Chamber's view, the conduct adopted by the Environmental Tribunal by maintaining the effects of this precautionary measure for more than 4 years without having commenced the procedure constitutes an unjustified action at a first level, arbitrary and a deviation of power, having lost sight of the purpose of the precaution. It lost meaning concerning the securing of the administrative act that it had no interest in issuing, considering that over a period of more than 4 years, practically the same result was obtained as would be expected from a final, declaratory administrative act, that is, one that had determined that the company violated the legal system and caused illegitimate damage to the environment, due to the intensity with which the measure over time affected the business that held and still holds today all the necessary authorizations, to which we add that no justification is observed to have mediated so that, for a clearly disproportionate and irrational period, the procedure for which the precaution was to be instrumental was not commenced, a situation that contravenes the regime of precautionary justice and prompt and complete administrative justice, and therefore the imposed measure was, in this sense, inconsistent with the legal system, as it became a sort of permanent resolution to a possible environmental impact, which to date has neither been confirmed nor ruled out through due process.” Indeed, as the Contentious-Administrative Tribunal indicated, every precautionary measure has instrumentality as a structural characteristic, understood as that relationship of subordination to the final judgment or resolution whose effectiveness is provisionally guaranteed by a precautionary measure, either totally or partially (Article 23 of the Contentious-Administrative Procedural Code). Therefore, it is pertinent that the provisional precautionary measure must be lifted or modified once the final decision is adopted. It is because of this instrumentality towards a main proceeding that precautionary measures, both at the administrative and judicial levels, are conceived in order to determine the material truth of the facts, and not to regulate or substitute the final resolution or judgment. In this matter, administrative precautionary measure No. 1284-11-TAA was issued on November 29, 2011, and the administrative procedure was not instituted until April 12, 2016. During that period, the precautionary measure lacked a main proceeding, meaning the sanction established by the legal system for lack of instrumentality is its lifting or the revocation of the measure. This was not alleged by the plaintiff nor assessed by the judge of precautionary measures of the Contentious-Administrative Tribunal, who omitted to analyze said instrumentality to revoke or lift the measure, but instead, ordered through resolution number 306-2012 of June 7, 2012, to suspend the effects of resolution No. 1284-11-TAA issued by the Administrative Environmental Tribunal, ordering the closure of the works with the exception of some areas. The plaintiff did not challenge that judicial resolution and acquiesced to what was resolved. It even never managed a variation of circumstances due to the failure to open the administrative procedure, as provided for in numeral 29 of the CPCA, which stipulates: “Article 29. 1) When the factual circumstances that motivated the adoption of a precautionary measure change, the tribunal, the respective judge, on its own motion or at the request of a party, may modify or suppress it. 2) Similarly, when the factual circumstances that gave rise to the rejection of the requested measure change, the tribunal, the respective judge, on its own motion or at the request of a party, may reconsider the appropriateness of that or another precautionary measure.” That is, the plaintiff never sought the annulment or modification of the precautionary measure during the judicial process, despite having the possibility to do so. For this Chamber, the judge of precautionary measures should have revoked the administrative precautionary measure for lacking instrumentality, or granted a deadline to the Administrative Environmental Tribunal to commence said administrative procedure, but not granted a precautionary measure without an existing administrative procedure to support that administrative precaution. There is no current interest whatsoever in declaring the nullity of resolution No. 1284-11-TAA of the Administrative Environmental Tribunal, given that there is an ongoing administrative procedure, and even a precautionary resolution issued by the Contentious-Administrative Tribunal since June 2012, which altered the effects of that administrative precaution. It is also considered erroneous the assessment of the Contentious-Administrative Tribunal in annulling precautionary measure No. 1284-11-TAA of the Administrative Environmental Tribunal for lacking instrumentality, because in reality, the precautionary judgment of the Contentious-Administrative Tribunal (No. 306-2012 of June 7, 2012) was the one producing legal effects in the Osa Mountain Village Project. That judicial measure was the one that revoked the administrative measure, such that the plaintiff was able to continue with the construction of the Project. Therefore, since the judicial order was producing effects, on the merits, what was being challenged was the judicial precautionary measure, which is entirely improper, since precautionary measures are not made ordinary actions. Furthermore, precautionary measures ordered in the Contentious-Administrative Tribunal have their own means of appeal (Article 30 of the CPCA), or the possibility of being modified upon a variation of circumstances (numeral 29 of the CPCA). None of these scenarios occurred in the process, so the Tribunal could not annul the administrative act as it was not the one producing legal effects in the Osa Mountain Village Project. The State is correct in indicating that the Contentious-Administrative Tribunal incorrectly assessed the rules by annulling an act that was not producing legal effects, when the correct approach was to revoke or modify the jurisdictional resolution, but not annul an administrative measure that was no longer producing effects in the plaintiff's legal sphere. Therefore, the damages generated by that precautionary measure cannot be attributed to the public administration, as its effects were modified jurisdictionally, allowing the continuity of the Project's construction, which eliminates the causal link. Consequently, the cassation appeal filed by the State must be granted, which entails reversing the Tribunal's ruling, and resolving on the merits, the defense of lack of right raised by the State is granted, and the lawsuit is dismissed in all its aspects, ordering the losing party to pay both costs. Regarding the arguments of the appeal filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L., since the appeal is granted on the terms stated, its analysis is omitted as unnecessary. - VIII.- The appeal filed by the State is declared with merit, reversing judgment No. 045-2016-IV of 09:00 hours on May 6, 2016, issued by the Fourth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal. In accordance with numeral 610 of the Civil Procedural Code, resolving on the merits, the defense of lack of right raised by the State is granted. The lawsuit filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L. against the State is dismissed. Costs are charged to the plaintiff. -

POR TANTO

The appeal filed by the State is declared with merit, reversing judgment No. 045-2016-IV of 09:00 hours on May 6, 2016, issued by the Fourth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal. In accordance with numeral 610 of the Civil Procedural Code, resolving on the merits, the defense of lack of right raised by the State is granted. The lawsuit filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L. against the State is dismissed. Costs are charged to the plaintiff. - Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Formalidades del recurso. Adición y/o aclaración.

Si bien el recurrente no señala con claridad su argumento de casación, esta Sala entiende que se dirige a una incongruencia. Alega, la sentencia condenó a la actora al pago de ambas costas a favor de los codemandados, no así a su favor (siendo demandado); lo cual efectivamente observa esta Cámara. Sin embargo, el casacionista no interpuso recurso de adición o aclaración conforme el artículo 137, párrafo segundo, del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual dispone para acceder a esta Sala para el estudio del cargo procesal, debía el demandado gestionar ante el Tribunal sentenciador, la rectificación del vicio (voto 1834-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Sentencia Subtemas:

Plazo para resolver.

El artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo exige el contacto directo de los juzgadores con la prueba recibida, para que su apreciación influya en la solución del caso concreto, en particular, en la fijación de los hechos probados y no probados. Esta norma procura, además, que la relación con el acervo probatorio se plasme de la mejor manera en la sentencia y se evite que el transcurso del tiempo torne en nugatorio las múltiples ventajas que ofrece el acercamiento del juez con la prueba. Es por ello que se dispone la nulidad de lo actuado cuando se irrespeta el plazo fijado en la ley. Sin embargo, la sentencia impugnada fue ingresada a tiempo en el Sistema de Gestión, por lo que los juzgadores que tuvieron contacto directo con la prueba recibida y su apreciación, fue permeada en la solución del caso concreto, garantizando la debida aplicación de los principios de inmediatez y concentración (voto 1834-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Medida cautelar Subtemas:

Instrumentalidad.

Análisis sobre la característica de instrumentalidad de la medida cautelar (normas 23, 29 y 30 Código Procesal Contencioso Administrativo) (voto 1834-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina *120007291027CA* Res. 0001834-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA . San José, a las diez horas veinticuatro minutos del siete de mayo de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento establecido por AMELIAS SOUTH PACIFIC DREAMS S.R.L., representada por su Apoderado Generalísimo sin límite de suma, el señor James Patric Gale; en contra de JOSÉ LINO CHAVES LÓPEZ, mayor, casado, Abogado, cédula 6-151-279, y las señoras GABRIELA NÁJERA OCAMPO, mayor, soltera, Bióloga con énfasis en Biotecnología, cédula 1-1302-0192 y JACKLYN RIVERA WONG, mayor, soltera, Ingeniera Forestal, cédula 1-1126-0980; y el ESTADO, representado por la Procuradora Gloria Solano Martínez.- Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.- Amelias South Pacific Dreams S.R.L., interpuso proceso de conocimiento en contra del Estado, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, y Jacklyn Rivera Wong. De los hechos probados de la sentencia, se obtiene que la parte actora adquirió la finca matrícula de folio real número 032506-000 del partido de Puntarenas. Mediante oficio TAA-DT-155-11 del 05 de octubre de 2011, el Departamento Técnico del Tribunal Ambiental Administrativo, le informa que el día 29 de agosto de 2011, realizaron una inspección de oficio en el lugar donde la parte actora realiza el Proyecto Osa Mountain Village. Concluyeron que, en apariencia, la parte actora ha realizado un cambio al uso de suelo otorgado por la Municipalidad de Osa en marzo del 2009. El problema consiste en una posible eliminación del ecosistema boscoso para el establecimiento de caminos y construcciones, así como una invasión al área de protección de los cuerpos de agua. Por ello, recomendaron solicitar a las instituciones correspondientes, realizar las medidas legales para corregir las posibles afectaciones ambientales, y solicitar la valoración económica del daño ambiental. El Tribunal Ambiental Administrativo, mediante resolución nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, con base en el informe número TAA-DT-155-11, impuso una medida cautelar la cual consistía en la paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afecte al medio ambiente, hasta tanto se dicte el acto final o hasta que ese Tribunal ordenase su levantamiento. La parte actora interpuso medida cautelar ante causam ante el Tribunal Contencioso Administrativo, quien determinó mediante sentencia n.° 306-2012 de las 8 horas del día 07 de junio de 2012, suspender los efectos de la resolución nro. 1284-11-TAA para las áreas que no se encuentran dentro de las siguientes zonas: I) Área destinada a bosque conforme al mapa de uso actual de suelo presentado a conocimiento de la SETENA para el trámite de la viabilidad ambiental, II) Área de 50 metros contado a partir de la denominada quebrada Cruz, III) Área correspondiente a 4 construcciones habitacionales ubicadas, según el informe TAA-DT-155-11, en las coordenadas N09 grados, 01 31,04 y W83 grados 30, 36,26. Como contracautela ordenó: I) No cortar árboles con motivo de la continuación del proyecto excepto que cuente con los permisos del Área de Conservación de Osa, II) Construir y poner en operación de manera inmediata el sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto, III) Concluir con la instalación de cunetas y áreas de desfogue para controlar la erosión y, IV) Proteger con lonas geotextiles las zonas donde realizó movimientos de tierra y sembrar coberturas como vetiver y manicillos. La sentencia impugnada afirma que el Proyecto fue paralizado cautelarmente por el Tribunal Ambiental Administrativo, entre el 21 de diciembre de 2011, y el día 07 de junio de 2012 (5 meses y 17 días), fecha en la cual el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante sentencia cautelar ante causam, permite la continuidad en la construcción. Además, a la fecha del dictado de la sentencia que aquí se rebate, el Tribunal Ambiental Administrativo no ha emitido el acto final dentro del procedimiento administrativo tramitado en contra del Proyecto Osa Mountain Village, bajo el expediente número 377-11-02. TAA. Por lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente: “I. Que la medida de suspensión de los trabajos constructivos del proyecto OSA MONUNTAIN VILLAGE, ordenada por el Tribunal Ambiental Administrativo mediante la resolución No.1284-11-TAA de las 14:05 horas del 29 de noviembre del 2011, constituye una disconformidad la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y que, por ende, es absolutamente nula, porque el informe que dio sustento a esa disposición, rendido por las funcionarias Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, mediante el oficio TAA-DT-155-11 del 5 de octubre del 2011, contiene información falsa y no veraz, sobre supuestos daños ambientales detectados en el proyecto que son inexistentes, tal y como resultó probado en la audiencia oral y pública de la medida cautelar celebrada el día 31 de mayo del año en curso, con abundante prueba documental, técnica y testimonial y que será ratificado en el presente proceso; II) Que, al resultar no cierta ni veraz la información suministrada al Tribunal Ambiental, en el informe rendido por las dos funcionarias y con la intervención del Presidente de este órgano colegiado, el Lic. José Lino Chávez López, quien estuvo presente en las visitas realizadas previamente al sitio, pero que maliciosamente no firmó el informe, aunque en su texto se le señaló como asistente, se indujo al Tribunal a adoptar una medida precautoria absolutamente nula e injustificada, porque en el informe se señalaban daños ambientales significativos no comprobados y que los informantes calificaron como solamente "aparentes", "probables" o "supuestos", lo cual le resta rigor científico al informe y la seriedad y contundencia que un documento de este tipo demanda, especialmente porque en materia del recurso de aguas de dominio público, solamente la Dirección de Aguas del MINAET tiene facultades legales para certificar su existencia y afectación, III) Que, además, la resolución No. 1284-11-TAA, dictada por el Tribunal Ambiental Administrativo es absolutamente nula porque, además, fue indebidamente notificada en un sitio que no es el domicilio social y legal de mi representada, dirigida a una persona que no es el personero legal de Amelías South Pacific Dreams S.R.L. y porque, además, concede una supuesta oportunidad de presentar pruebas de descargo a una persona que identifica en su POR TANTO como "José Sosa", quien es totalmente desconocido para mi representada y no es personero legal de la empresa, habiéndose violado con ello las reglas del debido proceso y del derecho a la defensa, IV) Que por las declaraciones rendidas al Periódico LA TEJA, en su edición del 26 de octubre del 2011, el Lic. José Lino Chávez López, en su condición de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo incurrió en un evidente adelanto de criterio y prevaricó con respecto a una supuesta responsabilidad por daños ambientales ocurridos en la región de Osa y atribuidos a mi representada y al proyecto Osa Mountain Village, razón por la cual debió separarse de cualquier investigación o resolución relacionada con el Proyecto en mención, por lo que con su presencia en las visitas realizadas al sitio y el dictado de la Resolución No.1284-11-TAA del 29 de noviembre del 2011, que suscribió con sus compañeros del Tribunal, introdujo una nulidad absoluta a todos esos actos conforme a lo dispuesto en los artículos 230 a 238 de la Ley General de la Administración Pública. Por este motivo, tanto las inspecciones realizadas como el dictado de las resoluciones posteriores resultan absolutamente nulas, inválidas e ineficaces conforme a lo dispuesto en esta normativa, V) Que la gestión de recusación promovida por mi representada en contra del Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, debió haber sido resuelta por el funcionario recusado en los términos, plazos y condiciones establecidos en los artículos 230 a 238 de la LGAP y' que, como así no se hizo, la recusación debe declararse con lugar por parte del Tribunal Contencioso Administrativo y comunicarlo a la Administración para que, con fundamento en esta normativa, se impongan las sanciones administrativas que correspondan y se declare la nulidad absoluta de todo lo actuado. VI). Que, tanto el Estado como los funcionarios accionados, de conformidad con las normas de responsabilidad invocadas, son directa y solidariamente responsables de los daños y perjuicios irrogados a mi representada por la suspensión de los trabajos constructivos del proyecto desarrollado por mi poderdante e identificado como OSA MOUNTAIN VILLAGE y que están obligados a resarcir a mi representada, solidariamente, por esos extremos, debiendo los funcionarios demandados responder con su patrimonio personal conjuntamente con el Estado, dadas las conductas desplegadas, por lo que la presente demanda debe ser anotada al margen de los bienes que aparezcan inscritos a su nombre en el Registro Público Inmobiliario y en el Registro de Muebles y de la Propiedad de Vehículos del Registro Nacional, mediante mandamiento que ese Tribunal se servirá emitir al respecto; VII) Que los accionados deben pagar a mi representada, los daños y perjuicios que se detallan en el cuadro anexo sumario de tos mismos, cuyo monto total asciende a la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE COLONES EXACTOS, más los intereses legales pertinentes, calculados éstos con base en la tasa básica pasiva establecida por el Banco Nacional de Costa Rica para los certificados de depósito a plazo de seis meses, desde la fecha en que los mismos empezaron a generarse y hasta la fecha efectiva de su pago, daños y perjuicios que, en todo caso, serán liquidados en ejecución de sentencia, sumas que deberán ser indexadas conforme a lo previsto por el numeral123, incisos 1) y 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, VIII) Que el Tribunal Ambiental Administrativo y los demandados en lo perso.nal, quedan obligados a publicar en el sitio oficial de Internet y en un periódico de circulación nacional, en un lugar destacado, una retractación de la información que atribuyó a mi representada y al proyecto desarrollado por ella, la producción de daños ambientales significativos en los mismos términos y condiciones en que la noticia fue difundida en esos medios, IX) Que los accionados deben pagar ambas costas de la presente acción, así como las costas procesales y personales de la medida cautelar acogida parcialmente”. Las anteriores pretensiones fueron aclaradas en la audiencia preliminar celebrada el día 14 de noviembre de 2013, de la siguiente manera: “Que a las señoras Nájera y Rivera, se les tiene como partes codemandadas en razón de su condición de funcionarias públicas y autoras del informe técnico que dio lugar a la resolución de la medida cautelar de la suspensión de las obras que dispuso el Tribunal Ambiental Administrativo. Por lo que hay una relación directa de las codemandadas en esa decisión, ya que el informe emitido incidió en la decisión del Tribunal Ambiental y en razón de ello, están relacionadas indirectamente con la impugnación de la resolución que aquí se está atacando por vicios de nulidad absoluta dictada por el Tribunal Ambiental. Que la recusación alegada en el extremo petitorio E no se refiere a las demandadas. Que el nivel de responsabilidad que se atribuye a las codemandadas es por el informe emitido y que como funcionarias públicas cabe pedir responsabilidad solidaria contra ellas. La parte actora indica que la responsabilidad emana del informe emitido por las codemandadas y deben responder personalmente. Que hay un régimen de responsabilidad solidaria y que las codemandadas tienen que estar dentro de la aclaración de la publicación a fin de que quede claro que los informes técnicos que ellas dieron no corresponden a la verdad técnica.”. Por su parte, el Estado, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, y Jacklyn Rivera Wong, contestaron de forma negativa la demanda, y en términos generales opusieron la excepción de falta de derecho e interés actual. El Tribunal integrado por los juzgadores José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, y Francisco Muñoz Chacón, mediante sentencia número 045-2016-IV del 06 de mayo de 2016, rechazó la excepción de falta de interés actual, y acogió la excepción de falta de derecho en relación con los codemandados José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, declarando sin lugar la demanda. Declaró parcialmente con lugar la demanda en lo que fue dirigida en contra del Estado. Anuló la resolución nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011 del Tribunal Ambiental Administrativo, y dejó sin efecto la medida cautelar dictada por el Tribunal Contencioso mediante sentencia n.°306-2012 de las 8 horas del 07 de junio de 2012. Condenó al Estado a pagar los daños y perjuicios ocasionados, así como las costas del proceso. En lo que la demanda fue interpuesta en contra de las codemandadas Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, ambas costas las fijó a cargo de la empresa actora. Inconformes, Amelias South Pacific Dreams S.R.L., José Lino Chaves López, y el Estado, formularon recurso de casación, los cuales fueron admitidos por esta Sala. - Casación por violación de normas procesales II.- El codemandado José Lino Chaves López, señala que el Tribunal Contencioso Administrativo acogió la excepción de falta de derecho interpuesta por su persona y las otras dos codemandadas, sin embargo, ordenó el pago de ambas costas a favor de Jacklin Rivera y Gabriela Najera, pero no a su favor. Argumenta, la sentencia no indica porqué no le concedieron las costas del proceso. Alega una violación al artículo 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Por su parte, el Estado señala una violación al numeral 111 del CPCA. Impugna, el Tribunal señaló para los días 13, 14 y 15 de abril de 2016, la celebración del juicio oral y público. El mismo fue declarado complejo, sin embargo, el fallo se emitió el día 06 de mayo del año 2016, pero notificado al Estado el día 11 de mayo del mismo año. Es decir, tal y como establece la norma (artículo 111 del CPCA), la sentencia debió notificarse a más tardar el día 06 de mayo (15 días), sin embargo, se hizo hasta el día 11 de mayo. Por ello, solicita la nulidad y repetición del juicio oral y público. - Casación por violación de normas sustantivas III.- El Estado objeta preterición probatoria, e indebida aplicación de la norma. Estima que el Tribunal de Juicio omitió considerar la resolución núm. 1019-12-TAA del 08 de noviembre de 2012. Señala, el Tribunal Ambiental Administrativo modificó la medida cautelar impuesta por resolución nro. 1284-11-TAA del 08 de noviembre de 2012, mediante resolución número 1019-12-TAA, la cual paralizó parcialmente el Proyecto para las siguientes áreas: I) destinada a bosque, II) 50 metros contado a partir de la Quebrada Cruz y, III) correspondiente a 4 construcciones habitacionales ubicadas según el informe nro. TAA-DT-155-11. Apunta, el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante resolución número 306-2012 del 07 de junio de 2012, también suspendió los efectos de la resolución n.° 1284-11-TAA, por lo que no llevan razón los juzgadores al afirmar que la medida cautelar dictada administrativa perduró por más de 4 años, sino únicamente 5 meses y 17 días. Luego, alega que la falta de instrumentalidad no tiene como consecuencia la nulidad del acto, tal y como lo prevé el artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). En otras palabras, el Tribunal nunca indicó cual elemento del acto administrativo se encontraba viciado (numerales 158 y 166 de LGAP), por lo que erró al declarar nulo un acto preparatorio. - IV.- Por su parte, Amalias South Pacific Dreams S.R.L. alega indebida aplicación o interpretación de la norma (artículo 155 inciso 1 punto 4. del Código Procesal Civil, 57 y 119.1 del CPCA). Argumenta, dentro de sus pretensiones solicitaron la publicación en sitios de internet o un periódico de circulación nacional, una retractación de los hechos atribuidos, sin embargo, el Tribunal no hizo referencia alguna sobre su petitoria. Como segundo agravio, alega indebida interpretación de la norma y la jurisprudencia. Señala, la sentencia se contradice al señalar que dictaba sin especial condenatoria en costas en contra de las codemandadas, sin embargo, en la parte dispositiva ordenó el pago de ambas costas a cargo de la parte actora, a favor de las codemandadas Gabriela Nájera, y Jacklin Rivera. Estima que lo anterior contradice la línea jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, quien ha señalado que la condenatoria en costas se da en contra del vencido por el simple hecho de serlo. Manifiesta, en este asunto se demostró la participación de las codemandadas en perjuicio de la actora, por lo que había motivo suficiente para litigar. Tercer argumento de casación, menciona indebida valoración de la prueba, e indemostración de hechos. Señala, si bien no logró demostrar que las codemandadas Nájera y Rivera hayan actuado con dolo a la hora de emitir el informe TAA-DT-155-11, sí quedo demostrado en autos que incurrieron en una falta radical y objetiva que el Tribunal consideró como leve. Valora que esa falta es muy grave por haber señalado daños ambientales que no se comprobaron en el sitio, sino que los señalaron como “probables, supuestos o posibles”, violentando así el principio de seguridad jurídica y el numeral 16 de la LGAP. La importancia de dichos informes -recalca-, es que sirvieron como base para la paralización del Proyecto mediante la cautelar administrativa. Luego, indica, al haber señalado en el informe que el Proyecto se ubicaba en Chánguena y no en Coronado como en realidad corresponde, el Tribunal lo valoró como un error técnico de las codemandadas, sin embargo, considera que responde más bien a una conducta culposa grave. También rebate la responsabilidad del funcionario Chaves López, quien a su parecer actuó de forma dolosa al firmar los informes en su condición de presidente del Tribunal Ambiental, cuando anteriormente había adelantado criterio en el periódico La Teja, sobre el presunto daño ambiental del Proyecto. Finaliza alegando, el Tribunal valoró erróneamente la actitud del señor José Lino Chávez cuando notificó indebidamente la resolución nro. 1284-11-TAA a una persona que no tenía ninguna representación con el Proyecto, al considerarlo como un error material el cual fue corregido tres meses después, dejando en indefensión a la parte actora durante ese lapso de tiempo. - V.- En lo de interés, el Tribunal señaló: “De esta forma, es administrativamente viable que, cuando el Tribunal Ambiental, de oficio o a instancia de parte (denuncia) se entere de una posible afectación al medio ambiente, imponga este tipo de medida. Y es que tal, y como supra se indicó, la Administración activa puede acudir al establecimiento de medidas cautelares a efectos de evitar daños de difícil o imposible reparación, en tanto se adopta el acto final, claro está, en la medida que resulten instrumentales para ello, con ocasión del trámite de un procedimiento administrativo formal del que haya de emanar tal acto final. (…) Sin embargo, el marco general de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, así como sus alcances, características y requisitos, resulta aplicable, mutatis mutandi, en sede administrativa, entre estos, la instrumentalidad que consiste en el aseguramiento de la eficacia de la resolución administrativa definitiva y tiene como implicación que sólo pueden imponerse frente a un proceso por incoarse o en curso, que se extingue cuando el proceso principal termina. Es provisional por naturaleza, son transitorias y no definitivas, sino que se extinguen al dictarse la resolución administrativa o judicial. (…) Y es que se advierte que, desde la notificación de la medida cautelar, el día 16 de diciembre de 2011 al 12 de abril de 2016, correspondiente a la fecha del dictado del acto inicial del procedimiento administrativo mediante resolución 375-16-TAA, esto de acuerdo a la prueba para mejor proveer, no solamente dejó de darse inicio al procedimiento administrativo, sino que además y en consecuencia, no se dictó el acto final. La medida impuesta por la resolución No. 1284-11-TAA, tenía una naturaleza cautelar bajo el principio indubio pro natura y se justificó en su momento por cuanto prevenía una presunta afectación al medio ambiente, nótese que sin embargo el Tribunal Ambiental no inicio inmediatamente el procedimiento administrativo a fin de determinar la supuesta afectación al medio ambiente y su eventual sanción, sino que la mantuvo por más de 4 años, y si la medida impuesta por la resolución No. 1284-11-TAA, tenía una naturaleza cautelar bajo el principio indubio pro natura, si bien se justificó en su momento por cuanto prevenía una presunta afectación al medio ambiente, sin embargo, el Tribunal Ambiental no inicio inmediatamente el procedimiento administrativo a fin de determinar la supuesta afectación al medio ambiente y su eventual sanción, siendo que fue por resolución No. 375-16-TAA de las 14:20 horas del 12 de abril de 2016, mediante la cual se estableció el procedimiento administrativo contra la empresa actora a efectos de determinar los supuestos daños ambientales, sea, más de 4 años después, perdiendo de esta forma la medida cautelar su instrumentalidad. (…) De acuerdo con ello, se tiene que la circunstancia que originó o motivó el dictado de la medida cautelar por parte del Tribunal Ambiental fue lo señalado en el informe TAA-DT-155-11, a saber, un cambio en el uso de suelo, corta de árboles para la construcción de caminos y construcciones y se determinara por parte de la Dirección de aguas la naturaleza de depresiones topográficas en el terreno, por lo que no resulta razonable se ordenara la "paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afecte el medio ambiente". (…) Por lo expuesto, esta Cámara es del criterio que efectivamente, el Tribunal Ambiental, al no haber gestionado de manera oportuna el procedimiento administrativo correspondiente, generó daños y perjuicios, sin embargo conforme a lo que se solicitó la parte actora; los daños y perjuicios ocasionados por esta situación, deberán liquidarse en la fase de ejecución de sentencia y que se limitan a los posibles daños y perjuicios generados por los efectos dañosos que puedan haber surgido en contra de la actora con ocasión de los desplegados a partir de la imposición de la medida cautelar desde su adopción y a la fecha de la firmeza de la presente sentencia.”.- VI.- En cuanto a las violaciones a normas procesales, si bien Don José Lino Chaves López no señala con claridad su argumento de casación, esta Sala entiende que su reclamo se dirige a una incongruencia. Alega, la sentencia condenó a la parte actora al pago de ambas costas a favor de las codemandadas, y no así a su favor. Observa esta Cámara que efectivamente el Tribunal declaró una falta de derecho en relación con los demandados José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, y condenó al actor al pago de ambas costas, únicamente a favor de Nájera Ocampo y Rivera Wong. Sin embargo, el recurrente no interpuso recurso de adición o aclaración de conformidad con el artículo 137 párrafo segundo del CPCA, el cual dispone que, para acceder a esta Sala para el estudio del cargo procesal, debía el demandado gestionar ante el Tribunal sentenciador, la rectificación del vicio, lo cual se extraña en el presente asunto. Por consiguiente, al haberse conformado con la decisión del Tribunal en cuanto a las costas, no puede ahora mostrar objeción alguna en esta sede. Por lo anterior, se rechaza el reclamo. En cuanto al cargo procesal interpuesto por el Estado, el mismo debe rechazarse por las siguientes razones: manifiesta el representante Estatal que la sentencia impugnada les fue notificada el día 11 de mayo del 2016, cuando el plazo vencía el día 06 de mayo del mismo año. Observa esta Sala que la sentencia n.°045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, fue ingresada al Sistema de Gestión (actualmente Escritorio Virtual), el día 06 de mayo del año 2016, es decir, dentro del plazo máximo de los quince días hábiles determinado para los asuntos que son declarados complejos como el presente. El artículo 111 del CPCA exige el contacto directo de los juzgadores con la prueba recibida, para que su apreciación influya en la solución del caso concreto, en particular, en la fijación de los hechos probados y no probados. Esta norma procura además, que la relación con el acervo probatorio se plasme de la mejor manera en la sentencia, y se evite que el transcurso del tiempo torne en nugatorio las múltiples ventajas que ofrece el acercamiento del juez con la prueba. Es por ello que se dispone la nulidad de lo actuado cuando se irrespeta el plazo fijado en la ley, sin embargo, como se indicó, la sentencia fue ingresada a tiempo en el Sistema, por lo que los juzgadores que tuvieron contacto directo con la prueba recibida y su apreciación, fue permeada en la solución del caso concreto, garantizando la debida aplicación de los principios de inmediatez y concentración. Por lo anterior, se rechaza el agravio. - VII.- Como violación a normas sustantivas, el Estado alega que el Tribunal Contencioso Administrativo omitió considerar que la medida cautelar administrativa nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, fue modificada mediante otra resolución administrativa, la n.°1019-12-TAA del del 08 de noviembre de 2012, así como la sentencia judicial del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la núm. 306-2012 del 07 de junio de 2012. Por ello -indica-, los efectos de la medida administrativa fueron únicamente por 5 meses y no los 4 años que señala el Tribunal. Estima, estas nuevas resoluciones modificaron el área en donde se paralizaron las obras. Finalizó indicando, el acto administrativo nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, nunca debió haberse anulado por falta de instrumentalidad, ya que la falta de ese requisito no provoca ese tipo de sanciones, tomando en consideración que la medida cautelar administrativa era un simple acto preparatorio. Por su parte, el Tribunal señaló: “Al respecto considera este Tribunal que con respecto a lo pretendido por la parte actora en cuanto a este extremo se debe acoger parcialmente, ello en razón de que, si bien no se puede concluir que lo indicado por las funcionarias sea falso; en nuestro criterio, la medida cautelar resultó desproporcionada, pues ordenó la paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afectara el medio ambiente en términos generales, y el informe de las codemandadas fue muy específico en cuanto al cambio en el uso de suelo que indicaron para construir caminos y edificaciones, debiendo el Tribunal Ambiental, delimitar e identificar sobre que caminos y cuales edificaciones aplicaba la medida cautelar, sin embargo en la resolución no lo hizo. (…) En segundo lugar, esta Cámara considera que la resolución 1284-11-TAA ---si bien nació a la vida jurídica en el marco de lo que le permite la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad al Tribunal Ambiental---, perdió su instrumentalidad en razón del tiempo transcurrido y no sustanciación del procedimiento administrativo, a efectos de determinar (verdad real de los hechos) si se estaban dando los daños acusados. (…) Debe hacerse ver que no es correcta la afirmación a partir de la cual se pretende hacer entender, que la medida cautelar adoptada por el Tribunal Ambiental permaneció surtiendo efectos hasta que fue adoptada otra dentro de la presente causa, con ocasión incluso, del auto dictado por el Tribunal Contencioso Administrativo bajo el N° 306-2012 de las 08:00 horas del 07 de junio del año 2012. Lo correcto es decir que lo actuado jurisdiccionalmente únicamente constituyó una modulación de los efectos de una medida cautelar, que sigue surtiendo sus efectos desde que fue adoptada y aún a la fecha del dictado de la presente sentencia. (…) En criterio de esta cámara, la conducta adoptada por parte del Tribunal Ambiental a partir de haber mantenido los efectos de esta medida precautoria por más de 4 años sin haber dado inicio el procedimiento constituye una actuación injustificada en un primer nivel, arbitraria y en desviación de poder, habiendo perdido de vista el propósito de la cautela. La misma perdió sentido si del aseguramiento del acto administrativo que no tuvo interés en dictar se trata, si se toma en cuenta que durante un período de más de 4 años, prácticamente se obtuvo el mismo resultado que habría de esperarse de un acto administrativo final de corte hablatorio, esto es, el de uno que haya determinado que la empresa infringió el ordenamiento jurídico y causó daños ilegítimamente al medio ambiente por la intensidad con que la medida por el transcurso del tiempo afectó al negocio que contaba y cuenta aún hoy en día con la totalidad de las habilitaciones necesarias, a lo que agregamos que ninguna justificación se observa que haya mediado para que por un plazo a todas luces desproporcionado e irracional no se diera inicio al procedimiento para el que la cautela debía ser instrumental, situación que contraviene el régimen de la justicia cautelar y la justicia administrativa pronta y cumplida y por ende la medida impuesta resultó en este sentido disconforme con el ordenamiento jurídico, pues se tornó como una especie de resolución permanente a una posible afectación al medio ambiente, que a la fecha no se confirmó, ni descartó a través del debido proceso.”. Efectivamente, como lo indicó el Tribunal Contencioso Administrativo, toda medida cautelar tiene como característica estructural la instrumentalidad, entendida como aquella relación de subordinación con la sentencia o resolución definitiva cuya efectividad se garantiza provisionalmente mediante una medida cautelar, ya sea de manera total o parcial (artículo 23 del Código Procesal Contencioso Administrativo). Por ello, resulta atinente que la medida cautelar provisional deba ser levantada o modificada, una vez que se adopte la decisión final. Es por esa instrumentalidad hacia un proceso principal, que las medidas cautelares tanto a nivel administrativo como judicial, son concebidas en función de poder determinar la verdad real de los hechos, y no para regular o sustituir la resolución o sentencia final. En el presente asunto, la medida cautelar administrativa n.° 1284-11-TAA, fue dictada el día 29 de noviembre del año 2011, y el procedimiento administrativo se instauró hasta el día 12 de abril de 2016. Durante ese periodo, la medida cautelar careció de un procedimiento principal, por lo que la sanción que establece el ordenamiento jurídico ante la falta de instrumentalidad, es su levantamiento o bien la revocatoria de la medida. Lo anterior no fue alegado por la parte actora ni tampoco valorado por el juzgador de medidas cautelares del Tribunal Contencioso Administrativo, quien omitió analizar dicha instrumentalidad para revocar o levantar la medida, sino, dispuso mediante resolución número 306-2012 del 07 de junio de 2012, suspender los efectos de la resolución núm. 1284-11-TAA dictada por el Tribunal Ambiental Administrativo, ordenando la clausura de las obras con excepción de algunas áreas. La parte actora no impugnó dicha resolución judicial y se conformó con lo resuelto. Incluso, nunca gestionó una variación de circunstancias por no haberse dado la apertura al procedimiento administrativo, tal y como lo prevé el numeral 29 del CPCA, el cual dispone: “Artículo 29. 1) Cuando varíen las circunstancias de hecho que motivaron la adopción de alguna medida cautelar, el tribunal, el juez o la jueza respectiva, de oficio o a instancia de parte, podrá modificarla o suprimirla. 2) En igual forma, cuando varíen las circunstancias de hecho que dieron motivo al rechazo de la medida solicitada, el tribunal, el juez o la jueza respectiva, de oficio o a instancia de parte, podrá considerar nuevamente la procedencia de aquella u otra medida cautelar.”. Es decir, la parte actora nunca pretendió la nulidad o la modificación de la medida cautelar durante el proceso judicial, teniendo la posibilidad de hacerlo. Para esta Sala, el juzgador de medidas cautelares debió revocar la medida cautelar administrativa por carecer de instrumentalidad, o bien, dar un plazo al Tribunal Ambiental Administrativo para que iniciara dicho procedimiento administrativo, pero no conceder una medida cautelar sin existir un procedimiento administrativo que sustentara esa cautelar administrativa. Carece de total interés actual declarar la nulidad de la resolución nro. 1284-11-TAA del Tribunal Ambiental Administrativo, al existir un procedimiento administrativo en curso, e incluso, una resolución cautelar dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo desde junio del año 2012, la cual varió los efectos de aquella cautelar administrativa. También se estima errónea la valoración del Tribunal Contencioso Administrativo, al anular la cautelar n.° 1284-11-TAA del Tribunal Ambiental Administrativo, por carecer este de instrumentalidad, pues en realidad la sentencia cautelar del Tribunal Contencioso Administrativo (núm. 306-2012 del 07 de junio de 2012), era la que estaba surtiendo efectos jurídicos en el Proyecto Osa Mountain Village. Esa medida judicial fue la que revocó la medida administrativa, tanto que la parte actora logró continuar con la construcción del Proyecto. Por ello, al estar surtiendo efectos la orden judicial, por el fondo, lo que se estaba impugnado era la medida cautelar judicial, lo cual resulta a toda luz improcedente, ya que las medidas cautelares no se ordinarían. Además, las medidas cautelares ordenadas en el Tribunal Contencioso Administrativo, tienen sus propios medios recursivos (artículo 30 del CPCA), o bien, la posibilidad de ser modificadas ante la variación de circunstancias (numeral 29 del CPCA). Ninguno de estos escenarios sucedió en el proceso, por lo cual el Tribunal no podía anular el acto administrativo al no ser ese el que estaba surtiendo los efectos jurídicos en el Proyecto Osa Mountain Village. Lleva razón el Estado al indicar que el Tribunal Contencioso Administrativo apreció de manera incorrecta las normas al anular un acto que no se encontraba surtiendo efectos jurídicos, cuando lo correcto era revocar o modificar la resolución jurisdiccional, pero no anular una medida administrativa que ya no estaba surtiendo efectos en la esfera jurídica de la demandante. Por ello, los daños generados por esa medida cautelar, no pueden ser atribuidos a la administración pública, al haberse modificado jurisdiccionalmente sus efectos, permitiendo la continuidad en la construcción del Proyecto, lo cual elimina el nexo causal. Por lo tanto, la casación formulada por el Estado debe ser acogida, lo que conlleva revocar el fallo del Tribunal, y resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado, y se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, condenando al pago de ambas costas a cargo del vencido. En lo atinente a los argumentos del recurso planteado por Amelias South Pacific Dreams S.R.L., al acogerse el recurso en los términos expuestos, se omite su análisis por resultar innecesarios. - VIII.- Se declara con lugar el recurso planteado por el Estado, se revoca la sentencia nro. 045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, emitida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. De conformidad con el numeral 610 del Código Procesal Civil, resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado. Se declara sin lugar la demanda planteada por Amelias South Pacific Dreams S.R.L. en contra del Estado. Son las costas a cargo de la parte demandante. -

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso planteado por el Estado, se revoca la sentencia nro. 045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, emitida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. De conformidad con el numeral 610 del Código Procesal Civil, resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado. Se declara sin lugar la demanda planteada por Amelias South Pacific Dreams S.R.L. en contra del Estado. Son las costas a cargo de la parte demandante. - Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.