No Damages for Judicially Modified Environmental InjunctionImprocedencia de daños por cautelar ambiental modificada judicialmente

20160004000761-2563234-1.rtf *120007291027CA* Res. 0001834-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten twenty-four a.m. on May seventh, two thousand twenty.

Ordinary proceeding brought by AMELIAS SOUTH PACIFIC DREAMS S.R.L., represented by its General Attorney-in-Fact with unlimited authority, Mr. James Patric Gale, against JOSÉ LINO CHAVES LÓPEZ, of legal age, married, Attorney-at-Law, identification card 6-151-279; Ms. GABRIELA NÁJERA OCAMPO, of legal age, single, Biologist specializing in Biotechnology, identification card 1-1302-0192; Ms. JACKLYN RIVERA WONG, of legal age, single, Forestry Engineer, identification card 1-1126-0980; and the STATE, represented by State Attorney Gloria Solano Martínez.- Opinion drafted by Justice Rojas Morales

WHEREAS

I.Amelias South Pacific Dreams S.R.L. filed ordinary proceedings (proceso de conocimiento) against the State, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, and Jacklyn Rivera Wong. The facts established in the judgment show that the plaintiff acquired property registered under real-property folio (folio real) number 032506-000 in the province of Puntarenas. By official letter TAA-DT-155-11 dated 05 de octubre de 2011, the Technical Department of the Administrative Environmental Tribunal informed it that, on 29 de agosto de 2011, it had conducted an ex officio inspection (inspección de oficio) at the site where the plaintiff was carrying out the Osa Mountain Village Project. It concluded that the plaintiff had apparently made a land-use change (cambio al uso de suelo) from that authorized by the Municipalidad de Osa in marzo del 2009. The issue involved the possible removal of the forest ecosystem to establish roads and buildings, as well as encroachment upon the protection area (área de protección) of bodies of water.

It therefore recommended asking the appropriate institutions to undertake the legal measures necessary to remedy the potential environmental impacts and to request an economic valuation of the environmental damage. By resolution nro. 1284-11-TAA dated 29 de noviembre de 2011, and on the basis of report number TAA-DT-155-11, the Administrative Environmental Tribunal imposed an interim measure (medida cautelar) consisting of the suspension of any activity, work, or project affecting the environment until a final decision was issued or until that Tribunal ordered the measure lifted. The plaintiff applied for a pre-action interim measure (medida cautelar ante causam) before the Administrative Litigation Tribunal, which, by judgment n.° 306-2012 issued at 8 hours on 07 de junio de 2012, ordered the effects of resolution nro. 1284-11-TAA suspended for areas not located within the following zones: I) The area designated as forest according to the current land-use map submitted to SETENA for processing environmental viability (viabilidad ambiental), II) The area extending 50 metros from the watercourse known as quebrada Cruz, III) The area corresponding to 4 residential buildings located, according to report TAA-DT-155-11, at coordinates N09 grados, 01 31,04 and W83 grados 30, 36,26.

As security for the interim measure (contracautela), it ordered: I) That no trees be cut in connection with continuation of the project unless permits had been obtained from Área de Conservación de Osa, II) That the wastewater treatment system approved for the project be built and placed into operation immediately, III) That the installation of drainage ditches and discharge areas be completed to control erosion, and IV) That the areas where earthworks (movimientos de tierra) had been performed be protected with geotextile sheeting and planted with ground cover such as vetiver and manicillos. The challenged judgment states that the Project was provisionally halted by the Administrative Environmental Tribunal from 21 de diciembre de 2011 through 07 de junio de 2012 (5 meses y 17 días), the date on which the Administrative Litigation Tribunal, by a pre-action interim judgment, allowed construction to continue.

Furthermore, as of the date on which the judgment challenged here was issued, the Administrative Environmental Tribunal had not issued the final decision in the administrative proceeding conducted against the Osa Mountain Village Project under expediente número 377-11-02. TAA. Accordingly, the plaintiff requested the following: “I. That the measure suspending construction work on the OSA MONUNTAIN VILLAGE project, ordered by the Administrative Environmental Tribunal through resolution No.1284-11-TAA at 14:05 hours on 29 de noviembre del 2011, constitutes administrative conduct inconsistent with the legal system and is therefore absolutely null and void, because the report supporting that decision, prepared by officials Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong through official letter TAA-DT-155-11 dated 5 de octubre del 2011, contains false and inaccurate information concerning alleged environmental damage identified at the project that does not exist, as was established at the oral and public hearing on the interim measure held on 31 de mayo del año en curso through abundant documentary, technical, and testimonial evidence, and as will be confirmed in these proceedings; II) That, because the information supplied to the Administrative Environmental Tribunal in the report prepared by the two officials, with the involvement of the Chair of that collegial body, Lic. José Lino Chávez López, who was present during the earlier site visits but maliciously did not sign the report even though its text identified him as an attendee, was neither accurate nor truthful, the Tribunal was induced to adopt an absolutely null, void, and unjustified precautionary measure (medida precautoria), because the report identified significant environmental damage that had not been proven and that the reporting officials described only as ‘apparent,’ ‘probable,’ or ‘alleged,’ thereby depriving the report of scientific rigor and of the seriousness and conclusiveness required of a document of this kind, particularly because, with respect to publicly owned water resources, only the Dirección de Aguas del MINAET has legal authority to certify their existence and impairment, III) That resolution No. 1284-11-TAA, issued by the Administrative Environmental Tribunal, is also absolutely null and void because it was improperly served at a location that is not the registered and legal address of my client, was addressed to a person who is not the legal representative of Amelías South Pacific Dreams S.R.L., and purportedly grants an opportunity to submit exculpatory evidence (pruebas de descargo) to a person identified in its POR TANTO as ‘José Sosa,’ who is entirely unknown to my client and is not a legal representative of the company, thereby violating the rules of due process and the right of defense, IV) That, through statements made to the newspaper LA TEJA in its 26 de octubre del 2011 edition, Lic. José Lino Chávez López, in his capacity as Chair of the Administrative Environmental Tribunal, clearly prejudged the matter and committed malfeasance (prevaricó) regarding alleged liability for environmental damage occurring in the Osa region and attributed to my client and the Osa Mountain Village project; consequently, he should have recused himself from any investigation or decision related to that Project, and therefore, through his presence during the site visits and the issuance of Resolution No.1284-11-TAA dated 29 de noviembre del 2011, which he signed together with the other members of the Tribunal, he rendered all those acts absolutely null and void pursuant to Articles 230 through 238 of the Ley General de la Administración Pública.

For this reason, both the inspections performed and the subsequent resolutions issued are absolutely null, invalid, and ineffective pursuant to those provisions, V) That the motion for recusal (gestión de recusación) filed by my client against the Chair of the Administrative Environmental Tribunal should have been decided by the challenged official in accordance with the terms, time limits, and conditions established in Articles 230 through 238 of the LGAP and, because this was not done, the recusal should be granted by the Administrative Litigation Tribunal and notice thereof given to the Administration so that the corresponding administrative sanctions may be imposed pursuant to those provisions and everything done in the matter may be declared absolutely null and void. VI). That both the State and the defendant officials, pursuant to the cited rules of liability, are directly and jointly and severally liable for the damages caused to my client by the suspension of construction work on the project developed by my principal and identified as OSA MOUNTAIN VILLAGE, and that they are required to compensate my client jointly and severally for those damages, with the defendant officials being liable from their personal assets together with the State, given their conduct; accordingly, notice of this action must be entered against the properties registered in their names in the Registro Público Inmobiliario and in the Registro de Muebles y de la Propiedad de Vehículos del Registro Nacional, through a writ to be issued by this Tribunal for that purpose; VII) That the defendants must pay my client the damages detailed in the attached summary table thereof, the total amount of which is SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE COLONES EXACTOS, plus the applicable statutory interest calculated on the basis of the basic deposit rate established by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month certificates of deposit, from the date on which those damages began to accrue until the date on which they are actually paid; such damages shall in any event be assessed during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia), and those amounts shall be indexed as provided in numeral123, subsections 1) and 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, VIII) That the Administrative Environmental Tribunal and the defendants personally be required to publish, on the official website and prominently in a newspaper of national circulation, a retraction of the information attributing to my client and the project developed by it the causing of significant environmental damage, under the same terms and conditions in which the report was disseminated through those media, IX) That the defendants must pay both categories of costs in this action, as well as the procedural costs and attorneys’ fees associated with the interim measure that was partially granted.” The foregoing claims were clarified at the preliminary hearing held on 14 de noviembre de 2013 as follows: “That Ms.

Nájera and Ms. Rivera are deemed co-defendants because of their status as public officials and authors of the technical report that gave rise to the decision on the interim measure suspending the work ordered by the Administrative Environmental Tribunal. There is therefore a direct relationship between the co-defendants and that decision, because the report issued affected the Administrative Environmental Tribunal’s decision; for that reason, they are indirectly connected to the challenge to the resolution issued by the Administrative Environmental Tribunal that is being contested here on grounds of absolute nullity. That the recusal alleged in requested relief E does not concern the defendants. That the degree of liability attributed to the co-defendants arises from the report issued and that, as public officials, they may be held jointly and severally liable. The plaintiff states that liability arises from the report issued by the co-defendants and that they must be held personally liable.

That there is a joint-and-several liability regime and that the co-defendants must be included in the published clarification so that it is made clear that the technical reports they provided do not reflect the technical truth.” For their part, the State, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, and Jacklyn Rivera Wong denied the complaint and, in general terms, raised the defense of lack of a legal right and current interest (excepción de falta de derecho e interés actual). By judgment number 045-2016-IV dated 06 de mayo de 2016, the Tribunal composed of judges José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, and Francisco Muñoz Chacón rejected the defense of lack of current interest and upheld the defense of lack of a legal right with respect to co-defendants José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, and Jacklyn Rivera Wong, dismissing the action against them. It partially granted the action insofar as it was brought against the State. It annulled resolution nro.

1284-11-TAA of November 29, 2011, issued by the Tribunal Ambiental Administrativo, and vacated the precautionary measure (medida cautelar) ordered by the Tribunal Contencioso in Judgment No. 306-2012 at 8:00 a.m. on June 07, 2012. It ordered the State to pay the damages and losses caused, as well as the costs of the proceedings. To the extent that the action was brought against co-defendants Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, it ordered the plaintiff company to bear both categories of costs. Dissatisfied, Amelias South Pacific Dreams S.R.L., José Lino Chaves López, and the State filed appeals in cassation (recursos de casación), which were admitted by this Chamber. - Appeal in cassation (casación) for violation of procedural rules (normas procesales)

II.Co-defendant (codemandado) José Lino Chaves López states that the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) upheld the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by him and the other two co-defendants; however, it ordered the payment of both categories of costs (ambas costas) in favor of Jacklin Rivera and Gabriela Najera, but not in his favor. He argues that the judgment does not indicate why he was not awarded the costs of the proceedings. He alleges a violation of article 119 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA). The State, for its part, alleges a violation of section 111 of the CPCA. It challenges the fact that the Court scheduled the oral and public trial for the days 13, 14 y 15 de abril de 2016. The case was declared complex; however, the judgment was issued on 06 de mayo del año 2016, but served on the State on 11 de mayo del mismo año. That is, as established by the provision (artículo 111 del CPCA), the judgment should have been served no later than 06 de mayo (15 días); however, it was not served until 11 de mayo. It therefore requests that the oral and public trial be declared null and void and held again. -

Appeal in cassation for violation of substantive rules (normas sustantivas)

III.The State objects on the grounds that evidence was disregarded (preterición probatoria) and that the law was improperly applied. It considers that the Trial Court failed to consider resolution núm. 1019-12-TAA del 08 de noviembre de 2012. It states that the Administrative Environmental Court (Tribunal Ambiental Administrativo) modified the precautionary measure (medida cautelar) imposed by resolución nro. 1284-11-TAA del 08 de noviembre de 2012 through resolución número 1019-12-TAA, which partially halted the Project in the following areas: I) the area designated as forest, II) 50 metros contado a partir de la Quebrada Cruz and III) the area corresponding to 4 residential structures located as specified in informe nro. TAA-DT-155-11. It notes that the Administrative Litigation Court, through resolución número 306-2012 del 07 de junio de 2012, also stayed the effects of resolución n.° 1284-11-TAA; therefore, the judges were incorrect in stating that the precautionary measure ordered at the administrative level remained in effect for more than 4 años, because it remained in effect for only 5 meses y 17 días.

It then alleges that a lack of instrumentality (falta de instrumentalidad) does not render the administrative act (acto) null and void, as provided by artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). In other words, the Court never identified which element of the administrative act was defective (numerales 158 y 166 de LGAP), and therefore erred in declaring a preparatory act (acto preparatorio) null and void. -

IV.Amalias South Pacific Dreams S.R.L., for its part, alleges improper application or interpretation of the law (artículo 155 inciso 1 punto 4. del Código Procesal Civil, 57 y 119.1 del CPCA). It argues that its claims for relief (pretensiones) included a request that a retraction concerning the alleged facts be published on internet sites or in a newspaper of national circulation; however, the Court made no reference whatsoever to that request. As its second ground of appeal (agravio), it alleges improper interpretation of the law and case law. It states that the judgment is internally contradictory because it indicated that no specific award of costs would be entered against the co-defendants, yet in the operative portion (parte dispositiva) it ordered the plaintiff to pay both categories of costs in favor of co-defendants Gabriela Nájera and Jacklin Rivera. It considers that this contradicts the case-law doctrine of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), which has held that costs are awarded against the unsuccessful party simply by virtue of having lost.

It states that the co-defendants’ participation to the detriment of the plaintiff was established in this matter, and therefore there was sufficient cause to litigate. As its third argument in cassation, it alleges improper assessment of the evidence and failure to establish facts. It states that, although it was unable to prove that co-defendants Nájera and Rivera acted with intent (dolo) when issuing informe TAA-DT-155-11, the record did establish that they committed a fundamental and objective breach that the Court characterized as minor. It considers that breach to be very serious because they identified environmental damage that was not verified at the site, instead describing it as “probable, alleged, or possible,” thereby violating the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) and numeral 16 de la LGAP. It emphasizes that those reports were important because they served as the basis for halting the Project through the administrative precautionary measure.

It then states that, because the report indicated that the Project was located in Chánguena rather than Coronado, where it is actually located, the Court characterized this as a technical error by the co-defendants; however, it considers that it instead amounted to grossly negligent conduct (conducta culposa grave). It also challenges the liability of official Chaves López, who, in its view, acted intentionally when signing the reports in his capacity as president of the Tribunal Ambiental, after having previously prejudged the matter in the newspaper La Teja by commenting on the Project’s alleged environmental damage. It concludes by alleging that the Court improperly assessed Mr. José Lino Chávez’s conduct when he improperly served resolución nro. 1284-11-TAA on a person who had no representative authority in connection with the Project, treating it as a clerical error (error material) that was corrected three months later, even though the plaintiff was left without a defense during that period. -

V.As relevant here, the Court stated: “Accordingly, it is administratively permissible for the Tribunal Ambiental, upon learning—either on its own initiative or at the request of a party (complaint)—of possible harm to the environment, to impose this type of measure. Indeed, as indicated above, the administrative authority may establish precautionary measures to prevent damage that would be difficult or impossible to remedy while the final act (acto final) is being adopted, provided, of course, that such measures serve an instrumental function in relation to that act, in the course of formal administrative proceedings (procedimiento administrativo) from which the final act is to emanate. (…) Nevertheless, the general framework governing precautionary measures in administrative litigation proceedings, as well as their scope, characteristics, and requirements, applies, mutatis mutandi, at the administrative level.

Those requirements include instrumentality, which consists of ensuring the effectiveness of the final administrative decision and entails that such measures may be imposed only in connection with proceedings that are about to be commenced or are already underway, and that they expire when the principal proceedings conclude. Such a measure is provisional by nature; precautionary measures are temporary rather than final and expire when the administrative or judicial decision is issued. (…) It is apparent that, from service of the precautionary measure on 16 de diciembre de 2011 until 12 de abril de 2016, the date on which the initial act (acto inicial) commencing the administrative proceedings was issued through resolución 375-16-TAA, as established by the evidence obtained by the Court on its own initiative (prueba para mejor proveer), not only had the administrative proceedings not been commenced, but, consequently, no final act had been issued.

The measure imposed through resolución No. 1284-11-TAA was precautionary in nature under the in dubio pro natura principle (principio indubio pro natura) and was justified at the time because it sought to prevent alleged harm to the environment. It should be noted, however, that the Tribunal Ambiental did not immediately commence administrative proceedings to determine the alleged harm to the environment and any resulting penalty, but instead maintained the measure for more than 4 años. Although the measure imposed through resolución No. 1284-11-TAA was precautionary in nature under the in dubio pro natura principle and was justified at the time because it sought to prevent alleged harm to the environment, the Tribunal Ambiental did not immediately commence administrative proceedings to determine the alleged harm to the environment and any resulting penalty. It was only through resolución No. 375-16-TAA de las 14:20 horas del 12 de abril de 2016 that administrative proceedings were instituted against the plaintiff company to determine the alleged environmental damage—that is, more than 4 años later—thereby causing the precautionary measure to lose its instrumentality.

(…) Accordingly, the circumstance that prompted or justified the Tribunal Ambiental’s issuance of the precautionary measure was what had been stated in informe TAA-DT-155-11, namely, a land-use change (cambio en el uso de suelo), the cutting of trees for the construction of roads and structures, and the need for the Dirección de aguas to determine the nature of topographic depressions on the property. It was therefore unreasonable to order the ‘halt of any activity, work, or project that affects the environment.’ (…) Based on the foregoing, this Chamber considers that the Tribunal Ambiental, by failing to process the corresponding administrative proceedings in a timely manner, did cause damages; however, in accordance with the relief requested by the plaintiff, the damages caused by this situation must be quantified during the judgment-enforcement stage (fase de ejecución de sentencia) and are limited to any damages that may have been suffered by the plaintiff as a result of the harmful effects produced by the imposition of the precautionary measure from the time it was adopted until this judgment becomes final.”.-

VI.Regarding violations of procedural rules, although José Lino Chaves López does not clearly state the grounds for his cassation appeal (casación), this Chamber understands that his claim concerns incongruence (incongruencia). He alleges that the judgment ordered the plaintiff to pay both categories of costs (ambas costas) to the co-defendants, but not to him. This Chamber notes that the Tribunal did in fact find an absence of legal entitlement (falta de derecho) with respect to defendants José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo and Jacklyn Rivera Wong, and ordered the plaintiff to pay both categories of costs solely to Nájera Ocampo and Rivera Wong. However, the appellant did not file a motion to supplement or clarify (recurso de adición o aclaración) pursuant to Article 137, second paragraph, of the CPCA, which provides that, in order to obtain review of the procedural claim by this Chamber, the defendant was required to request that the adjudicating Tribunal rectify the defect, which he failed to do in this matter.

Consequently, having acquiesced in the Tribunal’s decision regarding costs, he may not now raise any objection before this Chamber. Accordingly, the claim is denied. As to the procedural claim (cargo procesal) filed by the State, it must be denied for the following reasons: the State’s representative states that the challenged judgment was served on them on 11 de mayo del 2016, whereas the deadline expired on 06 de mayo of that same year. This Chamber notes that judgment n.°045-2016-IV, issued at 09 hours on 06 de mayo de 2016, was entered into the Management System (currently Escritorio Virtual) on 06 de mayo del año 2016, that is, within the maximum period of fifteen business days established for matters declared complex, such as this one. Article 111 of the CPCA requires the adjudicators to have direct contact with the evidence presented, so that their assessment of it informs the resolution of the particular case, especially the determination of proven and unproven facts.

This provision also seeks to ensure that the relationship with the body of evidence (acervo probatorio) is reflected in the judgment as effectively as possible and to prevent the passage of time from nullifying the many advantages afforded by the judge’s direct engagement with the evidence. For that reason, the proceedings are declared null and void when the statutory deadline is not observed; however, as indicated, the judgment was entered into the System on time, and therefore the adjudicators who had direct contact with the evidence presented incorporated their assessment into the resolution of the particular case, thereby ensuring proper application of the principles of immediacy (inmediatez) and concentration (concentración). Accordingly, the ground for challenge (agravio) is denied. -

VII.As a violation of substantive rules, the State alleges that the Administrative Litigation Court failed to consider that administrative precautionary measure (medida cautelar administrativa) nro. 1284-11-TAA of November 29, 2011, was modified by another administrative decision, n.°1019-12-TAA of November 08, 2012, as well as by judgment núm. 306-2012 of June 07, 2012, issued by the Administrative Litigation and Civil Court of the Treasury. Therefore—it states—the effects of the administrative measure lasted only 5 months and not the 4 years indicated by the Court. It contends that these new decisions modified the area in which the works were halted. It concluded by stating that administrative act (acto administrativo) nro. 1284-11-TAA of November 29, 2011, should never have been annulled for lack of instrumentality (instrumentalidad), since the absence of that requirement does not entail that type of sanction, considering that the administrative precautionary measure was merely a preparatory act (acto preparatorio).

For its part, the Court stated: “In this regard, this Court considers that the relief sought by the plaintiff concerning this issue must be granted in part, because, although it cannot be concluded that the statements made by the officials were false, in our view the precautionary measure (medida cautelar) was disproportionate, since it ordered the suspension of any activity, work, or project affecting the environment in general terms, whereas the co-defendants’ report was very specific regarding the land-use change (cambio en el uso de suelo) that they identified for the construction of roads and buildings; the Environmental Court should have delineated and identified the roads and buildings to which the precautionary measure applied, but it did not do so in the decision. (…) Second, this Chamber considers that decision 1284-11-TAA—although it came into legal existence within the framework of the authority granted to the Environmental Court by the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) and the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)—lost its instrumentality because of the passage of time and the failure to conduct the administrative proceeding (procedimiento administrativo) for the purpose of determining the actual truth of the facts (verdad real de los hechos), namely, whether the alleged harm was occurring.

(…) It should be noted that the assertion intended to suggest that the precautionary measure adopted by the Environmental Court remained in effect until another measure was adopted in this case, including in connection with the order issued by the Administrative Litigation Court under N° 306-2012 at 08:00 hours on June 07, 2012, is incorrect. It is correct to say that the judicial action merely adjusted the effects of a precautionary measure that has remained in effect since its adoption and was still in effect as of the date this judgment was issued. (…) In this Chamber’s view, the conduct of the Environmental Court in maintaining the effects of this protective measure (medida precautoria) for more than 4 years without commencing the proceeding constituted conduct that was, at a first level, unjustified, arbitrary, and an abuse of power (desviación de poder), as it lost sight of the purpose of the protection.

The measure became meaningless insofar as it was intended to secure an administrative act that the Court had no interest in issuing, considering that, over a period of more than 4 years, virtually the same result was obtained as would have been expected from a final adverse administrative act, that is, one determining that the company had violated the legal system and unlawfully caused environmental damage, given the intensity with which the measure, through the passage of time, affected the business, which held and still holds all necessary authorizations. We further note that there is no apparent justification for the failure, during a manifestly disproportionate and irrational period, to commence the proceeding for which the protective measure was intended to serve as an instrumentality. This situation contravenes the system governing precautionary justice and prompt and effective administrative justice, and therefore the measure imposed was, in this respect, inconsistent with the legal system, since it became a kind of permanent decision regarding possible environmental harm that, to date, has neither been confirmed nor ruled out through due process (debido proceso).” Indeed, as the Administrative Litigation Court indicated, every precautionary measure has instrumentality as a structural characteristic, understood as the relationship of subordination to the final judgment or decision whose effectiveness is provisionally guaranteed by a precautionary measure, either wholly or partially (Article 23 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)).

Accordingly, it is appropriate for the provisional precautionary measure to be lifted or modified once the final decision is adopted. It is because of that instrumentality toward a principal proceeding (proceso principal) that precautionary measures, at both the administrative and judicial levels, are conceived as a means of determining the actual truth of the facts, and not of regulating or replacing the final decision or judgment. In this matter, administrative precautionary measure n.° 1284-11-TAA was issued on November 29, 2011, and the administrative proceeding was not instituted until April 12, 2016. During that period, the precautionary measure lacked a principal proceeding; accordingly, the sanction established by the legal system for lack of instrumentality is the lifting or revocation of the measure. The foregoing was neither alleged by the plaintiff nor considered by the Administrative Litigation Court judge responsible for precautionary measures, who failed to analyze that instrumentality in order to revoke or lift the measure and instead, by decision número 306-2012 of June 07, 2012, ordered the suspension of the effects of decision núm. 1284-11-TAA issued by the Environmental Administrative Court, ordering the closure of the works except in certain areas.

The plaintiff did not challenge that judicial decision and accepted the ruling. It did not even seek a modification based on changed circumstances because the administrative proceeding had not been opened, as provided in Article 29 of the CPCA, which states: “Article 29. 1) When the factual circumstances that motivated the adoption of a precautionary measure change, the respective court or judge may, on its own motion or at the request of a party, modify or terminate it. 2) Likewise, when the factual circumstances that motivated the denial of the requested measure change, the respective court or judge may, on its own motion or at the request of a party, reconsider whether that or another precautionary measure is warranted.” In other words, the plaintiff never sought the annulment or modification of the precautionary measure during the judicial proceeding, although it had the opportunity to do so.

For this Chamber, the judge responsible for precautionary measures should have revoked the administrative precautionary measure because it lacked instrumentality or, alternatively, should have given the Environmental Administrative Court a deadline to commence that administrative proceeding, but should not have granted a precautionary measure in the absence of an administrative proceeding supporting that administrative protection. There is no current interest whatsoever in declaring decision nro. 1284-11-TAA of the Environmental Administrative Court null and void, given that an administrative proceeding is underway and, moreover, that a precautionary decision issued by the Administrative Litigation Court has existed since June 2012 and modified the effects of that administrative precautionary measure. The Administrative Litigation Court’s assessment in annulling precautionary measure n.° 1284-11-TAA of the Environmental Administrative Court for lack of instrumentality is also considered erroneous, because it was actually the precautionary judgment of the Administrative Litigation Court (núm. 306-2012 of June 07, 2012) that was producing legal effects in the Proyecto Osa Mountain Village.

That judicial measure was the measure that revoked the administrative measure, to the extent that the plaintiff was able to continue construction of the Project. Therefore, because the judicial order was in effect, the matter being challenged on its merits was the judicial precautionary measure, which is manifestly inadmissible, since precautionary measures cannot be converted into ordinary proceedings. Furthermore, precautionary measures ordered by the Administrative Litigation Court have their own avenues of appeal (Article 30 of the CPCA), as well as the possibility of modification when circumstances change (Article 29 of the CPCA). None of these scenarios occurred in the proceeding, and therefore the Court could not annul the administrative act because it was not the act producing legal effects in the Proyecto Osa Mountain Village. The State is correct in asserting that the Administrative Litigation Court incorrectly applied the rules when it annulled an act that was not producing legal effects, when the proper course was to revoke or modify the judicial decision, but not to annul an administrative measure that was no longer producing effects in the plaintiff’s legal sphere.

Therefore, the harm caused by that precautionary measure cannot be attributed to the public administration, because its effects were modified judicially, allowing construction of the Project to continue, thereby eliminating the causal link (nexo causal). Accordingly, the cassation appeal (casación) filed by the State must be granted, which entails reversing the Court’s judgment and, ruling on the merits, upholding the defense of lack of legal right (falta de derecho) raised by the State, dismissing the complaint in all respects, and ordering the losing party to pay both sets of costs. As to the arguments in the appeal filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L., because the appeal is granted on the terms set forth above, their analysis is omitted as unnecessary. -

VIII.The appeal filed by the State is granted, and judgment nro. 045-2016-IV at 09 hours on May 06, 2016, issued by the Fourth Section of the Administrative Litigation and Civil Court of the Treasury, is reversed. Pursuant to Article 610 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), ruling on the merits, the defense of lack of legal right raised by the State is upheld. The complaint filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L. against the State is dismissed. Costs shall be borne by the plaintiff. -

POR TANTO

The appeal filed by the State is granted, and judgment nro. 045-2016-IV at 09 hours on May 06, 2016, issued by the Fourth Section of the Administrative Litigation and Civil Court of the Treasury, is reversed. Pursuant to Article 610 of the Code of Civil Procedure, ruling on the merits, the defense of lack of legal right raised by the State is upheld. The complaint filed by Amelias South Pacific Dreams S.R.L. against the State is dismissed. Costs shall be borne by the plaintiff. - Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

20160004000761-2563234-1.rtf *120007291027CA* Res. 0001834-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA . San José, a las diez horas veinticuatro minutos del siete de mayo de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento establecido por AMELIAS SOUTH PACIFIC DREAMS S.R.L., representada por su Apoderado Generalísimo sin límite de suma, el señor James Patric Gale; en contra de JOSÉ LINO CHAVES LÓPEZ, mayor, casado, Abogado, cédula 6-151-279, y las señoras GABRIELA NÁJERA OCAMPO, mayor, soltera, Bióloga con énfasis en Biotecnología, cédula 1-1302-0192 y JACKLYN RIVERA WONG, mayor, soltera, Ingeniera Forestal, cédula 1-1126-0980; y el ESTADO, representado por la Procuradora Gloria Solano Martínez.- Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.Amelias South Pacific Dreams S.R.L., interpuso proceso de conocimiento en contra del Estado, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, y Jacklyn Rivera Wong. De los hechos probados de la sentencia, se obtiene que la parte actora adquirió la finca matrícula de folio real número 032506-000 del partido de Puntarenas. Mediante oficio TAA-DT-155-11 del 05 de octubre de 2011, el Departamento Técnico del Tribunal Ambiental Administrativo, le informa que el día 29 de agosto de 2011, realizaron una inspección de oficio en el lugar donde la parte actora realiza el Proyecto Osa Mountain Village. Concluyeron que, en apariencia, la parte actora ha realizado un cambio al uso de suelo otorgado por la Municipalidad de Osa en marzo del 2009. El problema consiste en una posible eliminación del ecosistema boscoso para el establecimiento de caminos y construcciones, así como una invasión al área de protección de los cuerpos de agua.

Por ello, recomendaron solicitar a las instituciones correspondientes, realizar las medidas legales para corregir las posibles afectaciones ambientales, y solicitar la valoración económica del daño ambiental. El Tribunal Ambiental Administrativo, mediante resolución nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, con base en el informe número TAA-DT-155-11, impuso una medida cautelar la cual consistía en la paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afecte al medio ambiente, hasta tanto se dicte el acto final o hasta que ese Tribunal ordenase su levantamiento. La parte actora interpuso medida cautelar ante causam ante el Tribunal Contencioso Administrativo, quien determinó mediante sentencia n.° 306-2012 de las 8 horas del día 07 de junio de 2012, suspender los efectos de la resolución nro. 1284-11-TAA para las áreas que no se encuentran dentro de las siguientes zonas: I) Área destinada a bosque conforme al mapa de uso actual de suelo presentado a conocimiento de la SETENA para el trámite de la viabilidad ambiental, II) Área de 50 metros contado a partir de la denominada quebrada Cruz, III) Área correspondiente a 4 construcciones habitacionales ubicadas, según el informe TAA-DT-155-11, en las coordenadas N09 grados, 01 31,04 y W83 grados 30, 36,26.

Como contracautela ordenó: I) No cortar árboles con motivo de la continuación del proyecto excepto que cuente con los permisos del Área de Conservación de Osa, II) Construir y poner en operación de manera inmediata el sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto, III) Concluir con la instalación de cunetas y áreas de desfogue para controlar la erosión y, IV) Proteger con lonas geotextiles las zonas donde realizó movimientos de tierra y sembrar coberturas como vetiver y manicillos. La sentencia impugnada afirma que el Proyecto fue paralizado cautelarmente por el Tribunal Ambiental Administrativo, entre el 21 de diciembre de 2011, y el día 07 de junio de 2012 (5 meses y 17 días), fecha en la cual el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante sentencia cautelar ante causam, permite la continuidad en la construcción. Además, a la fecha del dictado de la sentencia que aquí se rebate, el Tribunal Ambiental Administrativo no ha emitido el acto final dentro del procedimiento administrativo tramitado en contra del Proyecto Osa Mountain Village, bajo el expediente número 377-11-02.

TAA. Por lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente: “I. Que la medida de suspensión de los trabajos constructivos del proyecto OSA MONUNTAIN VILLAGE, ordenada por el Tribunal Ambiental Administrativo mediante la resolución No.1284-11-TAA de las 14:05 horas del 29 de noviembre del 2011, constituye una disconformidad la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y que, por ende, es absolutamente nula, porque el informe que dio sustento a esa disposición, rendido por las funcionarias Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, mediante el oficio TAA-DT-155-11 del 5 de octubre del 2011, contiene información falsa y no veraz, sobre supuestos daños ambientales detectados en el proyecto que son inexistentes, tal y como resultó probado en la audiencia oral y pública de la medida cautelar celebrada el día 31 de mayo del año en curso, con abundante prueba documental, técnica y testimonial y que será ratificado en el presente proceso; II) Que, al resultar no cierta ni veraz la información suministrada al Tribunal Ambiental, en el informe rendido por las dos funcionarias y con la intervención del Presidente de este órgano colegiado, el Lic. José Lino Chávez López, quien estuvo presente en las visitas realizadas previamente al sitio, pero que maliciosamente no firmó el informe, aunque en su texto se le señaló como asistente, se indujo al Tribunal a adoptar una medida precautoria absolutamente nula e injustificada, porque en el informe se señalaban daños ambientales significativos no comprobados y que los informantes calificaron como solamente "aparentes", "probables" o "supuestos", lo cual le resta rigor científico al informe y la seriedad y contundencia que un documento de este tipo demanda, especialmente porque en materia del recurso de aguas de dominio público, solamente la Dirección de Aguas del MINAET tiene facultades legales para certificar su existencia y afectación, III) Que, además, la resolución No. 1284-11-TAA, dictada por el Tribunal Ambiental Administrativo es absolutamente nula porque, además, fue indebidamente notificada en un sitio que no es el domicilio social y legal de mi representada, dirigida a una persona que no es el personero legal de Amelías South Pacific Dreams S.R.L. y porque, además, concede una supuesta oportunidad de presentar pruebas de descargo a una persona que identifica en su POR TANTO como "José Sosa", quien es totalmente desconocido para mi representada y no es personero legal de la empresa, habiéndose violado con ello las reglas del debido proceso y del derecho a la defensa, IV) Que por las declaraciones rendidas al Periódico LA TEJA, en su edición del 26 de octubre del 2011, el Lic. José Lino Chávez López, en su condición de Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo incurrió en un evidente adelanto de criterio y prevaricó con respecto a una supuesta responsabilidad por daños ambientales ocurridos en la región de Osa y atribuidos a mi representada y al proyecto Osa Mountain Village, razón por la cual debió separarse de cualquier investigación o resolución relacionada con el Proyecto en mención, por lo que con su presencia en las visitas realizadas al sitio y el dictado de la Resolución No.1284-11-TAA del 29 de noviembre del 2011, que suscribió con sus compañeros del Tribunal, introdujo una nulidad absoluta a todos esos actos conforme a lo dispuesto en los artículos 230 a 238 de la Ley General de la Administración Pública.

Por este motivo, tanto las inspecciones realizadas como el dictado de las resoluciones posteriores resultan absolutamente nulas, inválidas e ineficaces conforme a lo dispuesto en esta normativa, V) Que la gestión de recusación promovida por mi representada en contra del Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, debió haber sido resuelta por el funcionario recusado en los términos, plazos y condiciones establecidos en los artículos 230 a 238 de la LGAP y' que, como así no se hizo, la recusación debe declararse con lugar por parte del Tribunal Contencioso Administrativo y comunicarlo a la Administración para que, con fundamento en esta normativa, se impongan las sanciones administrativas que correspondan y se declare la nulidad absoluta de todo lo actuado. VI). Que, tanto el Estado como los funcionarios accionados, de conformidad con las normas de responsabilidad invocadas, son directa y solidariamente responsables de los daños y perjuicios irrogados a mi representada por la suspensión de los trabajos constructivos del proyecto desarrollado por mi poderdante e identificado como OSA MOUNTAIN VILLAGE y que están obligados a resarcir a mi representada, solidariamente, por esos extremos, debiendo los funcionarios demandados responder con su patrimonio personal conjuntamente con el Estado, dadas las conductas desplegadas, por lo que la presente demanda debe ser anotada al margen de los bienes que aparezcan inscritos a su nombre en el Registro Público Inmobiliario y en el Registro de Muebles y de la Propiedad de Vehículos del Registro Nacional, mediante mandamiento que ese Tribunal se servirá emitir al respecto; VII) Que los accionados deben pagar a mi representada, los daños y perjuicios que se detallan en el cuadro anexo sumario de tos mismos, cuyo monto total asciende a la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE COLONES EXACTOS, más los intereses legales pertinentes, calculados éstos con base en la tasa básica pasiva establecida por el Banco Nacional de Costa Rica para los certificados de depósito a plazo de seis meses, desde la fecha en que los mismos empezaron a generarse y hasta la fecha efectiva de su pago, daños y perjuicios que, en todo caso, serán liquidados en ejecución de sentencia, sumas que deberán ser indexadas conforme a lo previsto por el numeral123, incisos 1) y 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, VIII) Que el Tribunal Ambiental Administrativo y los demandados en lo perso.nal, quedan obligados a publicar en el sitio oficial de Internet y en un periódico de circulación nacional, en un lugar destacado, una retractación de la información que atribuyó a mi representada y al proyecto desarrollado por ella, la producción de daños ambientales significativos en los mismos términos y condiciones en que la noticia fue difundida en esos medios, IX) Que los accionados deben pagar ambas costas de la presente acción, así como las costas procesales y personales de la medida cautelar acogida parcialmente”.

Las anteriores pretensiones fueron aclaradas en la audiencia preliminar celebrada el día 14 de noviembre de 2013, de la siguiente manera: “Que a las señoras Nájera y Rivera, se les tiene como partes codemandadas en razón de su condición de funcionarias públicas y autoras del informe técnico que dio lugar a la resolución de la medida cautelar de la suspensión de las obras que dispuso el Tribunal Ambiental Administrativo. Por lo que hay una relación directa de las codemandadas en esa decisión, ya que el informe emitido incidió en la decisión del Tribunal Ambiental y en razón de ello, están relacionadas indirectamente con la impugnación de la resolución que aquí se está atacando por vicios de nulidad absoluta dictada por el Tribunal Ambiental. Que la recusación alegada en el extremo petitorio E no se refiere a las demandadas. Que el nivel de responsabilidad que se atribuye a las codemandadas es por el informe emitido y que como funcionarias públicas cabe pedir responsabilidad solidaria contra ellas.

La parte actora indica que la responsabilidad emana del informe emitido por las codemandadas y deben responder personalmente. Que hay un régimen de responsabilidad solidaria y que las codemandadas tienen que estar dentro de la aclaración de la publicación a fin de que quede claro que los informes técnicos que ellas dieron no corresponden a la verdad técnica.”. Por su parte, el Estado, José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo, y Jacklyn Rivera Wong, contestaron de forma negativa la demanda, y en términos generales opusieron la excepción de falta de derecho e interés actual. El Tribunal integrado por los juzgadores José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, y Francisco Muñoz Chacón, mediante sentencia número 045-2016-IV del 06 de mayo de 2016, rechazó la excepción de falta de interés actual, y acogió la excepción de falta de derecho en relación con los codemandados José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, declarando sin lugar la demanda.

Declaró parcialmente con lugar la demanda en lo que fue dirigida en contra del Estado. Anuló la resolución nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011 del Tribunal Ambiental Administrativo, y dejó sin efecto la medida cautelar dictada por el Tribunal Contencioso mediante sentencia n.°306-2012 de las 8 horas del 07 de junio de 2012. Condenó al Estado a pagar los daños y perjuicios ocasionados, así como las costas del proceso. En lo que la demanda fue interpuesta en contra de las codemandadas Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, ambas costas las fijó a cargo de la empresa actora. Inconformes, Amelias South Pacific Dreams S.R.L., José Lino Chaves López, y el Estado, formularon recurso de casación, los cuales fueron admitidos por esta Sala. -

Casación por violación de normas procesales

II.El codemandado José Lino Chaves López, señala que el Tribunal Contencioso Administrativo acogió la excepción de falta de derecho interpuesta por su persona y las otras dos codemandadas, sin embargo, ordenó el pago de ambas costas a favor de Jacklin Rivera y Gabriela Najera, pero no a su favor. Argumenta, la sentencia no indica porqué no le concedieron las costas del proceso. Alega una violación al artículo 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Por su parte, el Estado señala una violación al numeral 111 del CPCA. Impugna, el Tribunal señaló para los días 13, 14 y 15 de abril de 2016, la celebración del juicio oral y público. El mismo fue declarado complejo, sin embargo, el fallo se emitió el día 06 de mayo del año 2016, pero notificado al Estado el día 11 de mayo del mismo año. Es decir, tal y como establece la norma (artículo 111 del CPCA), la sentencia debió notificarse a más tardar el día 06 de mayo (15 días), sin embargo, se hizo hasta el día 11 de mayo. Por ello, solicita la nulidad y repetición del juicio oral y público. -

Casación por violación de normas sustantivas

III.El Estado objeta preterición probatoria, e indebida aplicación de la norma. Estima que el Tribunal de Juicio omitió considerar la resolución núm. 1019-12-TAA del 08 de noviembre de 2012. Señala, el Tribunal Ambiental Administrativo modificó la medida cautelar impuesta por resolución nro. 1284-11-TAA del 08 de noviembre de 2012, mediante resolución número 1019-12-TAA, la cual paralizó parcialmente el Proyecto para las siguientes áreas: I) destinada a bosque, II) 50 metros contado a partir de la Quebrada Cruz y, III) correspondiente a 4 construcciones habitacionales ubicadas según el informe nro. TAA-DT-155-11. Apunta, el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante resolución número 306-2012 del 07 de junio de 2012, también suspendió los efectos de la resolución n.° 1284-11-TAA, por lo que no llevan razón los juzgadores al afirmar que la medida cautelar dictada administrativa perduró por más de 4 años, sino únicamente 5 meses y 17 días. Luego, alega que la falta de instrumentalidad no tiene como consecuencia la nulidad del acto, tal y como lo prevé el artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). En otras palabras, el Tribunal nunca indicó cual elemento del acto administrativo se encontraba viciado (numerales 158 y 166 de LGAP), por lo que erró al declarar nulo un acto preparatorio. -

IV.Por su parte, Amalias South Pacific Dreams S.R.L. alega indebida aplicación o interpretación de la norma (artículo 155 inciso 1 punto 4. del Código Procesal Civil, 57 y 119.1 del CPCA). Argumenta, dentro de sus pretensiones solicitaron la publicación en sitios de internet o un periódico de circulación nacional, una retractación de los hechos atribuidos, sin embargo, el Tribunal no hizo referencia alguna sobre su petitoria. Como segundo agravio, alega indebida interpretación de la norma y la jurisprudencia. Señala, la sentencia se contradice al señalar que dictaba sin especial condenatoria en costas en contra de las codemandadas, sin embargo, en la parte dispositiva ordenó el pago de ambas costas a cargo de la parte actora, a favor de las codemandadas Gabriela Nájera, y Jacklin Rivera. Estima que lo anterior contradice la línea jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, quien ha señalado que la condenatoria en costas se da en contra del vencido por el simple hecho de serlo.

Manifiesta, en este asunto se demostró la participación de las codemandadas en perjuicio de la actora, por lo que había motivo suficiente para litigar. Tercer argumento de casación, menciona indebida valoración de la prueba, e indemostración de hechos. Señala, si bien no logró demostrar que las codemandadas Nájera y Rivera hayan actuado con dolo a la hora de emitir el informe TAA-DT-155-11, sí quedo demostrado en autos que incurrieron en una falta radical y objetiva que el Tribunal consideró como leve. Valora que esa falta es muy grave por haber señalado daños ambientales que no se comprobaron en el sitio, sino que los señalaron como “probables, supuestos o posibles”, violentando así el principio de seguridad jurídica y el numeral 16 de la LGAP. La importancia de dichos informes -recalca-, es que sirvieron como base para la paralización del Proyecto mediante la cautelar administrativa. Luego, indica, al haber señalado en el informe que el Proyecto se ubicaba en Chánguena y no en Coronado como en realidad corresponde, el Tribunal lo valoró como un error técnico de las codemandadas, sin embargo, considera que responde más bien a una conducta culposa grave.

También rebate la responsabilidad del funcionario Chaves López, quien a su parecer actuó de forma dolosa al firmar los informes en su condición de presidente del Tribunal Ambiental, cuando anteriormente había adelantado criterio en el periódico La Teja, sobre el presunto daño ambiental del Proyecto. Finaliza alegando, el Tribunal valoró erróneamente la actitud del señor José Lino Chávez cuando notificó indebidamente la resolución nro. 1284-11-TAA a una persona que no tenía ninguna representación con el Proyecto, al considerarlo como un error material el cual fue corregido tres meses después, dejando en indefensión a la parte actora durante ese lapso de tiempo. -

V.En lo de interés, el Tribunal señaló: “De esta forma, es administrativamente viable que, cuando el Tribunal Ambiental, de oficio o a instancia de parte (denuncia) se entere de una posible afectación al medio ambiente, imponga este tipo de medida. Y es que tal, y como supra se indicó, la Administración activa puede acudir al establecimiento de medidas cautelares a efectos de evitar daños de difícil o imposible reparación, en tanto se adopta el acto final, claro está, en la medida que resulten instrumentales para ello, con ocasión del trámite de un procedimiento administrativo formal del que haya de emanar tal acto final. (…) Sin embargo, el marco general de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, así como sus alcances, características y requisitos, resulta aplicable, mutatis mutandi, en sede administrativa, entre estos, la instrumentalidad que consiste en el aseguramiento de la eficacia de la resolución administrativa definitiva y tiene como implicación que sólo pueden imponerse frente a un proceso por incoarse o en curso, que se extingue cuando el proceso principal termina.

Es provisional por naturaleza, son transitorias y no definitivas, sino que se extinguen al dictarse la resolución administrativa o judicial. (…) Y es que se advierte que, desde la notificación de la medida cautelar, el día 16 de diciembre de 2011 al 12 de abril de 2016, correspondiente a la fecha del dictado del acto inicial del procedimiento administrativo mediante resolución 375-16-TAA, esto de acuerdo a la prueba para mejor proveer, no solamente dejó de darse inicio al procedimiento administrativo, sino que además y en consecuencia, no se dictó el acto final. La medida impuesta por la resolución No. 1284-11-TAA, tenía una naturaleza cautelar bajo el principio indubio pro natura y se justificó en su momento por cuanto prevenía una presunta afectación al medio ambiente, nótese que sin embargo el Tribunal Ambiental no inicio inmediatamente el procedimiento administrativo a fin de determinar la supuesta afectación al medio ambiente y su eventual sanción, sino que la mantuvo por más de 4 años, y si la medida impuesta por la resolución No. 1284-11-TAA, tenía una naturaleza cautelar bajo el principio indubio pro natura, si bien se justificó en su momento por cuanto prevenía una presunta afectación al medio ambiente, sin embargo, el Tribunal Ambiental no inicio inmediatamente el procedimiento administrativo a fin de determinar la supuesta afectación al medio ambiente y su eventual sanción, siendo que fue por resolución No. 375-16-TAA de las 14:20 horas del 12 de abril de 2016, mediante la cual se estableció el procedimiento administrativo contra la empresa actora a efectos de determinar los supuestos daños ambientales, sea, más de 4 años después, perdiendo de esta forma la medida cautelar su instrumentalidad.

(…) De acuerdo con ello, se tiene que la circunstancia que originó o motivó el dictado de la medida cautelar por parte del Tribunal Ambiental fue lo señalado en el informe TAA-DT-155-11, a saber, un cambio en el uso de suelo, corta de árboles para la construcción de caminos y construcciones y se determinara por parte de la Dirección de aguas la naturaleza de depresiones topográficas en el terreno, por lo que no resulta razonable se ordenara la "paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afecte el medio ambiente". (…) Por lo expuesto, esta Cámara es del criterio que efectivamente, el Tribunal Ambiental, al no haber gestionado de manera oportuna el procedimiento administrativo correspondiente, generó daños y perjuicios, sin embargo conforme a lo que se solicitó la parte actora; los daños y perjuicios ocasionados por esta situación, deberán liquidarse en la fase de ejecución de sentencia y que se limitan a los posibles daños y perjuicios generados por los efectos dañosos que puedan haber surgido en contra de la actora con ocasión de los desplegados a partir de la imposición de la medida cautelar desde su adopción y a la fecha de la firmeza de la presente sentencia.”.-

VI.En cuanto a las violaciones a normas procesales, si bien Don José Lino Chaves López no señala con claridad su argumento de casación, esta Sala entiende que su reclamo se dirige a una incongruencia. Alega, la sentencia condenó a la parte actora al pago de ambas costas a favor de las codemandadas, y no así a su favor. Observa esta Cámara que efectivamente el Tribunal declaró una falta de derecho en relación con los demandados José Lino Chaves López, Gabriela Nájera Ocampo y Jacklyn Rivera Wong, y condenó al actor al pago de ambas costas, únicamente a favor de Nájera Ocampo y Rivera Wong. Sin embargo, el recurrente no interpuso recurso de adición o aclaración de conformidad con el artículo 137 párrafo segundo del CPCA, el cual dispone que, para acceder a esta Sala para el estudio del cargo procesal, debía el demandado gestionar ante el Tribunal sentenciador, la rectificación del vicio, lo cual se extraña en el presente asunto.

Por consiguiente, al haberse conformado con la decisión del Tribunal en cuanto a las costas, no puede ahora mostrar objeción alguna en esta sede. Por lo anterior, se rechaza el reclamo. En cuanto al cargo procesal interpuesto por el Estado, el mismo debe rechazarse por las siguientes razones: manifiesta el representante Estatal que la sentencia impugnada les fue notificada el día 11 de mayo del 2016, cuando el plazo vencía el día 06 de mayo del mismo año. Observa esta Sala que la sentencia n.°045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, fue ingresada al Sistema de Gestión (actualmente Escritorio Virtual), el día 06 de mayo del año 2016, es decir, dentro del plazo máximo de los quince días hábiles determinado para los asuntos que son declarados complejos como el presente. El artículo 111 del CPCA exige el contacto directo de los juzgadores con la prueba recibida, para que su apreciación influya en la solución del caso concreto, en particular, en la fijación de los hechos probados y no probados.

Esta norma procura además, que la relación con el acervo probatorio se plasme de la mejor manera en la sentencia, y se evite que el transcurso del tiempo torne en nugatorio las múltiples ventajas que ofrece el acercamiento del juez con la prueba. Es por ello que se dispone la nulidad de lo actuado cuando se irrespeta el plazo fijado en la ley, sin embargo, como se indicó, la sentencia fue ingresada a tiempo en el Sistema, por lo que los juzgadores que tuvieron contacto directo con la prueba recibida y su apreciación, fue permeada en la solución del caso concreto, garantizando la debida aplicación de los principios de inmediatez y concentración. Por lo anterior, se rechaza el agravio. -

VII.Como violación a normas sustantivas, el Estado alega que el Tribunal Contencioso Administrativo omitió considerar que la medida cautelar administrativa nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, fue modificada mediante otra resolución administrativa, la n.°1019-12-TAA del del 08 de noviembre de 2012, así como la sentencia judicial del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la núm. 306-2012 del 07 de junio de 2012. Por ello -indica-, los efectos de la medida administrativa fueron únicamente por 5 meses y no los 4 años que señala el Tribunal. Estima, estas nuevas resoluciones modificaron el área en donde se paralizaron las obras. Finalizó indicando, el acto administrativo nro. 1284-11-TAA del 29 de noviembre de 2011, nunca debió haberse anulado por falta de instrumentalidad, ya que la falta de ese requisito no provoca ese tipo de sanciones, tomando en consideración que la medida cautelar administrativa era un simple acto preparatorio.

Por su parte, el Tribunal señaló: “Al respecto considera este Tribunal que con respecto a lo pretendido por la parte actora en cuanto a este extremo se debe acoger parcialmente, ello en razón de que, si bien no se puede concluir que lo indicado por las funcionarias sea falso; en nuestro criterio, la medida cautelar resultó desproporcionada, pues ordenó la paralización de cualquier actividad, obra o proyecto que afectara el medio ambiente en términos generales, y el informe de las codemandadas fue muy específico en cuanto al cambio en el uso de suelo que indicaron para construir caminos y edificaciones, debiendo el Tribunal Ambiental, delimitar e identificar sobre que caminos y cuales edificaciones aplicaba la medida cautelar, sin embargo en la resolución no lo hizo. (…) En segundo lugar, esta Cámara considera que la resolución 1284-11-TAA ---si bien nació a la vida jurídica en el marco de lo que le permite la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad al Tribunal Ambiental---, perdió su instrumentalidad en razón del tiempo transcurrido y no sustanciación del procedimiento administrativo, a efectos de determinar (verdad real de los hechos) si se estaban dando los daños acusados.

(…) Debe hacerse ver que no es correcta la afirmación a partir de la cual se pretende hacer entender, que la medida cautelar adoptada por el Tribunal Ambiental permaneció surtiendo efectos hasta que fue adoptada otra dentro de la presente causa, con ocasión incluso, del auto dictado por el Tribunal Contencioso Administrativo bajo el N° 306-2012 de las 08:00 horas del 07 de junio del año 2012. Lo correcto es decir que lo actuado jurisdiccionalmente únicamente constituyó una modulación de los efectos de una medida cautelar, que sigue surtiendo sus efectos desde que fue adoptada y aún a la fecha del dictado de la presente sentencia. (…) En criterio de esta cámara, la conducta adoptada por parte del Tribunal Ambiental a partir de haber mantenido los efectos de esta medida precautoria por más de 4 años sin haber dado inicio el procedimiento constituye una actuación injustificada en un primer nivel, arbitraria y en desviación de poder, habiendo perdido de vista el propósito de la cautela.

La misma perdió sentido si del aseguramiento del acto administrativo que no tuvo interés en dictar se trata, si se toma en cuenta que durante un período de más de 4 años, prácticamente se obtuvo el mismo resultado que habría de esperarse de un acto administrativo final de corte hablatorio, esto es, el de uno que haya determinado que la empresa infringió el ordenamiento jurídico y causó daños ilegítimamente al medio ambiente por la intensidad con que la medida por el transcurso del tiempo afectó al negocio que contaba y cuenta aún hoy en día con la totalidad de las habilitaciones necesarias, a lo que agregamos que ninguna justificación se observa que haya mediado para que por un plazo a todas luces desproporcionado e irracional no se diera inicio al procedimiento para el que la cautela debía ser instrumental, situación que contraviene el régimen de la justicia cautelar y la justicia administrativa pronta y cumplida y por ende la medida impuesta resultó en este sentido disconforme con el ordenamiento jurídico, pues se tornó como una especie de resolución permanente a una posible afectación al medio ambiente, que a la fecha no se confirmó, ni descartó a través del debido proceso.”.

Efectivamente, como lo indicó el Tribunal Contencioso Administrativo, toda medida cautelar tiene como característica estructural la instrumentalidad, entendida como aquella relación de subordinación con la sentencia o resolución definitiva cuya efectividad se garantiza provisionalmente mediante una medida cautelar, ya sea de manera total o parcial (artículo 23 del Código Procesal Contencioso Administrativo). Por ello, resulta atinente que la medida cautelar provisional deba ser levantada o modificada, una vez que se adopte la decisión final. Es por esa instrumentalidad hacia un proceso principal, que las medidas cautelares tanto a nivel administrativo como judicial, son concebidas en función de poder determinar la verdad real de los hechos, y no para regular o sustituir la resolución o sentencia final. En el presente asunto, la medida cautelar administrativa n.° 1284-11-TAA, fue dictada el día 29 de noviembre del año 2011, y el procedimiento administrativo se instauró hasta el día 12 de abril de 2016.

Durante ese periodo, la medida cautelar careció de un procedimiento principal, por lo que la sanción que establece el ordenamiento jurídico ante la falta de instrumentalidad, es su levantamiento o bien la revocatoria de la medida. Lo anterior no fue alegado por la parte actora ni tampoco valorado por el juzgador de medidas cautelares del Tribunal Contencioso Administrativo, quien omitió analizar dicha instrumentalidad para revocar o levantar la medida, sino, dispuso mediante resolución número 306-2012 del 07 de junio de 2012, suspender los efectos de la resolución núm. 1284-11-TAA dictada por el Tribunal Ambiental Administrativo, ordenando la clausura de las obras con excepción de algunas áreas. La parte actora no impugnó dicha resolución judicial y se conformó con lo resuelto. Incluso, nunca gestionó una variación de circunstancias por no haberse dado la apertura al procedimiento administrativo, tal y como lo prevé el numeral 29 del CPCA, el cual dispone: “Artículo 29. 1) Cuando varíen las circunstancias de hecho que motivaron la adopción de alguna medida cautelar, el tribunal, el juez o la jueza respectiva, de oficio o a instancia de parte, podrá modificarla o suprimirla. 2) En igual forma, cuando varíen las circunstancias de hecho que dieron motivo al rechazo de la medida solicitada, el tribunal, el juez o la jueza respectiva, de oficio o a instancia de parte, podrá considerar nuevamente la procedencia de aquella u otra medida cautelar.”.

Es decir, la parte actora nunca pretendió la nulidad o la modificación de la medida cautelar durante el proceso judicial, teniendo la posibilidad de hacerlo. Para esta Sala, el juzgador de medidas cautelares debió revocar la medida cautelar administrativa por carecer de instrumentalidad, o bien, dar un plazo al Tribunal Ambiental Administrativo para que iniciara dicho procedimiento administrativo, pero no conceder una medida cautelar sin existir un procedimiento administrativo que sustentara esa cautelar administrativa. Carece de total interés actual declarar la nulidad de la resolución nro. 1284-11-TAA del Tribunal Ambiental Administrativo, al existir un procedimiento administrativo en curso, e incluso, una resolución cautelar dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo desde junio del año 2012, la cual varió los efectos de aquella cautelar administrativa. También se estima errónea la valoración del Tribunal Contencioso Administrativo, al anular la cautelar n.° 1284-11-TAA del Tribunal Ambiental Administrativo, por carecer este de instrumentalidad, pues en realidad la sentencia cautelar del Tribunal Contencioso Administrativo (núm. 306-2012 del 07 de junio de 2012), era la que estaba surtiendo efectos jurídicos en el Proyecto Osa Mountain Village.

Esa medida judicial fue la que revocó la medida administrativa, tanto que la parte actora logró continuar con la construcción del Proyecto. Por ello, al estar surtiendo efectos la orden judicial, por el fondo, lo que se estaba impugnado era la medida cautelar judicial, lo cual resulta a toda luz improcedente, ya que las medidas cautelares no se ordinarían. Además, las medidas cautelares ordenadas en el Tribunal Contencioso Administrativo, tienen sus propios medios recursivos (artículo 30 del CPCA), o bien, la posibilidad de ser modificadas ante la variación de circunstancias (numeral 29 del CPCA). Ninguno de estos escenarios sucedió en el proceso, por lo cual el Tribunal no podía anular el acto administrativo al no ser ese el que estaba surtiendo los efectos jurídicos en el Proyecto Osa Mountain Village. Lleva razón el Estado al indicar que el Tribunal Contencioso Administrativo apreció de manera incorrecta las normas al anular un acto que no se encontraba surtiendo efectos jurídicos, cuando lo correcto era revocar o modificar la resolución jurisdiccional, pero no anular una medida administrativa que ya no estaba surtiendo efectos en la esfera jurídica de la demandante.

Por ello, los daños generados por esa medida cautelar, no pueden ser atribuidos a la administración pública, al haberse modificado jurisdiccionalmente sus efectos, permitiendo la continuidad en la construcción del Proyecto, lo cual elimina el nexo causal. Por lo tanto, la casación formulada por el Estado debe ser acogida, lo que conlleva revocar el fallo del Tribunal, y resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado, y se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, condenando al pago de ambas costas a cargo del vencido. En lo atinente a los argumentos del recurso planteado por Amelias South Pacific Dreams S.R.L., al acogerse el recurso en los términos expuestos, se omite su análisis por resultar innecesarios. -

VIII.Se declara con lugar el recurso planteado por el Estado, se revoca la sentencia nro. 045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, emitida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. De conformidad con el numeral 610 del Código Procesal Civil, resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado. Se declara sin lugar la demanda planteada por Amelias South Pacific Dreams S.R.L. en contra del Estado. Son las costas a cargo de la parte demandante. -

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso planteado por el Estado, se revoca la sentencia nro. 045-2016-IV de las 09 horas del 06 de mayo de 2016, emitida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. De conformidad con el numeral 610 del Código Procesal Civil, resolviendo por el fondo, se acoge la defensa de falta de derecho planteada por el Estado. Se declara sin lugar la demanda planteada por Amelias South Pacific Dreams S.R.L. en contra del Estado. Son las costas a cargo de la parte demandante. - Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC