Lapse of environmental viability for landfill and diffuse standingCaducidad de viabilidad ambiental de relleno sanitario y legitimación difusa

**Case File: 14-001252-1027-CA** **Ruling: 001828-F-S1-2020** FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine o'clock on the seventh day of May, two thousand twenty.

A pure legal proceeding (*proceso de puro derecho*) established by MARÍA GABRIELA SAGOT GONZÁLEZ, holder of identity card number 1-0609-0601, represented by Juan José Echeverría Alfaro, in his capacity as directing attorney; against THE STATE, represented by the prosecutor (*procurador*) Víctor Bulgarelli Céspedes, and the corporation EMPRESAS BERTHIER EBI CR SOCIEDAD ANÓNIMA (hereinafter EBI), legal entity identification number 3-101-215741, represented by Juan Vicente Durán Víquez, in his capacity as General Manager with powers of unlimited general power of attorney (*apoderado generalísimo sin límite de suma*) and Roy Eduardo Ramos Morales and Carlos Andrés Arguedas Vargas, both in their capacity as special judicial attorneys (*apoderados especiales judiciales*) (images 279, 368 and 497 of the scanned judicial file). The MUNICIPALITY OF MONTES DE ORO participates in this proceeding as a coadjuvant (*coadyuvante*) of the plaintiff, represented by Sidaly Valverde Camareno, in her capacity as special judicial attorney.

Drafted by Magistrate Rivas Loaciga CONSIDERING (*CONSIDERANDO*) I.- María Gabriela Sagot González, in the year 2014, sued the State and Empresas Berthier EBI CR S.A. (hereinafter EBI). She stated that she was a councilwoman (*regidora*) in the Municipal Council of the canton of Montes de Oro during the period from 2006 to 2010. She asserted that during that period, applications were submitted to that town council to construct and operate at least two new sanitary landfills (*rellenos sanitarios*) in the canton. She highlighted that they viewed favorably the possibility of constructing a single sanitary landfill, which has been operating in that canton since August 2011, managed by Manejo Integral Tecnoambiente S.A. She clarified that for this purpose, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, hereinafter SETENA) granted the environmental feasibility (viabilidad ambiental) within file 713-2006-SETENA, according to resolution 2972-2009-SETENA of December 16, 2009. She affirmed that the public hearing was held on January 28, 2008, in which she participated. She stated that in parallel, on November 9, 2007, the company EBI filed an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, hereinafter EIA) with SETENA to construct another sanitary landfill, less than two kilometers from where the aforementioned one is located (file 1375-2007-SETENA). She stipulated that the public hearing was held on August 1, 2008, in which she not only requested to be considered an interested party but also objected to the submitted EIA. She added that the EIA in question fails to comply with what was ordered by provision 11.5 of Executive Decree No. 32966-MINAE, published in La Gaceta No. 85 of May 4, 2006 (which established the Manual for the Preparation of EIA, hereinafter the Manual). She detailed that in precept 11.5 ibidem, it is ordered to prepare a study of synergistic effects with respect to other projects under construction or in operation. She revealed that as a result of the objections presented and after the Constitutional Chamber (*Sala Constitucional*) granted an Amparo Appeal she filed against SETENA, through resolution 2177-2009-SETENA, EBI was ordered to present an annex to the original EIA including the analysis of synergistic effects. She noted that on September 11, 2009, EBI challenged that resolution. She pointed out that illegally, through resolution 2361-2009-SETENA of November 10, 2009, SETENA partially granted it, exempting EBI from submitting the cited analysis, which was left for a future date. She stipulated that for SETENA, although the project would be built next to the "Zagala Dump" ("Botadero de Zagala"), this was not important, as it would close once the new one began operations. She recounted that after various challenges, in resolution 1101-2010-SETENA of May 27, 2010, the analysis of provision 11.5 of the Manual was considered unnecessary. She affirmed that the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications (today MINAE), in resolution R-672-2010-MINAET of October 29, 2010, accepted in the recitals (*considerandos*) the communication from SETENA CP-150-2010, where the Plenary Commission (*Comisión Plenaria*) of that secretariat justified the lack of need for a study of synergistic effects, insofar as the construction or operation works had not yet begun. She commented that when resolving other appeals, in resolution 0964-2013-SETENA of April 17, 2013, she added that—to justify the non-compliance with rule 11.5—although the Manual in its canon 3, subsection 31), defines what is understood by cumulative effects, it does not define what it conceptualizes as synergy, nor is there an established and published procedure in this regard. She argued that on December 13, 2013, the Minister issued resolution 0604-2013-MINAE, in which he rejected the appeals against SETENA's acts, ratifying the environmental feasibility granted to EBI for the construction of the new landfill, without the studies of cumulative and synergistic effects having been presented. She added that the resolution granting the environmental feasibility—No. 2966-2009-SETENA of December 16, 2009—expressly indicates that the start of construction works had to be carried out within a period of two years, that is, that such feasibility expired on December 16, 2011. She concluded that more than four years later, EBI submitted a construction permit application for said sanitary landfill to the Municipal Mayor's Office. She requests that the judgment declare: a) the expiration (caducidad) of resolution 2966-2009-SETENA of December 16, 2009, issued by SETENA, because the two-year period that said resolution granted for the start of the construction works of the sanitary landfill has elapsed; this because no extension of the environmental feasibility was requested; b) that the costs be borne by EBI. The co-defendants responded negatively. They raised the defenses of act not subject to challenge, lack of: standing (*legitimación*) in its dual modality, current interest, and right. The Municipality of Montes de Oro requested to be admitted as a coadjuvant (*coadyuvante*). The plaintiff withdrew her claim against the State. The matter was declared a pure legal proceeding. The Court rejected the defenses raised. It granted the claim. It declared the environmental feasibility expired. It ordered the termination of the EIA procedure processed in file D1-1375-2007-SETENA. It imposed the costs on EBI. It exempted the State from that payment. Disagreeing, the defendant appeals for cassation.

II.- The appellant formulates six charges of a substantive nature. However, due to the manner in which it will be resolved, only the analysis of the first and second grievances will be entered. In the first censure, it accuses a lack of active standing (*legitimación activa*). It says that the appealed judgment rejects the defense of lack of active standing, basing its reasoning on the fact that the plaintiff participated in the administrative procedure for the approval of the feasibility and that, furthermore, in environmental matters, there is standing for diffuse interests (*intereses difusos*), if not for popular action (*acción popular*). It points out that the Court erred in granting active standing in this case to Mrs. Sagot, thereby violating mandate 50 of the Constitution, as well as precept 10 of the Contentious Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, hereinafter CPCA). It admits that the object being discussed in the process is linked to environmental matters, as the validity of a feasibility granted in its time to an "Environmental Technology Park" ("Parque de Tecnología Ambiental") is being examined. It says that the group of inhabitants is conferred supra-individual standing in environmental matters, but insofar as it tends toward its protection, that is, a healthy and balanced environment is sought, trying to avoid negative impacts on ecosystems. Thus, it outlines, one person or a group of them can intervene regarding the formation of authorizing acts for any activity that has an impact on or potentially damages the environment. Likewise, it refers, they can have active participation as complainants of public or private conduct harmful to the environment. However, it outlines, there is no such broad standing when, having been granted in law the authorizing conduct, its survival is discussed or questioned due to a supposed supervening decay (*decaimiento sobrevenido*) due to indolence over time. It explains that in this last case, what is discussed is the survival of a subjective right, such as the feasibility. It highlights that no aspect related to potential environmental harm is questioned, nor is anything denounced in this regard. It argues that the benefits or detriments of the feasibility (which was granted in law and final) are not questioned, but rather an aspect of consequence or sanction that is strictly procedural legal. It clarifies that it is about establishing whether the said feasibility expired or not due to the passage of two years of non-execution. It outlines that so much so, that any substantive claim related to the commented feasibility was withdrawn, which implies that the validity or not of such feasibility is not in dispute in the process, as ordered by the plaintiff and as understood by the Court. It comments that under this predicate, it highlights the lack of active standing, since what is discussed is not its feasibility but its validity, an aspect that only concerns the competent Administration and the right holder, within the framework of an individual administrative legal relationship, if you will, of "consequence or even sanction." It questions that the plaintiff has been harmed by that conduct. It explains that with the expiration or not of the feasibility, no effect is produced for the plaintiff, because its validity or its impact on the environment has not been questioned. It deems that this allows the interpretation that the feasibility is fully valid and does not harm the environment. In this way, it emphasizes, if there is no environmental harm, the plaintiff has no standing. Consequently, it accuses that the Court resolved "against the grain of the Legal System, by granting active standing to Mrs. Sagot and denying the defense raised in that sense." In the second reproach, it points out that contradictorily, the Court declares that the environmental feasibility granted in resolution 2966-2009-SETENA exhausted its validity in December 2011 (for not having been, from its perspective, suspended or extended previously). It notes that despite this, it does not annul nor adequately assess a significant number of administrative conducts that appear in the file, through which both SETENA and MINAE affirm the validity of the environmental feasibility due to the interposition of appeals, ergo, they demonstrate that there was indeed a suspension. It refers that the following elements incorporated into the administrative file were improperly assessed, with the Court failing to take as a proven fact that there was a suspension of the environmental feasibility. It specifies that these elements are: 1. Official communication SG-ASA-1265-2015 of November 20, 2015, issued by the Technical Secretary General of SETENA, Lic. Marco Arroyo, in which it was ordered: "Receive a cordial greeting. It is communicated by this memo that on November 9, 2015, a note was received requesting clarification on the term provided in article 46 of Executive Decree No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, which determines the validity of the Environmental Feasibility for two years, which was suspended by Resolution No. 0293-2015-SETENA of February 16, 2015. Upon analyzing the Administrative File D1-1375-2007 SETENA of the project in question, it was determined that in Resolution No. 0293-2015-SETENA of February 9, 2015, notified on February 16, 2015, the term for the start of construction works of the project is suspended, maintaining in that same act the validity of the Environmental Feasibility of the Galagarza Environmental Technology Park project until the project developer so indicates." 2. Resolution R-1-198-2010-MINAET visible on folio 2658 of the administrative file, in which the Ministry of Environment and Energy is emphatic in expressly ordering the suspension of the Environmental Feasibility due to the fact that pending administrative appeals still had to be heard, and this act, like all others that affirm the suspension of the feasibility, was not annulled by the Sixth Section. Specifically, it reveals, the Operative Part (*Por Tanto*) of said resolution states the following: "3) THIRD: In accordance with what is stated in Recital (*Considerando*) Fourteenth, having issued resolution No. 2966-2009 SETENA of December 18, 2009, under the described circumstances, SETENA must, in accordance with provision 148 of the LGAP, suspend the execution of said act." It explains that Resolution 0293-2015-SETENA, through which the Plenary Commission of SETENA suspends the validity of the environmental feasibility, based on the fact that Resolution No. 0604-2013-MINAE of 2 p.m. on December 13, 2013, exhausts the administrative route and makes the environmental feasibility final, thus being the starting point for computing the validity, since before that, it was suspended. It insists that these administrative conducts are valid and effective, since the Sixth Section did not order their annulment; therefore, they were erroneously assessed, given that although they are cited in the judgment, they are not given the probative value they deserve, which is to derive from them the existence of suspension acts. With this, it argues, provision 82 of the CPCA is violated, in accordance with cardinal 370 of the Civil Procedural Code, as they are denied or reduced the true probative value they possess, which obviously results in the violation of canon 46 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, hereinafter RGPEIA), insofar as it begins the computation of the two-year term established therein from the primary granting (or base instance) of said "authorization". Thus, it adds, there are probative elements that prevent it from being considered unproven (*indemostrado*) that SETENA and MINAE did not suspend the execution of the environmental feasibility. As a corollary to the above, it recounts that substantive rules are violated because in the judgment, facts were considered unproven in open contradiction with the evidence provided. It specifies that the facts considered unproven 4 and 5 state: "4 That SETENA ordered the suspension of the execution of the administrative act of environmental feasibility contained in administrative resolution No. 2966-2009-SETENA, ex officio or as ordered by the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, in Administrative Resolution R-J-198-2010-MINAET (...) or issued any other measure capable of altering the count of the environmental feasibility term. 5 That the Minister of Environment, Energy and Telecommunications directly ordered the suspension of the effects of the environmental feasibility set forth in administrative resolution 2966-2009-SETENA, prior to its expiration." It comments that the previous facts considered unproven (which in its opinion rather constitute erroneous value judgments) contradict the factual elements that the Court itself considered proven. From its perspective, it reiterates that there was a suspension of the feasibility according to the administrative acts cited above; furthermore, although resolution R-1-198-2010-MINAET ordered SETENA to proceed with the suspension, there is not a single element cited by the Court showing that SETENA acted contrary to this; indeed, the respective logs to begin environmental management (*regencia ambiental*) were not delivered to the developer until said appeals (on which MINAE ordered suspension) were duly resolved, that is, there were no actions by SETENA that would allow understanding that the validity period of the feasibility was being computed, but rather the opposite, highlighting that there was an implicit decision of suspension in all that formal activity deployed by SETENA.

III.- The Court, regarding the first reproach, indicated that concerning the defense of lack of active standing (*legitimación activa*) raised by the defendant, it must be dismissed. It commented that for the analysis of standing—as a prerequisite for the process—it is not essential for the party to invoke a specific interest to promote an action before this venue, given that, like interest and right, they must be analyzed ex officio. It set forth the above in accordance with precedents of the First Chamber, which it cited in support of its thesis. It outlined that the judge has the duty to review compliance with the substantial prerequisites for issuing the judgment: namely, the standing of the intervening parties, the interest in resolving the conflict, and the right; which are reviewable even ex officio. It considered that if any of these requirements—or all—cannot be verified by the Court, the claim could not be granted. In this way, it pointed out that to accept active standing, the invocation of a specific subsection of provision 10 of the CPCA is not sufficient. It added that the plaintiff was part of the administrative procedure, where she questioned the granting of the environmental feasibility and even managed its "expiration" (*caducidad*), both at the administrative level and in the present case. Consequently, it deemed that there is a legitimate interest (*interés legítimo*) that assists her in the outcome of this process, regarding the declaration of the expiration of the administrative authorization. For further abundance, it analyzed that Mrs. Sagot González was granted the status of a party in the administrative procedure, based on a supra-individual interest of popular action (*acción popular*) as it concerns environmental matters, under the protection of articles 50 of the Constitution and 105 of Law 7788, Biodiversity Law (*Ley de Biodiversidad*). It added that she expressly invoked it in the memorial of May 13, 2015. It partially transcribed rulings of that section referring to popular action. It argued that provision 17 of the LOA enables individuals, in the exercise of popular action, to react before it, including the exercise of declaratory claims like the one brought in this process. Thus, it stipulated that having corroborated that the plaintiff possesses a sufficient legitimate interest to promote this action, it denied the raised defense.

IV.- Regarding the particular matter, this Chamber has indicated: “… the diffuse interest (interés difuso) is that procedural situation in which: ‘…the original standing of the legitimate interested party or even the mere interested party diffuses among all members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that harm them.’ (Ruling No. 119 of 2:50 p.m. on March 3, 2005). It is, therefore, in the thesis of this Chamber, an interest of indefinite ownership that legitimizes the subject to sue, which is transformed, by virtue of its incorporation into the list of human person rights, into a kind of 'reactional right', intended so that its holder opposes the violation originating from illegitimate acts or omissions caused to a collectivity. In essence, this mechanism allows the right holder (usually difficult to identify due to being diluted in the generality) to assert a value or principle embedded in the Magna Carta as a parameter of constitutionality for the conducts deployed by the Administration. Being a right of this nature, its standing criteria are broader and more flexible." (Judgment No. 547-2012, of 8:55 a.m. on May 10, 2012). Likewise, diffuse interests partake of a dual nature, as they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, and therefore can be claimed in such capacity." (Ruling No. 861 of 4:10 p.m. on July 3, 2014). In this way, proceedings based on diffuse interests, related among others to environmental protection, possess flexible standing. The foregoing is a logical consequence of what has been stated, insofar as they refer to the right to a healthy and ecologically balanced environment, set forth by provision 50 of the Political Constitution. Thus, a broad standing is established to denounce acts that infringe upon that right, given its supra-individual character, since the preservation and protection of the environment constitutes a fundamental right. In this manner, in accordance with constitutional postulates, "every person" emerges as having standing to institute the respective action in protection of the environment. Now then, regarding that notion, this Chamber has indicated: "The concept of 'every person' used by the constituent cannot be assimilated to the holder of a subjective right in the strict sense. 'Every person' is every inhabitant, neighbor, citizen, natural or legal person, public or private; it is, in short, anyone who sees their right to a healthy environment harmed. For that reason, in its defense and protection, sufficiently broad protection must be favored, so as not to render the norm inoperative or limit its scope. In that sense, the simple lack of direct relationship or detriment, in principle, cannot lead to a loss of standing for someone who possesses a right recognized at the constitutional level. If the traditional thesis of standing were accepted in environmental law, understood as the aptitude to be a party in a specific process, where not every person with procedural capacity can appear in that character, but only those who are in a certain relationship with the claim, as stated, it would lead to emptying that norm of content." (Resolution No. 675-2007, of 10 a.m. on September 21, 2007). From the above, it is extracted that to activate the remedies provided by the Legal System for the defense of environmental rights, standing is vast. Now, this does not imply that this open standing overflows the interest in protecting the environment. Indeed, it is indisputable that the existence of standing afforded to every person allows anyone who sees their right to a healthy environment harmed to sue in this matter. That is, when said right manifests itself, by one or by many, against a violation of the healthy and ecologically balanced environment originating from illegitimate acts or omissions caused to a collectivity. Now, in the specific case, the plaintiff's claim was limited to the declaration of the expiration (caducidad) of resolution 2966-2009-SETENA of September 16, 2009, issued by SETENA. This because, for the plaintiff, the two-year period that said resolution granted for the start of the construction works of the sanitary landfill had elapsed. From the exposed viewpoint, being a matter of the allegation of expiration of the environmental feasibility of a sanitary landfill, a topic inexorably linked to the right to a healthy environment and health, there is a diffuse interest so that the plaintiff may be interested in the outcome of this process, regarding the declaration of the expiration of the administrative authorization, the foregoing under the protection of ordinals 50 of the Constitution and 105 of Law 7788, Biodiversity Law. Thus, the plaintiff possesses a diffuse interest that allows her to sue in the present process, which is why the charge must be rejected.

V.- Concerning the second argument, the Court indicated that the plaintiff's allegation regarding expiration (caducidad), understood as the cessation of the validity of the administrative act of environmental feasibility or license, starts from the premise that canon 46 of the RGPEIA—in the version in force at the time of resolution No. 2966-2009-SETENA—established a maximum validity period of two years counted from its granting. It added that although the term in question was extendable, in the case of EBI, said extension was not requested, nor was it suspended by SETENA, so the feasibility is expired. It stipulated that at the time administrative resolution No. 2966-2009-SETENA was issued and communicated, during December 16 and 18, 2009 (proven fact no. 3), the version in force of provision 46 of the RGPEIA, amended by decrees 32734 and 34688, consisted of three subsections, of which the first stated: “…1) The environmental feasibility (license), once granted, shall have a maximum validity of two years prior to the start of activities of the activity, work, or project. In the event that, within that period, activities are not initiated, the developer must request, prior to expiration, an extension of its validity from SETENA, in accordance with the procedure to be established in the EIA Manual…” It considers that the rule is clear as to the scope of the term or effectiveness in time of the act, which is peremptory in nature, hence it was given a maximum character, although susceptible to extension, and it is also determined that the starting point for its count is its granting: “…The environmental feasibility (license), once granted…”, without indicating that it is once confirmed or final, so that the term literally begins upon granting the act. It stipulates that the issue of validity was established in the tenth point of the operative part of resolution No. 2966-2009-SETENA: “…TENTH: The validity of this feasibility will be for a period of TWO YEARS for the start of works. In case the works do not start within the established time, the provisions of current legislation shall be applied…” It opined that this is how it must be understood; the feasibility was in force upon its granting. Additionally, it stated that one must start from the premise that the environmental feasibility is a dual-effect administrative act, as it is simultaneously a favorable administrative conduct and a burden, insofar as it not only creates an active legal situation for its recipient but also imposes duties and obligations, such as, for example, the payment of the environmental guarantee or the appointment of an environmental manager (regente), among others. In this manner, it argued that the emergence of effectiveness is subject to the communication of the act, by the general rule of provision 140 of the LGAP. It cited a ruling of this Chamber in support of its thesis. It detailed that, in this way, in those cases where the content of the act provides legal situations that are somehow negative for its recipient, this necessarily implies that its effects arise from the communication. In this case, it stipulated that the environmental feasibility set forth in resolution No. 2966-2009-SETENA was notified to its recipient on December 18, 2009, and therefore its effectiveness arises from that moment; hence its expiration occurred two years after that date, given that, in that period, the company EBI did not request any extension, nor did SETENA determine the suspension of the term. The judges added that, as was found to be proven in proven fact no.

4, by resolution of the Minister of Environment, number R-J-198-2010-MINAET of April 21, 2010, it was established that: “…since SETENA resolution No. 2966-2009 of December 18, 2009, was issued under the circumstances described, SETENA must, in accordance with numeral 148 of the LGAP, suspend the execution of said act…” This, according to its criterion, means that the ministerial head issued an order to SETENA for it to proceed to issue the suspension of the environmental viability (viabilidad ambiental). However, the Court interpreted that the head’s order has no relevance for the specific case, since, from its perspective, the Minister is not directly ordering the suspension of the effects of the environmental viability established in administrative resolution No. 2966-2009-SETENA, but rather issues an order to SETENA, so that in its condition as a hierarchical inferior it may proceed to issue said suspension. Furthermore, it emphasized, it has been considered not proven that SETENA had proceeded in accordance with the mentioned order and issued the suspension of the act, or at least, ordered the suspension prior to the expiration of the environmental viability. Secondly, it stipulated, according to numeral 83 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), SETENA constitutes a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima) attached to MINAE. It continued, from the mandate of 148 LGAP —regarding the competence to issue the suspension of the execution of the act—, it is inferred that it may be exercised by: “…the official who issued the act [1], their hierarchical superior [2] or the authority deciding the appeal (recurso) [3]…”. However, it argued, when one is before the figure of maximum deconcentration and in accordance with subsections 3) and 5) of provision 83 and Article 105.1 LGAP, the hierarchical authority of command is interrupted, such that the Minister is barred from issuing orders such as that contained in the third point of resolution number R-J-198-2010-MINAET, for which reason it would be contrary to law, and could not take effect, such that the suspension could only have been issued directly by the hierarchical superior when it heard the appeal, as enabled by Article 87 of the LOA. The foregoing, it noted, despite the deconcentration that SETENA enjoys, or else, by SETENA itself in due time and prior to the expiration of the environmental viability, which, as already indicated, did not occur.

VI.- With regard to the second criticism, this decision-making body observes that, indeed, the environmental viability established in resolution No. 2966-2009-SETENA at 08:40 on December 16, 2009, was notified on the 18th of that month and year, so its effectiveness arises from that instant, hence its expiration took place on December 18, 2011. The foregoing, because during that period, the company EBI did not request any extension (prórroga), nor was the suspension of the term determined by SETENA. Likewise, since when the Minister ordered SETENA to suspend the execution of act 2996-2009-SETENA, this was not legally possible. Indeed, at folios 2658 to 2647 of the administrative file, resolution No. R-J-198-2010-MINAET, of 10:00 on April 21, 2010, is recorded. In this, the Minister resolves the appeals (recursos de apelación) filed by Johnny Fernández Villegas, Gabriela Sagot González, Andrea and Margarita Campos García, against resolution 2309-2008-SETENA, not against resolution 2996-2009-SETENA. In that sense, the order issued to SETENA lacked efficacy, since the act appealed was another. As the validity of the environmental viability ran for two years, from December 18, 2009, to December 18, 2011, and given that it did not manage to be suspended by resolution 2966-2009-SETENA, its term of validity expired. This by virtue of the fact that, pursuant to the provisions of mandate 148 LGAP, the Minister lacked competence to order the suspension of the environmental viability, since the order to suspend the execution of act No. 2966-2009 SETENA was issued when resolving an appeal against an act different from the one ordered suspended, specifically against resolution No. 2309-2009-SETENA. According to precept 148 ibidem, the authority resolving the appeal is empowered to suspend the effects of the appealed act, but not of another, which was not the subject of the appeal at that moment, as occurs in this case. Accordingly, the Minister lacked competence to order the suspension of act 2966-2008-SETENA when resolving the appeal lodged against act 2309-2008-SETENA, a resolution which is also earlier in time. In that sense, the decreed suspension is illegal, especially taking into account that, although resolution 2966-2009-SETENA was also subsequently challenged, when resolving said appeal neither SETENA nor the Minister ordered the suspension of act 2966-2009-SETENA. Accordingly, the environmental viability under examination was never extended or suspended, either by SETENA or by the Minister in exercise of their legal competences, such that, what was thus agreed, was absolutely illegal, reason for which the charge must be rejected.

VII.- Given that the environmental viability declared indeed expired on December 16, 2011, the other charges formulated are useless for the purpose of quashing (casar) the judgment, since they bear no relation to the legal institution declared, reason for which additional pronouncement on those is omitted.

VIII.- By virtue of the foregoing, the appeal (recurso) will be denied. Costs (costas) are borne by the appellant, pursuant to precept 193 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).

POR TANTO

The appeal (recurso) is rejected with costs (costas) borne by the appellant.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Carlos Chaverri Negrini cgzamora Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for onerous purposes is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de puro derecho Analizado por: SALA PRIMERA Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Legitimación Subtemas:

Interés difuso.

Análisis sobre el interés difuso, en concreto, su concepto, doble naturaleza: colectivo e individual, su legitimación amplia, vasta, abierta o flexible en protección al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, originado en actos u omisiones ilegítimas causados a una globalidad, así el concepto de “toda personal” del numeral 50 Constitucional. Ver sentencias 119-2005, 675-2007, 547-2012, 861-2014. Tratándose del alegato de caducidad de la viabilidad ambiental de un relleno sanitario, tema inexorablemente ligado al derecho al ambiente sano y a la salud, existe un interés difuso a fin que la accionante se interese en el resultado del presente proceso, en torno a que se declare el vencimiento de la autorización administrativa, lo anterior al amparo de los ordinales 50 Constitucional y 105 de la Ley 7788 (voto 1828-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Ambiental Subtemas:

Viabilidad ambiental.

Tema: Acto administrativo Subtemas:

Suspensión de efectos.

La viabilidad ambiental dispuesta en una resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, fue notificada, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante. Como su vigencia corría por dos años, su plazo de vigencia decayó. Conforme el mandato 148 de la Ley General de la Administración Pública, el señor Ministro carecía de competencia a fin de ordenar la suspensión de la viabilidad ambiental, ya que la orden de suspensión de la ejecución del acto, fue emitida al resolver un recurso de apelación contra un acto distinto al que se ordena suspender. Conforme dicho precepto, la autoridad que resuelve el recurso se encuentra facultada para suspender los efectos del acto recurrido, mas no de otro, el cual no era objeto en ese momento del recurso, como sucede en este caso. Así las cosas, la viabilidad ambiental de examen nunca fue prorrogada ni suspendida, ya fuera por SETENA o por el señor Ministro en ejercicio de sus competencias de ley, de modo que la que así fue acordada, resultó absolutamente ilegal (voto 1828-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina *140012521027CA* Res. 001828-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas del siete de mayo de dos mil veinte.

Proceso de puro derecho establecido por MARÍA GABRIELA SAGOT GONZÁLEZ, portadora de la cédula de identidad número 1-0609-0601, representada por Juan José Echeverría Alfaro, en condición de abogado director; contra EL ESTADO, representado por el procurador Víctor Bulgarelli Céspedes, y la sociedad EMPRESAS BERTHIER EBI CR SOCIEDAD ANÓNIMA (en adelante EBI), cédula de persona jurídica número 3-101-215741, representada por Juan Vicente Durán Víquez, en calidad de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma y Roy Eduardo Ramos Morales y Carlos Andrés Arguedas Vargas, ambos en su condición de apoderados especiales judiciales (imágenes 279, 368 y 497 del expediente judicial escaneado). Participa de este proceso en condición de coadyuvante de la parte actora, la MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO, representada por Sidaly Valverde Camareno, en condición de apoderada especial judicial.

Redacta el magistrado Rivas Loaciga

CONSIDERANDO

I.- María Gabriela Sagot González, en el año 2014 demandó al Estado y a Empresas Berthier EBI CR S.A. (en lo que sigue EBI). Manifestó, fue regidora en el Concejo Municipal del cantón de Montes de Oro, durante el período 2006 a 2010. Aseveró, durante ese lapso se presentaron ante ese ayuntamiento, solicitudes para construir y operar en el cantón, al menos dos nuevos rellenos sanitarios. Subrayó, vieron con buenos ojos la posibilidad de construir un solo relleno sanitario, el cual opera en ese cantón desde agosto de 2011, administrado por Manejo Integral Tecnoambiente S.A. Aclaró, para ello la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA) le concedió la viabilidad ambiental dentro del expediente 713-2006-SETENA, según resolución 2972-2009-SETENA del 16 de diciembre de 2009. Aseguró, la audiencia pública fue realizada el 28 de enero de 2008, en la cual participó. Afirmó, paralelamente, el 9 de noviembre de 2007, la empresa EBI formuló ante SETENA un estudio de impacto ambiental (en lo que sigue EIA), para construir otro relleno sanitario, a menos de dos kilómetros de donde se ubica el anteriormente mencionado (expediente 1375-2007-SETENA). Estipuló, la audiencia pública fue realizada el 1º de agosto de 2008, en la cual no solo solicitó ser tenida como parte interesada, sino que objetó el EIA presentado. Agregó, el EIA en cuestión, incumple lo ordenado por el numeral 11.5 del Decreto 32966-MINAE, publicado en la Gaceta 85 del 4 de mayo de 2006, (que estableció el Manual para la Elaboración de EIA, en adelante el Manual). Detalló, en el precepto 11.5 ibídem, se ordena elaborar un estudio de efectos sinergísticos respecto a otros proyectos en construcción u operación. Reveló, producto de las objeciones presentadas y luego de que la Sala Constitucional, declarara con lugar un Recurso de Amparo que presentó contra SETENA, mediante resolución 2177-2009-SETENA, se ordenó a EBI, presentar un anexo al EIA original, que incluyera el análisis de efectos sinergísticos. Acotó, el 11 de setiembre de 2009, EBI impugnó esa resolución. Apuntó, en forma ilegal, mediante resolución 2361-2009-SETENA del 10 de noviembre de 2009, SETENA la declaró parcialmente con lugar, exonerando a EBI de la presentación del análisis citado, el cual dejó para un futuro. Estipuló, para SETENA, aunque el proyecto se construiría al lado del “Botadero de Zagala”, eso no era importante, ya que se cerraría una vez que el nuevo iniciara operaciones. Relató, luego de diversas impugnaciones, en resolución 1101-2010-SETENA de 27 de mayo de 2010, se consideró innecesario el análisis del numeral 11.5 del Manual. Afirmó, el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (hoy MINAE), en resolución R-672-2010-MINAET del 29 de octubre de 2010, acogió en los considerandos el oficio de SETENA CP-150-2010, donde se justifica por parte de la Comisión Plenaria de esa secretaría, la no necesidad de un estudio de efectos sinergísticos, ello en el tanto no habían iniciado aún las labores constructivas ni de operación. Comentó, al resolver otros recursos, en resolución 0964-2013-SETENA de 17 de abril de 2013, agregó, -para justificar el incumplimiento de la norma 11.5-, que si bien el Manual en su canon 3, inciso 31), define lo que entiende por efectos acumulativos, no define lo que conceptualiza como sinergia, ni existe procedimiento establecido y publicado al respecto. Argumentó, el 13 de diciembre de 2013, el Ministro emitió la resolución 0604-2013-MINAE, en la cual rechazó las apelaciones contra los actos de SETENA, ratificando la viabilidad ambiental concedida a EBI para la construcción del nuevo relleno, sin que se hubieran presentado los estudios de efectos acumulativos y sinergísticos. Adicionó, la resolución que otorga la viabilidad ambiental, -no. 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009-, indica expresamente que el inicio de las obras de construcción, debía realizarse dentro del plazo de dos años, es decir, que tal viabilidad caducaba el 16 de diciembre de 2011. Concluyó, más de cuatro años después, EBI presentó ante la Alcaldía Municipal, una solicitud de permiso de construcción de dicho relleno sanitario. Solicita en sentencia se declare: a) la caducidad de la resolución 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009, dictada por SETENA, por haber transcurrido el plazo de dos años que dicha resolución concedió para el inicio de las obras de construcción del relleno sanitario; esto en razón de que no se solicitó prórroga de la viabilidad ambiental; b) son las costas a cargo de EBI. Las coaccionadas contestaron en forma negativa. Opusieron las excepciones de acto no susceptible de impugnación, falta de: legitimación en su doble modalidad, interés actual y derecho. La Municipalidad de Montes de Oro solicitó se le tuviera como coadyuvante. La actora desistió de su demanda contra el Estado. El asunto fue declarado de puro derecho. El Tribunal rechazó las defensas planteadas. Declaró con lugar la demanda. Declaró vencida la viabilidad ambiental. Ordenó dar por finalizado el procedimiento de EIA tramitado en expediente D1-1375-2007-SETENA. Impuso las costas a EBI. Exoneró de ese pago al Estado. Inconforme la demandada, acude a casación.

II.- La recurrente formula seis cargos de naturaleza sustantiva. No obstante, por la forma en que se resolverá, solo se entrará al análisis de los agravios primero y segundo. En la primera censura, acusa falta de legitimación activa. Dice, la sentencia que ataca rechaza la defensa de falta de legitimación activa, fundamentando que la actora participó en el procedimiento administrativo de aprobación de la viabilidad y que, además, en materia ambiental, existe legitimación por intereses difusos, cuando no por acción popular. Señala, yerra el Tribunal al otorgar legitimación activa en ese caso a la señora Sagot, violentando de esa forma el mandato 50 Constitucional, así como el precepto 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en lo que sigue CPCA). Admite, el objeto que se discute en el proceso está vinculado con la materia ambiental, pues se examina la vigencia de una viabilidad otorgada en su momento a un “Parque de Tecnología Ambiental”. Dice, el conjunto de habitantes tiene conferida una legitimación supraindividual en materia ambiental, pero en el tanto y cuanto se tienda a su protección, es decir, se procure un ambiente sano y equilibrado, tratando de evitar impactos negativos en los ecosistemas. Así, esboza, pueden intervenir una persona o un conjunto de ellas, respecto a la conformación de actos autorizantes de cualquier actividad que tenga incidencia o potencialmente dañe el ambiente. De igual manera, refiere, pueden tener participación activa como denunciantes de conductas públicas o privadas lesivas al ambiente. Sin embargo, esboza, no existe legitimación tan amplia, cuando otorgada en derecho la conducta autorizante, se discute o cuestiona su supervivencia, por un supuesto decaimiento sobrevenido por indolencia en el tiempo. Explica, en este último supuesto, lo que se discute es la supervivencia de un derecho subjetivo, como lo es la viabilidad. Resalta, no se cuestiona ningún aspecto relacionado con la eventual lesión al ambiente, ni se denuncia nada al respecto. Esgrime, no se cuestionan los beneficios o perjuicios de la viabilidad (la cual no otorgada en derecho y firme), sino un aspecto de consecuencia o sanción estrictamente jurídico procesal. Aclara, se trata de establecer si la viabilidad dicha se extinguió o no por el transcurso de dos años de inejecución. Esboza, tanto así, que toda pretensión de fondo, relacionada con la viabilidad de comentario, fue desistida, lo cual implica, la validez o no de tal viabilidad, no está en discusión en el proceso, tal y como lo dispuso la actora, y lo entendió el Tribunal. Comenta, bajo ese predicado, realza la falta de legitimación activa, pues no se discute sobre su viabilidad sino sobre su vigencia, aspecto que solo atañe a la Administración competente y al titular del derecho, en el marco de una relación jurídico administrativa individual, si se quiere de “consecuencia o hasta sanción”. Cuestiona que la actora se haya visto lesionada por esa conducta. Explica, con la extinción o no de la viabilidad, no se produce incidencia para la accionante, pues no se ha cuestionado su validez ni su afectación al ambiente. Estima, ello permite interpretar, que la viabilidad es plenamente válida y no lesiona el ambiente. De esa suerte, recalca, si no hay lesión ambiental, no hay legitimación de la actora. En consecuencia, acusa, el Tribunal resolvió a “contrapelo del Ordenamiento Jurídico, al otorgar legitimación activa a la señora Sagot y denegar la excepción interpuesta en ese sentido. En el segundo reproche, señala, en forma contradictoria, el Tribunal declara que la viabilidad ambiental otorgada en la resolución 2966-2009-SETENA, agotó su vigencia en diciembre de 2011 (por no haber sido, desde su perspectiva, suspendida o prorrogada con anterioridad). Apunta, a pesar de ello, no anula ni valora en forma adecuada una cantidad importante de conductas administrativas que constan en el expediente, mediante las cuales, tanto SETENA, como MINAE afirman la vigencia de la viabilidad ambiental por la interposición de recursos, ergo, demuestran que sí hubo una suspensión. Refiere, los siguientes elementos incorporados en el expediente administrativo fueron indebidamente valorados, dejando el Tribunal de tener como hecho probado, que hubo una suspensión de la viabilidad ambiental. Concreta, esos elementos son: 1. El oficio SG-ASA-1265-2015 del 20 de noviembre de 2015, emitido por el Secretario Técnico General de SETENA, Lic. Marco Arroyo, en el cual se dispuso: “Reciba un cordial saludo. Se comunica por este memo que el día O9 de noviembre del 2015 se recibe nota, mediante la cual se solicita aclarar sobre el plazo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, que determina la vigencia de la Viabilidad Ambiental por dos años el cual fue suspendido mediante la Resolución No. 0293-2015-SETENA del día 16 de febrero del 2015. Al analizar el Expediente Administrativo D1-1375-2007 SETENA del proyecto de marras, se determinó que en la Resolución No. 0293-2015-SETENA del día O9 de febrero del 2015, notificada el día 16 de febrero del 2015, se suspende el plazo para el inicio de labores constructivas del proyecto manteniéndose en ese mismo acto la vigencia de la Viabilidad Ambiental del proyecto Parque de Tecnología Ambiental Galagarza hasta el momento que el desarrollador del proyecto así lo indique”. 2. La Resolución R-1-198-2010-MINAET visible a folio 2658 del expediente administrativo, en la cual el Ministerio de Ambiente y Energía es contundente en disponer de forma expresa, la suspensión de la Viabilidad Ambiental en función de que debían conocerse aún recursos administrativos pendientes de resolución y ese acto, al igual que todos los demás que afirman la suspensión de la viabilidad, no fue anulado por la Sección Sexta. Específicamente, revela, consta en el Por Tanto de dicha resolución lo siguiente: ” 3) TERCERO: De conformidad con lo expuesto en el considerando Décimo Cuarto, al haberse dictado la resolución no. 2966-2009 SETENA del 18 de diciembre del 2009, bajo las circunstancias descritas, debe la SETENA, de conformidad con el numeral 148 de la LGAP, suspender la ejecución de dicho acto”. Explica, la Resolución 0293-2015-SETENA por medio de la cual la Comisión Plenaria de SETENA suspende la vigencia de la viabilidad ambiental, partiendo para ello del hecho de que la Resolución no. 0604-2013-MINAE de las 14 horas del 13 de diciembre de 2013, agota la vía y deja en firme la viabilidad ambiental, por lo que es el punto de inicio del cómputo de la vigencia, pues antes de ello, se encontraba suspendida. Insiste, dichas conductas administrativas son, válidas y eficaces, pues la Sección Sexta no dispuso su anulación, por tanto, fueron erróneamente valoradas, toda vez que, si bien son citadas en la sentencia, no se les otorga el valor probatorio que les corresponde, cual es, derivar de ellos, la existencia de actos de suspensión. Con ello, arguye, se conculca el numeral 82 del CPCA en concordancia con el cardinal 370 del Código Procesal Civil, en tanto se les niega o reduce el verdadero valor probatorio que poseen, lo cual redunda, obviamente, en la violación del canon 46 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (en lo que sigue RGPEIA), en tanto inicia el cómputo del plazo bianual allí establecido, a partir del otorgamiento primario (o de instancia base) de dicha "autorización". Así, adiciona, existen elementos probatorios que impiden tener por indemostrado que SETENA y MINAE no suspendieron la ejecución de la viabilidad ambiental. Como corolario de lo anterior, relata, se violentan normas sustantivas pues en la sentencia se tuvieron por no probados hechos en abierta contradicción con la prueba aportada. Especifica, los hechos tenidos por no probados 4 y 5, disponen: “4 La SETENA hubiera ordenado la suspensión de la ejecución del acto administrativo de viabilidad ambiental contenido en la resolución administrativa no. 2966-2009-SETENA, de oficio o tal como le fue ordenado por el Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, en la Resolución Administrativa R-J-198-2010-MINAET (...) o bien dictado alguna otra medida capaz de alterar el conteo del plazo de la viabilidad ambiental. 5 El Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones hubiera ordenado directamente la suspensión de los efectos de la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución administrativa 2966-2009-SETENA, previo su vencimiento". Comenta, los anteriores hechos tenidos por indemostrados (que en su opinión más bien se configuran como juicios de valor equivocados), se contradicen con los elementos fácticos que el propio Tribunal tuvo por bien probados. Desde su perspectiva, reitera, sí hubo una suspensión de la viabilidad conforme a los actos administrativos citados anteriormente, además, si bien la resolución R-1-198-2010-MINAET ordenó a SETENA proceder con la suspensión, no existe un solo elemento citado por el Tribunal en donde se muestre que SETENA actuó de forma contraria, incluso, las respectivas bitácoras para iniciar la regencia ambiental no se entregaron al desarrollador hasta que dichos recursos (sobre los cuales MINAE ordenó suspender) fueron debidamente resueltos, es decir, no hubo acciones de SETENA que permitieran entender, se estaba computando el plazo de vigencia de la viabilidad, sino todo lo contrario, resaltando que había una decisión implícita de suspensión en toda esa actividad formal desplegada por SETENA.

III.- El Tribunal en lo referente al primer reproche, indicó, sobre la defensa de falta legitimación activa, opuesta por la parte demandada, ésta debe ser desestimada. Comentó, para el análisis de la legitimación, -en tanto parte de los presupuestos del proceso-, no es indispensable que la parte invoque un interés determinado para promover una acción ante esta sede, toda vez que, al igual que el interés y el derecho, deben ser analizados de manera oficiosa. Expuso, lo anterior conforme a antecedentes de la Sala Primera, los cuales citó en apoyo de su tesis. Esbozó, el juzgador se encuentra en el deber de revisar el cumplimiento de los presupuestos sustanciales para el dictado de la sentencia: a saber, la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio. Consideró, si alguno de estos requisitos -o todos- no alcanzan a ser comprobados por el Tribunal, la demanda no podría ser acogida. De esta manera, apuntó, para acoger la legitimación activa, no basta la invocación de un determinado inciso del numeral 10 del CPCA. Agregó, la actora fue parte del procedimiento administrativo, donde cuestionó el otorgamiento de la viabilidad ambiental e incluso gestionó su “caducidad”, tanto en sede administrativa como en el presente caso. Por consiguiente, estimó, existe un interés legítimo que le asiste en el resultado de este proceso, en torno a que se declare el vencimiento de la autorización administrativa. A mayor abundamiento, analizó, a la señora Sagot González se le otorgó carácter de parte en el procedimiento administrativo, con base en un interés supra individual de acción popular por tratarse de materia ambiental, al amparo de los artículos 50 Constitucional y 105 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad. Adicionó, ella lo invocó expresamente en el memorial del 13 de mayo de 2015. Transcribió parcialmente fallos de esa sección referentes a la acción popular. Argumentó, el numeral 17 de la LOA, habilita a las personas para que en ejercicio de la acción popular puedan reaccionar ante ésta, incluyendo el ejercicio de pretensiones declarativas como la que incoada en este proceso. Así las cosas, estipuló, corroborado que la actora posee un interés legítimo suficiente para promover esta acción, denegó la excepción incoada.

IV.- Sobre el particular, esta Cámara ha indicado: “… el interés difuso es aquella situación procesal en la cual: “…la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran”. (Voto no. 119 de las 14 horas 50 minutos del 3 de marzo de 2005). Se trata por ello, en tesis de esta Cámara, de un interés de titularidad indefinida que legitima al sujeto para accionar, el cual se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, en una especie de "derecho reaccional", dispuesto a fin de que su titular se oponga a la violación originada en actos u omisiones ilegítimas, causados a una globalidad. En esencia, este mecanismo, permite al titular del derecho, (usualmente de difícil identificación por diluirse en la generalidad), hacer valer un valor o principio inmerso en la Carta Magna, como parámetro de constitucionalidad de las conductas desplegadas por la Administración. Al tratarse de un derecho de esta naturaleza, sus criterios de legitimación resultan más amplios y flexibles”. (Sentencia no. 547-2012, de las 8 horas 55 minutos del 10 de mayo de 2012). Asimismo, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”. (Fallo no. 861 de las 16 horas 10 minutos del 3 de julio de 2014). De esa manera, los procesos sustentados en intereses difusos, relativos entre otros, a la protección del ambiente, poseen una legitimación flexible. Lo anterior es consecuencia lógica de lo expuesto, en tanto están referidos al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dispuesto por el numeral 50 de la Constitución Política. Así, se establece una legitimación amplia, para denunciar los actos que infrinjan ese derecho, dado su carácter supraindividual, ya que la preservación y protección del ambiente constituye un derecho fundamental. De esa manera, acorde a los postulados constitucionales, surge como legitimada, “toda persona”, para instaurar la acción respectiva en resguardo del ambiente. Ahora bien, sobre esa noción, esta Sala ha indicado: “El concepto “toda persona” utilizado por el constituyente, no puede asimilarse a titular de derecho subjetivo en sentido estricto. “Toda persona” es, todo habitante, vecino, ciudadano, física o jurídica, pública o privada, es en fin, cualquiera que ve lesionado su derecho a un ambiente sano. Por esa razón, en su defensa y protección, se debe favorecer una tutela suficientemente amplia, a fin de no inoperativizar (sic) la norma o limitar sus alcances. En ese sentido, la simple falta de relación directa o de perjuicio, en tesis de principio, no puede conducir a una pérdida de la legitimación para quien posee un derecho reconocido a nivel constitucional. Si se aceptara, en el derecho ambiental, la tesis tradicional de la legitimación, entendida como la aptitud de ser parte en un proceso concreto, donde no toda persona con capacidad procesal puede figurar en ese carácter, sino sólo quienes se encuentren en determinada relación con la pretensión, tal y como se expuso, conllevaría a vaciar de contenido esa norma”. (Resolución no. 675-2007, de las 10 horas del 21 de setiembre de 2007). De lo anterior se extrae que, para activar los remedios previstos por el Ordenamiento Jurídico para la defensa de derechos ambientales, la legitimación es vasta. Ahora bien, ello no implica que esa legitimación abierta, desborde el interés en la protección del ambiente. En efecto, resulta indiscutible, la existencia de una legitimación dispuesta para toda persona, permite en esta materia accionar, a cualquiera, quien vea lesionado su derecho a un ambiente sano. Es decir, cuando dicho derecho se manifieste, por uno o por muchos, en contra de una violación al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, originada en actos u omisiones ilegítimas, causados a una globalidad. Ahora bien, en la especie, la pretensión de la accionante se limitó a la declaratoria de la caducidad de la resolución 2966-2009-SETENA de 16 de setiembre de 2009, dictada por SETENA. Ello por cuanto, para la actora, había transcurrido el plazo de dos años que dicha resolución concedió para el inicio de las obras constructivas del relleno sanitario. Desde la óptica expuesta, tratándose del alegato de caducidad de la viabilidad ambiental de un relleno sanitario, tema inexorablemente ligado al derecho al ambiente sano y a la salud, existe un interés difuso a fin que la accionante se interese en el resultado de este proceso, en torno a que se declare el vencimiento de la autorización administrativa, lo anterior al amparo de los ordinales 50 Constitucional y 105 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad. Así las cosas, la demandante posee un interés difuso que le permite accionar en el presente proceso, razón por la cual el cargo deberá de rechazarse.

V.- Tocante al segundo motivo, el Tribunal indicó, el alegato de la actora respecto a la caducidad, entendido como cesación de la vigencia del acto administrativo de la viabilidad o licencia ambiental, parte de que el canon 46 RGPEIA, -en la versión vigente al momento de la resolución n° 2966-2009-SETENA-, establecía un plazo máximo de vigencia de dos años contados a partir de su otorgamiento. Agregó, si bien el plazo en cuestión resultaba prorrogable, en el caso de EBI dicha prórroga no fue solicitada, ni fue suspendido por SETENA, por lo que la viabilidad se encuentra vencida. Estipuló, al momento en que se emitió y comunicó la resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, durante los días 16 y 18 de diciembre de 2009 (hecho probado no. 3), la versión vigente del numeral 46 RGPEIA, reformada por los decretos 32734 y 34688, se componía de tres incisos, de los cuales el primero disponía: “…1) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto. En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA…” Considera, la norma resulta diáfana en cuanto a los alcances del plazo o eficacia en el tiempo del acto, que es de naturaleza perentoria, de allí que se le otorgara un carácter de máximo, aunque susceptible de prórroga y se determina a su vez, que el punto de inicio de su conteo es con su otorgamiento: “…La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada…”, sin indicar que sea una vez confirmada o en firme, de manera que el plazo literalmente inicia al otorgarse el acto. Estipula, el tema de la vigencia se estableció en el punto décimo de la parte dispositiva de la resolución n° 2966-2009-SETENA: “…DÉCIMO: La vigencia de esta viabilidad será por un período de DOS AÑOS para el inicio de las obras. En caso de no iniciarse las obras en el tiempo establecido, se procederá a aplicar lo establecido en la legislación vigente…” Opinó, así debe entenderse, la viabilidad regía con su otorgamiento. Adicionalmente, manifestó, partir de que la viabilidad ambiental es un acto administrativo de doble efecto, pues al mismo tiempo es una conducta administrativa favorable y de gravamen, en tanto a su destinatario no sólo le crea una situación jurídica activa, sino que además le impone deberes y obligaciones, como, por ejemplo, el pago de la garantía ambiental o el nombramiento de un regente, entre otras. De esta manera, argumentó, el surgimiento de la eficacia queda supeditada a la comunicación del acto, por la regla general del numeral 140 LGAP. Citó fallo de esta Sala en apoyo de su tesis. Detalló, de este modo, en aquellos casos donde el contenido del acto dispone situaciones jurídicas que de alguna manera resultan negativas para su destinatario, ello necesariamente implica que sus efectos surjan a partir de la comunicación. En este caso, estipuló, la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución n° 2966-2009-SETENA fue notificada a su destinatario el 18 de diciembre de 2009, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante, de ahí que su vencimiento ocurrió dos años después de esa data, toda vez que, en ese período, la empresa EBI no solicitó prórroga alguna, ni determinó SETENA la suspensión del plazo. Añadieron los juzgadores, según se tuvo por demostrado en el hecho probado no. 4, mediante resolución del Ministro de Ambiente, número R-J-198-2010-MINAET del 21 de abril de 2010, se estableció que: “…al haberse dictado la resolución № 2966-2009 SETENA del 18 de diciembre del 2009 bajo las circunstancias descritas debe la SETENA, de conformidad con el numeral 148 de la LGAP, suspender la ejecución de dicho acto…” Esto, según su criterio, significa que el jerarca ministerial giró una orden a la SETENA para que procediera a dictar la suspensión de la viabilidad ambiental. No obstante, interpretó el Tribunal, lo dispuesto por el jerarca no tiene relevancia para el caso concreto, por cuanto, desde su óptica, el Ministro no está ordenando directamente la suspensión de los efectos de la viabilidad ambiental dispuesta en resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, sino que gira una orden a la SETENA, para que en su condición de inferior jerárquico proceda a dictar dicha suspensión. Además, enfatizó, se ha tenido por no demostrado que la SETENA hubiera procedido de conformidad con la mencionada orden y dictado la suspensión del acto, o al menos, ordenado la suspensión de previo al vencimiento de la viabilidad. En segundo lugar, estipuló, acorde al numeral 83 de la Ley Orgánica del Ambiente, la SETENA constituye un órgano de desconcentración máxima adscrito al MINAE. Continuó, del mandato del 148 LGAP -en cuanto a la competencia para dictar la suspensión de la ejecución del acto-, se extrae, puede ser ejercida por: “…el servidor que dictó el acto [1], su superior jerárquico [2] o la autoridad que decide el recurso [3]…”. Sin embargo, arguyó, cuando se está ante la figura de la desconcentración máxima y de conformidad con los incisos 3) y 5) de la disposición 83 y el artículo 105.1 LGAP, la potestad jerárquica de mando se interrumpe, de modo que el Ministro se encuentra impedido de girar órdenes como la contenida en el punto tercero de la resolución número R-J-198-2010-MINAET, por lo cual, resultaría contraria a derecho, y, no podría surtir eficacia, de modo que la suspensión sólo podría haber sido dictada directamente por el superior jerárquico cuando conoció de la apelación, según le habilita el artículo 87 de la LOA. Lo anterior, acotó, pese a la desconcentración de la que goza la SETENA, o bien, por la misma SETENA en su momento y de previo al vencimiento de la viabilidad ambiental, lo cual como ya se indicó no ocurrió.

VI.- Tocante a la segunda censura, observa este órgano decisor, efectivamente, la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución n° 2966-2009-SETENA de las 08 horas 40 minutos del 16 de diciembre de 2009, fue notificada el 18 de ese mes y año, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante, de ahí que su vencimiento tuviera lugar el 18 de diciembre de 2011. Lo anterior, por cuanto durante ese período, la empresa EBI no solicitó prórroga alguna, ni se determinó por parte de SETENA la suspensión del plazo. Asimismo, toda vez que cuando el Ministro ordenó a la SETENA suspender la ejecución del acto 2996-2009-SETENA, ello no resultaba legalmente posible. En efecto, a folios 2658 a 2647 del expediente administrativo, consta la resolución no. R-J-198-2010-MINAET, de las 10 horas del 21 de abril de 2010. En esta, el señor Ministro resuelve los recursos de apelación presentados por los señores Johnny Fernández Villegas, Gabriela Sagot González, Andrea y Margarita Campos García, contra la resolución 2309-2008-SETENA, no en contra de la resolución 2996-2009-SETENA. De esa suerte, la orden girada a SETENA carecía de eficacia, toda vez que el acto recurrido era otro. Como la vigencia de la viabilidad ambiental corría por dos años, desde el 18 de diciembre de 2009 al 18 de diciembre de 2011, y, visto que no alcanzó a suspenderse por la resolución 2966-2009-SETENA, su plazo de vigencia decayó. Ello en virtud de que, conforme a las disposiciones del mandato 148 LGAP, el señor Ministro carecía de competencia a fin de ordenar la suspensión de la viabilidad ambiental, ya que la orden de suspensión de la ejecución del acto no. 2966-2009 SETENA, fue emitida al resolver un recurso de apelación contra un acto distinto al que se ordena suspender, concretamente contra la resolución no. 2309-2009-SETENA. Conforme al precepto 148 ibidem, la autoridad que resuelve el recurso se encuentra facultada para suspender los efectos del acto recurrido, mas no de otro, el cual no era objeto en ese momento del recurso, como sucede en este caso. Así las cosas, el señor Ministro carecía de competencia para ordenar la suspensión del acto 2966-2008-SETENA al resolver el recurso de apelación formulado contra el acto 2309-2008-SETENA, resolución que además es anterior en el tiempo. De esa suerte, la suspensión decretada resulta ilegal, máxime tomando en cuenta que, aunque posteriormente la resolución 2966-2009-SETENA fue también impugnada, al resolver dicho recurso ni SETENA ni el señor Ministro ordenaron suspender el acto 2966-2009-SETENA. Así las cosas, la viabilidad ambiental de examen nunca fue prorrogada ni suspendida, ya fuera por SETENA o por el señor Ministro en ejercicio de sus competencias de ley, de modo que, la que así fue acordada, resultó absolutamente ilegal, motivo por el cual, el cargo deberá ser rechazado.

VII.- Visto que la viabilidad ambiental declarada en efecto caducó el 16 de diciembre de 2011, los demás cargos formulados resultan inútiles a fin de casar la sentencia, toda vez que no guardan relación con el instituto declarado, motivo por el cual se omitirá pronunciamiento adicional sobre aquellos.

VIII.- En mérito de lo expuesto, se denegará el recurso. Son las costas a cargo del promovente, conforme al precepto 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

POR TANTO

Se rechaza el recurso con las costas a cargo del recurrente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Carlos Chaverri Negrini cgzamora Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.