Expiration of an Unextended and Unsuspended Environmental PermitCaducidad de viabilidad ambiental no prorrogada ni suspendida

Documento PJEDITOR *140012521027CA* Res. 001828-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours on siete de mayo de dos mil veinte.

Proceedings involving solely questions of law (proceso de puro derecho) instituted by MARÍA GABRIELA SAGOT GONZÁLEZ, holder of identity card number 1-0609-0601, represented by Juan José Echeverría Alfaro, as counsel of record; against EL ESTADO, represented by State Attorney Víctor Bulgarelli Céspedes, and the company EMPRESAS BERTHIER EBI CR SOCIEDAD ANÓNIMA (hereinafter EBI), legal-entity identification number 3-101-215741, represented by Juan Vicente Durán Víquez, as General Manager with the powers of an unrestricted general attorney-in-fact, and by Roy Eduardo Ramos Morales and Carlos Andrés Arguedas Vargas, both as special judicial attorneys-in-fact (images 279, 368 and 497 of the scanned court file). Participating in these proceedings as an intervenor (coadyuvante) in support of the plaintiff is MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO, represented by Sidaly Valverde Camareno, as special judicial attorney-in-fact.

Opinion authored by Justice Rivas Loaciga

CONSIDERING

I.In 2014, María Gabriela Sagot González filed suit against the State and Empresas Berthier EBI CR S.A. (hereinafter EBI). She stated that she had served as a council member on the Concejo Municipal of the canton of Montes de Oro during the period from 2006 to 2010. She asserted that, during that time, applications were submitted to that municipality to construct and operate at least two new sanitary landfills in the canton. She emphasized that they viewed favorably the possibility of constructing a single sanitary landfill, which has operated in that canton since agosto de 2011 and is managed by Manejo Integral Tecnoambiente S.A. She clarified that, for that purpose, Secretaría Técnica Nacional Ambiental (hereinafter SETENA) granted it environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) in expediente 713-2006-SETENA, pursuant to resolución 2972-2009-SETENA del 16 de diciembre de 2009.

She stated that the public hearing (audiencia pública) was held on 28 de enero de 2008 and that she participated in it. She asserted that, concurrently, on 9 de noviembre de 2007, EBI submitted to SETENA an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, hereinafter EIA) to construct another sanitary landfill less than two kilometers from the location of the one previously mentioned (expediente 1375-2007-SETENA). She stated that the public hearing was held on 1º de agosto de 2008, at which she not only requested recognition as an interested party (parte interesada), but also objected to the EIA submitted. She added that the EIA in question failed to comply with the requirements of numeral 11.5 del Decreto 32966-MINAE, publicado en la Gaceta 85 del 4 de mayo de 2006, which established the Manual para la Elaboración de EIA (hereinafter the Manual). She explained that precept 11.5 thereof requires the preparation of a study of synergistic effects (efectos sinergísticos) in relation to other projects under construction or in operation.

She revealed that, as a result of the objections submitted and after Sala Constitucional upheld an application for constitutional relief (Recurso de Amparo) that she had filed against SETENA, resolución 2177-2009-SETENA ordered EBI to submit an annex to the original EIA that included the analysis of synergistic effects. She noted that, on 11 de setiembre de 2009, EBI challenged that decision. She pointed out that, unlawfully, through resolución 2361-2009-SETENA del 10 de noviembre de 2009, SETENA partially upheld the challenge, exempting EBI from submitting the cited analysis and deferring it until a future date. She stated that, according to SETENA, although the project would be constructed next to “Botadero de Zagala,” that was not significant because the latter would close once the new facility began operating. She recounted that, following various challenges, resolución 1101-2010-SETENA de 27 de mayo de 2010 deemed the analysis required by numeral 11.5 del Manual unnecessary.

She asserted that Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (today MINAE), in resolución R-672-2010-MINAET del 29 de octubre de 2010, adopted in its recitals (considerandos) SETENA oficio CP-150-2010, in which Comisión Plenaria of that secretariat justified why a study of synergistic effects was unnecessary, on the ground that construction and operational activities had not yet begun. She stated that, when ruling on other appeals, resolución 0964-2013-SETENA de 17 de abril de 2013 further asserted—in order to justify noncompliance with provision 11.5—that although the Manual, in its canon 3, inciso 31), defines what it understands by cumulative effects (efectos acumulativos), it does not define what it conceptualizes as synergy, nor is there any established and published procedure in that regard. She argued that, on 13 de diciembre de 2013, the Minister issued resolución 0604-2013-MINAE, rejecting the appeals against SETENA’s acts and affirming the environmental feasibility approval granted to EBI for construction of the new landfill, even though studies of cumulative and synergistic effects had not been submitted.

She added that the decision granting environmental feasibility approval—no. 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009—expressly states that construction work had to commence within a period of two years, meaning that such approval expired on 16 de diciembre de 2011. She concluded that, more than four years later, EBI submitted an application to the Alcaldía Municipal for a construction permit for that sanitary landfill. In the judgment, she requests declarations that: a) resolución 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009, issued by SETENA, expired because the two-year period granted by that decision for commencement of construction work on the sanitary landfill had elapsed, given that no extension of the environmental feasibility approval had been requested; and b) EBI is liable for costs. The jointly sued defendants (coaccionadas) denied the allegations. They raised the defenses (excepciones) that the act was not subject to challenge and that there was a lack of standing, in both of its forms, a lack of present interest, and a lack of legal right.

Municipalidad de Montes de Oro requested recognition as an intervenor. The plaintiff voluntarily dismissed her claim against the State. The matter was declared to involve solely questions of law. The Tribunal rejected the defenses raised. It granted the claim. It declared the environmental feasibility approval expired. It ordered the termination of the EIA procedure processed under expediente D1-1375-2007-SETENA. It assessed costs against EBI. It exempted the State from that payment. Dissatisfied, the defendant seeks review on cassation (casación).

II.The appellant raises six substantive grounds. However, given the manner in which the matter will be decided, only the first and second grounds of appeal (agravios) will be analyzed. In her first challenge, she alleges lack of standing (falta de legitimación activa). She states that the judgment she challenges rejected the defense of lack of standing on the grounds that the plaintiff participated in the administrative proceeding for approval of the environmental feasibility (viabilidad ambiental) and that, moreover, in environmental matters, standing exists based on diffuse interests (intereses difusos), if not through a citizen action (acción popular). She argues that the Court erred in granting Ms. Sagot standing in this case, thereby violating constitutional mandate 50, as well as provision 10 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo; hereinafter, CPCA).

She acknowledges that the subject matter disputed in the proceeding is connected to environmental matters, since the continuing validity of an environmental feasibility approval once granted to an “Environmental Technology Park” is being examined. She states that the general population has supra-individual standing (legitimación supraindividual) in environmental matters, but only insofar as environmental protection is sought, that is, where the objective is to secure a healthy and balanced environment by attempting to prevent negative impacts on ecosystems. Thus, she explains, a person or group of persons may intervene in connection with the issuance of acts authorizing any activity that affects or could potentially harm the environment. Likewise, she notes, they may participate actively as complainants regarding public or private conduct harmful to the environment. Nevertheless, she argues, such broad standing does not exist where, after the authorizing conduct has been lawfully granted, its continued existence is disputed or challenged on the basis of alleged subsequent lapse due to inaction over time.

She explains that, in this latter situation, what is disputed is the continued existence of a subjective right (derecho subjetivo), namely, the environmental feasibility approval. She emphasizes that no aspect relating to possible environmental harm is being challenged, nor has any complaint in that regard been made. She contends that the benefits or detriments of the environmental feasibility approval (which was not lawfully granted and is final) are not being challenged, but rather an issue involving a strictly legal and procedural consequence or sanction. She clarifies that the issue is whether the aforementioned environmental feasibility approval expired after two years of nonimplementation. She argues that this is so much the case that every claim on the merits concerning the environmental feasibility approval in question was withdrawn, meaning that the validity or invalidity of that approval is not at issue in the proceeding, as the plaintiff stipulated and the Court understood.

She comments that, on that premise, the lack of standing becomes apparent, since the dispute does not concern its feasibility but its continued validity, an issue involving only the competent Administration and the holder of the right within the framework of an individual legal-administrative relationship (relación jurídico administrativa individual), concerning, if one wishes, a “consequence or even a sanction.” She questions whether the plaintiff was harmed by that conduct. She explains that whether or not the environmental feasibility approval expires has no effect on the claimant, since neither its validity nor its impact on the environment has been challenged. She considers that this permits the conclusion that the environmental feasibility approval is fully valid and does not harm the environment. Consequently, she emphasizes, if there is no environmental harm, the plaintiff has no standing.

She therefore alleges that the Court ruled “contrary to the Legal System by granting Ms. Sagot standing and denying the objection raised on that basis.” In the second challenge, she states that the Court inconsistently declared that the environmental feasibility approval granted in resolution 2966-2009-SETENA ceased to be valid in December 2011 (because, in its view, it had not previously been suspended or extended). She points out that, despite this, it neither annulled nor properly assessed a significant number of administrative actions (conductas administrativas) contained in the record, through which both SETENA and MINAE affirmed that the environmental feasibility approval remained in force due to the filing of administrative appeals (recursos), thereby demonstrating that there was indeed a suspension. She states that the following evidence incorporated into the administrative record (expediente administrativo) was improperly assessed, resulting in the Court’s failure to find as a proven fact that the environmental feasibility approval had been suspended.

Specifically, those items are: 1. Official letter SG-ASA-1265-2015 of 20 de noviembre de 2015, issued by the General Technical Secretary of SETENA, Lic. Marco Arroyo, which provided: “Warm greetings. This memorandum serves to communicate that on O9 de noviembre del 2015 a letter was received requesting clarification regarding the time period established in artículo 46 del Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, which provides that the Environmental Feasibility Approval remains valid for two years, a period that was suspended by Resolution No. 0293-2015-SETENA of 16 de febrero del 2015. Upon reviewing Administrative Record D1-1375-2007 SETENA for the project at issue, it was determined that Resolution No. 0293-2015-SETENA of O9 de febrero del 2015, notice of which was served on 16 de febrero del 2015, suspended the time period for commencement of the project’s construction work, while that same act maintained the environmental feasibility approval for the Parque de Tecnología Ambiental Galagarza project in force until such time as the project developer indicates otherwise.” 2.

Resolution R-1-198-2010-MINAET, appearing at folio 2658 of the administrative record, in which the Ministerio de Ambiente y Energía expressly and unequivocally ordered the suspension of the environmental feasibility approval because administrative appeals remained pending resolution; that act, like all the others affirming the suspension of the environmental feasibility approval, was not annulled by the Sixth Section. Specifically, she notes that the Por Tanto of that resolution states as follows: “3) THIRD: In accordance with the provisions of the Fourteenth Whereas clause (considerando Décimo Cuarto), because resolution no. 2966-2009 SETENA of 18 de diciembre del 2009 was issued under the circumstances described, SETENA must, pursuant to provision 148 of the LGAP, suspend enforcement of that act.” She explains that Resolution 0293-2015-SETENA, through which the SETENA Plenary Commission suspended the validity of the environmental feasibility approval, was based on the fact that Resolution no. 0604-2013-MINAE of 14 horas del 13 de diciembre de 2013 exhausted administrative remedies (agota la vía) and rendered the environmental feasibility approval final, and therefore constitutes the starting point for calculating its term of validity, since it had previously been suspended.

She insists that those administrative actions are valid and effective because the Sixth Section did not order their annulment; therefore, they were erroneously assessed because, although cited in the judgment, they were not accorded their proper evidentiary weight, namely, that of establishing the existence of suspension orders. She argues that this violates provision 82 of the CPCA, read in conjunction with provision 370 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), insofar as the true evidentiary weight they possess is denied or diminished, which plainly results in a violation of provision 46 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental; hereinafter, RGPEIA), because the calculation of the two-year period established therein begins on the date that said “authorization” was initially granted (or granted at first instance).

She further contends that evidence exists that precludes a finding that SETENA and MINAE did not suspend enforcement of the environmental feasibility approval. As a corollary, she states, substantive rules were violated because the judgment deemed facts unproven in direct contradiction to the evidence submitted. Specifically, findings 4 and 5 regarding unproven facts state: “4 SETENA ordered the suspension of enforcement of the administrative act granting environmental feasibility contained in administrative resolution no. 2966-2009-SETENA, either on its own initiative or as ordered by the Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones in Administrative Resolution R-J-198-2010-MINAET (...), or issued any other measure capable of altering the calculation of the environmental feasibility approval’s term. 5 The Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones directly ordered the suspension of the effects of the environmental feasibility approval established in administrative resolution 2966-2009-SETENA before its expiration.” She comments that the foregoing facts deemed unproven (which, in her opinion, are instead erroneous value judgments) contradict the facts that the Court itself found duly proven.

From her perspective, she reiterates, the environmental feasibility approval was indeed suspended pursuant to the administrative acts cited above. Moreover, although resolution R-1-198-2010-MINAET ordered SETENA to proceed with the suspension, the Court cited no evidence whatsoever showing that SETENA acted otherwise. Indeed, the corresponding logs required to commence environmental oversight (regencia ambiental) were not delivered to the developer until those appeals (pending which MINAE had ordered the suspension) were duly resolved. In other words, SETENA took no action suggesting that the validity period of the environmental feasibility approval was running; quite the contrary, all of the formal activity undertaken by SETENA showed that an implicit decision to suspend existed.

III.Regarding the first challenge, the Court stated that the defense of lack of standing raised by the defendant must be rejected. It observed that, for purposes of analyzing standing—as one of the prerequisites for adjudication (presupuestos del proceso)—a party need not invoke a specific interest in order to bring an action before this jurisdiction, since standing, like interest and the right asserted, must also be reviewed by the court on its own initiative. It explained that this was consistent with precedents of the First Chamber, which it cited in support of its position. It stated that the adjudicator has a duty to review compliance with the substantive prerequisites for rendering judgment, namely, the standing of the participating parties, the interest in resolution of the dispute, and the right asserted, all of which may be reviewed even on the court’s own initiative. It considered that, if the Court cannot verify any—or all—of these requirements, the complaint cannot be sustained.

Thus, it noted that merely invoking a particular subsection of provision 10 of the CPCA is insufficient to establish standing. It added that the plaintiff was a party to the administrative proceeding, where she challenged the granting of the environmental feasibility approval and even sought its “expiration” (caducidad), both administratively and in the present case. Accordingly, it found that she has a legitimate interest (interés legítimo) in the outcome of this proceeding with respect to obtaining a declaration that the administrative authorization has expired. Furthermore, it reasoned that Ms. Sagot González was granted party status in the administrative proceeding on the basis of a supra-individual interest in bringing a citizen action because the matter concerned the environment, pursuant to constitutional article 50 and article 105 of Ley 7788, Ley de Biodiversidad. It added that she expressly invoked this status in her submission of 13 de mayo de 2015.

It partially transcribed decisions of that Section concerning citizen actions. It reasoned that provision 17 of the LOA authorizes persons, in the exercise of a citizen action, to respond to such matters, including by asserting declaratory claims (pretensiones declarativas) such as the one brought in this proceeding. Accordingly, having verified that the plaintiff possesses a sufficient legitimate interest to bring this action, it denied the objection raised.

IV.In this regard, this Chamber has stated: “… a diffuse interest (interés difuso) is that procedural situation in which: ‘…the original standing (legitimación) of the legitimate interested party, or even of the merely interested party, is diffused among all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights.’” (Voto no. 119 de las 14 horas 50 minutos del 3 de marzo de 2005). In this Chamber’s view, it is therefore an interest of indeterminate ownership that confers standing upon the person to bring an action and that, by virtue of its inclusion among the rights of the human person, becomes a kind of “reactive right” (derecho reaccional), intended to enable its holder to oppose a violation arising from unlawful acts or omissions affecting the public at large. In essence, this mechanism allows the holder of the right—who is usually difficult to identify because the right is dispersed among the public at large—to invoke a value or principle embedded in the Constitution as a standard for reviewing the constitutionality of conduct undertaken by the Administration.

Because this is a right of that nature, the criteria governing standing are broader and more flexible.” (Sentencia no. 547-2012, de las 8 horas 55 minutos del 10 de mayo de 2012). Likewise, diffuse interests have a dual nature, because they are at once collective—inasmuch as they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” (Fallo no. 861 de las 16 horas 10 minutos del 3 de julio de 2014). Accordingly, proceedings based on diffuse interests relating, among other matters, to environmental protection are subject to flexible standing requirements. This is the logical consequence of the foregoing, since such interests concern the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado), established in Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política). Broad standing is thus recognized for challenging acts that infringe that right, given its supra-individual nature, because environmental preservation and protection constitute a fundamental right.

Accordingly, under constitutional principles, “every person” has standing to bring the corresponding action to protect the environment. With respect to that concept, this Chamber has stated: “The concept of ‘every person’ used by the constituent authority cannot be equated with the holder of an individual right (derecho subjetivo) in the strict sense. ‘Every person’ means every inhabitant, resident, citizen, natural or legal person, public or private; in short, anyone whose right to a healthy environment has been infringed. For that reason, sufficiently broad protection must be afforded in its defense and protection so as not to render the provision inoperative (sic) or restrict its scope. In that regard, the mere absence of a direct relationship or injury cannot, as a matter of principle, result in the loss of standing by a person who holds a constitutionally recognized right. If the traditional theory of standing were accepted in environmental law—understood as the capacity to be a party to a specific proceeding, in which not every person possessing procedural capacity may appear in that capacity, but only those who have a particular relationship to the claim—it would, as explained above, deprive that provision of its substance.” (Resolución no. 675-2007, de las 10 horas del 21 de setiembre de 2007).

It follows from the foregoing that standing is extensive for purposes of invoking the remedies provided by the Legal System (Ordenamiento Jurídico) to defend environmental rights. This does not mean, however, that such open standing extends beyond the interest in protecting the environment. Indeed, the existence of standing for every person unquestionably allows anyone whose right to a healthy environment has been infringed to bring an action in this area. That is, when that right is asserted by one or many persons against a violation of the healthy and ecologically balanced environment arising from unlawful acts or omissions affecting the public at large. In this case, however, the claimant’s request for relief was limited to a declaration that resolución 2966-2009-SETENA de 16 de setiembre de 2009, issued by SETENA, had expired (caducidad). According to the claimant, this was because the two-year period granted by that decision for commencement of construction work on the sanitary landfill had elapsed.

From the perspective set out above, because the allegation concerns the expiration of the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) for a sanitary landfill—a matter inextricably linked to the rights to a healthy environment and to health—a diffuse interest exists that allows the claimant to have an interest in the outcome of these proceedings, specifically in obtaining a declaration that the administrative authorization has expired, pursuant to Article 50 of the Constitution and Article 105 of Ley 7788, Ley de Biodiversidad. The claimant therefore possesses a diffuse interest that allows her to bring the present action, and the objection must consequently be rejected.

V.Regarding the second ground, the Tribunal stated that the claimant’s argument concerning expiration, understood as the termination of the validity of the administrative act (acto administrativo) granting environmental feasibility approval or an environmental license (licencia ambiental), is based on the fact that Article 46 RGPEIA—in the version in force when resolución n° 2966-2009-SETENA was issued—established a maximum validity period of two years from the date it was granted. It added that, although the period in question could be extended, EBI did not request such an extension, nor was the period suspended by SETENA, and the approval has therefore expired. It held that, when resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA was issued and communicated, durante los días 16 y 18 de diciembre de 2009 (hecho probado no. 3), the version of Article 46 RGPEIA then in force, as amended by decretos 32734 y 34688, comprised three subsections, the first of which provided: “…1) Once granted, the environmental feasibility approval (license) shall have a maximum validity of two years prior to commencement of the activities associated with the activity, work, or project.

If the activities are not commenced within that period, the developer must, before its expiration, request from SETENA an extension of its validity in accordance with the procedure to be established in the EIA Manual…” It considered the provision clear as to the scope of the period or the temporal effectiveness (eficacia en el tiempo) of the act, which is mandatory in nature, hence its characterization as a maximum period, although it may be extended. The provision also establishes that the period begins to run when the approval is granted: “…Once the environmental feasibility approval (license) has been granted…,” without stating that it begins only once the approval has been confirmed or has become final; the period therefore literally begins when the act is granted. It stated that the matter of validity was addressed in the tenth point of the operative part (parte dispositiva) of resolución n° 2966-2009-SETENA: “…TENTH: This approval shall remain valid for a PERIOD OF TWO YEARS for commencement of the work.

If the work is not commenced within the prescribed time, the provisions of the legislation in force shall be applied…” In its view, this must be understood to mean that the approval took effect upon being granted. It further stated that environmental feasibility approval is an administrative act with dual effects (acto administrativo de doble efecto), because it is simultaneously favorable administrative action and an act imposing burdens (acto de gravamen), inasmuch as it not only creates an active legal position for its recipient but also imposes duties and obligations, such as payment of the environmental bond (garantía ambiental) or appointment of an environmental manager (regente), among others. It therefore reasoned that the commencement of the act’s effectiveness is contingent upon its communication, pursuant to the general rule in Article 140 LGAP. It cited a decision of this Chamber in support of its position.

It explained that, in cases in which the substance of the act establishes legal situations that are in some way adverse to its recipient, its effects necessarily arise upon communication. In this case, it held, the environmental feasibility approval established in resolución n° 2966-2009-SETENA was served on its recipient el 18 de diciembre de 2009, and therefore became effective at that moment; consequently, it expired two years after that date, since during that period EBI did not request any extension and SETENA did not order suspension of the period. The judges added that, as found in hecho probado no. 4, resolución del Ministro de Ambiente, número R-J-198-2010-MINAET del 21 de abril de 2010, established that: “…because resolución № 2966-2009 SETENA del 18 de diciembre del 2009 was issued under the circumstances described, SETENA must, pursuant to Article 148 LGAP, suspend the enforcement of that act…” In their view, this means that the ministerial authority directed SETENA to issue an order suspending the environmental feasibility approval.

Nevertheless, the Tribunal interpreted the ministerial authority’s order as irrelevant to the specific case because, in its view, the Minister was not directly ordering the suspension of the effects of the environmental feasibility approval established in resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, but was instead directing SETENA, as a hierarchically subordinate body, to order that suspension. It further emphasized that it had not been proven that SETENA complied with that order and suspended the act or, at a minimum, ordered suspension before the environmental feasibility approval expired. Second, it held that, pursuant to Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente, SETENA is a body possessing maximum deconcentration (desconcentración máxima) and attached to MINAE. It continued that Article 148 LGAP—regarding authority to order suspension of the enforcement of an act—provides that such authority may be exercised by: “…the public official who issued the act [1], that official’s hierarchical superior [2], or the authority deciding the appeal [3]…”.

It argued, however, that in cases involving maximum deconcentration, and pursuant to subsections 3) and 5) of Article 83 and Article 105.1 LGAP, the hierarchical power of direction (potestad jerárquica de mando) is severed, such that the Minister is barred from issuing orders like the one contained in the third point of resolución número R-J-198-2010-MINAET. That order would therefore be contrary to law and could have no effect, meaning that the suspension could have been ordered directly only by the hierarchical superior when deciding the appeal, as authorized by Article 87 of the LOA. This was so, it noted, notwithstanding the deconcentration enjoyed by SETENA; alternatively, the suspension could have been ordered by SETENA itself at the appropriate time and before the environmental feasibility approval expired, which, as already stated, did not occur.

VI.Regarding the second challenge, this adjudicative body observes that, indeed, the environmental viability (viabilidad ambiental) granted in resolution n° 2966-2009-SETENA of 08 hours 40 minutes on 16 de diciembre de 2009 was notified on 18 de ese mes y año, and therefore became effective at that time, such that it expired on 18 de diciembre de 2011. This is because, during that period, the company EBI did not request any extension, nor did SETENA order the suspension of the term. Likewise, when the Minister ordered SETENA to suspend the enforcement of administrative act (acto) 2996-2009-SETENA, doing so was not legally possible. Indeed, on folios 2658 to 2647 of the administrative record (expediente administrativo), resolution no. R-J-198-2010-MINAET, issued at 10 hours on 21 de abril de 2010, appears in the record. Therein, the Minister ruled on the appeals (recursos de apelación) filed by Johnny Fernández Villegas, Gabriela Sagot González, Andrea and Margarita Campos García against resolution 2309-2008-SETENA, not against resolution 2996-2009-SETENA.

Consequently, the order issued to SETENA was ineffective, since the challenged act was a different one. Because the environmental viability remained valid for two years, from 18 de diciembre de 2009 to 18 de diciembre de 2011, and given that it was not suspended by resolution 2966-2009-SETENA, its validity expired. This is because, pursuant to the provisions of mandate 148 LGAP, the Minister lacked jurisdiction (competencia) to order the suspension of the environmental viability, since the order suspending the enforcement of act no. 2966-2009 SETENA was issued when ruling on an appeal against an act other than the one ordered suspended, specifically resolution no. 2309-2009-SETENA. Under provision 148 ibidem, the authority ruling on the appeal is empowered to suspend the effects of the challenged act, but not those of another act that was not then the subject of the appeal, as occurred in this case.

Accordingly, the Minister lacked jurisdiction to order the suspension of act 2966-2008-SETENA when ruling on the appeal filed against act 2309-2008-SETENA, a resolution that, moreover, predates it. Consequently, the ordered suspension was unlawful, particularly considering that, although resolution 2966-2009-SETENA was subsequently also challenged, when ruling on that appeal neither SETENA nor the Minister ordered the suspension of act 2966-2009-SETENA. Accordingly, the environmental viability under review was never extended or suspended, whether by SETENA or by the Minister in the exercise of their statutory authority; therefore, the suspension that was ordered was wholly unlawful, and the challenge must consequently be rejected.

VII.Given that the environmental viability that was granted did in fact expire on 16 de diciembre de 2011, the remaining challenges raised are of no utility in seeking to quash the judgment, since they bear no relation to the legal doctrine (instituto) applied, and therefore no additional ruling will be made on them.

VIII.In view of the foregoing, the appeal shall be denied. Costs (costas) shall be borne by the petitioner, pursuant to provision 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

THEREFORE

The appeal is rejected, with costs to be borne by the appellant.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Carlos Chaverri Negrini cgzamora Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

Documento PJEDITOR *140012521027CA* Res. 001828-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas del siete de mayo de dos mil veinte.

Proceso de puro derecho establecido por MARÍA GABRIELA SAGOT GONZÁLEZ, portadora de la cédula de identidad número 1-0609-0601, representada por Juan José Echeverría Alfaro, en condición de abogado director; contra EL ESTADO, representado por el procurador Víctor Bulgarelli Céspedes, y la sociedad EMPRESAS BERTHIER EBI CR SOCIEDAD ANÓNIMA (en adelante EBI), cédula de persona jurídica número 3-101-215741, representada por Juan Vicente Durán Víquez, en calidad de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma y Roy Eduardo Ramos Morales y Carlos Andrés Arguedas Vargas, ambos en su condición de apoderados especiales judiciales (imágenes 279, 368 y 497 del expediente judicial escaneado). Participa de este proceso en condición de coadyuvante de la parte actora, la MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO, representada por Sidaly Valverde Camareno, en condición de apoderada especial judicial.

Redacta el magistrado Rivas Loaciga

CONSIDERANDO

I.María Gabriela Sagot González, en el año 2014 demandó al Estado y a Empresas Berthier EBI CR S.A. (en lo que sigue EBI). Manifestó, fue regidora en el Concejo Municipal del cantón de Montes de Oro, durante el período 2006 a 2010. Aseveró, durante ese lapso se presentaron ante ese ayuntamiento, solicitudes para construir y operar en el cantón, al menos dos nuevos rellenos sanitarios. Subrayó, vieron con buenos ojos la posibilidad de construir un solo relleno sanitario, el cual opera en ese cantón desde agosto de 2011, administrado por Manejo Integral Tecnoambiente S.A. Aclaró, para ello la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en adelante SETENA) le concedió la viabilidad ambiental dentro del expediente 713-2006-SETENA, según resolución 2972-2009-SETENA del 16 de diciembre de 2009. Aseguró, la audiencia pública fue realizada el 28 de enero de 2008, en la cual participó. Afirmó, paralelamente, el 9 de noviembre de 2007, la empresa EBI formuló ante SETENA un estudio de impacto ambiental (en lo que sigue EIA), para construir otro relleno sanitario, a menos de dos kilómetros de donde se ubica el anteriormente mencionado (expediente 1375-2007-SETENA).

Estipuló, la audiencia pública fue realizada el 1º de agosto de 2008, en la cual no solo solicitó ser tenida como parte interesada, sino que objetó el EIA presentado. Agregó, el EIA en cuestión, incumple lo ordenado por el numeral 11.5 del Decreto 32966-MINAE, publicado en la Gaceta 85 del 4 de mayo de 2006, (que estableció el Manual para la Elaboración de EIA, en adelante el Manual). Detalló, en el precepto 11.5 ibídem, se ordena elaborar un estudio de efectos sinergísticos respecto a otros proyectos en construcción u operación. Reveló, producto de las objeciones presentadas y luego de que la Sala Constitucional, declarara con lugar un Recurso de Amparo que presentó contra SETENA, mediante resolución 2177-2009-SETENA, se ordenó a EBI, presentar un anexo al EIA original, que incluyera el análisis de efectos sinergísticos. Acotó, el 11 de setiembre de 2009, EBI impugnó esa resolución. Apuntó, en forma ilegal, mediante resolución 2361-2009-SETENA del 10 de noviembre de 2009, SETENA la declaró parcialmente con lugar, exonerando a EBI de la presentación del análisis citado, el cual dejó para un futuro.

Estipuló, para SETENA, aunque el proyecto se construiría al lado del “Botadero de Zagala”, eso no era importante, ya que se cerraría una vez que el nuevo iniciara operaciones. Relató, luego de diversas impugnaciones, en resolución 1101-2010-SETENA de 27 de mayo de 2010, se consideró innecesario el análisis del numeral 11.5 del Manual. Afirmó, el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (hoy MINAE), en resolución R-672-2010-MINAET del 29 de octubre de 2010, acogió en los considerandos el oficio de SETENA CP-150-2010, donde se justifica por parte de la Comisión Plenaria de esa secretaría, la no necesidad de un estudio de efectos sinergísticos, ello en el tanto no habían iniciado aún las labores constructivas ni de operación. Comentó, al resolver otros recursos, en resolución 0964-2013-SETENA de 17 de abril de 2013, agregó, -para justificar el incumplimiento de la norma 11.5-, que si bien el Manual en su canon 3, inciso 31), define lo que entiende por efectos acumulativos, no define lo que conceptualiza como sinergia, ni existe procedimiento establecido y publicado al respecto.

Argumentó, el 13 de diciembre de 2013, el Ministro emitió la resolución 0604-2013-MINAE, en la cual rechazó las apelaciones contra los actos de SETENA, ratificando la viabilidad ambiental concedida a EBI para la construcción del nuevo relleno, sin que se hubieran presentado los estudios de efectos acumulativos y sinergísticos. Adicionó, la resolución que otorga la viabilidad ambiental, -no. 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009-, indica expresamente que el inicio de las obras de construcción, debía realizarse dentro del plazo de dos años, es decir, que tal viabilidad caducaba el 16 de diciembre de 2011. Concluyó, más de cuatro años después, EBI presentó ante la Alcaldía Municipal, una solicitud de permiso de construcción de dicho relleno sanitario. Solicita en sentencia se declare: a) la caducidad de la resolución 2966-2009-SETENA de 16 de diciembre de 2009, dictada por SETENA, por haber transcurrido el plazo de dos años que dicha resolución concedió para el inicio de las obras de construcción del relleno sanitario; esto en razón de que no se solicitó prórroga de la viabilidad ambiental; b) son las costas a cargo de EBI.

Las coaccionadas contestaron en forma negativa. Opusieron las excepciones de acto no susceptible de impugnación, falta de: legitimación en su doble modalidad, interés actual y derecho. La Municipalidad de Montes de Oro solicitó se le tuviera como coadyuvante. La actora desistió de su demanda contra el Estado. El asunto fue declarado de puro derecho. El Tribunal rechazó las defensas planteadas. Declaró con lugar la demanda. Declaró vencida la viabilidad ambiental. Ordenó dar por finalizado el procedimiento de EIA tramitado en expediente D1-1375-2007-SETENA. Impuso las costas a EBI. Exoneró de ese pago al Estado. Inconforme la demandada, acude a casación.

II.La recurrente formula seis cargos de naturaleza sustantiva. No obstante, por la forma en que se resolverá, solo se entrará al análisis de los agravios primero y segundo. En la primera censura, acusa falta de legitimación activa. Dice, la sentencia que ataca rechaza la defensa de falta de legitimación activa, fundamentando que la actora participó en el procedimiento administrativo de aprobación de la viabilidad y que, además, en materia ambiental, existe legitimación por intereses difusos, cuando no por acción popular. Señala, yerra el Tribunal al otorgar legitimación activa en ese caso a la señora Sagot, violentando de esa forma el mandato 50 Constitucional, así como el precepto 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en lo que sigue CPCA). Admite, el objeto que se discute en el proceso está vinculado con la materia ambiental, pues se examina la vigencia de una viabilidad otorgada en su momento a un “Parque de Tecnología Ambiental”.

Dice, el conjunto de habitantes tiene conferida una legitimación supraindividual en materia ambiental, pero en el tanto y cuanto se tienda a su protección, es decir, se procure un ambiente sano y equilibrado, tratando de evitar impactos negativos en los ecosistemas. Así, esboza, pueden intervenir una persona o un conjunto de ellas, respecto a la conformación de actos autorizantes de cualquier actividad que tenga incidencia o potencialmente dañe el ambiente. De igual manera, refiere, pueden tener participación activa como denunciantes de conductas públicas o privadas lesivas al ambiente. Sin embargo, esboza, no existe legitimación tan amplia, cuando otorgada en derecho la conducta autorizante, se discute o cuestiona su supervivencia, por un supuesto decaimiento sobrevenido por indolencia en el tiempo. Explica, en este último supuesto, lo que se discute es la supervivencia de un derecho subjetivo, como lo es la viabilidad.

Resalta, no se cuestiona ningún aspecto relacionado con la eventual lesión al ambiente, ni se denuncia nada al respecto. Esgrime, no se cuestionan los beneficios o perjuicios de la viabilidad (la cual no otorgada en derecho y firme), sino un aspecto de consecuencia o sanción estrictamente jurídico procesal. Aclara, se trata de establecer si la viabilidad dicha se extinguió o no por el transcurso de dos años de inejecución. Esboza, tanto así, que toda pretensión de fondo, relacionada con la viabilidad de comentario, fue desistida, lo cual implica, la validez o no de tal viabilidad, no está en discusión en el proceso, tal y como lo dispuso la actora, y lo entendió el Tribunal. Comenta, bajo ese predicado, realza la falta de legitimación activa, pues no se discute sobre su viabilidad sino sobre su vigencia, aspecto que solo atañe a la Administración competente y al titular del derecho, en el marco de una relación jurídico administrativa individual, si se quiere de “consecuencia o hasta sanción”.

Cuestiona que la actora se haya visto lesionada por esa conducta. Explica, con la extinción o no de la viabilidad, no se produce incidencia para la accionante, pues no se ha cuestionado su validez ni su afectación al ambiente. Estima, ello permite interpretar, que la viabilidad es plenamente válida y no lesiona el ambiente. De esa suerte, recalca, si no hay lesión ambiental, no hay legitimación de la actora. En consecuencia, acusa, el Tribunal resolvió a “contrapelo del Ordenamiento Jurídico, al otorgar legitimación activa a la señora Sagot y denegar la excepción interpuesta en ese sentido. En el segundo reproche, señala, en forma contradictoria, el Tribunal declara que la viabilidad ambiental otorgada en la resolución 2966-2009-SETENA, agotó su vigencia en diciembre de 2011 (por no haber sido, desde su perspectiva, suspendida o prorrogada con anterioridad). Apunta, a pesar de ello, no anula ni valora en forma adecuada una cantidad importante de conductas administrativas que constan en el expediente, mediante las cuales, tanto SETENA, como MINAE afirman la vigencia de la viabilidad ambiental por la interposición de recursos, ergo, demuestran que sí hubo una suspensión.

Refiere, los siguientes elementos incorporados en el expediente administrativo fueron indebidamente valorados, dejando el Tribunal de tener como hecho probado, que hubo una suspensión de la viabilidad ambiental. Concreta, esos elementos son: 1. El oficio SG-ASA-1265-2015 del 20 de noviembre de 2015, emitido por el Secretario Técnico General de SETENA, Lic. Marco Arroyo, en el cual se dispuso: “Reciba un cordial saludo. Se comunica por este memo que el día O9 de noviembre del 2015 se recibe nota, mediante la cual se solicita aclarar sobre el plazo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MAG-MEIC, que determina la vigencia de la Viabilidad Ambiental por dos años el cual fue suspendido mediante la Resolución No. 0293-2015-SETENA del día 16 de febrero del 2015. Al analizar el Expediente Administrativo D1-1375-2007 SETENA del proyecto de marras, se determinó que en la Resolución No. 0293-2015-SETENA del día O9 de febrero del 2015, notificada el día 16 de febrero del 2015, se suspende el plazo para el inicio de labores constructivas del proyecto manteniéndose en ese mismo acto la vigencia de la Viabilidad Ambiental del proyecto Parque de Tecnología Ambiental Galagarza hasta el momento que el desarrollador del proyecto así lo indique”. 2.

La Resolución R-1-198-2010-MINAET visible a folio 2658 del expediente administrativo, en la cual el Ministerio de Ambiente y Energía es contundente en disponer de forma expresa, la suspensión de la Viabilidad Ambiental en función de que debían conocerse aún recursos administrativos pendientes de resolución y ese acto, al igual que todos los demás que afirman la suspensión de la viabilidad, no fue anulado por la Sección Sexta. Específicamente, revela, consta en el Por Tanto de dicha resolución lo siguiente: ” 3) TERCERO: De conformidad con lo expuesto en el considerando Décimo Cuarto, al haberse dictado la resolución no. 2966-2009 SETENA del 18 de diciembre del 2009, bajo las circunstancias descritas, debe la SETENA, de conformidad con el numeral 148 de la LGAP, suspender la ejecución de dicho acto”. Explica, la Resolución 0293-2015-SETENA por medio de la cual la Comisión Plenaria de SETENA suspende la vigencia de la viabilidad ambiental, partiendo para ello del hecho de que la Resolución no. 0604-2013-MINAE de las 14 horas del 13 de diciembre de 2013, agota la vía y deja en firme la viabilidad ambiental, por lo que es el punto de inicio del cómputo de la vigencia, pues antes de ello, se encontraba suspendida.

Insiste, dichas conductas administrativas son, válidas y eficaces, pues la Sección Sexta no dispuso su anulación, por tanto, fueron erróneamente valoradas, toda vez que, si bien son citadas en la sentencia, no se les otorga el valor probatorio que les corresponde, cual es, derivar de ellos, la existencia de actos de suspensión. Con ello, arguye, se conculca el numeral 82 del CPCA en concordancia con el cardinal 370 del Código Procesal Civil, en tanto se les niega o reduce el verdadero valor probatorio que poseen, lo cual redunda, obviamente, en la violación del canon 46 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (en lo que sigue RGPEIA), en tanto inicia el cómputo del plazo bianual allí establecido, a partir del otorgamiento primario (o de instancia base) de dicha "autorización". Así, adiciona, existen elementos probatorios que impiden tener por indemostrado que SETENA y MINAE no suspendieron la ejecución de la viabilidad ambiental.

Como corolario de lo anterior, relata, se violentan normas sustantivas pues en la sentencia se tuvieron por no probados hechos en abierta contradicción con la prueba aportada. Especifica, los hechos tenidos por no probados 4 y 5, disponen: “4 La SETENA hubiera ordenado la suspensión de la ejecución del acto administrativo de viabilidad ambiental contenido en la resolución administrativa no. 2966-2009-SETENA, de oficio o tal como le fue ordenado por el Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, en la Resolución Administrativa R-J-198-2010-MINAET (...) o bien dictado alguna otra medida capaz de alterar el conteo del plazo de la viabilidad ambiental. 5 El Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones hubiera ordenado directamente la suspensión de los efectos de la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución administrativa 2966-2009-SETENA, previo su vencimiento". Comenta, los anteriores hechos tenidos por indemostrados (que en su opinión más bien se configuran como juicios de valor equivocados), se contradicen con los elementos fácticos que el propio Tribunal tuvo por bien probados.

Desde su perspectiva, reitera, sí hubo una suspensión de la viabilidad conforme a los actos administrativos citados anteriormente, además, si bien la resolución R-1-198-2010-MINAET ordenó a SETENA proceder con la suspensión, no existe un solo elemento citado por el Tribunal en donde se muestre que SETENA actuó de forma contraria, incluso, las respectivas bitácoras para iniciar la regencia ambiental no se entregaron al desarrollador hasta que dichos recursos (sobre los cuales MINAE ordenó suspender) fueron debidamente resueltos, es decir, no hubo acciones de SETENA que permitieran entender, se estaba computando el plazo de vigencia de la viabilidad, sino todo lo contrario, resaltando que había una decisión implícita de suspensión en toda esa actividad formal desplegada por SETENA.

III.El Tribunal en lo referente al primer reproche, indicó, sobre la defensa de falta legitimación activa, opuesta por la parte demandada, ésta debe ser desestimada. Comentó, para el análisis de la legitimación, -en tanto parte de los presupuestos del proceso-, no es indispensable que la parte invoque un interés determinado para promover una acción ante esta sede, toda vez que, al igual que el interés y el derecho, deben ser analizados de manera oficiosa. Expuso, lo anterior conforme a antecedentes de la Sala Primera, los cuales citó en apoyo de su tesis. Esbozó, el juzgador se encuentra en el deber de revisar el cumplimiento de los presupuestos sustanciales para el dictado de la sentencia: a saber, la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio. Consideró, si alguno de estos requisitos -o todos- no alcanzan a ser comprobados por el Tribunal, la demanda no podría ser acogida.

De esta manera, apuntó, para acoger la legitimación activa, no basta la invocación de un determinado inciso del numeral 10 del CPCA. Agregó, la actora fue parte del procedimiento administrativo, donde cuestionó el otorgamiento de la viabilidad ambiental e incluso gestionó su “caducidad”, tanto en sede administrativa como en el presente caso. Por consiguiente, estimó, existe un interés legítimo que le asiste en el resultado de este proceso, en torno a que se declare el vencimiento de la autorización administrativa. A mayor abundamiento, analizó, a la señora Sagot González se le otorgó carácter de parte en el procedimiento administrativo, con base en un interés supra individual de acción popular por tratarse de materia ambiental, al amparo de los artículos 50 Constitucional y 105 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad. Adicionó, ella lo invocó expresamente en el memorial del 13 de mayo de 2015.

Transcribió parcialmente fallos de esa sección referentes a la acción popular. Argumentó, el numeral 17 de la LOA, habilita a las personas para que en ejercicio de la acción popular puedan reaccionar ante ésta, incluyendo el ejercicio de pretensiones declarativas como la que incoada en este proceso. Así las cosas, estipuló, corroborado que la actora posee un interés legítimo suficiente para promover esta acción, denegó la excepción incoada.

IV.Sobre el particular, esta Cámara ha indicado: “… el interés difuso es aquella situación procesal en la cual: “…la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran”. (Voto no. 119 de las 14 horas 50 minutos del 3 de marzo de 2005). Se trata por ello, en tesis de esta Cámara, de un interés de titularidad indefinida que legitima al sujeto para accionar, el cual se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, en una especie de "derecho reaccional", dispuesto a fin de que su titular se oponga a la violación originada en actos u omisiones ilegítimas, causados a una globalidad. En esencia, este mecanismo, permite al titular del derecho, (usualmente de difícil identificación por diluirse en la generalidad), hacer valer un valor o principio inmerso en la Carta Magna, como parámetro de constitucionalidad de las conductas desplegadas por la Administración.

Al tratarse de un derecho de esta naturaleza, sus criterios de legitimación resultan más amplios y flexibles”. (Sentencia no. 547-2012, de las 8 horas 55 minutos del 10 de mayo de 2012). Asimismo, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”. (Fallo no. 861 de las 16 horas 10 minutos del 3 de julio de 2014). De esa manera, los procesos sustentados en intereses difusos, relativos entre otros, a la protección del ambiente, poseen una legitimación flexible. Lo anterior es consecuencia lógica de lo expuesto, en tanto están referidos al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dispuesto por el numeral 50 de la Constitución Política. Así, se establece una legitimación amplia, para denunciar los actos que infrinjan ese derecho, dado su carácter supraindividual, ya que la preservación y protección del ambiente constituye un derecho fundamental.

De esa manera, acorde a los postulados constitucionales, surge como legitimada, “toda persona”, para instaurar la acción respectiva en resguardo del ambiente. Ahora bien, sobre esa noción, esta Sala ha indicado: “El concepto “toda persona” utilizado por el constituyente, no puede asimilarse a titular de derecho subjetivo en sentido estricto. “Toda persona” es, todo habitante, vecino, ciudadano, física o jurídica, pública o privada, es en fin, cualquiera que ve lesionado su derecho a un ambiente sano. Por esa razón, en su defensa y protección, se debe favorecer una tutela suficientemente amplia, a fin de no inoperativizar (sic) la norma o limitar sus alcances. En ese sentido, la simple falta de relación directa o de perjuicio, en tesis de principio, no puede conducir a una pérdida de la legitimación para quien posee un derecho reconocido a nivel constitucional. Si se aceptara, en el derecho ambiental, la tesis tradicional de la legitimación, entendida como la aptitud de ser parte en un proceso concreto, donde no toda persona con capacidad procesal puede figurar en ese carácter, sino sólo quienes se encuentren en determinada relación con la pretensión, tal y como se expuso, conllevaría a vaciar de contenido esa norma”.

(Resolución no. 675-2007, de las 10 horas del 21 de setiembre de 2007). De lo anterior se extrae que, para activar los remedios previstos por el Ordenamiento Jurídico para la defensa de derechos ambientales, la legitimación es vasta. Ahora bien, ello no implica que esa legitimación abierta, desborde el interés en la protección del ambiente. En efecto, resulta indiscutible, la existencia de una legitimación dispuesta para toda persona, permite en esta materia accionar, a cualquiera, quien vea lesionado su derecho a un ambiente sano. Es decir, cuando dicho derecho se manifieste, por uno o por muchos, en contra de una violación al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, originada en actos u omisiones ilegítimas, causados a una globalidad. Ahora bien, en la especie, la pretensión de la accionante se limitó a la declaratoria de la caducidad de la resolución 2966-2009-SETENA de 16 de setiembre de 2009, dictada por SETENA.

Ello por cuanto, para la actora, había transcurrido el plazo de dos años que dicha resolución concedió para el inicio de las obras constructivas del relleno sanitario. Desde la óptica expuesta, tratándose del alegato de caducidad de la viabilidad ambiental de un relleno sanitario, tema inexorablemente ligado al derecho al ambiente sano y a la salud, existe un interés difuso a fin que la accionante se interese en el resultado de este proceso, en torno a que se declare el vencimiento de la autorización administrativa, lo anterior al amparo de los ordinales 50 Constitucional y 105 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad. Así las cosas, la demandante posee un interés difuso que le permite accionar en el presente proceso, razón por la cual el cargo deberá de rechazarse.

V.Tocante al segundo motivo, el Tribunal indicó, el alegato de la actora respecto a la caducidad, entendido como cesación de la vigencia del acto administrativo de la viabilidad o licencia ambiental, parte de que el canon 46 RGPEIA, -en la versión vigente al momento de la resolución n° 2966-2009-SETENA-, establecía un plazo máximo de vigencia de dos años contados a partir de su otorgamiento. Agregó, si bien el plazo en cuestión resultaba prorrogable, en el caso de EBI dicha prórroga no fue solicitada, ni fue suspendido por SETENA, por lo que la viabilidad se encuentra vencida. Estipuló, al momento en que se emitió y comunicó la resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, durante los días 16 y 18 de diciembre de 2009 (hecho probado no. 3), la versión vigente del numeral 46 RGPEIA, reformada por los decretos 32734 y 34688, se componía de tres incisos, de los cuales el primero disponía: “…1) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto.

En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA…” Considera, la norma resulta diáfana en cuanto a los alcances del plazo o eficacia en el tiempo del acto, que es de naturaleza perentoria, de allí que se le otorgara un carácter de máximo, aunque susceptible de prórroga y se determina a su vez, que el punto de inicio de su conteo es con su otorgamiento: “…La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada…”, sin indicar que sea una vez confirmada o en firme, de manera que el plazo literalmente inicia al otorgarse el acto. Estipula, el tema de la vigencia se estableció en el punto décimo de la parte dispositiva de la resolución n° 2966-2009-SETENA: “…DÉCIMO: La vigencia de esta viabilidad será por un período de DOS AÑOS para el inicio de las obras.

En caso de no iniciarse las obras en el tiempo establecido, se procederá a aplicar lo establecido en la legislación vigente…” Opinó, así debe entenderse, la viabilidad regía con su otorgamiento. Adicionalmente, manifestó, partir de que la viabilidad ambiental es un acto administrativo de doble efecto, pues al mismo tiempo es una conducta administrativa favorable y de gravamen, en tanto a su destinatario no sólo le crea una situación jurídica activa, sino que además le impone deberes y obligaciones, como, por ejemplo, el pago de la garantía ambiental o el nombramiento de un regente, entre otras. De esta manera, argumentó, el surgimiento de la eficacia queda supeditada a la comunicación del acto, por la regla general del numeral 140 LGAP. Citó fallo de esta Sala en apoyo de su tesis. Detalló, de este modo, en aquellos casos donde el contenido del acto dispone situaciones jurídicas que de alguna manera resultan negativas para su destinatario, ello necesariamente implica que sus efectos surjan a partir de la comunicación.

En este caso, estipuló, la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución n° 2966-2009-SETENA fue notificada a su destinatario el 18 de diciembre de 2009, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante, de ahí que su vencimiento ocurrió dos años después de esa data, toda vez que, en ese período, la empresa EBI no solicitó prórroga alguna, ni determinó SETENA la suspensión del plazo. Añadieron los juzgadores, según se tuvo por demostrado en el hecho probado no. 4, mediante resolución del Ministro de Ambiente, número R-J-198-2010-MINAET del 21 de abril de 2010, se estableció que: “…al haberse dictado la resolución № 2966-2009 SETENA del 18 de diciembre del 2009 bajo las circunstancias descritas debe la SETENA, de conformidad con el numeral 148 de la LGAP, suspender la ejecución de dicho acto…” Esto, según su criterio, significa que el jerarca ministerial giró una orden a la SETENA para que procediera a dictar la suspensión de la viabilidad ambiental.

No obstante, interpretó el Tribunal, lo dispuesto por el jerarca no tiene relevancia para el caso concreto, por cuanto, desde su óptica, el Ministro no está ordenando directamente la suspensión de los efectos de la viabilidad ambiental dispuesta en resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, sino que gira una orden a la SETENA, para que en su condición de inferior jerárquico proceda a dictar dicha suspensión. Además, enfatizó, se ha tenido por no demostrado que la SETENA hubiera procedido de conformidad con la mencionada orden y dictado la suspensión del acto, o al menos, ordenado la suspensión de previo al vencimiento de la viabilidad. En segundo lugar, estipuló, acorde al numeral 83 de la Ley Orgánica del Ambiente, la SETENA constituye un órgano de desconcentración máxima adscrito al MINAE. Continuó, del mandato del 148 LGAP -en cuanto a la competencia para dictar la suspensión de la ejecución del acto-, se extrae, puede ser ejercida por: “…el servidor que dictó el acto [1], su superior jerárquico [2] o la autoridad que decide el recurso [3]…”.

Sin embargo, arguyó, cuando se está ante la figura de la desconcentración máxima y de conformidad con los incisos 3) y 5) de la disposición 83 y el artículo 105.1 LGAP, la potestad jerárquica de mando se interrumpe, de modo que el Ministro se encuentra impedido de girar órdenes como la contenida en el punto tercero de la resolución número R-J-198-2010-MINAET, por lo cual, resultaría contraria a derecho, y, no podría surtir eficacia, de modo que la suspensión sólo podría haber sido dictada directamente por el superior jerárquico cuando conoció de la apelación, según le habilita el artículo 87 de la LOA. Lo anterior, acotó, pese a la desconcentración de la que goza la SETENA, o bien, por la misma SETENA en su momento y de previo al vencimiento de la viabilidad ambiental, lo cual como ya se indicó no ocurrió.

VI.Tocante a la segunda censura, observa este órgano decisor, efectivamente, la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución n° 2966-2009-SETENA de las 08 horas 40 minutos del 16 de diciembre de 2009, fue notificada el 18 de ese mes y año, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante, de ahí que su vencimiento tuviera lugar el 18 de diciembre de 2011. Lo anterior, por cuanto durante ese período, la empresa EBI no solicitó prórroga alguna, ni se determinó por parte de SETENA la suspensión del plazo. Asimismo, toda vez que cuando el Ministro ordenó a la SETENA suspender la ejecución del acto 2996-2009-SETENA, ello no resultaba legalmente posible. En efecto, a folios 2658 a 2647 del expediente administrativo, consta la resolución no. R-J-198-2010-MINAET, de las 10 horas del 21 de abril de 2010. En esta, el señor Ministro resuelve los recursos de apelación presentados por los señores Johnny Fernández Villegas, Gabriela Sagot González, Andrea y Margarita Campos García, contra la resolución 2309-2008-SETENA, no en contra de la resolución 2996-2009-SETENA.

De esa suerte, la orden girada a SETENA carecía de eficacia, toda vez que el acto recurrido era otro. Como la vigencia de la viabilidad ambiental corría por dos años, desde el 18 de diciembre de 2009 al 18 de diciembre de 2011, y, visto que no alcanzó a suspenderse por la resolución 2966-2009-SETENA, su plazo de vigencia decayó. Ello en virtud de que, conforme a las disposiciones del mandato 148 LGAP, el señor Ministro carecía de competencia a fin de ordenar la suspensión de la viabilidad ambiental, ya que la orden de suspensión de la ejecución del acto no. 2966-2009 SETENA, fue emitida al resolver un recurso de apelación contra un acto distinto al que se ordena suspender, concretamente contra la resolución no. 2309-2009-SETENA. Conforme al precepto 148 ibidem, la autoridad que resuelve el recurso se encuentra facultada para suspender los efectos del acto recurrido, mas no de otro, el cual no era objeto en ese momento del recurso, como sucede en este caso.

Así las cosas, el señor Ministro carecía de competencia para ordenar la suspensión del acto 2966-2008-SETENA al resolver el recurso de apelación formulado contra el acto 2309-2008-SETENA, resolución que además es anterior en el tiempo. De esa suerte, la suspensión decretada resulta ilegal, máxime tomando en cuenta que, aunque posteriormente la resolución 2966-2009-SETENA fue también impugnada, al resolver dicho recurso ni SETENA ni el señor Ministro ordenaron suspender el acto 2966-2009-SETENA. Así las cosas, la viabilidad ambiental de examen nunca fue prorrogada ni suspendida, ya fuera por SETENA o por el señor Ministro en ejercicio de sus competencias de ley, de modo que, la que así fue acordada, resultó absolutamente ilegal, motivo por el cual, el cargo deberá ser rechazado.

VII.Visto que la viabilidad ambiental declarada en efecto caducó el 16 de diciembre de 2011, los demás cargos formulados resultan inútiles a fin de casar la sentencia, toda vez que no guardan relación con el instituto declarado, motivo por el cual se omitirá pronunciamiento adicional sobre aquellos.

VIII.En mérito de lo expuesto, se denegará el recurso. Son las costas a cargo del promovente, conforme al precepto 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

POR TANTO

Se rechaza el recurso con las costas a cargo del recurrente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Carlos Chaverri Negrini cgzamora