Tax nature of employer-employee contributions to the CCSSNaturaleza tributaria de las cuotas obrero-patronales a la CCSS

**First Chamber of the Supreme Court** **Resolution No. 00028 - 2020** **Date of Resolution:** January 14, 2020 at 13:50 **Case File:** 10-001553-1027-CA **Drafted by:** Román Solís Zelaya **Type of matter:** Ordinary Proceeding **Analyzed by:** FIRST CHAMBER **Content of Interest:** **Type of content:** Majority Vote **Branch of Law:** Administrative Litigation **Topic:** Parafiscal contribution **Subtopics:** Concept and scope. Prescription (prescripción).

**Topic:** Lapse of action (caducidad de la acción) **Subtopics:** Tax. The employer-employee quotas destined for the support of social security – sickness and maternity insurance (seguro de enfermedad y maternidad), disability, old-age, and death insurance (seguro de invalidez, vejez y muerte) are parafiscal contributions (contribuciones parafiscales), therefore their nature is tax-related (articles 73 Political Constitution and 23 Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social) (vote 13658-2018 Constitutional Chamber). Therefore, regarding the defense of lapse of action (caducidad), the applicable rule is that contained in precept 41.2 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), applying the provisions of the Tax Code (Código Tributario). Consequently, since the action is not prescribed (prescrita), the Court does not incur the errors alleged by the cassation appellant. On the other hand, rule 56 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social is not applicable, because in this lawsuit no amount for damages caused to the CCSS is claimed (vote 28-F-2020).

... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments **Content of Interest:** **Type of content:** Majority Vote **Branch of Law:** Administrative Litigation **Topic:** Cassation appeal **Subtopics:** Costs. The basis of the judgment under review is a recent vote by the Constitutional Chamber, which changed its jurisprudential line; therefore, the appellant is absolved from the payment of the costs of the cassation appeal (article 150.3 Administrative Litigation Procedure Code) (vote 28-F-2020).

... See more Citations of Legislation and Doctrine **Text of the resolution** *100015531027CA* **EXP. 10-001553-1027-CA** **RES. 000028-F-S1-2020** FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours fifty minutes on the fourteenth of January of two thousand twenty.

In the ordinary proceeding established by DESARROLLOS INMOBILIARIOS HABITASUL S.A., represented by Alonso Núñez Quesada, attorney, holder of bar card number 12935 against the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, represented by its general judicial representative Willy Vega Quirós, attorney, holder of bar card number 11164; PERICLES DE FREITAS DRUCK, LUIS EDUARDO FLORES MORERA, NORBERTO BALTODANO VILLARREAL, RAÚL BERMÚDEZ MARÍN, ÉDGAR BRENES ANDRÉ, ANA PATRICIA BRENES CHAVARRÍA, JACINTA CONTRERAS DELHOUSE, CARLOS FRANCISCO CÓRDOBA ROJAS, MARCK DINAN DINAN, LEONARDO FOSSATTI PINTO, NURIA GABRIELA GRANADOS CALVO, YENSEN CUNDANO GÓMEZ, GEOVANNY JIMÉNEZ FLORES, LUIS DIEGO LEÓN BARQUERO, VANESSA LOÁICIGA GONZÁLEZ, MINOR MORALES ARIAS, CHRISTIAN MORERA SALAS, LUIS NARANJO LÓPEZ, ARNOLDO QUIRÓS GONZÁLEZ, JOSÉ RODRÍGUEZ IZQUIERDO, CARLOS ROJAS SOTO, MARÍA ANTONIETA UMAÑA SOLÍS, ALEJANDRO VARELA VARELA, DANILO VARGAS CASTRO, FRANCINI VARGAS JIMÉNEZ, MARIO VEGA SALGADO, CAROLE ZBINDEN DIVERNOIS, XIOMARA ZEPEDA ÁLVAREZ, JULIO CÉSAR ZUBIRIA CERVANTES, BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL, INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE and INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL.

Drafted by Judge Solís Zelaya

WHEREAS

I.According to the facts that the judges held as proven and were not challenged by the appellant, it is established that Messrs. Pericles De Freitas Druck and Edgar Brenes André have served as directors, entrepreneurs, partners, and developers of the company Desarrollos Inmobiliarios Habitasul S.A. (hereinafter HABITASUL), receiving sums of money as bonuses (gratificaciones). Similarly, during the months of December of the period between 2001 and 2004, said company granted extra sums to its workers as extraordinary bonuses or year-end payments (aguinaldos extraordinarios). The amounts varied from year to year and from employee to employee. Some did not receive any amount for that concept during that period. Through inspection report no. 1232-2619-2006-1 of January 30, 2007, from the Inspection Directorate (Dirección de Inspección) of the Caja Costarricense de Seguro Social -CCSS-, it was determined that HABITASUL incurred in omission and underreporting in the salary reports for the months of January and February 2001; as well as in the months of December 2001, 2002, 2003, and 2004. It stated that the total affected salaries amounted to the sum of ¢203,840,267.40, which represents, in employer-employee quotas (cuotas obrero patronales) for the sickness and maternity (enfermedad y maternidad), disability, old-age, and death (invalidez, vejez y muerte) regimes, managed by that institution, an amount of ¢44,844,870.00; in the labor capitalization fund (fondo de capitalización laboral), ¢3,529,344.00; in the supplementary pension fund (fondo de pensiones complementarias), ¢999,881.00; in the employee contribution to the Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), ¢1,999,754.00; in the employer contribution to the BPDC ¢499,947.00; and the Instituto Nacional de Seguros (INS), ¢1,823,978.00. It was also indicated that the timely reporting to the CCSS of workers Édgar Brenes André from January 2001 to December 2004 and of Pericles De Freitas Druck from January 2001 to December 2002 was omitted. Through resolution no. 1232-1653-2007-R of September 27, 2007, the Inspection Directorate of the CCSS resolved the appeal for reversal (recurso de revocatoria). It declared that HABITASUL incurred in breaches by omitting and underreporting salary reports in CCSS payrolls regarding the remunerations earned by various workers in some months from 2001 to 2004. In resolution no. 30-02-08 of February 23, 2008, the Financial Management (Gerencia Financiera) of the CCSS denied the vertical appeal (recurso vertical) filed by HABITASUL. It stated that it breached its obligation to report to the CCSS the totality of the salaries earned by the workers for the item of bonuses or additional year-end payment (gratificaciones o aguinaldo adicional). Likewise, it stated that Messrs. Édgar André and Pericles De Freitas Duck are workers, as is evidenced by the general assemblies where bonuses were granted to them. On August 1, 2008, HABITASUL and the CCSS entered into a payment agreement (convenio de pago). Through it, the company -under protest- committed to pay, within a term of 24 months, the debt of ¢67,531,002.00, at an interest rate of 16%, with a fluctuating monthly installment of ¢3,306,528.00, starting on September 19, 2008, and for 19 months, until the debt is paid.

II.The unlimited general representative of HABITASUL filed the lawsuit so that the judgment declares that the CCSS demanded and imposed, illegitimately, additional payrolls (planillas adicionales) on his principal for the months of January and February 2001 and the months of December of the years 2001, 2002, 2003, and 2004. Consequently, he requests the nullity, for not being in accordance with law and for their future inapplicability, of the following administrative acts: a) 1232-02619-2006-1 of January 30, 2007, b) 1232-1653-2007-R of September 27, 2007, c) 30-02-08 at 9:00 a.m. on February 26, 2008. As well as the administrative payment agreement concluded on August 25, 2008. As a consequence of the above, he seeks a declaration of his represented party's right to the restoration of its violated legal situation, without having to pay any type of economic obligation derived from those additional payrolls. Therefore, his principal has the right to reimbursement, duly indexed, of the sums paid to the CCSS by virtue of the agreement it signed under protest on August 25, 2008, plus the respective legal interest. Finally, he requests that the defendant institution be ordered to pay the costs of the proceeding. The transfer of the lawsuit to the CCSS, ordered in a resolution at 8:55 a.m. on August 4, 2011, was notified on November 21 of that year. The representative of the CCSS opposed it and raised the defense of lack of right. In the preliminary hearing, held on October 23, 2012, he also raised the preliminary exception of lapse of action (caducidad). Through resolution no. 1762-2012-T, the Trial Judge reserved it to be heard in judgment. Likewise, in said hearing, in resolution 1764-2012-T, ordered the joinder, as necessary passive litisconsorts (litis consertes pasivos necesarios), of all those persons mentioned in the additional CCSS payrolls that are the basis of this proceeding. Only Mr. Luis Eduardo Flores Morera opposed and raised the substantive defense of prescription of one year provided for in precept 56 of the Labor Code (Código de Trabajo). Through a resolution at 9:05 a.m. on February 20, 2014, the default of the other co-defendants was decreed. The Court rejected the exceptions raised. It ordered the CCSS, the BPDC, the INA, and the IMAS to reimburse the plaintiff company the sums paid, duly indexed (this, from the time each payment was made under the agreement concluded on August 25, 2008, and until its effective return). Likewise, it recognized, on those amounts, the net or pure interest, which, it indicated, is generated from the moment of payment and until its effective return. It declared the nullity of the following administrative acts: 1) no. 1232-02619-2006-1 of January 30, 2007, which is the inspection report, signed by the Inspection Directorate; 2) resolution no. 1232-01653-2007-R, of the Inspection Directorate, Service Inspection Area (Área de Inspección de Servicios); 3) resolution no. 30-02-08 of the Financial Management of the CCSS; as well as the payment agreement formalized with the plaintiff company on August 1, 2008. It imposed the payment of costs on the losing entities. On the other hand, it dismissed the lawsuit filed against: Pericles De Freitas Druck, Luis Eduardo Flores Morera, Norberto Baltodano Villarreal, Bermúdez Marín Raúl, Edgar Brenes André, Ana Patricia Brenes Chavarría, Jacinta Contreras DelHouse, Carlos Francisco Córdoba Rojas, Marck Dinan Dinan, Leonardo Fossatti Pinto, Nuria Gabriela Granados Calvo, Yensen Cundano Gómez, Geovanny Jiménez Flores, Luis Diego León Barquero, Vanessa Loaiciga González, Minor Morales Arias, Christian Morera Salas, Luis Naranjo López, Arnoldo Quirós González, José Rodríguez Izquierdo, Carlos Rojas Soto, María Antonieta Umaña Solís, Alejandro Varela Varela, Danilo Vargas Castro, Francini Vargas Jiménez, Mario Vega Salgado, Carole Zbinden Divernois, Xiomara Zepeda Alvarez, Julio César Zubiria Cervantes, by upholding the exception of lack of right. It resolved without a costs order. Disagreeing, the representative of the CCSS filed a cassation appeal (recurso de casación). However, this Chamber, through resolution no. 434-A-S1-2018 at 10:25 a.m. on May 17, 2018, partially admitted it.

III.In the first admitted grievance, page 2 reverse, the appellant invokes the cassation ground provided for in precept 138 subsection c) of the Administrative Litigation Procedure Code -CPCA-: “When a legal rule has been wrongly applied or interpreted or has been left unapplied.” This is because, he explains, Law no. 4755 of May 3, 1971, the Code of Tax Norms and Procedures -Tax Code- was erroneously assessed. The Court, he relates, in unproven fact number three of the contested judgment indicated: “That the action formulated by the plaintiff is lapsed (the case files).” He reproduces, as relevant, what was stated in Whereas Clause III of the contested ruling. In his opinion, he states, it committed a serious error of application of the regulations on which it based its decision. It categorized the employer-employee quotas (cuotas obrero-patronales) as a tax or tax obligation, which is not true. The employer-employee quota, he points out, is a legal obligation. An essential condition for the existence of the regime. It originated, he explains, for the benefit of the same contributors, in order to create labor benefits already acquired by the mere fact of being in a specific labor relationship determined by the presence of its basic elements. He copies, as relevant, what was stated by the Constitutional Chamber in vote no. 7393-98. By not being considered a tax, but rather the payment of a legal obligation, he adds, it cannot be included within tax matters. The nature of the quotas for the social insurances managed by the CCSS, he assures, is its own and should not be considered tax. Thus, he says, the Legal Directorate of his principal has considered it with the endorsement of the Constitutional Chamber. This criterion, he insists, has been supported by constitutional jurisprudence, specifically, in the indicated vote, no. 7393-98 at 9:45 a.m. on October 16, 1998, from which he transcribes another fragment. Such precedent, he concludes, remains in force, since it is considered that social security quotas have their own legal nature, not a tax one. In the second and last admitted censure, page 3 reverse, the cassation appellant reiterates the cassation cause provided for in precept 138 subsection c of the CPCA. He states that the following canons were not applied: 39 ibid; 141 subsection 1), 175 and 240 subsection 1) of the General Law of Public Administration (LGAP). The plaintiff, he notes, in the main claim, requested the declaration of nullity of the following administrative acts: a) 1232-02619-2006-1 of January 30, 2007, b) 1232-1653-2007-R of September 27, 2007 and c) 30-02-08 at 9:00 a.m. on February 26, 2008. The reports indicated in points a) and b), he points out, correspond, respectively, to the initial inspection report and the one that resolved the appeal for reversal filed by the plaintiff - which was rejected. For its part, he adds, administrative act no. 30-02-08 at 9:00 a.m. on February 26, 2008, is the one that ruled on the vertical appeal, issued by the Financial Management, being the one that exhausted the administrative channel (vía administrativa) and was notified on March 28, 2008. It is from this date, he argues, when the counting of the one-year term for the plaintiff to file the lawsuit began. However, he continues, he let it elapse, since, as can be seen in the case file, this proceeding began in the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) in 2010; that is, two years after exhausting the administrative channel. He transcribes subsection a) of numeral 39 of the CPCA. The plaintiff's dispute, he relates, began with the request for a precautionary measure in 2010, which did not succeed. It was not until 2011 when the lawsuit was filed - initial brief of the case file. From another angle, he insists, the administrative act that exhausted the channel is from March 2008. Consequently, he alleges, the action is lapsed. The Court, he states, did not consider said canon because it determined, erroneously, that the employer-employee quotas are a tax (despite not being so). By not having the nature of a tax, he indicates, because it is of legal provision, the lapse of action must be analyzed in accordance with the provisions of ordinal 39 of the CPCA, taking into account what is indicated in canons 141 subsection 1), 175 and 240 subsection 1) of the LGAP. Regarding the exception of lapse of action, he states, this Chamber has been constant in delimiting it and differentiating it from the statute of limitations (plazo de prescripción). It is from the notification to the plaintiff of the administrative act that exhausted the administrative channel that it acquired full knowledge of the administrative decision, therefore, he asserts, it is from the day following its communication when the lapse of action period begins. That right of action, he maintains, is non-extendable. It is for one year, a period during which it had to take action seeking its nullity and, as a subsidiary claim, that of recovering the money it had paid for the additional payrolls. He reproduces, as relevant, what was considered in ruling no. 177 issued by Section VI of the Administrative Litigation Court at 3:55 p.m. on November 29, 2016. If the annulment claim for the inspection reports is considered lapsed, he indicates, as well as the act that exhausted the administrative channel, so too are the accessory collection claims to recover the money paid for the firm and effective administrative acts, given that, if the main claim is lapsed, the accessory claims decay as a consequence of their main claim. The plaintiff's retributive economic claim, he refers, originated from the nullity of an administrative act formally notified, the product of an entire administrative procedure guaranteeing the rights of legality and defense of the party. That administrative act, he insists, exhausted the administrative channel in March 2008. One day after its notification, he reiterates, the counting of the term for the plaintiff company to resort to the Administrative Litigation venue began. When a patrimonial claim is formulated as an effect of the validity of a public conduct, he considers, it is accessory to that of nullity. In this sense, he says, the Administrative Litigation Court has so ordered on repeated occasions. He copies another fragment of what was considered in the indicated resolution no. 177 issued by the Sixth Section of the Administrative Litigation Court at 3:55 p.m. on November 29, 2016. In this lawsuit, he relates, the judges made a wrong interpretation in the analysis of the issue of the lapse of action. They relied on the Tax Code, taking periods that are not part of the analysis in this proceeding. In turn, he continues, they failed to study, together with precept 39 of the CPCA, numerals 141 subsection 1), 175 and 240 subsection 1) of the LGAP, in order to determine that the term to take action before the administrative litigation channel had lapsed. Had said rules been examined, he states, their decision would have been different, declaring that the lapse of action period is the one indicated in the aforementioned article 39 of the CPCA. He reproduces the indicated canons 141 subsection 1), 175 and 240 subsection 1) of the LGAP. From what has been stated, he comments, it can be affirmed that the challenge of administrative resolutions (or specific administrative acts, according to article 121 of the LGAP), as a manifestation of formal administrative activity, is governed by a temporal presupposition, proper to the lapse of action, which consists of a final term of one year, counted from the communication of the act that is the object of the annulment action. The lapse of action period, he concludes, was one year and not as was erroneously taken for this ruling.

IV.Due to the close relationship between both grounds of disagreement, this Chamber will analyze them jointly. The core of what was alleged by the appellant is that, in his understanding, the Court erred in indicating that the legal nature of the employer-employee quotas was tax-related and, therefore, regarding the defense of lapse of action argued, the provisions of canon 39 of the CPCA are not applicable; but rather the provisions of numeral 41 subsection 2) ibid; applying, consequently, the provisions of the Tax Code. According to him, the employer-employee quotas are a legal obligation, so the lapse of action period to initiate the proceeding is that provided for in the aforementioned precept 39 of the CPCA. In this lawsuit, he states, the final act of the proceeding was notified in March 2008; however, it was not until 2011 when the lawsuit was filed, so the annual term had already elapsed, which is why the formulated exception is admissible.

V.In this regard, and due to the importance it holds for the solution of this lawsuit, it is necessary to transcribe, as relevant and despite its length, what was considered by the trial-level judges: “III) ON THE LAPSE OF ACTION AND PRESCRIPTION OF THE NULLITY OF THE CHALLENGED RESOLUTIONS: The institute of lapse of action is defined as an inexorable procedural term with which one has to file a procedural action, which cannot be subject to suspension or interruption, its procedural presuppositions being inactivity and the existence of a procedural term to act. In matters of alleging nullities of administrative acts, it has been established in the General Law of Public Administration, in its ordinal 175, that […] On the subject, the Administrative Litigation Procedure Code, establishes in its numeral 39, that the maximum term to initiate the proceeding will be one year, which shall be counted […] For its part, in the case of acts of continued effect, numeral 40 of the aforementioned Code states that […] In turn, in tax matters, numeral 41 ibid establishes that […] Hence, since the present matter involves the challenge of administrative acts determining the tax obligation of employer-employee quotas, in matters of lapse of action for its challenge, it must be governed by the Code of Tax Norms and Procedures, number 4755 of May 3, 1971, regarding the matter of prescription, with application of the instruments proper to said institute. This is why the tax rule in force at the time the challenged acts were dictated in 1996 is applicable, such that Law number 7900 of August 3, 1999, in force until September 27, 2012, is applied, which in tax matters provides, upon reforming numeral 51 on prescription, that […] In that sense, for this case, the lapse of action term that must be applied for the purpose of the judicial challenge of the administrative acts determining the tax obligation, is the one that governs the substantive right, being for that date three years, because the four-year term took effect as of September 28, 2012, the date on which Law 9069 of September 10, 2012, came into force, which came to provide that […] By virtue of that, effectively, the prescription period stipulated in numeral 51 ibid must be applied, as well as all its institutes of counting the period, of suspension and interruption, such that the counting must be carried out taking into consideration the assumptions of interruption or suspension of tax prescription, according to numeral 53 in force for that date. In that sense numeral 53 ibid states the following […] So the prescription term must be counted, as established by numeral 52 of the aforementioned Code, from the first of January of the calendar year following the one in which the tax must be paid. On the subject, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has been clear in vote number 31 of January 16, 2015, by expressing forcefully that […] Applying the above to this matter, we have that the plaintiff initiates the nullity of the following administrative acts: '2. That the following administrative acts be declared null, for not being in accordance with law and for their future inapplicability: a) 1232-02619-2006-1 of January 30, 2007. b) 1232-1653-2007-R of September 27, 2007. c) 30-02-08 at 9:00 a.m. on February 26, 2008. 3. That the administrative payment agreement of August 25, 2008, be declared null.' In that sense, administrative act number 1232-02619-2006-1 of January 30, 2007, refers to the Inspection Report, signed by the Inspection Directorate, notified to the plaintiff on February 14, 2007 (The above is visible at pages 20 to 52 of the Administrative File). Also challenged is Resolution number 1232-01653-2007-R, of the Inspection Directorate, Service Inspection Area, which was notified to the plaintiff on October 25, 2007 (The above visible at pages 60 to 75 of the Administrative File). Likewise, questioned is Resolution number 30-02-08, of the Financial Management of the Caja Costarricense de Seguro Social, which was notified to the plaintiff on March 28, 2008. (The above visible at pages 77 to 84 of the Administrative File). Also sought for nullity is the payment agreement that was formalized with the plaintiff Company on August 1, 2008 (Page of the administrative file processed by the CCSS number 2-03101109263-001-001, notice of collection and inspection reports). By virtue of that, the three-year term must be counted, as established by numeral 52 of the aforementioned Code, from the first of January of the calendar year following the one in which the tax must be paid and until the notification of the lawsuit. In this case, it is verified in the digital judicial file in images 63 to 78, that the transfer of the lawsuit issued by resolution at 8:55 a.m. on August 4, 2011, is notified to the CCSS on November 21, 2011, so the three-year lapse of action term to request the sought nullity counts from the first of January of the calendar year following the one in which the tax must be paid, which is why, the final, definitive and firm resolution having been issued through resolution number 30-02-08, of the Financial Management of the Caja Costarricense de Seguro Social, which was notified to the plaintiff on March 28, 2008, the term to initiate the proceeding was in force from the first of January 2009 and until the first of January 2012, by reason of which, upon being notified of the lawsuit on November 21, 2011, the aforementioned lapse of action period had not occurred. Without any prescription occurring, this is so because, as stated, the lapse of action will be governed by the institute of prescription.” (Only the underlined is supplied).

VI.As can be seen, the Court, without further reasoning—since this cassation ground was not invoked, this Chamber is unable to analyze it—pointed out that “[…] since the present matter involves the challenge of administrative acts determining the tax obligation of employer-employee quotas, in matters of lapse of action for its challenge, it must be governed by the Code of Tax Norms and Procedures, number 4755 of May 3, 1971, regarding the matter of prescription, with application of the instruments proper to said institute.” In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in a recent vote, no. 2018013658 at 9:15 a.m. on August 22, 2018, as relevant, stated: “I.- ON ARTICLE 23 OF THE CONSTITUTIVE LAW OF THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. […] The question of parafiscal contributions (contribuciones parafiscales) –in this case contributions to social security– has provoked no small controversy in the doctrinal and jurisprudential sphere. Regarding the constitutional legal dispute we have at hand, from the perspective of this Chamber, two theses are plausible. The first, which considers that being a tax –see in this regard judgment 2006009568 of this Court– its structural elements –taxable event (hecho generador), tariff (tarifa), calculation basis (base de cálculo), active and passive subject (sujeto activo y pasivo), etc.– must unavoidably be defined by formal Law; this last consequence that has not been validated by the Constitutional Chamber. In this direction, if the structural elements of the parafiscal contribution were not established by formal Law, the principle of tax legality would be violated, especially if one considers that in the struggle of the English barons to seize tax power, some find the origin of Parliament and democracy – there is no democracy without Parliament, nor of it without the Opposition. In short, in this specific case, the principle of tax legality must be applied. The second thesis, which has been maintained by this Court –see, among others, judgments numbers 1994003819 and 1998-007393–, is that which considers that we are not in the presence of a parafiscal contribution and, consequently, the principle of tax legality should not be applied. 'The payment of the quota or contribution, as the case may be, is not a tax, as was stated in previous paragraphs, but rather the payment of a legal obligation, which is an essential condition for the very existence of the regime, created precisely for the benefit of the same contributors…'. / According to the most authoritative doctrine in tax matters, parafiscal contributions are a tax, since they contain the material elements of obligatoriness –the duty to pay them by those who fall under the assumption of the creating norm–, singularity due to the fact that it affects a determined and unique social or economic group, and sectoral allocation because what is collected through this mandatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tax. We are, therefore, before the exercise of a power of sovereignty of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, only through a formal Law can they be created – tributum sine legge. / Now, in the case of employer-employee quotas destined for the support of social security – sickness and maternity insurance and disability, old-age, and death insurance – our legal system has a singularity. Indeed, and it is that constitutional numeral 73 is what creates the parafiscal contribution by providing a mandatory contribution from the State, employers, and workers, in order to protect the latter against the mentioned risks and other contingencies that the law determines. Immediately after, the constitutional text establishes that the administration and governance of those social insurances corresponds to an autonomous institution: the Caja Costarricense de Seguro Social.

Finally, as relevant here, the constitutional norm imposes the prohibition against transferring or using the funds and reserves of the social security system for purposes other than those that motivated their creation. As can be observed, we are, therefore, dealing with a parafiscal contribution created by the original Constituent, whereby, from the perspective of this Tribunal, the maxim of no taxation without representation is fulfilled. In other words, in the case before us, adherence to the principles governing the exercise of tax power is satisfactorily achieved, since a representative, plural body that exercises the highest power in a democratic and social State governed by the Rule of Law, which is the exercise of constituent power, sovereignly and democratically determined to create the parafiscal contribution. / A second obstacle we must overcome relates to the setting of the amount of the contribution payable by employers and workers. In this regard, Article 23 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social provides that the contributions and benefits shall be determined by the Board of Directors (Junta Directiva), in accordance with the cost of the services to be provided in each region and in conformity with the respective actuarial calculations. The workers' contribution can never be greater than the contribution of their employers, except in those cases of exception that the Reglamento establishes to provide greater benefits to the former and to obtain a more equitable distribution of the burdens of mandatory social security, based on actuarial recommendations. Having considered matters in this light, this Tribunal concludes that the principle of tax legality is not violated, for the elementary reason that through formal Law, the Board of Directors (Junta Directiva) of the Caja Costarricense de Seguro Social is given objective parameters when determining the amount of the contribution – the cost of the services it provides and the respective actuarial calculations – so the legislator set for the administrative collegiate body the objective elements that it must observe when fixing the respective amounts, administrative acts that must also adhere to general principles of Law and are reviewable through the Administrative Litigation Judge (Juez de lo Contencioso Administrativo). This same logic is followed by the Código de Normas y Procedimientos Tributarios in its Article 5, regarding fees, as it allows their amount to be varied via Reglamento so that their purpose is carried out in a more suitable manner, after intervention by the body that by law is charged with regulating the rates of Public services. / In summary, as the parafiscal contribution was created by the original Constituent, the principle of tax legality is more than satisfied, on the one hand, and by the legislator setting objective parameters to determine the amount of the parafiscal contribution, that principle is also respected."

VII.In light of the previous ruling of the Sala Constitucional, it is determined, as the Tribunal indicated, that social security contributions are parafiscal contributions; therefore, their nature is tax-based. Ergo, the appellant in cassation is incorrect in their argument denying that status. Consequently, regarding the defense of expiration (caducidad) argued, the applicable norm is that contained in Article 41, subsection 2) of the CPCA, thus applying the provisions of the Código Tributario; not what is indicated in Article 39 of the CPCA as the appellant indicates. The appellant did not object to the calculation of the time limit performed by the adjudicators in light of the tax regulations; which, moreover, is correct. Consequently, since the action is not time-barred, the Tribunal did not commit the errors alleged by the appellant. Therefore, the rejection of the points of review under examination is mandatory. Notwithstanding the foregoing, it must be noted, as has been indicated, that the objection raised by the appellant rests on the denial of the defense of expiration (caducidad) filed, since, in their understanding, the action was filed beyond the year provided for in Article 39 of the CPCA. The reasons why this Chamber does not share that thesis have already been given; rather, the applicable article is 41, subsection 2) ibid. Within this line of thought, the provision of the second paragraph of Article 56 of Law No. 17 of October 22, 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, is also not applicable, which provides: "The criminal action and the penalty regarding the infractions contemplated in this law shall prescribe within a term of two years counted from the moment the Institution becomes aware of the infraction. The right to claim the amount of the damages and losses caused to the Caja, whether pursued through the enforcement of a criminal sentence or directly through civil action, shall prescribe within a term of ten years." (The underlining is supplied). In this litigation, no amount is being claimed for damages and losses caused to the CCSS; ergo, that provision is not applicable.

VIII.On the merits of the foregoing, by majority, the motion filed must be dismissed. As for its costs, Article 150, subsection 3 of the CPCA prescribes: "The judgment that dismisses the cassation appeal shall condemn the losing party to payment of the personal and procedural costs caused by the appeal; unless, due to the nature of the issues debated in the appeal, there was, in the opinion of the Sala Primera or the Tribunal de Casación, sufficient reason to appeal." (The underlining is not from the original). As indicated, the foundation of this judgment is the recent vote of the Sala Constitucional, which changed its jurisprudential line. Therefore, in the opinion of this adjudicative body, the CCSS has sufficient reason to litigate, for which it shall be absolved from paying the costs of the cassation appeal (Article 150, subsection 3 of the CPCA).

POR TANTO

By majority, the cassation appeal filed is dismissed. It is resolved without a cost award. Judge Rojas Morales dissents.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales Yazmín Aragón Cambronero Maribel Seing Murillo MJIMENEZ Note from Judge Rojas Morales Despite the fact that the judgment, due to a material error, records that this is a dissenting vote (voto salvado), the truth is that the opinion I wish to present is set forth in note format, as it does not affect or alter what is provided in the operative part of this resolution. Although it is true that, regarding the defense of expiration (caducidad), Article 41, subsection 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo must be applied, which establishes that the maximum time limit to initiate the proceeding shall be the same as provided by the legal system as the statute of limitations (prescripción) for the substantive right, I must express my disagreement with the application of Article 51 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, which, before being amended by Article 1° of Law No. 9069 of September 10, 2012, provided that the tax obligation prescribed after three years. In its place, I consider that the substantive law statute of limitations (prescripción) norm applicable in the litigation is Article 56 of the Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (No. 17), which provides a term of ten years, because, even though tax-related matters are involved, this is the special norm for the purpose of collecting parafiscal amounts for the CCSS, and therefore it takes precedence over the general norm of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Rocío Rojas Morales Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Contribución parafiscal Subtemas:

Concepto y alcance. Prescripción.

Tema: Caducidad de la acción Subtemas:

Tributario.

Las cuotas obrero patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social -seguro de enfermedad y maternidad, seguro de invalidez, vejez y muerte, son contribuciones parafiscales, por lo que su naturaleza es tributaria (artículos 73 Constitución Política y 23 Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social) (voto 13658-2018 Sala Constitucional). Por ende, tocante a la defensa de caducidad, la norma actuable es la contenida en el precepto 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicando lo previsto en el Código Tributario. En consecuencia, al no estar prescrita la acción, no incurre el Tribunal en los yerros alegados por el casacionista. Por otro lado, no resulta aplicable la norma 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, porque en esta lite no se reclama ningún monto por daños y perjuicios irrogados a la CCSS (voto 28-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Costas.

El sustento de la sentencia en estudio es un reciente voto de la Sala Constitucional, el cual cambió su línea jurisprudencial, por lo que se absuelve del pago de las costas del recurso de casación (artículo 150.3 Código Procesal Contencioso Administrativo) (voto 28-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina *100015531027CA* RES. 000028-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cincuenta minutos del catorce de enero de dos mil veinte.

En el proceso de conocimiento establecido por DESARROLLOS INMOBILIARIOS HABITASUL S.A., representada por Alonso Núñez Quesada, abogado, portador del carné de colegiado número 12935 en contra de la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, representada por su apoderado general judicial Willy Vega Quirós, abogado, portador del carné de colegiado número 11164; PERICLES DE FREITAS DRUCK, LUIS EDUARDO FLORES MORERA, NORBERTO BALTODANO VILLARREAL, RAÚL BERMÚDEZ MARÍN, ÉDGAR BRENES ANDRÉ, ANA PATRICIA BRENES CHAVARRÍA, JACINTA CONTRERAS DELHOUSE, CARLOS FRANCISCO CÓRDOBA ROJAS, MARCK DINAN DINAN, LEONARDO FOSSATTI PINTO, NURIA GABRIELA GRANADOS CALVO, YENSEN CUNDANO GÓMEZ, GEOVANNY JIMÉNEZ FLORES, LUIS DIEGO LEÓN BARQUERO, VANESSA LOÁICIGA GONZÁLEZ, MINOR MORALES ARIAS, CHRISTIAN MORERA SALAS, LUIS NARANJO LÓPEZ, ARNOLDO QUIRÓS GONZÁLEZ, JOSÉ RODRÍGUEZ IZQUIERDO, CARLOS ROJAS SOTO, MARÍA ANTONIETA UMAÑA SOLÍS, ALEJANDRO VARELA VARELA, DANILO VARGAS CASTRO, FRANCINI VARGAS JIMÉNEZ, MARIO VEGA SALGADO, CAROLE ZBINDEN DIVERNOIS, XIOMARA ZEPEDA ÁLVAREZ, JULIO CÉSAR ZUBIRIA CERVANTES, BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL, INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE e INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.Acorde a los hechos que las personas juzgadoras tuvieron por probados y no fueron cuestionados por el recurrente, se tiene que, los señores Pericles De Freitas Druck y Edgar Brenes André, han fungido como directivos, empresarios, socios y desarrolladores de la compañía Desarrollos Inmobiliarios Habitasul S.A. (en lo sucesivo HABITASUL), recibiendo sumas de dinero a título de gratificaciones. De igual manera, durante los meses de diciembre del período comprendido entre el año 2001 al 2004, dicha empresa les concedió sumas extras a sus trabajadores como gratificaciones o aguinaldos extraordinarios. Los montos variaban de año en año y de empleado a empleado. Incluso, algunos no recibieron monto alguno por ese concepto en ese lapso. Mediante informe de inspección no. 1232-2619-2006-1 del 30 de enero de 2007, de la Dirección de Inspección de la Caja Costarricense de Seguro Social -CCSS-, se determinó que HABITASUL incurrió en omisión y subdeclaración en los reportes salariales de los meses de enero y febrero de 2001; así como en los meses de diciembre de 2001, 2002, 2003 y 2004. Señaló que el total de salarios afectados fue por la suma de ¢203.840.267,40, lo que representa, en cuotas obrero patronales de los regímenes de enfermedad y maternidad, invalidez, vejez y muerte, administrados por esa institución un monto de ¢44.844.870,00; en el fondo de capitalización laboral, ¢3.529.344,00; en el fondo de pensiones complementarias, ¢999.881,00; en el aporte obrero al Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), ¢1.999.754,00; en el aporte patronal al BPDC ¢499.947,00; y el Instituto Nacional de Seguros (INS), ¢1.823.978,00. Se indicó, además, se omitió el reporte oportuno a la CCSS de los trabajadores Édgar Brenes André de enero de 2001 a diciembre del 2004 y de Pericles De Freitas Druck de enero de 2001 a diciembre de 2002. Mediante resolución no. 1232-1653-2007-R del 27 de setiembre de 2007, la Dirección de Inspección de la CCSS resolvió el recurso de revocatoria. Declaró que HABITASUL incurrió en incumplimientos al omitir y subdeclarar reportes salariales en planillas de la CCSS tocante a las remuneraciones devengadas por varios trabajadores en algunos meses que van del año 2001 al 2004. En resolución no. 30­02-08 del 23 de febrero de 2008, la Gerencia Financiera de la CCSS, denegó el recurso vertical interpuesto por HABITASUL. Señaló que incumplió su obligación de reportar ante la CCSS la totalidad de los salarios devengados por los trabajadores por la partida de gratificaciones o aguinaldo adicional. De igual forma, manifiestó que los señores Édgar André y Pericles De Freitas Duck son trabajadores, como se constata de las asambleas generales donde se les otorgaron gratificaciones. El 1 de agosto de 2008, HABITASUL y la CCSS celebran un convenio de pago. Por su medio, la empresa -bajo protesta- se comprometió a cancelar, en un plazo de 24 meses, la deuda por ¢67.531.002,00, a una tasa de interés del 16%, con una cuota de ¢3.306.528,00 mensual fluctuante, iniciando el 19 de setiembre de 2008 y durante 19 meses, hasta cancelar la deuda.

II.El apoderado generalísimo sin límite de suma de HABITASUL formuló la demanda a fin de que en sentencia se declare que la CCSS exigió e impuso, de forma ilegítima, planillas adicionales a su mandante para los meses de enero y febrero de 2001 y los meses de diciembre de los años 2001, 2002, 2003 y 2004. En consecuencia, pide la nulidad, por no ser conformes a derecho y para su inaplicabilidad futura, de los siguientes actos administrativos: a) 1232-02619-2006-1 del 30 de enero de 2007, b) 1232-1653-2007-R del 27 de setiembre de 2007, c) 30-02-08 de las 9 horas del 26 de febrero de 2008. Así como del convenio administrativo de pago celebrado el 25 de agosto de 2008. Como consecuencia de lo anterior, pretende se declare el derecho de su representada al restablecimiento de su situación jurídica vulnerada, sin que deba cancelar ningún tipo de obligación económica derivada de esas planillas adicionales. Por lo tanto, su mandante tiene derecho al reintegro, debidamente indexadas, de las sumas canceladas a la CCSS por concepto del convenio que firmó bajo protesta el 25 de agosto de 2008, más los respectivos intereses de ley. Por último, pide se le imponga el reconocimiento de las costas del proceso a la institución demandada. El traslado de la demanda a la CCSS, ordenado en resolución de las 8 horas 55 minutos del 4 de agosto de 2011, fue notificado el 21 de noviembre de ese año. El representante de la CCSS se opuso y formuló la defensa de falta de derecho. En la audiencia preliminar, celebrada el 23 de octubre de 2012, también alegó la excepción previa de caducidad. Mediante resolución no. 1762-2012-T, el Juez Tramitador la reservó para ser conocida en sentencia. Asimismo, en dicha audiencia, en resolución 1764-2012-T, ordenó integrar, en calidad de litis consertes pasivos necesarios, a todas aquellas personas mencionadas en las planillas adicionales de la CCSS base de este proceso. Solo el señor Luis Eduardo Flores Morera se opuso y alegó la defensa de fondo de prescripción de un año prevista en el precepto 56 del Código de Trabajo. Mediante resolución de las 9 horas 5 minutos del 20 de febrero de 2014 se decretó la rebeldía de los demás codemandados. El Tribunal rechazó las excepciones interpuestas. Condenó a la CCSS, al BPDC, al INA y al IMAS a reintegrarle a la empresa actora las sumas canceladas, debidamente indexadas (esto, desde que se realizó cada pago a partir del convenio celebrado el 25 de agosto de 2008 y hasta su efectiva devolución). De igual manera, reconoció, sobre esos montos, los intereses netos o puros, los cuales, según indicó, se generan a partir del momento de pago y hasta su efectiva devolución. Declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) no. 1232-02619-2006-1 del 30 de enero de 2007, el cual es el informe de inspección, suscrito por la Dirección de Inspección; 2) resolución no. 1232-01653-2007-R, de la Dirección de Inspección, Área de Inspección de Servicios; 3) resolución no. 30-02-08 de la Gerencia Financiera de la CCSS; así como el convenio de pago formalizado con la sociedad actora el 1 de agosto de 2008. Le impuso el reconocimiento de las costas a los entes vencidos. Por otro lado, declaró sin lugar la demanda incoada en contra de: Pericles De Freitas Druck, Luis Eduardo Flores Morera, Norberto Baltodano Villarreal, Bermúdez Marín Raúl, Edgar Brenes André, Ana Patricia Brenes Chavarría, Jacinta Contreras DelHouse, Carlos Francisco Córdoba Rojas, Marck Dinan Dinan, Leonardo Fossatti Pinto, Nuria Gabriela Granados Calvo, Yensen Cundano Gómez, Geovanny Jiménez Flores, Luis Diego León Barquero, Vanessa Loaiciga González, Minor Morales Arias, Christian Morera Salas, Luis Naranjo López, Arnoldo Quirós González, José Rodríguez Izquierdo, Carlos Rojas Soto, María Antonieta Umaña Solís, Alejandro Varela Varela, Danilo Vargas Castro, Francini Vargas Jiménez, Mario Vega Salgado, Carole Zbinden Divernois, Xiomara Zepeda Alvarez, Julio César Zubiria Cervantes, al acoger la excepción de falta de derecho. Resolvió sin condenatoria en costas. Disconforme, el representante de la CCSS formuló recurso de casación. No obstante, esta Sala, mediante resolución no. 434-A-S1-2018 de las 10 horas 25 minutos del 17 de mayo de 2018 lo admitió parcialmente.

III.En el primer agravio admitido, folio 2 vuelto, invoca el recurrente el motivo casacional previsto en el precepto 138 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo -CPCA-: “Cuando se haya aplicado o interpretado indebidamente una norma jurídica o se haya dejado de aplicar.” Ello por cuanto, explica, se valoró erróneamente la Ley no. 4755 del 3 de mayo de 1971, Código de Normas y Procedimientos Tributarios -Código Tributario-. El Tribunal, relata, en el hecho no probado número tres de la sentencia impugnada indicó: “Que la acción formulada por la actora se encuentre caduca (los autos).” Reproduce, en lo de su interés, lo expuesto en el considerando III del fallo combatido. En su criterio, manifiesta, cometió un grave error de aplicación de la normativa con la que basó su decisión. Encasilló las cuotas obrero-patronales como un tributo u obligación tributaria, lo cual no es cierto. La cuota obrero patronal, apunta, es una obligación legal. Una condición esencial para la existencia del régimen. Se originó, explica, en beneficio de los mismos contribuyentes, con el fin de crear beneficios laborales ya adquiridos con solo el hecho de encontrarse en una relación laboral determinada por la presencia de sus elementos básicos. Copia, en lo de interés, lo expuesto por la Sala Constitucional en el voto no. 7393-98. Al no considerarse como tributo, sino el pago de una obligación legal, agrega, no puede incluirse dentro de la materia tributaria. La naturaleza de las cuotas de los seguros sociales administrados por la CCSS, asegura, es propia y no debe considerarse tributaria. Así, dice, lo ha considerado la Dirección Jurídica de su poderdante con el aval de la Sala Constitucional. Este criterio, insiste, ha sido respaldado por la jurisprudencia constitucional, específicamente, en el voto indicado, no. 7393-98 de las 9 horas 45 minutos del 16 de octubre de 1998, del cual transcribe otro fragmento. Tal precedente, concluye, continua vigente, pues se considera que las cuotas de la seguridad social tienen una naturaleza jurídica propia, no tributaria. En la segunda y última censura admitida, folio 3 vuelto, reitera el casacionista la causal de casación prevista en el precepto 138 inciso c del CPCA. Manifiesta, no se aplicaron los siguientes cánones: 39 íbid; 141 inciso 1), 175 y 240 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). La parte actora, anota, en la pretensión principal, solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: a) 1232-02619-2006-1 del 30 de enero de 2007, b) 1232-1653-2007-R del 27 de setiembre de 2007 y c) 30-02-08 de las 9 horas del 26 de febrero de 2008. Los informes indicados en los puntos a) y b), señala, corresponden, respectivamente, al de inspección inicial y el que resolvió el recurso de revocatoria presentado por la parte actora -el cual fue rechazado-. Por su parte, agrega, el acto administrativo no. 30-02-08 de las 9 horas del 26 de febrero de 2008 es el que se pronunció sobre el recurso vertical, emitido por la Gerencia Financiera, siendo el que agotó la vía administrativa y fue notificado el 28 de marzo de 2008. Es a partir de esta data, argumenta, cuando inició el conteo del plazo de un año para que la parte actora interpusiera la demanda. Sin embargo, continúa, lo dejó transcurrir, ya que, como se observa en el expediente, este proceso inició en el Tribunal Contencioso Administrativo en el año 2010; esto es, dos años después de agotarse la vía administrativa. Transcribe el inciso a) del numeral 39 del CPCA. La disputa de la parte actora, relata, comenzó con la solicitud de una medida cautelar en el año 2010, la cual no prosperó. No es sino hasta el año 2011 cuando se interpuso la demanda -escrito inicial del expediente-. Desde otro ángulo, insiste, el acto administrativo que agotó la vía es de marzo de 2008. En consecuencia, alega, la acción está caduca. El Tribunal, expresa, no consideró dicho canon porque determinó, erróneamente, que las cuotas obrero patronales son un tributo (a pesar de no serlo). Al no revestir la naturaleza de tributo, indica, por ser de disposición legal, la caducidad debe analizarse conforme a lo previsto en el ordinal 39 del CPCA, tomando en cuenta lo indicado en los cánones 141 inciso 1), 175 y 240 inciso 1) de la LGAP. En cuanto a la excepción de caducidad, manifiesta, esta Cámara ha sido constante en delimitarla y diferenciarla del plazo de prescripción. Es a partir de la notificación a la parte actora del acto administrativo que agotó la vía administrativa que adquirió el conocimiento pleno de la decisión administrativa, por lo cual, asevera, es a partir del día siguiente a su comunicación cuando inicia el plazo de caducidad. Ese derecho de acción, sostiene, es improrrogable. Es de un año, plazo durante el cual debía accionar pretendiendo su nulidad y, como pretensión subsidiaria, la de recobrar el dinero que había cancelado por las planillas adicionales. Reproduce, en lo de su interés, lo considerando en el fallo no. 177 emitido por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo a las 15 horas 55 minutos del 29 de noviembre de 2016. Al considerarse caduca la pretensión anulatoria de los informes de inspección, indica, así como del acto que dio por agotada la vía administrativa, también lo están las pretensiones accesorias de cobro para recuperar el dinero cancelado por los actos administrativos firmes y eficaces, toda vez que, al estar caduca la pretensión principal, las accesorias decaen como consecuencia de su pretensión principal. El reclamo económico retributivo de la parte actora, refiere, se originó en la nulidad de un acto administrativo notificado formalmente, producto de todo un procedimiento administrativo garante de los derechos de legalidad y defensa de la parte. Ese acto administrativo, insiste, agotó la vía administrativa en marzo del año 2008. Un día después de su notificación, reitera, inició el conteo del plazo para que la empresa demandante acudiere a la sede Contenciosa Administrativa. Cuando un reclamo patrimonial se formula como un efecto de la validez de una conducta pública, estima, es accesorio al de nulidad. En este sentido, dice, lo ha dispuesto en reiteradas ocasiones el Tribunal Contencioso Administrativo. Copia otro fragmento de lo considerado en la indicada resolución no. 177 emitida por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo a las 15 horas 55 minutos del 29 de noviembre de 2016. En esta lite, relata, las personas juzgadoras hicieron una mala interpretación en el análisis del tema de la caducidad de la acción. Se basaron en el Código Tributario, tomando plazos que no son parte de análisis en este proceso. A su vez, prosigue, dejaron de estudiar, junto con el precepto 39 del CPCA, los numerales 141 inciso 1), 175 y 240 inciso 1) de la LGAP, a fin de determinar que el plazo para accionar ante la vía contencioso administrativa había caducado. De haberse examinado dichas normas, manifiesta, su decisión hubiese sido diferente, declarando que el plazo de caducidad es el indicado en el referido artículo 39 del CPCA. Reproduce los indicados cánones 141 inciso 1), 175 y 240 inciso 1) de la LGAP. De lo señalado, comenta, se puede afirmar que la impugnación de resoluciones administrativas (o actos administrativos concretos, según artículo 121 de la LGAP), en tanto manifestación de la actividad administrativa formal, se rige por un presupuesto temporal, propio de la caducidad, el cual consiste en el plazo final de un año, contado a partir de la comunicación del acto objeto de la acción anulatoria. El plazo de caducidad, concluye, era de un año y no como erróneamente se tomó para este fallo.

IV.Debido a la estrecha relación entre ambos motivos de disconformidad, esta Cámara los analizará conjuntamente. El meollo de lo alegado por el recurrente estriba en que, a su entender, el Tribunal erró al indicar que la naturaleza jurídica de la cuotas obrero patronales era tributaria y, por lo tanto, tocante a la defensa de caducidad argüida no le resulta aplicable lo preceptuado en el canon 39 del CPCA; sino lo dispuesto en el numeral 41 inciso 2) íbid; aplicando, en consecuencia, lo previsto en el Código Tributario. Según indica, las cuotas obrero-patronales son una obligación legal, por lo que el plazo de caducidad para incoar el proceso es el previsto en el susodicho precepto 39 del CPCA. En esta lite, manifiesta, el acto final del proceso fue notificado en marzo del año 2008; sin embargo, fue hasta el año 2011 cuando se interpuso la demanda, por lo que el plazo anual ya había transcurrido, razón por la cual es procedente la excepción formulada.

V.Al respecto, y por la importancia que reviste para la solución de la presente lite, es menester transcribir en lo conducente y pese a su extensión, lo considerado por las personas juzgadoras de instancia: “III) SOBRE LA CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN DE LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS: El instituto de la caducidad se define como un término procesal inexorable con el que se cuenta para interponer una acción procesal, que no puede ser objeto de suspensión, ni de interrupción, siendo sus presupuestos procesales la inactividad y la existencia de un término procesal para actuar. En materia de alegación de nulidades de actos administrativos, se ha establecido en la Ley General de la Administración pública, en su ordinal 175, que […] Sobre el tema, el Código Procesal Contencioso Administrativo, establece en su numeral 39, que el plazo máximo para incoar el proceso será de un año, el cual se contará […] Por su parte, tratándose de actos de efecto continuado el numeral 40 del Código supracitado, expresa que […] Por su parte, en materia tributaria, establece el numeral 41 ibid, que […] De modo que, al tratarse el presente asunto de la impugnación de actos administrativos determinadores de la obligación tributaria de las cuotas obrero patronales, se debe regir en materia de caducidad para su impugnación por el Código de Normas y de Procedimientos Tributarios, número 4755 del 03 de mayo de 1971, en lo referente a la materia de la prescripción, con aplicación de los instrumentos propios de dicho instituto. Es por ello, que resulta de aplicación la norma tributaria vigente para el momento del dictado de los actos impugnados en 1996, de modo que se aplica la Ley número 7900 del 03 de agosto de 1999, vigente hasta el 27 de setiembre del año 2012, la cual en materia tributaria dispone al reformar el numeral 51 sobre la prescripción, que […] En ese sentido, para el presente caso, el término de caducidad que debe aplicarse para efecto de la impugnación en sede judicial de los actos administrativos determinadores de la obligación tributaria, es el que rige para el derecho de fondo, siendo para dicha data el de tres años, porque el de cuatro años rigió a partir del 28 de setiembre del 2012, data en que entró en vigencia la Ley 9069 del 10 de setiembre del 2012, la cual vino a disponer que […] En mérito de ello, efectivamente, debe aplicarse el plazo de prescripción que estipula el numeral 51 ibid, así como todos sus institutos de conteo del plazo, de suspensión y de interrupción, de modo tal que el conteo, se deberá de realizar a partir tomando en consideración los supuestos de interrupción o suspensión de la prescripción tributarias, a tenor del numeral 53 vigente para dicha data. En ese sentido expresa el numeral 53 ibid, lo siguiente […] De forma que el término de la prescripción se debe contar, como lo establece el numeral 52 del Código expresado, desde el primero de enero del calendario siguiente a aquel en que el tributo debe pagarse. Sobre el tema la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha sido clara en el voto número 31 del 16 de enero del 2015, al expresar en forma contundente que […] Aplicado lo indicado al presente asunto, tenemos que la parte actora incoa la nulidad de los siguientes actos administrativos: "2. Que se declaren nulos, por no ser conformes a derecho y para su inaplicabilidad futura los siguientes actos administrativos: a) 1232-02619-2006-1 del 30 de enero del año 2007. b) 1232-1653-2007-R del 27 de setiembre del año 2007. e) 30-02­08 de las 9 horas del 26 de febrero del año 2008. 3. Que se declare nulo el convenio administrativo de pago del 25 de agosto del año 2008." En ese sentido, el acto administrativo número 1232-02619-2006-1 del 30 de enero del año 2007, se refiere al Informe de Inspección, suscrito por la Dirección de Inspección, notificado al actor el día 14 de febrero de 2007 (Lo anterior se encuentra visible a folios 20 al 52 del Expediente Administrativo). Se impugna además, la Resolución número 1232-01653-2007-R, de la Dirección de Inspección, Area de Inspección de Servicios, misma que fue notificada a la actora en fecha 25 de octubre de 2007 (Lo anterior visible a folios 60 al 75 del Expediente Administrativo). De igual forma se cuestiona la Resolución número 30-02-08, de la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, misma que fue notificada a la actora en fecha 28 de marzo de 2008. (Lo anterior visible a folios 77 al 84 del Expediente Administrativo). Se requiere además por nulidad, el convenio de pago que se formalizó con la Sociedad actora el 01 de agosto de 2008 (Folio del expediente administrativo tramitado por la CCSS número 2-03101109263-001­001, aviso de cobro e informes de inspección). En mérito de ello, debe contabilizarse el plazo de los tres años, conforme lo establece el numeral 52 del Código expresado, desde el primero de enero del calendario siguiente a aquel en que el tributo debe pagarse y hasta la notificación de la demanda. En el presente caso, se constata en el expediente digital judicial en las imágenes que van de la 63 a la 78, que el traslado de la demanda emitido mediante resolución de las 8:55 horas del 04 de agosto del 2011, se notifica a la CCSS el día 21 de noviembre del 2011, de modo que el término de caducidad de tres años para requerir la nulidad peticionada, cuenta desde el primero de enero del calendario siguiente a aquel en que el tributo debe pagarse, es por ello que al haberse dictado la resolución final, definitiva y firme mediante resolución número 30-02­08, de la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, misma que fue notificada a la actora en fecha 28 de marzo de 2008, regía el término para incoar el proceso desde el primero de enero del 2009 y hasta el primero de enero del 2012, en razón lo cual al notificarse la demanda el día 21 de noviembre del 2011, no había acaecido el plazo de caducidad aludido. Sin que acontezca prescripción alguna, ello así debido a que como se expresó, la caducidad se regirá por el instituto de la prescripción.” (Solo lo subrayado es suplido).

VI.Como se aprecia, el Tribunal, sin mayor motivación -al no invocarse este motivo casacional, esta Sala se encuentra imposibilitada de analizarlo-, señaló que “[…] al tratarse el presente asunto de la impugnación de actos administrativos determinadores de la obligación tributaria de las cuotas obrero patronales, se debe regir en materia de caducidad para su impugnación por el Código de Normas y de Procedimientos Tributarios, número 4755 del 03 de mayo de 1971, en lo referente a la materia de la prescripción, con aplicación de los instrumentos propios de dicho instituto.” Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en un reciente voto, no. 2018013658 de las 9 horas 15 minutos del 22 de agosto de 2018, en lo de interés, señaló: “I.- SOBRE EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. […] La cuestión de las contribuciones parafiscales –en este caso las aportaciones a la seguridad social- ha provocado no poca polémica en el ámbito doctrinario y jurisprudencial. En lo que atañe a la controversia jurídica constitucional que tenemos entre manos, desde la perspectiva de esta Sala, son plausibles dos tesis. La primera, que considera que al ser un tributo –véase al respecto la sentencia 2006009568 de este Tribunal- irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal-; esta última consecuencia que no ha sido validada por la Sala Constitucional-. En esta dirección, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria, máxime si se toma en cuenta que en la lucha de los barones ingleses por hacerse de la potestad tributaria algunos encuentran el origen del Parlamento y la democracia – no hay democracia sin Parlamento, ni de éste sin la Oposición-. En resumidas cuentas, en este caso específico, se debe de aplicar el principio de legalidad tributaria. La segunda tesis, la cual ha sido sostenida por este Tribunal –véanse, entre otras, las sentencias números 1994003819 y 1998-007393-, es la que considera que no estamos en presencia de una contribución parafiscal y, por consiguiente, no se debe aplicar el principio de legalidad tributaria. “El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes…”. / Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge-. / Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación –no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal. / Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota – el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos. / Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio.”

VII.A la luz del anterior fallo de la Sala Constitucional, se determina, como lo señaló el Tribunal, los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales; por ende, su naturaleza es tributaria. Ergo, no lleva razón el casacionista en su alegato al negarle esa condición. En consecuencia, tocante a la defensa de caducidad argüida, la norma actuable es la contenida en el precepto 41 inciso 2) del CPCA, aplicando, por ende, lo previsto en el Código Tributario; no así lo señalado en el canon 39 del CPCA como lo indica el recurrente. El casacionista no objetó el cómputo del plazo efectuado por las personas juzgadoras a la luz de lo dispuesto en la normativa tributaria; el cual, por demás, es correcto. En consecuencia, al no estar prescrita la acción, no incurre el Tribunal en los yerros alegados por el casacionista. Por lo tanto, se impone el rechazo de las censuras en estudio. Sin perjuicio de lo expuesto, es menester señalar, como se ha indicado, la objeción interpuesta por el recurrente estriba en la denegatoria de la defensa de caducidad interpuesta, ya que, a su entender, la acción se interpuso pasado el año previsto en el canon 39 del CPCA. Ya se brindaron las razones por las cuales esta Cámara no comparte esa tesis; sino que el numeral actuable es el 41 inciso 2) íbid. Dentro de esta línea de pensamiento, tampoco resulta aplicable lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 56 de la Ley no. 17 del 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el cual dispone: “La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años.” (Lo subrayado es suplido). En esta lite no se reclama ningún monto por daños y perjuicios irrogados a la CCSS; ergo, tal disposición no resulta aplicable.

VIII.En mérito de lo expuesto, por mayoría, débese rechazar el recurso formulado. En cuanto a sus costas, el precepto 150 inciso 3 del CPCA preceptúa: “La sentencia que declare sin lugar el recurso de casación, condenará a la parte vencida al pago de las cotas personales y procesales causadas por el recurso; salvo que, por la naturaleza de las cuestiones debatidas en el recurso, haya habido, a juicio de la Sala Primera o del Tribunal de Casación, motivo suficiente para recurrir.” (Lo subrayado no es del original). Como se indicó, el sustento de esta sentencia es el reciente voto de la Sala Constitucional, el cual cambió su línea jurisprudencial. Por ello, en criterio de este órgano decisor, a la CCSS le asiste suficiente motivo para litigar, por lo que se le absolverá del pago de las costas del recurso de casación (artículo 150 inciso 3 del CPCA).

POR TANTO

Por mayoría, se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto. Se resuelve sin condena en costas. Salva el voto la magistrada Rojas Morales.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales Yazmín Aragón Cambronero Maribel Seing Murillo MJIMENEZ Nota de la magistrada Rojas Morales A pesar de que en la sentencia, por error material, se consigna que se trata de un voto salvado, lo cierto es que el criterio que deseo exponer se hace en formato de nota, ya que no afecta ni altera lo dispuesto en la parte dispositiva de la presente resolución. Si bien es cierto, en cuanto a la defensa de caducidad, debe aplicarse el numeral 41 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo que establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción del derecho de fondo, debo externar mi desacuerdo con la aplicación del artículo 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual, antes de que fuese reformado por el artículo 1° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, disponía que la obligación tributaria prescribía a los tres años. En su lugar, considero que la norma de prescripción de derecho de fondo aplicable en la lite es el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (N° 17) que dispone un término de diez años, pues, aunque se trate de extremos tributarios, esta es la norma especial para efectos de cobros de extremos parafiscales de la CCSS, por lo que se antepone a la norma general del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Rocío Rojas Morales Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.