Mandatory Joinder of the State and SINAC in PNE LitigationIntegración obligatoria del Estado y SINAC en litigios sobre el PNE

Document Review *140036661027CA* Res. 001239-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven fifty on treinta y uno de marzo de dos mil veinte.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento), instituted before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court by INMOBILIARIA TALAMANCA SOCIEDAD ANONIMA, legal entity identification number 3-101-018205, represented by its president Leonor Isabel Antillón Sargent, identity card number 1-399-1373, divorced, resident of San José; against the Municipalidad de San Rafael de Heredia, represented by its mayor Jorge Isaac Herrera Paniagua, identity card number 4-114-587, married, resident of Heredia.

Justice Vargas Vásquez writes the opinion; and,

WHEREAS

I.Inmobiliaria Talamanca S.A. (hereinafter Inmobiliaria Talamanca) sued the Municipalidad de San Rafael. It stated that on 5 de octubre de 2011 it applied for a land-use authorization (uso de suelo) for lot 33-E in Urbanización del Monte, for the construction of a 300 m2 dwelling on Heredia property no. 82600-00, measuring 3069.65 m2, according to survey plan (plano) H-38399-77. It added that the property at issue originated from the severance (segregación) of estate no. 2988, registered through possessory title proceedings (información posesoria) before the Juzgado Civil de Heredia in 1869, that it had always been privately owned, and that it had never left the family. It asserted that the respondent Municipality had acknowledged that this was an “inviolable property,” registered before the enactment of Decreto-Ley LXV de 28 de julio de 1888. It recounted that the subdivision (fraccionamiento) was authorized by the Ayuntamiento de San Rafael pursuant to Article 2 of session 113 of 10 de noviembre de 1975, and by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (hereinafter INVU) on 14 de setiembre de ese año.

It maintained that Decreto-Ley LXV de 28 de julio de 1888 declared inalienable a two-kilometer-wide strip of land on either side of the summit of Montaña del Volcán Barva, from cerro Zurquí to cerro Concordia, “whether that area is nationally or municipally owned,” in order to protect water sources. It noted that said Decreto-Ley excluded private properties from its application. It emphasized that, through decision 2008-12109—addressed, among others, to the respondent Municipality—the Sala Constitucional ordered MINAET, within seven months of service of the judgment, to physically demarcate the area established by the aforementioned Decreto and then commence expropriation proceedings (procesos de expropiación) concerning land improperly occupied by private parties, while refraining from granting permits within that area and excluding private properties existing as of the date of the Decreto.

It indicated that the demarcation and potential expropriation had not been carried out. It explained that its estate was located in a development authorized by INVU since 1975, containing residences, paved streets, lighting, curbs and gutters, and other urban amenities, where the respondent Municipality collected taxes. It stated that the defendant had granted and continued to grant numerous land-use authorizations and building permits for housing in that development. It noted that the survey plan for its property, dated 5 de mayo de 1977, identified it as land intended for construction and showed its location. It stressed that it appealed the denial of the land-use authorization, which the Mayor’s Office rejected in official letter no. 0241-2012-AMSRH at 10 hours on 29 de febrero de 2012, an act upheld by the Third Section of the Contentious-Administrative Court in decision 155-2013 at 16 hours on 18 de abril de 2013, thereby exhausting administrative remedies (agotando la vía).

It added that, according to that Court, even if the cited Decreto Ley did not apply to property 82600-000—because it had been registered before that legislation—the property remained subject to the urban-planning restrictions (limitaciones urbanísticas) of the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana de 1982, before it was acquired by the plaintiff in 2005; however, those restrictions applied to “subdivision,” not to construction on land that had already been developed. It continued that, according to the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), under the Decreto GAM the land was located in a special protection zone where only one dwelling for the owner’s use was permitted on parcels measuring at least two hectares or, in the case of subdivision along a road, measuring no less than 7000 m2. It argued that the GAM regulations were therefore being applied retroactively to it by treating a building permit for an approved development as a subdivision application.

It further indicated that, according to the non-hierarchical appellate authority, the property had not been used for residential purposes and that the area was a groundwater recharge zone (zona de recarga acuífera). It emphasized that the decision also stated that, because of its size, the lot could not be used for urban residential purposes. From the foregoing, it concluded that the GAM rules were being applied retroactively, which was null and void and violated its constitutional guarantees; moreover, a groundwater recharge zone could not exist within an authorized development. It continued that, although the reason for denying the land-use authorization was the application of the Decreto GAM, the property was nevertheless a duly registered lot forming part of a development whose subdivision had been authorized by the Municipalidad de San Rafael and INVU, all pursuant to the Ley de Planificación Urbana (hereinafter LPU).

It further specified that, by being prevented from using the property for urban and agricultural purposes, it had been deprived of the essential content of its property right. In its requested relief, it seeks: a) annulment of the determinations contained in acts no. 0241-2012-AMSRH at 10:00 hours on 29 de febrero del 2012 and related acts, as well as decision no. 155-2013 of the non-hierarchical appellate authority at 16:00 hrs. on 18 de abril de 2013; b) a declaration that the challenged administrative conduct is inconsistent with the legal system; c) authorization of the requested land use for housing construction on the property at issue in these proceedings; d) restoration of the full exercise of its constitutional and legal rights, with the adoption of the measures necessary for that purpose; e) an order requiring the Administration to pay the damages and losses caused, as well as costs and interest.

In the alternative, it seeks: a) if the denial of the land-use authorization is upheld, an order requiring the Municipalidad de San Rafael to pay the fair value (justo precio) of the property and the damages and losses caused; b) in light of its evident good faith, a declaration of the defendant’s administrative liability (responsabilidad administrativa); c) an order requiring the Administration to pay the damages and losses caused, plus interest, with those amounts to be indexed from the date on which entitlement thereto is determined until actual payment; d) an award against the defendant of costs plus interest; e) once full compensation for the value of the property has been paid, an order transferring it to the defendant. The respondent Ayuntamiento filed an untimely answer and raised the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho). The Court partially rejected that defense and granted the alternative claim.

It ordered the Municipalidad de San Rafael to pay the plaintiff the fair value of the property at issue through purchase or expropriation, plus damages and losses for its inability to build on its property from 14 de octubre de 2010 until the date the fair value is paid, as well as such damages and losses as may be proven and quantified during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia), plus interest from the date they become due until actual payment. It assessed costs against the defendant Corporation. Both parties, dissatisfied, appeal in cassation (casación).

Appeal of the Municipalidad de San Rafael

II.Although the appellant in cassation raises several procedural and substantive claims, given the manner in which the case will be decided, only the second claim will be analyzed, insofar as it concerns an improper composition of the parties to the dispute (composición de la litis) resulting from an improper assessment of the evidence. She identifies several events that she considers important, namely: a) the canton of San Rafael was created on May 28, 1885; b) Decreto Ley no 65 dates from 1888; c) the Municipalidad de San Rafael does not have a Regulatory Plan (Plan Regulador); d) the plan for the Gran Área Metropolitana dates from June 22, 1982; and e) the subdivision (fraccionamiento) to which the plaintiff’s property belongs was authorized on November 10, 1975. She contends that, up to that date, the Municipalidad and INVU did not apply Decreto no. 65 de 1888 because it was deemed to have been tacitly repealed.

She states that this was so much the case that the Sala Constitucional was asked to determine and delimit its continued validity. It is for these reasons, she continues, that judgment 2008-12109 of the Tribunal Constitucional was issued, which, as the A-quo states, “[…] is the basic legal parameter that guides the resolution of the dispute (…)”. She observes that it was not until 2007 that two events fundamental to the resolution of this matter occurred: Opinión Jurídica número OJ-118-2004 of the PGR, according to which there is no Law expressly repealing Ley no. LXV de 30 de julio de 1888—and it therefore remains in force—and the decision of the Concejo Municipal de San Rafael through acuerdo no. 18 adopted at sesión ordinaria no. 103-2007 del 9 de julio del 2007, not to grant permits for any type of urban development in the canton of San Rafael within the area described by the aforementioned Decreto Ejecutivo.

In her view, resolución no. DGT-437-08 del 16 de junio del 2008 of the Instituto Geográfico Nacional (hereinafter IGN) revealed cadastral errors (errores catastrales) on sheet no. 14154, which were not clarified, nor was the inalienable zone (zona inalienable) demarcated, until 2014 and 2015, as evidenced by the documents in the case file. She partially quotes the judgment of the Sala Constitucional, which, in its Por Tanto, provides: “(...) The appeal is granted solely with respect to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Municipalidades (...) San Rafael (...). Roberto Dobles Mora, or whoever holds the position of Ministro del Ambiente y Energía, is ordered as follows: a) Within seven months from notification of this judgment, he shall undertake the actions falling within the scope of his authority so that the zone established by ley número 65 de 1888 is physically demarcated and, thereafter, shall commence proceedings to recover the lands located in that sector that are occupied by private parties, (...) [and] whoever holds the office of Alcalde (...) both of the Municipalidad de San Rafael de Heredia [...]: a] They shall immediately refrain from granting any type of permit within the zone established by ley número 65 de 1888 (...)”.

Regarding the foregoing, she argued that the judges erred in stating that the Sala Constitucional ordered the State and the Municipalidades to commence proceedings to recover lands located in the inalienable zone that were occupied by private parties, and therefore, in its Por tanto, ordered that Corporation to pay the plaintiff the fair price for the property at issue. She emphasizes that a simple comparison of the documents clearly establishes that the municipality was never required to recover lands. She states that the Tribunal failed to consider that the Municipalidad, as a public entity, is subject to the principle of legality (principio de legalidad), which is precisely the body of law cited, and is consequently compelled to carry out the ordered expropriation or purchase, since the Ley Forestal also expressly provides as follows: “(...) Article 13 provides that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) ‘(…) shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalidades, autonomous institutions, and other organizations of the Public Administration (...).’” She adds that provision 18 establishes: “...Within the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once approved by the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall determine, where applicable, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations to this Law.” She further notes that the Sala Constitucional has defined the concept of Natural Heritage of the State, stating that it is public-domain property (bien de dominio público) whose conservation and administration are entrusted by Law to MINAE through the Sistema Nacional de Aéreas de Conservación (hereinafter SINAC).

She also explains that the Tribunal Constitucional has held that it comprises the Áreas Silvestres Protegidas, regardless of their management category, declared by Law or Decreto Ejecutivo: forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments. She further states that it includes the other forests and forest lands or lands suitable for forestry belonging to the State and public institutions that are immediately subject to a legal designation (afectación legal inmediata). She asserts that this category includes the remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coastlines, which are also administered by MINAE and governed by their specific regulations. She comments that, as a strict consequence of the foregoing, it is not the municipality’s responsibility to expropriate lands for protected zones that are not under its administration.

She maintains that, by denying the land-use authorization (uso de suelo), the Municipalidad merely applies and “operationalizes” what is established in the legal system. In this regard, she emphasizes that the Tribunal did not take into account Resolución no. 155-2013 de las 16:00 horas del 18 de abril del 2013, which dismissed the plaintiff’s appeal. She stresses that, as reflected in the hearings held, she raised the preliminary defense of failure to join necessary parties (indebida integración de la litis), requesting that the State and, expressly, SINAC be joined. That request was denied, which, she argues, contravenes the aforementioned provisions of the Ley Forestal because the lands at issue would be owned by the State. From the foregoing, she concludes that the challenged decision imposes obligations on the municipality that fall outside its authority, particularly since it was the Tribunal de Apelaciones that refused to join SINAC and the State as parties.

III.Before ruling on the alleged grievance, it is necessary to delimit the statutory concept of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), in order to determine whether the property under examination is part of that heritage. In this regard, this Chamber has repeatedly held that: “(…) Pursuant to section 13 of the Ley Forestal, ‘The State’s natural heritage shall consist of the forests and forestlands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that secure credit transactions with the National Banking System and become part of its assets...’ Thus, the provision establishes three possible categories of property comprising that heritage: a) forests and forestlands of national reserves; b) forests and forestlands of areas declared inalienable; and c) forests and forestlands of properties registered in its name and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that secure credit transactions with the National Banking System and become part of its assets.

(In this regard, judgments numbers 1070 of 9 horas 45 minutos del 3 de setiembre de 2010 and 1088 of 8 horas 55 minutos del 8 de agosto de 2011 may be consulted). Based on the foregoing, the position expressed by the appellant Municipality—that the property at issue in these proceedings must be considered part of the PNE because it is located within an area declared inalienable (Decreto Ley LXV de 30 de julio de 1888 and ruling 2008-12109 of the Sala Constitucional)—arises from a proper interpretation of section 13 of the Ley Forestal. Indeed, section 13 ibid. clearly establishes that a parcel located in an area declared inalienable for the purpose of protecting the area’s water resources forms part of the PNE. In this case, it is undisputed that the land at issue in these proceedings is located within a strip declared inalienable. It is likewise undisputed that the Sala Constitucional held (ruling 2008-12109) that these properties form part of the public domain (dominio público).

The claim now turns on two essential issues: the rejection of the respondent Corporation’s motion to join the State and SINAC to the proceedings (integrar a la litis), and the alleged error of the adjudicators in ordering it to expropriate land forming part of the PNE, over which it argues that it holds no title. On this issue, it should be noted that, during the preliminary hearing held on 26 de noviembre de 2014, the Jueza Tramitadora joined the State and SINAC to the proceedings. In a filing dated 1º de diciembre de 2014, the plaintiff filed an appeal, contending that its alternative claim was compensatory in nature and was directed solely against the Municipalidad de San Rafael and based on its acts (folio 348 of the case file); therefore, in its view, there was no need to join either the State or SINAC. Nevertheless, in resolution no. 75-2015-II, of 14 horas 34 minutos del 19 de febrero de 2015, the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección II, reversed the cited resolution, leaving the action exclusively against the Municipalidad de San Rafael.

Thus, the request for joinder submitted by the respondent Municipality was denied by that collegiate body, even though it was based on the fact that the dispute concerns a property located in an inalienable area—which is undisputed—that, because of its characteristics as an aquifer recharge zone (zona de recarga acuífera), forms part of the State’s Natural Heritage. Accordingly, in the view of this Chamber, and as stated in the claim, the Tribunal failed to consider in its analysis that the property under examination forms part of the PNE, the administration of which falls to MINAE through SINAC (Sala Primera, no. 19776-2014 of 10 horas 30 minutos del 3 de diciembre de 2014). Because the property is located in a groundwater recharge zone (zona de recarga hídrica), within a strip declared inalienable long ago, it is clear that both the State and SINAC should have been joined to the proceedings, as the Jueza Tramitadora had in fact ruled.

This follows from the property’s geographic location and from compliance with section 106 of the Código Procesal Civil—which applies here by virtue of the general referral made by section 220 of the CPCA—which requires joinder when, by operation of law or because of the nature of the substantive legal relationship (relación jurídica material), a decision must be rendered with respect to several persons, in which case they must be sued in the same proceeding. Thus, although in this particular case the Tribunal de Apelaciones considered the compulsory joinder of necessary defendants (litis consorcio pasivo necesario), namely the State and SINAC, to be improper, it is evident that both entities have a clear responsibility ex lege for the management and oversight of areas forming part of the PNE. Additionally, the challenged judgment ordered the Municipalidad de San Rafael to expropriate a property whose administration, under the legal system, would fall to MINAE through SINAC, an entity and body that, as noted, were not joined to the proceedings. Consequently, under the terms of section 106 of the CPC, SINAC must be joined to the proceedings together with the State, requiring that this claim be granted.

IV.In view of the foregoing, the appeal shall be granted and the challenged judgment vacated. Pursuant to article 150.1 of the CPCA, the case file shall be remanded to the Tribunal Contencioso Administrativo so that it may join the Sistema Nacional de Áreas de Conservación- SINAC and the State to the proceedings and continue the proceedings as required by law. It need hardly be stated that, given the manner in which the matter is resolved, no ruling shall be made on the remaining grievances raised by the appellants.

POR TANTO

The appeal is granted. The challenged decision is vacated. The matter is remanded to the Tribunal so that it may proceed as required by law, joining SINAC and the State as necessary defendants (litis consorcio pasivo necesario).

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

Revisión del Documento *140036661027CA* Res. 001239-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cincuenta minutos del treinta y uno de marzo de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento, establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por INMOBILIARIA TALAMANCA SOCIEDAD ANONIMA, cédula jurídica número 3-101-018205, representada por su presidenta Leonor Isabel Antillón Sargent, cédula de identidad 1-399-1373, divorciada, vecina de San José; contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia, representada por su alcalde Jorge Isaac Herrera Paniagua, cédula de identidad número 4-114-587, casado, vecino de Heredia.

Redacta la magistrada Vargas Vásquez; y,

CONSIDERANDO

I.Inmobiliaria Talamanca S.A. (en adelante Inmobiliaria Talamanca), demandó a la Municipalidad de San Rafael. Dijo, el 5 de octubre de 2011 solicitó el uso de suelo para el lote 33-E, de la Urbanización del Monte, para la construcción de una casa de habitación de 300 m2, en la finca de Heredia no. 82600-00, con una medida de 3069.65 m2, según plano H-38399-77. Adicionó, la propiedad de estudio se origina en la segregación de la heredad no. 2988 inscrita por información posesoria ente el Juzgado Civil de Heredia en 1869, que siempre ha sido propiedad privada y que no ha salido del entorno familiar. Esbozó, la Municipalidad accionada ha reconocido, se trata de una “propiedad inviolable” y registrada desde antes de la promulgación del Decreto-Ley LXV de 28 de julio de 1888. Relató, el fraccionamiento fue autorizado por el Ayuntamiento de San Rafael, según artículo 2 de la sesión 113 de 10 de noviembre de 1975; y, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), el 14 de setiembre de ese año.

Aseguró, mediante Decreto-Ley LXV de 28 de julio de 1888, se declaró inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho a uno y otro lado de la cima de la Montaña del Volcán Barva, desde el cerro Zurquí, hasta el cerro Concordia “ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal”, con el fin de proteger fuentes de agua. Apuntó, dicho Decreto-Ley, excluyó de su aplicación a las propiedades privadas. Subrayó, mediante resolución 2008-12109 -dirigida entre otros- a la Municipalidad accionada, la Sala Constitucional ordenó al MINAET que en el plazo de siete meses desde la notificación de la sentencia, debía delimitar físicamente la zona establecida por el Decreto ibídem, iniciando luego los procesos de expropiación de los terrenos indebidamente ocupados por particulares, absteniéndose de otorgar permisos dentro de esa zona, excluyendo las propiedades privadas existentes a la data del Decreto.

Indicó, la delimitación y eventual expropiación no se ha cumplido. Explicó, su heredad se ubica en una urbanización autorizada por el INVU desde 1975, con residencias, calles pavimentadas, iluminación, cordón de caño y otras facilidades urbanísticas, donde la Municipalidad accionada cobra impuestos. Relató, la demandada ha otorgado y continúa confiriendo múltiples usos de suelo y permisos de construcción para vivienda en esa urbanización. Apuntó, el plano de su fundo, indica tratarse de un terreno para construir, fechado 5 de mayo de 1977, en el cual consta su ubicación. Resaltó, apeló la denegatoria del uso de suelo, la cual fue rechazada por la Alcaldía en oficio no. 0241-2012-AMSRH de las 10 horas del 29 de febrero de 2012, actó que confirmó la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, mediante resolución 155-2013 de las 16 horas del 18 de abril de 2013, agotando la vía.

Agregó, para dicho Tribunal, aún si no aplicara a la finca 82600-000 el Decreto Ley citado, -por haberse inscrito con anterioridad a dicha normativa-, esta quedó afecta a las limitaciones urbanísticas del Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana de 1982, antes de ser adquirida por la actora en el 2005, mas esas limitaciones son para “fraccionar” no para construir en terrenos ya urbanizados. Prosiguió, para el jerarca impropio, según el Decreto GAM el terreno se ubica en una zona especial de protección, donde solo se permite una vivienda para uso del propietario, dentro de parcelas con una medida mínimo de dos hectáreas, o bien, caso de fraccionamiento frente a camino, una medida no menor a 7000 m2. De esa forma, arguyó, se le pretendió aplicar retroactivamente la normativa de la GAM, asimilando un permiso constructivo de una urbanización aprobada, a una solicitud de fraccionamiento.

Asimismo, indicó, para el jerarca impropio, la propiedad no ha sido utilizada para fines habitacionales y esa zona es de recarga acuífera. Subrayó, además se dice que por su medida, el lote no permite uso urbano habitacional. De lo anterior, estimó, se pretende aplicar retroactivamente las reglas del GAM, lo cual es nulo y violatorio de sus garantías constitucionales, además, no puede haber una zona de recarga acuífera dentro de una urbanización autorizada. Prosiguió, aunque el motivo para el rechazo del uso de suelo fue la aplicación del Decreto GAM, no obstante se trata de un lote debidamente inscrito como parte de una urbanización cuyo fraccionamiento fue autorizado por la Municipalidad de San Rafael y del INVU, todo con base en la Ley de Planificación Urbana (en adelante LPU). Además, especificó, al impedírsele el uso urbano y agrario se le despojó del contenido esencial del derecho de propiedad.

Solicita en sentencia: a) se anule lo resuelto en los actos no. 0241-2012-AMSRH de las 10:00 horas del 29 de febrero del 2012 y conexos, así como la resolución del jerarca impropio no. 155-2013 de las 16:00 hrs. del 18 de abril de 2013; b) se declare la disconformidad de la conducta administrativa impugnada con el ordenamiento; c) se permita el uso de suelo para construcción de vivienda solicitado en el inmueble objeto del proceso; d) se le restablezca en el pleno ejercicio de sus derechos constitucionales y legales, adoptándose las medidas necesarias para ello; e) se condene a la Administración al pago de los daños y perjuicios causados; y las costas, mas intereses. Subsidiariamente solicita: a) en caso de confirmarse la denegatoria de uso de suelo, se condene a la Municipalidad de San Rafael al pago del justo precio de la propiedad, daños y perjuicios ocasionados; b) por su evidente buena fe, se declare la responsabilidad administrativa de la demandada; c) se condene a la administración al pago de los daños y perjuicios causados, mas intereses, sumas a indexar desde el día en que se determine su procedencia y hasta su efectivo pago; d) se impongan a la demandada las costas mas intereses; e) pagada la indemnización integral del valor del inmueble, se ordene su traspaso a la demandada.

El Ayuntamiento accionado contestó extemporáneamente, opuso la excepción de falta de derecho. El Tribunal la rechazó parcialmente, declaró con lugar la pretensión subsidiaria. Ordenó a la Municipalidad de San Rafael pagar a la actora el justo precio de la finca de estudio, mediante compra o expropiación, mas los daños y perjuicios por no poder construir en su inmueble desde el 14 de octubre de 2010, hasta el día en que le sea cancelado el justo precio, así como los daños y perjuicios a demostrar y liquidar en ejecución de sentencia, mas intereses, desde que sean exigibles y hasta su efectiva cancelación. Impuso las costas a la Corporación demandada. Inconformes ambas partes acuden a casación.

Recurso de la Municipalidad de San Rafael

II.Aunque la casacionista formula varios cargos de naturaleza procesal y sustantiva, no obstante, dada la forma cómo se resolverá, solo se entrará al análisis del segundo reproche, en tanto refiere una indebida composición de la litis consecuencia de una indebida valoración de la prueba. Señala varios eventos que estima de importancia, a saber: a) el cantón de San Rafael fue creado el 28 de mayo de 1885; b) el Decreto Ley no 65 data del año 1888; c) la Municipalidad de San Rafael no cuenta con Plan Regulador; d) el plan de la Gran Área Metropolitana data del 22 de junio de 1982; y, e) el fraccionamiento al que pertenece el inmueble de la actora fue autorizado el 10 de noviembre de 1975. Opina, hasta esa data la Municipalidad y el INVU no aplicaban el Decreto no. 65 de 1888, por cuanto se reputaba como derogado en forma tácita. Refiere, tanto así que se solicitó a la Sala Constitucional determinar y dimensionar su vigencia.

Es por estas razones, continúa, que se produce el fallo 2008-12109 del Tribunal Constitucional, que como señala el A-quo "[...] es el parámetro jurídico de base que permite orientar la solución del conflicto (...)". Observa, no es sino hasta el 2007 cuando se producen dos actos fundamentales para la resolución de este asunto; estos son: la Opinión Jurídica número OJ-118-2004 de la PGR, según la cual no existe una Ley que en forma expresa derogue la Ley no. LXV de 30 de julio de 1888, -por lo que está vigente-. Asimismo, la disposición del Concejo Municipal de San Rafael mediante acuerdo no. 18 tomado en la sesión ordinaria no. 103-2007 del 9 de julio del 2007, a fin de no otorgar permisos para ningún tipo de desarrollo urbanístico en el cantón de San Rafael, comprendido en el área descrita por el Decreto Ejecutivo ibídem. Interpreta, la resolución no. DGT-437-08 del 16 de junio del 2008 del Instituto Geográfico Nacional (en lo que sigue IGN), puso en evidencia errores catastrales en la hoja no. 14154, los cuales fueron dilucidados y delimitada la zona inalienable hasta el año 2014 y 2015, tal y como consta en la documentación del expediente.

Transcribe parcialmente el fallo de la Sala Constitucional, en cual en su Por Tanto, establece: "(...) Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y las Municipalidades (...) San Rafael (...). Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, reaiice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimita físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que están siendo ocupados por particulares, (...) a (...) quien ocupe el cargo como Alcalde (...) ambos de la Municipalidad de San Rafael de Heredia [...]: a] Que de inmediato se abstengan de otorgar cualquier tipo de permiso dentro de la zona establecida por la ley número 65 de 1888 (...)” Respecto a lo anterior, expuso, los jueces se equivocan al indicar que la Sala Constitucional, ordenó al Estado y a las Municipalidades iniciar los procesos de recuperación de los terrenos ubicados en la zona inalienable que estén siendo ocupados por particulares, por lo cual en su por tanto ordena a esa Corporación a pagar a la actora el justo precio de la finca de examen.

Subraya, de la simple confrontación de documentos se determina con claridad que el municipio nunca fue obligado a recuperar terrenos. Indica, el Tribunal no consideró que la municipalidad, como ente público se encuentra sometida al principio de legalidad, que es precisamente la normativa que se indica; y en consecuencia compelida de realizar la expropiación o compra que se ordena, ya que la Ley Forestal señala además expresamente lo siguiente: "(...) El artículo 13 dispone que el patrimonio natural del Estado "(…) estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónoma y demás organizaciones de la administración Pública (...)." Agrega, el mandato 18 establece: “…En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobada por el Ministerio de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley." Por su parte, apunta, la Sala Constitucional ha definido el concepto de Patrimonio Natural del Estado, indicando, se trata de un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas por la Ley al MINAE, mediante el Sistema Nacional de Aéreas de Conservación (en lo que sigue SINAC).

Asimismo esboza, ha dicho el Tribunal Constitucional que está conformado por las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales. Asimismo, refiere por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas que tienen una afectación legal inmediata. Manifiesta, incluye dentro de esa categoría al resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, los cuales están también bajo administración del MINAE y se rigen por su normativa específica. Comenta, en estricta consecuencia con lo anterior, no es al municipio a quien le corresponde expropiar terrenos para zonas de protección que no están bajo su administración. Sostiene, la Municipalidad al negar el uso de suelo, lo único que hace es aplicar y “operativizar” lo que se encuentra plasmado en el ordenamiento jurídico.

En este sentido, destaca, el Tribunal no tomó en consideración la Resolución no. 155-2013 de las 16:00 horas del 18 de abril del 2013, que rechazó el recurso de apelación de la actora. Resalta, tal y como consta en las audiencias realizadas, interpuso la defensa previa de indebida integración de la litis, solicitando se integrara al Estado y expresamente al SINAC. Dicha solicitud fue rechazada, lo anterior, reprocha, atenta contra lo preceptuado en la Ley Forestal ya indicado, pues se está ante terrenos que serían propiedad del Estado. De lo anterior, concluye, la resolución recurrida impone obligaciones al municipio que no son de su competencia, máxime si fue el Tribunal de Apelaciones quien rechazó integrar la litis con el SINAC y el Estado.

III.De previo a resolver el agravio esgrimido, resulta necesario delimitar el concepto normativo de patrimonio natural del Estado, con la finalidad de establecer si el inmueble objeto de examen, es o no parte de este patrimonio. Al respecto, esta Sala ha reiterado que: “(…) Conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio...” De esta forma, son tres posibilidades las que brinda la norma, respecto a los bienes que integran dicho patrimonio: a) bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; b) bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables, y c) bosques y terrenos forestales de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

(Al respecto pueden consultarse las sentencias números 1070 de las 9 horas 45 minutos del 3 de setiembre de 2010 y 1088 de las 8 horas 55 minutos del 8 de agosto de 2011). De lo expuesto, el criterio externado por la Municipalidad recurrente en el sentido de que la finca objeto de este proceso debe considerarse parte del PNE, ya que se localiza dentro de una zona declarada inalienable (Decreto Ley LXV de 30 de julio de 1888 y fallo 2008-12109 de la Sala Constitucional) surge de una adecuada interpretación del ordinal 13 de la Ley Forestal. En efecto, el mandato 13 ibídem es claro al determinar, que una parcela ubicada en zona declarada inalienable, con el fin de proteger el recurso hídrico de la zona, forma parte del PNE. En la especie, es un hecho no controvertido, el terreno objeto de este proceso se localiza dentro de una franja declarada inalienable. Asimismo, que la Sala Constitucional consideró (fallo 2008-12109), se trata de heredades parte del dominio público.

Ahora bien, el cargo gira en torno a dos aspectos esenciales, el rechazo de la gestión de la Corporación accionada, en cuanto a incorporar a la litis al Estado y al SINAC, así como el alegado error de los juzgadores al condenarle a expropiar terrenos parte del PNE, respecto de los cuales argumenta, carece de titularidad. Sobre esta temática, cabe indicar, la Jueza Tramitadora, durante la audiencia preliminar celebrada el 26 de noviembre de 2014, integró a la litis al Estado y al SINAC. En escrito del 1º de diciembre de 2014, la accionante interpuso recurso de apelación, al considerar, su pretensión subsidiaria es de naturaleza indemnizatoria, la cual solo estaba dirigida en contra y por actos de la Municipalidad de San Rafael (folio 348 del expediente), de ahí en su opinión, que no fuera necesario integrar ni al Estado ni al SINAC. No obstante, en resolución no. 75-2015-II, de las 14 horas 34 minutos del 19 de febrero de 2015, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección II, revocó la resolución de cita, manteniendo la demanda exclusivamente en contra de la Municipalidad de San Rafael.

Así, la solicitud de integración a la litis formulada por el Ayuntamiento demandado fue rechazada por el citado órgano colegiado, a pesar de que ésta obedece, a que lo discutido refiere a un inmueble ubicado en una zona inalienable (lo cual constituye un hecho no controvertido), por sus características de zona de recarga acuífera, parte del Patrimonio Natural del Estado. De esa suerte, para esta Cámara, tal y como se indicara en el cargo, el Tribunal echa de menos en su análisis, que el bien de examen forma parte del PNE, cuya administración corresponde al MINAE a través del SINAC (Sala Primera, no. 19776-2014 de las 10 horas 30 minutos del 3 de diciembre de 2014). Tratándose de un inmueble ubicado en una zona de recarga hídrica, parte de una franja declarada inalienable desde vieja data, es claro, tanto el Estado como el SINAC debieron ser integrados a la litis, tal y como efectivamente había sido resuelto por la Jueza Tramitadora.

Lo anterior, tomando en consideración la ubicación geográfica del bien, y, en acatamiento de lo dispuesto en el precepto 106 del Código Procesal Civil, -aplicable a la especie en virtud de la remisión general hecha por el ordinal 220 del CPCA-, el cual ordena integrar la litis cuando por disposición de ley o por la naturaleza de la relación jurídica material, la decisión deba tomarse respecto a varias personas, supuesto en el cual, éstas deberán demandarse en el mismo proceso. Así, aunque en el caso concreto, el Tribunal de Apelaciones consideró improcedente la integración a la litis consorcio pasivo necesario por parte del Estado y el SINAC, se evidencia, ambas entidades tienen una clara responsabilidad ex legge en el manejo y control de las áreas parte del PNE. Adicionalmente, la sentencia combatida ha ordenado a la Municipalidad de San Rafael, proceder a la expropiación de un bien, cuya administración conforme al ordenamiento, correspondería al MINAE a través del SINAC, entidad y órgano que como se indicó, no fueron incorporados a la litis. De consiguiente, en los términos dispuestos por el canon 106 del CPC, el SINAC deberá ser integrado a la litis junto con el Estado, razón que obliga a acoger el cargo.

IV.En mérito de lo expuesto, procederá declarar con lugar el recurso planteado, anular la sentencia recurrida. De conformidad con el artículo 150.1 del CPCA, se reenviará el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo a fin de que incorpore a la litis al Sistema Nacional de Áreas de Conservación- SINAC, y al Estado; y continúe los procedimientos conforme a derecho corresponda. Demás está indicar que dada la forma cómo se resuelve, se omitirá pronunciamiento sobre los restantes agravios formulados por las recurrentes.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso. Se anula la resolución recurrida. Reenvíese al Tribunal para que proceda conforme a derecho corresponda, integrando al SINAC y al Estado a la litis consorcio pasivo necesario.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez