Closure for Breach of a Noise Abatement OrderClausura por incumplimiento de orden sanitaria sobre ruido

20170004000015-2467811-1.rtf *150046441027CA* Res. 000175-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten thirty a.m. on January twenty-third, two thousand twenty.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) instituted before the Contentious-Administrative and Civil Court of the Treasury by MONTAJES INDUSTRIALES DE GRECIA SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma), José Anibal Campos Quesada, businessman, address not stated; against the STATE, represented by State Attorney Alejandro Arce Oses, resident of Heredia. Participating as active intervenors (coadyuvantes activos) are César Barrantes Garita, occupation and address not stated; José Leonel Barrera Barrera, occupation and address not stated; Manrique Fonseca Quesada, occupation and address not stated; Ottoniel Guzmán García, occupation and address not stated; Elías Reyes Chaves, occupation and address not stated; Freddy Salas Guzmán, occupation and address not stated; Luis Gerardo Varela Aguilar, occupation and address not stated; Lenin Javier Rojas, occupation and address not stated; Léster Suárez Otárola, occupation and address not stated; Vicente Jiménez Morales; Rodrigo Montoya López, occupation and address not stated; César Pérez Murillo, occupation and address not stated; Erick José Torres Meza, occupation and address not stated; Vagner Barboza Rodríguez, occupation and address not stated; Milton Fernández Bonilla, occupation and address not stated; Carlos Alpizar Hernández, occupation and address not stated; Jonatán Pérez González, occupation and address not stated; Mario Fonseca Rosales, occupation and address not stated; Royman Cordero Barboza, occupation and address not stated; Víctor Bolaños Hidalgo, occupation and address not stated; Mainor Solís Murillo, occupation and address not stated; Raúl Ugalde Gamboa, occupation and address not stated; Anthony Barrantes Jiménez, occupation and address not stated; Cristofer Barrantes Quesada, occupation and address not stated; José Anibal Campos Quesada, occupation and address not stated; German Romero Brenes, occupation and address not stated; Carlos Luis Leiva Ortiz, occupation and address not stated; Esteban González Camacho, occupation and address not stated; Francisco Obando Obando, occupation and address not stated.

Enrique Rojas Franco, divorced, and Sergio Villalobos Campos, single, appear as special litigation counsel (apoderados especiales judiciales) for the plaintiff and the active intervenors. The natural persons are of legal age and, subject to the exceptions stated, are married, attorneys, and residents of San José.

Opinion authored by Justice Molinari Vílchez

WHEREAS

I.In accordance with the facts that the Tribunal deemed proven, and which were not disputed in this proceeding, Mr. José Anibal Campos Quesada is president, with powers as an unlimited general attorney-in-fact (apoderado generalísimo sin límite de suma), of Montajes Industriales de Grecia Sociedad Anónima, corporate identification number 3-101-171725. In resolution 305-2013, the Ministerio de Salud granted a sanitary operating permit (permiso sanitario de funcionamiento) to the establishment known as “Taller Metalmecánica,” whose representative is José Anibal Campos Quesada, for the following type of activity: Workshop, ISIC Classification 2811, Risk Type B, for the city of Grecia, beginning on 19 de junio de 2013, with a validity of five years, which was to be renewed on 19 de junio de 2018. On 11 de diciembre de 2014, Mr. Juan Gabriel Rodríguez Alfaro, identification number 2-6800-944, and other persons filed a complaint against “Montajes Industriales Grecia,” a company that, they stated, engages in industrial activity.

They complained of noise and vibrations, odors, smoke, and gases. As a result of the complaint, a site visit was conducted on 16 de diciembre de 2014. Ms. Marianela Ruiz, Environmental Health Professional at the Área Rectora de Salud de Grecia, recorded the following: “•The site visit was conducted on 16 de diciembre del 2014 during the morning hours.//•Upon arrival at the site, Mr. Cristofer Barrantes Garita, the person in charge at the time of the inspection, attended to us.//•The workshop engages in metalworking activities; it is a large property with a large open-sided shed in one area, and therefore most of the work of making the structures is performed outdoors. The structures are subsequently painted using compressors or rollers.//•At the time of the inspection, a great deal of noise could be heard. The Workshop uses machinery such as grinders, welding machines, compressors, a plasma cutter, and a crane.//•Complaint No 5458-2014 is deemed addressed.//•Sanitary Order N° 249-2014 will be issued to the legal representative of the activity, requiring the creation of a paint room with an extraction system to control gases and odors and the elimination of the practice of painting outdoors.//•A sound measurement (medición sónica) must be conducted to determine whether the activity exceeds the number of decibels permitted by law; therefore, the day and time on which it will be conducted will be coordinated with the complainants.// (...).” On 17 de diciembre de 2014, the Ministerio de Salud, Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, Dirección Área Rectora de Salud Grecia, issued sanitary order (orden sanitaria) DARSG-249-2014, in which it imposed the following requirement: “1.

Create a paint room with an extraction system to control gases and odors. Painting outdoors is prohibited.// (...).” This sanitary order was served on Montajes Industriales de Grecia S.A. on 18 de diciembre de 2014. On 5 de febrero de 2015, a sound measurement of Montajes Industriales de Grecia was conducted at the residence of Mr. Juan Gabriel Rodríguez Alfaro. Official letter ARSG-IT-079-2015, issued on that same date, stated: “The type of noise measured was fluctuating or intermittent, with a range of 40 to 80 dB. Formula applied pursuant to Decreto N° 32692-S (...) Background noise 36.76 dB. (...) Bedroom 66.60 Daytime standard dB (A) Residential Zone 65 (...) Conclusions and Recommendations// 1. There are no other nearby noise sources that affect the measurement.// 2. After analyzing the sound-measurement results, it may be concluded that, at the time the measurement was taken, the noise generated by the activities of Taller Metalmecánica Montajes Industriales de Grecia exceeded the limits established in the Reglamento de Control del Ruido.// 3.

In view of the foregoing and pursuant to articles 21 and 50 of the Constitución Política, as well as articles 1, 2, 4, 5, 7, 293, 355, 356 of the Ley General de Salud, the Reglamento de Control del Ruido, and the Procedimientos para la medición Sónica, a sanitary order must be issued requiring the submission of a Noise Confinement Plan (Plan de Confinamiento de Ruido), prepared by a professional in the field, for approval by the Ministerio de Salud and subsequent implementation and verification. In addition, this order will require the suspension of the activities conducted by the workshop until the improvements set forth in the duly approved noise confinement plan have been placed into operation.” On 6 de febrero de 2015, the Ministerio de Salud issued sanitary order DARSG-008-2015, which stated: “In accordance with the visit and sound measurement conducted in response to complaint N2 5854-14 filed by Mr.

Juan Gabriel Rodríguez Alfaro against the company Taller Metalmecánica Montajes Industriales de Grecia, due to the noise problems generated by the activity, which affect the health of neighboring residents, and according to the results stated in ARSG-IT-079-2015 (copy attached), you are hereby ordered to proceed as follows: “l. Immediately suspend the use of noisy equipment and machinery or any activity that generates excessive noise; these are prohibited until the premises meet the confinement conditions necessary to ensure that the decibels generated by the activity do not exceed those established under the regulations in force. (Immediate)//2. Submit to the Área Rectora de Salud de Grecia, for its approval and subsequent implementation, a noise confinement plan signed by a responsible professional that will reduce noise levels in accordance with (sic) the standard. (1 month)// 3. If the activity is found to be using noisy machinery and equipment or performing work that generates excessive noise without the confinement pan having been approved and Implemented, the establishment will be closed Immediately.//The foregoing is intended to protect human health and the environment, pursuant to articles 21 and 50 of the Constitución Política, as well as articles 1, 2, 4, S, 7, 9, 37, 39,263, 293, 294, 296, 297, 298,300, 301, 302, 303, 304, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 346, 349, 355, 356, 363 of the Ley General de Salud Pública, the Reglamento de Control del Ruido and the Procedimientos para la medición sónica, as well as articles 1, 47, 48 of the Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo 34728-S and its amendment, Decreto 35145-S.// EFFECTIVE UPON SERVICE.// You are hereby warned that, in the event of noncompliance with the order, the establishment will be closed pursuant to article 363 of the Ley General de Salud Pública, and the offense of disobedience will be brought before the courts pursuant to article 314 of the Código Penal.

This order shall take effect on the date it is served. (...).” The order was served on Montajes Industriales de Grecia S.A. on 13 de febrero de 2015, which filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio), arguing primarily that there was no evidence that the complainant’s health had been affected, that as of that date it complied with all requirements under the Reglamento sobre Higiene Industrial, and that it had not been represented during the sound measurements conducted, which had left it without an adequate defense; it also requested an extension to comply with the sanitary order. In official letter CN-ARS- G-0129-2015 dated 24 de febrero de 2015, the Director of the Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte of the Ministerio de Salud informed Montajes Industriales de Grecia S.A. that an extension was authorized for compliance with the sanitary order “cited in the heading,” for a period of 4 calendar months, from 19 de febrero to 19 de junio del 2015.

It further stated that, upon expiration of that period, a verification visit would be conducted by an official of the Ministerio and that, in the event of noncompliance with the order, the corresponding sanitary measures would be imposed as established in the legislation in force, including closure of the establishment or referral of the matter to the Tribunales de Justicia for contempt of authority. By resolution DRCN-AJ-J-277-2015 of 16 de marzo de 2015, the Regional Director of the Rectoría de la Salud Central Norte of the Ministerio de Salud denied the motion for reconsideration against sanitary order DARSG-008-2015. In resolution DM-CB-1771-2015 of 21 de abril de 2015, the Acting Ministro de Salud denied the appeal. In official letter CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015, the Director of the Dirección Área Rectora de Salud de Grecia of the Ministerio de Salud informed Montajes Industriales de Grecia S.A. that the establishment would be closed within 5 business days of service because it had failed to comply with sanitary order DARSG-008-2015, which ordered it to suspend its activities and use of noise-generating machinery until a noise confinement plan had been submitted, approved by the Ministerio de Salud, and duly implemented, and because report ARSG-IT-359-2015 confirmed that work at the workshop was continuing as usual, with noise being perceived from the use of noisy machinery such as grinders, among other equipment.

This was served on the company on 27 of that same month. Montajes Industriales de Grecia S.A. filed a motion for reconsideration and a subsidiary appeal against official letter CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015; it argued that official letter CNARS-G-0129-2015 had extended the deadline for compliance with sanitary order DARSG-249-2014 and therefore requested that the resolution be vacated and the granted period be honored. The Director of the Área Rectora de Salud de Grecia submitted a report to the Director of the Región Rectora de Salud Central Norte through official letter CN-ARS-G-399-2015 dated 28 de mayo de 2015. She stated that the required paint room had not been built and that the extension granted with respect to that requirement had not expired; the provisions of sanitary order DARSG-008-2015 concerning the noise confinement plan remained in effect, and therefore notice of the warning of closure was served and the motion was denied.

In resolution DRRSCN-Y-597-2015 of 15 de junio de 2015, the Director of the Región Central Norte denied the motion for reconsideration filed against official letter CN-ARS-G-366-2015 and referred the appeal to the superior authority.

II.Montajes Industriales de Grecia S.A. brought an action against the State seeking a judgment declaring sanitary order DARGS-008-2015 and official letter CN-ARS-G-366-2015 null and void and ordering the State to pay costs. The defendant opposed the complaint and raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho), requesting that the plaintiff be ordered to pay costs and interest thereon until full payment. The Tribunal partially upheld the defense, partially granted the complaint, declared official letter CN-ARS-G-366-2015 null and void, and ordered the State to pay both categories of costs. Dissatisfied with that ruling, the State filed an appeal in cassation (recurso de casación), which was admitted by this Chamber.

III.First. It states that the judgment upheld the legality of sanitary order (orden sanitaria) DARSG-008-2015, but declared official letter CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015 null and void; that letter had ordered the closure (clausura) of the Workshop for failure to comply with that sanitary order, because the judgment found, first, that a new sound-level measurement (medición sónica) necessarily should have been conducted in accordance with Reglamento 28718-S. It alleges that both official letters and ARSG-IT-359-2015 were erroneously assessed by the Court. It transcribes sanitary order DARSG-008-2015. It states that this administrative act (acto) ordered the immediate suspension of the use of noisy equipment and machinery, or of any activity generating excessive noise, until a noise-containment plan (plan de confinamiento de ruido) was submitted, and that “if any activity was found to be using noisy machinery and equipment or performing work that generated excessive noise without the containment plan having been approved and implemented, the establishment would be closed immediately.” Specifically, it continues, as part of the follow-up to that sanitary order, the Workshop was visited on 11 de mayo de 2013 and was found to be operating normally; noise was perceived because work was being performed using noisy machinery, such as grinders and hammers.

The closure order was therefore issued, as detailed in official letters ARSG-IT-359-2015 and CN-ARS-G-366-2015, both dated 12 de mayo de 2015. It emphasizes that the suspension of every type of activity and of the use of noisy machinery and equipment was ordered until the containment plan was submitted. It asserts that, had the sanitary order and the official letters been assessed correctly, the Court would have concluded that the latter administrative act was lawful, because it was based not on a “subjective assessment of the perceived noise,” but on verification that work was being performed normally and that noisy machinery was being used. Thus, it insists, noncompliance with the sanitary order led to the issuance of the closure order. It alleges that this course of action violated provisions 1, 2, 3, 4, 293 a 297, 304, 349, 355, 356, 357, 359 y 363 of the Ley General de Salud, Reglamento 28715-S, and provisions 21 y 50 of the Constitución Política, because the declaration of nullity prevents “the effective exercise and fulfillment of the statutory and constitutional powers of the Ministerio de Salud, aimed at safeguarding the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment (provisions 21 y 50 of the Constitución).” It explains that provisions 304, 355, 356, 359, 363 y 364 authorize the Ministerio de Salud to take the corresponding health measures (medidas sanitarias) and impose the appropriate penalties for noncompliance with orders.

It stresses that requiring a new sound-level measurement when following up on a sanitary order impairs and renders impossible the ordinary work of the authority that verified the failure to comply with the health measure. It explains that, as a second basis for the declaration of nullity, the Court determined that the follow-up visit concerning the sanitary order at issue in these proceedings occurred within the extension period (prórroga) authorized in official letter CN-ARS-G-0129-2015 of 24 de febrero de 2015. It alleges that this administrative act was improperly assessed. It explains that the extension contained therein relates to sanitary order 249-2014 concerning the creation of a paint room, an order that is not at issue in these proceedings. In other words, the extension was not granted for sanitary order DARSG-008-2015, which is challenged in this matter.

IV.The Court established that administrative act CN-ARS-G-366-2015, which ordered the closure of the Workshop, is a procedural act having independent effect (acto de trámite con efecto propio) that failed to apply the procedure established in Decreto Ejecutivo 28718 “as an objective and appropriate mechanism for assessing and determining whether noise from a source exists.” Specifically, articles 9, 15 y 16 provide that, to verify compliance with the provisions contained therein, the Ministerio de Salud shall conduct inspection visits (visitas de inspección) at noise-emitting sources and take measurements on adjoining properties; and that the measurements and analyses shall be conducted in accordance with the methods and procedures established by the Ministerio de Salud through the Dirección de Protección al Ambiente Humano, which is the official certifier of sound-level measurements. It noted that, in this matter, the determination of noise was made pursuant to official letter ARSG-IT-359-2015, which reports on the site visit during which it was established that “(…)“ (…)the Workshop is operating normally; noise can be perceived at the premises because, at the time of the visit, work involving the use of noisy machinery, such as grinders and hammers, was being performed, which is prohibited under the sanitary order.// Conclusions and recommendations //• It is established that the company Montajes Industriales de Grecia continues its normal industrial-workshop operations without meeting the necessary requirements and in disregard of sanitary order N° DARSG-008-2015 (…)”.

It concluded that “the assessment conducted was subjective and unsupported by technical criteria, without using the equipment prescribed by the aforementioned regulations, because it was based solely on the judgment of the official who conducted the inspection.” Furthermore, it continued, the inspection was conducted before the 4-month extension authorized in official letter CN-ARS-G-0129-2015 of 24 de febrero de 2015 had expired; that letter advised the company that an inspection would be conducted upon expiration of the period and that, if it failed to comply with the order, health measures would be applied, including closure or referral to the Courts of Justice (Tribunales de Justicia). It concluded by declaring administrative act CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015 null and void “for failing to observe the technical criteria established by Reglamento N° 28718-S and because it was established that the criterion applied in this case to determine ‘noise’ was subjective; this Court considers that this also violated the principle of legality (principio de legalidad), legal certainty (seguridad jurídica), and legitimate expectations (confianza legítima).”

V.Section 304 of the Ley General de Salud provides: “Industrial establishments operating in violation of regulations or constituting a danger, nuisance, or health hazard to their personnel or the surrounding community may be closed by the health authority, and in all cases their owners and administrators shall be required to comply with the orders or instructions issued by the health authority to end or mitigate the health hazard or nuisance caused by their operations, and shall suspend such operations until they have complied with the regulatory requirements or those imposed by the Ministry” (underlining not in the original). Likewise, section 355 thereof provides that the health authorities may order measures to “prevent the emergence of hazards and the aggravation or spread of harm, or the continuation of or recidivism in the commission of statutory or regulatory violations that threaten human health” (underlining added).

Section 357 provides: “The measures referred to in the preceding article may be ordered directly by the health authorities or may be imposed as ancillary measures to the penalties applied for the violation, without prejudice to the civil or criminal liability of those responsible.” Specifically regarding the closure measure (medida de clausura), section 363 provides: “Closure consists of the closing, with the formal affixing of seals, by the competent authority of an establishment, building, dwelling, facility, or similar premises, thereby preventing its operation..-Closure may be total or partial, temporary or permanent, as required by the circumstances of the case..-Closure shall apply especially to any establishment that, although required to be authorized by the health authority, operates without such authorization; to establishments that, although required to have a technical director or responsible technical professional, operate without one; to medical-care, educational, commercial, industrial, recreational, entertainment, or other establishments whose state or condition poses a danger to the health of the population, their personnel, or the individuals who frequent them; and to any dwelling occupied without basic sanitation conditions” (emphasis added).

Of particular relevance to this matter, sections 297 and 302 provide: “The operation of any factory or industrial or commercial establishment in buildings lacking the elements or systems necessary to prevent discharges, emissions, emanations, or sounds produced by such industrial or commercial activities from causing or contributing to atmospheric pollution in the region where they are located, and whose activities or operations are not organized with elements or systems to prevent pollution of the indoor environment posing a risk or danger to the health and well-being of their personnel and third parties, is prohibited”; and “No industrial establishment may operate if it constitutes a source of danger, health hazard, or nuisance to the surrounding community, whether because of the maintenance conditions of the premises in which it operates, the methods or systems employed in carrying out its operations, the method or system used to dispose of waste, residues, or emanations resulting from its operations, or the noise produced by the operation” (underlining not in the originals).

Thus, there is no doubt whatsoever as to the Health Authority’s jurisdiction to order the closure of an industrial establishment because it endangers public health and fails to comply with regulatory provisions. Regarding the measurement procedure (procedimiento de medición), Decreto Ejecutivo 28718 Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido (as worded when the acts challenged in these proceedings were issued) provided in Article 9: “Institution responsible for enforcement. To verify compliance with the provisions contained in this Regulation, as well as those deriving therefrom, the Ministry of Health, through the corresponding authorities acting within their jurisdiction, shall conduct inspection visits to noise-emitting sources and take measurements on adjoining properties” (underlining not in the original). Regarding inspectors’ powers, section 10 provided: “Health authorities and officials who hold inspection positions or have been expressly commissioned to verify compliance with or violations of this Regulation, as well as to conduct the sound studies required by the Ministry of Health, may inspect any premises, equipment, facilities, tract, or property belonging to any natural or legal person.” Sections 12 and 13 established the duty of persons to permit access and provide the Ministry of Health with facilities and information for the performance of its work.

Section 16 provided that all measurements and data analyses would be conducted in accordance with the methods and procedures established by the Ministry of Health through the Dirección de Protección al Ambiente Humano, which is the official certifier of sound measurements (mediciones sónicas); and section 17 stated that all noise-pollution-control equipment must meet the requirements established by the “American National Standards Institute” (ANSI) standard, “Specification for Sound Level Meters,” SI-4- 1971, or its latest revision, and must be installed, maintained, and operated satisfactorily and reasonably in accordance with the manufacturer’s specifications and any requirements established by the Ministry of Health. Specifically regarding sound levels, Article 20 established the sound limits that every person was required to observe, using the emitting source and receiving zone as parameters, depending on whether it was daytime or nighttime.

Lastly, section 29 stated that violations of that regulation were subject to the penalties established in the Ley General de Salud. In the case at bar, this Chamber observes that the Court found it established—and this is not disputed at this stage—that 2 health orders (órdenes sanitarias) were issued in this case. The first, number DARSG-249-2014 dated 17 de diciembre de 2014, ordered the plaintiff to create a paint room with an extraction system to control gases and odors and prohibited outdoor painting (proven fact 6). The second, health order DARSG-008-2015 dated 6 de febrero de 2015, ordered it to: “Immediately suspend the use of noisy equipment and machinery or any activity generating excessive noise, all of which shall remain prohibited until the premises have the necessary sound-confinement conditions to ensure that the decibels generated by the activity do not exceed those established by the regulations in force.

(Immediate) //2. Submit to the Área Rectora de Salud de Grecia, for its corresponding approval and subsequent implementation, a noise-confinement plan (plan de confinamiento de ruido) signed by a responsible professional) that will reduce noise levels in accordance with (sic) the requirements of the standard. (1 month) // 3. If the activity is found to be using noisy machinery and equipment or performing work that generates excessive noise without the confinement plan having been approved and Implemented, the establishment shall be closed Immediately” (underlining and boldface added; proven fact 8). These are 2 distinct health orders, although they share a common origin—the same complaint—which led to an initial inspection on 16 de diciembre de 2014, during which considerable noise and the use of machinery “such as grinders, welding machines, compressors, a plasma cutter, and a crane” were observed, leading to the determination that a sound measurement was necessary (demonstrated fact 4).

It was as a result of the required sound measurement, conducted on 5 de febrero de 2015—which showed that the workshop’s activity exceeded the regulatory limits—that the second health order was issued (the administrative appeals against which were denied and which is at issue in the present case; established facts 7, 8, 12, and 13). The Court found health order DARSG-008-2015 valid under sections 9, 15, 16, and 20 of Decreto Ejecutivo 28718, particularly because it found the order consistent with section 20, table 3 (considerando VII). It bears emphasizing that this health order provided—among other determinations—that if activity involving the use of noisy machinery and equipment or work generating excessive noise was found to be taking place without the confinement plan having been approved and implemented, the establishment would be closed. Official letter CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015, which ordered the establishment closed within 5 business days of notification, was issued because of the failure to comply with health order DARSG-008-2015, as verified in report ARSG-IT-359-2015.

Order DARSG-008-2015 clearly required the suspension of the use of noisy equipment and machinery, which logically included those identified in the report of the first inspection conducted on 16 de diciembre de 2014, namely “grinders, welding machines, compressors, a plasma cutter, and a crane” (underlining added). During the second visit, on 5 de febrero de 2015, the sound measurement showed that the workshop exceeded the regulatory limits. During the third visit, on 11 de mayo de 2015, it was verified that the workshop was operating normally, noise was perceived, and “noisy” machinery such as “grinders and hammers” was being used. This machinery corresponds to that described in the report of the first visit. It was not established as a proven fact that the company had submitted the confinement plan required by order DARSG-008-2015. Accordingly, this Chamber finds that the plaintiff did in fact violate that health order: it did not suspend the use of noisy equipment and machinery but instead operated them without having submitted a noise-confinement plan.

This Chamber disagrees with the Court insofar as it deemed the determination subjective and faulted the State for failing to take a measurement to support act CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015. That measurement had already been conducted on 5 de febrero de 2015, and it had already been determined at that time that the acceptable regulatory levels were not being met. The stated basis (motivo) for act CN-ARS-366-2015 is “Failure to comply with Health Order N° DARSG-008-2015,” which was itself based precisely on the sound measurement conducted on 5 de febrero. Consequently, this Chamber does not find that this particular act lacked a stated basis or failed to state it, as the company alleged in its complaint. The plaintiff asserted that the administrative act did not state that “a noise-confinement plan had not been implemented”; however, that argument is unfounded because it would require proof of a negative fact, and the plaintiff did not establish in these proceedings that—as noted—it had at least submitted a plan of that kind as ordered.

The Court, moreover, raised a second objection to act CN-ARS-G-366-2015 of 12 de mayo de 2015: namely, that the visit supporting it, conducted on the same date, took place within the 4-month extension period granted by act CN-ARS-G-0129-2015 of 24 de febrero de 2015. This Chamber likewise disagrees with that determination because, as the State correctly notes in its appeal, that act concerned the first of the health orders, DARSG-249-2014 (images 4 to 5 of the first digital file of the scanned case record, pages 62 to 63 of what was then the physical case file).

That act states as follows: “SUBJECT: Response to request for an extension to comply with Health Order No DARSG-249-2014[.-] You are hereby informed that this Ministry accepts the request for an extension submitted by you in order to comply with the Health Order cited in the caption; said extension shall be granted for a period of 4 calendar months, from 19 de Febrero to 19 de Junio del 2015. Once this period has expired, a Ministry official will conduct a verification visit; in the event of noncompliance with the order, the applicable health measures will be imposed in accordance with current legislation, including closure of the establishment or referral of the matter to the Courts of Justice of Grecia for contempt of authority. [.-] However, if the assessment confirms that the company no longer performs painting work on the premises, the order shall be deemed complied with. You are reminded that the company is authorized solely and exclusively to conduct workshop activities that do not cause problems involving noise pollution, particles, or odors, as well as to operate the administrative offices” (underlining and boldface added).

The extension granted at that time therefore concerned compliance with health order DARSG-249-2014, which ordered it to construct a paint room equipped with an extraction system to control gases and odors; it did not grant any extension with respect to health order DARSG-008-2015, whose validity is challenged in this proceeding and whose noncompliance prompted the Ministry of Health to issue act CN-ARS-G-366-2015, to the analysis of which it limited the appeal in cassation (recurso de casación). In sum, it is concluded that the act under review, upon examination of the grounds element (elemento motivo), is consistent with the law.

VI.In light of the foregoing, the appeal (recurso) filed by the State must be granted. The appealed judgment shall be vacated only insofar as it partially upheld the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho), declared act CN-ARS-G-366-2015 of May 12, 2015 null and void, and awarded costs, for the reasons set forth below. Instead, ruling on the merits, the defense against that claim is upheld; consequently, the complaint filed by Montajes de Grecia S.A. is dismissed in its entirety. It should be noted that, with respect to the lack of legal entitlement ordered as to the claimant’s first claim (nullity of act DARSG-008-2015), the claimant did not file a cassation appeal (recurso de casación) (and therefore that dismissal shall remain undisturbed); consequently, pursuant to this judgment, because that party was unsuccessful on all its claims, under section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, it is ordered to pay the attorney fees and litigation costs (costas personales y procesales) of these proceedings, since this Chamber finds that none of the grounds for exemption provided therein applies; in particular, in the case at bar, the claimant did not have sufficient grounds to litigate under the standard repeatedly established by this Chamber.

POR TANTO

The cassation appeal is granted. The appealed judgment is vacated insofar as it partially upheld the defense of lack of legal entitlement, declared act CN-ARS-G-366-2015 of May 12, 2015 null and void, and imposed costs on the defendant. Instead, ruling on the merits, the defense against that claim is upheld, and the complaint filed by Montajes de Grecia S.A. is dismissed in its entirety. Costs are imposed on the unsuccessful claimant. In all other respects, the appealed judgment remains undisturbed.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez MACUNAQ 1

20170004000015-2467811-1.rtf *150046441027CA* Res. 000175-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del veintitrés de enero de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por MONTAJES INDUSTRIALES DE GRECIA SOCIEDAD ANÓNIMA, representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma José Anibal Campos Quesada, empresario, no indica domicilio; contra el ESTADO, representado por el procurador Alejandro Arce Oses, vecino de Heredia. Participan como coadyuvantes activos, César Barrantes Garita, no indica calidades ni domicilio, José Leonel Barrera Barrera, no indica calidades ni domicilio, Manrique Fonseca Quesada, no indica calidades ni domicilio, Ottoniel Guzmán García, no indica calidades ni domicilio, Elías Reyes Chaves, no indica calidades ni domicilio, Freddy Salas Guzmán, no indica calidades ni domicilio, Luis Gerardo Varela Aguilar, no indica calidades ni domicilio, Lenin Javier Rojas, no indica calidades ni domicilio, Léster Suárez Otárola, no indica calidades ni domicilio, Vicente Jiménez Morales, Rodrigo Montoya López, no indica calidades ni domicilio, César Pérez Murillo, no indica calidades ni domicilio, Erick José Torres Meza, no indica calidades ni domicilio, Vagner Barboza Rodríguez, no indica calidades ni domicilio, Milton Fernández Bonilla, no indica calidades ni domicilio, Carlos Alpizar Hernández, no indica calidades ni domicilio, Jonatán Pérez González, no indica calidades ni domicilio, Mario Fonseca Rosales, no indica calidades ni domicilio, Royman Cordero Barboza, no indica calidades ni domicilio, Víctor Bolaños Hidalgo, no indica calidades ni domicilio, Mainor Solís Murillo, no indica calidades ni domicilio, Raúl Ugalde Gamboa, no indica calidades ni domicilio, Anthony Barrantes Jiménez, no indica calidades ni domicilio, Cristofer Barrantes Quesada, no indica calidades ni domicilio, José Anibal Campos Quesada, no indica calidades ni domicilio, German Romero Brenes, no indica calidades ni domicilio, Carlos Luis Leiva Ortiz, no indica calidades ni domicilio, Esteban González Camacho, no indica calidades ni domicilio, Francisco Obando Obando, no indica calidades ni domicilio.

Figuran como apoderados especiales judiciales de la parte actora y de los coadyuvantes activos, Enrique Rojas Franco, divorciado, Sergio Villalobos Campos, soltero. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

Redacta el magistrado Molinari Vílchez

CONSIDERANDO

I.De conformidad con los hechos que tuvo por demostrados el Tribunal, no controvertidos en esta sede, el señor José Anibal Campos Quesada es presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de Montajes Industriales de Grecia Sociedad Anónima, cédula jurídica 3-101-171725. En resolución 305-2013, el Ministerio de Salud, confirió permiso sanitario de funcionamiento al denominado "Taller Metalmecánica", cuyo representante es José Anibal Campos Quesada, para el tipo de actividad: Taller, Clasificación CIIU 2811, Tipo de riesgo B, para la ciudad de Grecia, a partir del día 19 de junio de 2013 con una validez de cinco años, el cual debía renovarse el 19 de junio de 2018. En fecha 11 de diciembre de 2014, el señor Juan Gabriel Rodríguez Alfaro, cédula 2-6800-944, y otras personas formularon denuncia contra "Montajes Industriales Grecia", empresa que -indicaron- se dedica a la actividad industrial.

Acusaron ruido y vibraciones, olores, humos y gases. En virtud de la denuncia, el día 16 de diciembre de 2014 fue realizada una visita al sitio. La señora Marianela Ruiz, Profesional en Salud Ambiental del Área Rectora de Salud de Grecia, consignó: "•Se realiza la visita al sitio el día 16 de diciembre del 2014 en horas de la mañana.//•Al llegar al lugar atiende el Sr. Cristofer Barrantes Garita, encargado al momento de la inspección.//• El taller se dedica a la actividad de metal-mecánica, es una propiedad amplia, con un galerón grande en un sector el cual es abierto por lo que en su mayoría se trabaja al aire libre haciendo las estructuras, las cuales posteriormente se pintan con compresores o rodillo.//• Al momento de la inspección se escuchaba mucho ruido. El Taller utiliza maquinaria como: esmeriles, máquinas de soldar, compresores, cortadora de plasma y una grúa.// •Se da por atendida la denuncia No 5458-2014// •Se girará la Orden Sanitaria N° 249-2014 al representante legal de la actividad para que procedan a crear un cuarto de pintura con un sistema de extracción para el control de gases y olores y se elimine la práctica de pintar a la intemperie.// •Es necesario realizar una medición sónica para determinar si la actividad sobrepasa la cantidad de decibeles que permite la ley, por lo que se coordinará con los denunciantes el día y hora que se llevará a cabo.// (...)".El 17 de diciembre de 2014, el Ministerio de Salud, Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, Dirección Área Rectora de Salud Grecia, emitió la orden sanitaria DARSG-249-2014 en la cual le impuso: "1.

Crear un cuarto de pintura con un sistema de extracción para el control de gases y olores. Se prohíbe pintar a la intemperie.// (...)". Esta orden sanitaria fue notificada a Montajes Industriales de Grecia S.A. el día 18 de diciembre de 2014. El día 5 de febrero de 2015 se llevó a cabo medición sónica a Montajes Industriales de Grecia, en la vivienda del señor Juan Gabriel Rodríguez Alfaro. En el oficio ARSG-IT-079-2015 emitido en esa misma data, se señaló: "”El tipo de ruido medido fue fluctuante o intermitente, con un rango de 40 a 80 dB. Fórmula aplicada, según Decreto N° 32692-S (...) Ruido de fondo 36.76 dB. (...) Dormitorio 66.60 Norma diurna dB (A) Zona Habitacional 65 (...) Conclusiones y Recomendaciones// 1. No existen otras fuentes de ruido cercanas que influyan en la medición.// 2. Analizados los resultados de la medición sónica se puede concluir que el ruido generado por la actividad Taller Metalmecánica Montajes Industriales de Grecia, en el momento que se realizó la medición, sobrepasa los límites establecidos en el Reglamento de Control del Ruido.// 3.Por lo antes expuesto y con base en la Constitución Política artículos 21 y 50, así como en la Ley General de Salud, artículos 1, 2, 4, 5, 7, 293, 355, 356, Reglamento de Control del Ruido y Procedimientos para la medición Sónica, se debe girar una orden sanitaria solicitando presentar un Plan de Confinamiento de Ruido elaborado por un profesional en la materia, para ser aprobado por el Ministerio de Salud, para su posterior ejecución y comprobación.

Además mediante esta orden se, solicitará la suspensión, las actividades que realiza el taller, hasta tanto se pongan en funcionamiento las mejoras del plan de confinamiento de ruido debidamente aprobadas.”". El día 6 de febrero de 2015, el Ministerio de Salud emitió orden sanitaria DARSG-008-2015, según la cual: “"De acuerdo a la visita y medición sónica realizada en atención de la denuncia N2 5854-14 presentada por el Sr. Juan Gabriel Rodríguez Alfaro contra la empresa Taller Metalmecánica Montajes Industriales de Grecia, debido a los problemas de ruido que genera la actividad, que afectan la salud de los vecinos y según los resultados indicados en el ARSG-IT-079-2015 (se adjunta copia), se le ordena proceder a: "l. Suspender de manera inmediata la utilización de equipo y maquinaria ruidosa u cualquier actividad que genere exceso de ruido, las cuales quedan prohibidas hasta tanto el local reúna las condiciones de confinamiento necesarias para garantizar que los decibeles generados por la actividad no sobrepasen lo que establece la normativa vigente.

(Inmediato)//2. Presentar en el Área Rectora de Salud de Grecia para su respectiva aprobación y posterior implementación, un plan de confinamiento de ruido firmado por un profesional responsable) que permita disminuir los niveles de ruido de acuerdo a (sic) lo que establece la norma. (1 mes)// 3. En caso de encontrar la actividad haciendo uso de la maquinaria y equipo ruidoso o llevando a cabo trabajos que generen exceso de ruido sin estar aprobado e Implementado el pan de confinamiento, se procederá de manera Inmediata a la clausura del establecimiento.//Lo anterior con el fin de proteger la Salud de las personas y el ambiente, basado en la Constitución Política artículos 21 y 50, así como en la Ley General de Salud Pública en los artículos 1, 2, 4, S, 7, 9, 37, 39,263, 293, 294, 296, 297, 298,300, 301, 302, 303, 304, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 346, 349, 355, 356, 363, Reglamento de Control del Ruido y Procedimientos para la medición sónica, así como los artículos 1, 47, 48 del Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo 34728-S y su reforma Decreto 35145-S.// RIGE A PARTIR DE SU NOTIFICACIÓN.// Se le apercibe que en caso de incumplimiento de lo ordenado se procederá a la clausura del establecimiento amparado en el artículo 363 de la Ley General de Salud Pública y se tramitara ante los tribunales delito por desobediencia, amparados en el artículo 314 del Código Penal.

La presente orden rige a partir de la fecha de su notificación. (...)"”. La orden fue notificada a Montajes Industriales de Grecia S.A. el 13 de febrero de 2015, quien planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio alegando en lo fundamental la inexistencia de prueba de la afectación a la salud del denunciante y que a la fecha cumplía con todos los requisitos de acuerdo al Reglamento sobre Higiene Industrial, y que no tuvo representación en las mediciones sónicas realizadas lo cual le ha generado indefensión y solicitó una prórroga para cumplir con lo dispuesto por la orden sanitaria. En oficio CN-ARS- G-0129-2015 de fecha 24 de febrero de 2015, la Directora de la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, del Ministerio de Salud, comunicó a Montajes Industriales de Grecia S.A. que se autorizaba la prórroga para dar cumplimiento con la orden sanitaria “citada en el epígrafe”, por el plazo de 4 meses calendario, del 19 de febrero al 19 de junio del 2015.

Asimismo, que al vencimiento del plazo se realizaría la visita de comprobación por parte de un funcionario del Ministerio, y en caso de no cumplir con lo ordenado, se procedería a aplicar las medidas sanitarias correspondientes según lo establecido en la legislación vigente, lo que incluye la clausura del establecimiento o traslado del caso a los Tribunales de Justicia por desacato a la autoridad. Mediante resolución DRCN-AJ-J-277-2015 del 16 de marzo de 2015, la Directora Regional de la Rectoría de la Salud Central Norte, del Ministerio de Salud, rechazó el recurso de revocatoria contra la orden sanitaria DARSG-008-2015.En resolución DM-CB-1771-2015 del 21 de abril de 2015, el Ministro de Salud a.i., desestimó el recurso de apelación. En oficio CN-ARS-G-366-2015 de 12 de mayo de 2015, la Directora de la Dirección Área Rectora de Salud de Grecia del Ministerio de Salud, comunicó a Montajes Industriales de Grecia S.A., que se procedería con el cierre del establecimiento en el plazo de 5 días hábiles a partir de la notificación, por no haber cumplido con la orden sanitaria DARSG-008-2015, en la que se le ordenó la suspensión de las actividades y uso de maquinaria generadora de ruido hasta tanto no se presentara un plan de confinamiento de ruido que fuera aprobado por el Ministerio de Salud y fuera debidamente implementado, y al haberse comprobado en el informe ARSG-IT-359-2015 que en el taller se seguía trabajando con normalidad, percibiéndose ruido por el uso de maquinaria ruidosa como esmeriladores, entre otros.

Esto le fue notificado a la sociedad el día 27 del mismo. Montajes Industriales de Grecia S.A. presentó recursos de revocatoria y apelación en subsidio contra el oficio CN-ARS-G-366-2015 de 12 de mayo de 2015; alegó que mediante oficio CNARS-G-0129-2015 se prorrogó el plazo para cumplir con la orden sanitaria DARSG-249-2014, por lo que solicitó dejar sin efecto la resolución y se respetare el plazo dado. La Directora Área Rectora de Salud de Grecia rindió informe a la Directora de la Región Rectora de Salud Central Norte, mediante oficio CN-ARS-G-399-2015 de fecha 28 de mayo de 2015. Indicó que el cuarto de pintura requerido no había sido construido y que la prórroga otorgada sobre ese punto no había vencido; se mantuvo lo dispuesto en la orden sanitaria DARSG-008-2015 con relación al plan de confinamiento de ruido, por lo que se notificó el apercibimiento de clausura, y se declaró sin lugar el recurso.

En resolución DRRSCN-Y-597-2015 del 15 de junio de 2015, la Directora de la Región Central Norte rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra el oficio CN-ARS-G-366-2015; remitió ante el superior el recurso de apelación.

II.Montajes Industriales de Grecia S.A. demandó al Estado para que en sentencia se declare la nulidad de la orden sanitario DARGS-008-2015 y del oficio CN-ARS-G-366-2015; y se condene en costas al Estado. El demandado se opuso a la demanda y formuló la defensa de falta de derecho, solicitó la condena en costas de la parte actora e intereses sobre ello hasta su efectivo pago. El Tribunal acogió en forma parcial la excepción, declaró parcialmente con lugar la demanda, decretó la nulidad del oficio CN-ARS-G-366-2015 e impuso ambas costas al Estado. Inconforme, el Estado planteó recurso de casación que fue admitido por esta Sala.

III.Primero. Relata, la sentencia confirmó la legalidad de la orden sanitaria DARSG-008-2015, pero dispuso la nulidad del oficio CN-ARS-G-366-2015 del 12 de mayo de 2015, en el cual se ordenó la clausura del Taller por incumplimiento de aquella orden sanitaria, pues estimó, en primer lugar, que debió realizarse necesariamente una nueva medición sónica conforme al Reglamento 28718-S. Acusa, ambos oficios y el ARSG-IT-359-2015 fueron erróneamente apreciados por el Tribunal. Trascribe la orden sanitaria DARSG-008-2015. Dice, ese acto dispuso la suspensión inmediata de utilización de equipo y maquinaria ruidosa o cualquier actividad que generase exceso de ruido, hasta tanto no presentara un plan de confinamiento de ruido y que “en caso de encontrar actividad haciendo uso de la maquinaria y equipo ruidoso o llevando a cabo trabajos que generen exceso de ruido sin estar aprobado e implementado el plan de confinamiento, se procedería de manera inmediata a la clausura del establecimiento”.

Precisamente, continúa, en seguimiento de esa orden sanitaria, el día 11 de mayo de 2013 se visitó el Taller y se comprobó que trabajaba con normalidad, se percibió ruido pues se realizaban labores con maquinaria ruidosa, como esmeriladores y martillos; por ello se dictó el acto de clausura, así lo detallan los oficios ARSG-IT-359-2015 y CN-ARS-G-366-2015, ambos del 12 de mayo de 2015. Enfatiza, se dispuso la suspensión de cualquier tipo de actividad y el uso de maquinaria y equipo ruidoso, hasta tanto se presentara el plan de confinamiento. Asevera, de haber valorado correctamente la orden sanitaria y los oficios, habría concluido el Tribunal la legalidad del último acto, pues no obedeció a un “criterio subjetivo del ruido percibido”, sino a la comprobación de los trabajos con normalidad y el uso de maquinaria ruidosa. Así, insiste, el incumplimiento de la orden sanitaria condujo a que se dictara la orden de cierre.

Alega, con este proceder fueron infringidos los mandatos 1, 2, 3, 4, 293 a 297, 304, 349, 355, 356, 357, 359 y 363 de la Ley General de Salud, el Reglamento 28715-S y los cánones 21 y 50 de la Constitución Política, pues con la nulidad decretada se impide “el efectivo ejercicio y consecución de las competencias legales y constitucionales del Ministerio de Salud, tendientes a resguardar el derecho a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (numerales 21 y 50 de la Constitución)”. Detalla, los mandatos 304, 355, 356, 359, 363 y 364 autorizan al Ministerio de Salud a tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones pertinentes por el incumplimiento de las órdenes. Destaca, exigir una nueva medición sónica cuando se realiza el seguimiento de una orden sanitaria merma e imposibilita el trabajo ordinario de la autoridad, que comprobó el desacato de la medida sanitaria.

Describe, como segundo argumento para fundar la nulidad que decretó, el tribunal determinó que la visita de seguimiento a la orden sanitaria objeto de este proceso fue realizada dentro del plazo de la prórroga autorizada en el oficio CN-ARS-G-0129-2015 del 24 de febrero de 2015. Denuncia indebida valoración de ese acto. Explica, la prórroga allí contenida está referida a la orden sanitaria 249-2014 relativa a la creación de un cuarto de pintura; orden que no es objeto de discusión en el presente proceso. Es decir, no fue concedida para la orden sanitaria DARSG-008-2015 impugnada en este asunto.

IV.El Tribunal estableció que el acto CN-ARS-G-366-2015 que definió el cierre del taller es un acto de trámite con efecto propio, el cual desaplicó el procedimiento del Decreto Ejecutivo 28718 “como mecanismo objetivo y adecuado para valorar y determinar la existencia o no de ruido en una fuente de éste”. En concreto, los artículos 9, 15 y 16, según los cuales para comprobar el cumplimiento de las disposiciones allí contenidas, el Ministerio de Salud hará visitas de inspección a las fuentes emisoras de ruido y de medición en los predios colindantes; y que las mediciones y análisis se harán de acuerdo con los métodos y procedimientos establecidos por Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, quien es el certificador oficial e mediciones sónicas. Señaló, en el presente asunto, la determinación del ruido se hizo conforme al oficio ARSG-IT-359-2015, el cual da cuenta de la visita al sitio, donde se comprobó que “(…)“ (…)el taller trabaja con normalidad, se percibe ruido en el lugar ya que al momento de la visita se estaban realizando labores que implicaban el uso de maquinaria ruidosa como esmeriladores y martillos, lo cual de acuerdo a la orden sanitaria esta (sic) prohibido.// Conclusiones y recomendaciones //• Se comprueba que la empresa Montajes Industriales de Grecia mantiene sus actividades normales de taller industrial sin reunir los requisitos necesarios, haciendo caso omiso de la orden sanitaria N° DARSG-008-2015 (…)”.

Concluyó, “la valoración realizada fue subjetiva y sin fundamento en criterios técnicos sin usar el equipo que dispone la reglamentación advertida, ya que el mismo se hizo conforme al simple criterio del funcionario que hizo la inspección”. Además, continuó, la inspección fue realizada cuando aún no había vencido la prórroga de 4 meses autorizada en el oficio CN-ARS-G-0129-2015 del 24 de febrero de 2015, donde se le advirtió que vencido el plazo se realizaría una inspección, y que de no cumplir lo ordenado, se aplicarían medidas sanitarias, lo que incluía la clausura o el traslado a los Tribunales de Justicia. Finalizó, se anula el acto CN-ARS-G-366-2015 del 12 de mayo de 2015, “por inobservar el criterio técnico dispuesto por el Reglamento N° 28718-S y haberse constatado que el criterio utilizado al caso para la determinación del "ruido", fue un criterio subjetivo, considera este Tribunal que con ello se vulneró además el principio de legalidad, el de seguridad jurídica y la confianza legítima”

V.Dispone el precepto 304 de la Ley General de Salud: “Los establecimientos industriales que funcionen antirreglamentariamente o que constituyan peligro, incomodidad o insalubridad para su personal o la vecindad, podrán ser clausurados por la autoridad de salud y en todo caso, sus propietarios y administradores quedan obligados a cumplir las órdenes o instrucciones que la autoridad de salud les ordene para poner fin o mitigar la insalubridad o molestia que producen a causa de su operación, debiendo suspender tal operación hasta tanto no hayan cumplido los requisitos reglamentarios o los exigidos por el Ministerio” (el subrayado no es del original). Asimismo, el precepto 355 ibídem estatuye que las autoridades de salud pueden decretar medidas para “evitar la aparición de peligros y la agravación o difusión del daño, o la continuación o reincidencia en la perpetración de infracciones legales o reglamentarias que atenten contra la salud de las personas” (se añade el subrayado).

Dispone el canon 357 “Las medidas a que se refiere el artículo anterior podrán ser ordenadas directamente por las autoridades de salud o podrán sobrevenir como accesorias de las sanciones que se apliquen por la infracción y sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales de los responsables”. En concreto sobre la medida de clausura, establece el canon 363: “La clausura consiste en el cierre con formal colocación de sellos, que la autoridad competente haga de un establecimiento, edificio, vivienda, instalación o similares, inhibiendo su funcionamiento..-La clausura podrá ser total o parcial, temporal o definitiva, según lo exijan las circunstancias del caso..-Procede la clausura, especialmente, respecto de todo establecimiento que debiendo ser autorizado por la autoridad de salud funciones sin dicha autorización; de los establecimiento que debiendo tener regente o profesional responsable técnico estén funcionando sin tenerlo; de los establecimientos de atención médica, de educación, comercio, industriales, de recreación, de diversión u otros cuyo estado o condición involucren peligro para la salud de la población, de, su personal o de los individuos que los frecuenten y de la vivienda que se habite sin condiciones de saneamiento básico” (se agrega el destacado).

De particular interés para este asunto, estatuyen los mandatos 297 y 302: “Queda prohibido el funcionamiento de toda fábrica o establecimiento industrial o comercial en edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios para evitar que las descargas, emisiones, emanaciones o sonidos producto de tales actividades industriales o comerciales, causen o contribuyan a la contaminación atmosférica de la región en que se encuentran ubicados y que no dispongan en la organización de sus actividades o faenas, de elementos o sistemas para evitar la contaminación del ambiente interior con riesgo o peligro para la salud y el bienestar de su personal y de terceros” y “Ningún establecimiento industrial podrá funcionar si constituye un elemento de peligro, insalubridad o incomodidad para la vecindad, ya sea por las condiciones de manutención del local en que funciona, por la forma o sistemas que emplea en la realización de sus operaciones, por la forma o sistema que utiliza para eliminar los desechos, residuos o emanaciones resultantes de sus faenas, o por los ruidos que produce la operación” (los subrayados no son de los originales).

Así, no hay duda alguna sobre la competencia de la Autoridad de Salud para adoptar una medida de clausura de un establecimiento industrial por peligro a la salud de la población e incumplimiento de la normativa reglamentaria. En cuando al procedimiento de medición, el Decreto Ejecutivo 28718 Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido (con la redacción vigente para el momento en que fueron dictados los actos impugnados en este proceso), establecía en el artículo 9: “Institución encargada del control. Para comprobar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, así como de aquellas que el mismo se deriven, el Ministerio de Salud a través de las autoridades correspondientes de acuerdo a su competencia, realizarán visitas de inspección a las fuentes emisoras de ruido y de medición en los predios colindantes” (subrayado no es del original). Sobre las facultades de los inspectores, regulaba el precepto 10: “Las autoridades de salud y aquellos funcionarios que desempeñen cargos de inspección o que hayan sido comisionados expresamente para la comprobación de el cumplimiento o infracciones a este Reglamento, así como para efectuar los estudios de sonido que el Ministerio de Salud requiera.

Podrán examinar cualquier local, equipo, facilidades, predio o propiedad de cualquier persona física o jurídica”. Los cánones 12 y 13 señalaban el deber de las personas de permitir el acceso y dar facilidades e informes al Ministerio de Salud para el desarrollo de su labor. El mandato 16 disponía que todas las mediciones y análisis de datos se harían de acuerdo con los métodos y procedimientos establecidos por el Ministerio de Salud a través de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, quien es el certificador oficial de las mediciones sónicas; y en el precepto 17 se refería que todo equipo para el control de la contaminación por ruidos deberá reunir los requisitos establecidos por la norma de la "American National Standards Institute" (ANSI), "Specification for Sound Level Meters", SI-4- 1971, o su última revisión y debía instalarse, conservarse y operarse en forma satisfactoria y razonable de acuerdo con las especificaciones del fabricante y aquellos requisitos establecidos por el Ministerio de Salud.

Ya en concreto sobre los niveles de sonido, establecía el artículo 20 los límites de sonido que debía respetar toda persona, utilizando como parámetros la fuente emisora y la zona receptora, si era diurno o nocturno. Y por último, en el canon 29 refería que la violación a dicho reglamento estaba sujeta a las sanciones contempladas en la Ley General de Salud. En el sublite, observa esta Sala que el Tribunal tuvo por acreditado (y no es controvertido en esta fase) que en la especie fueron emitidas 2 órdenes sanitarias. La primera, la número DARSG-249-2014 del 17 de diciembre de 2014, en la cual se ordenó a la parte actora crear un cuarto de pintura con sistema de extracción para el control de gases y olores, y se prohibió pintar a la intemperie (hecho probado 6). La segunda, orden sanitaria DARSG-008-2015 del 6 de febrero de 2015, en la cual le ordenó: “Suspender de manera inmediata la utilización de equipo y maquinaria ruidosa u cualquier actividad que genere exceso de ruido, las cuales quedan prohibidas hasta tanto el local reúna las condiciones de confinamiento necesarias para garantizar que los decibeles generados por la actividad no sobrepasen lo que establece la normativa vigente.

(Inmediato) //2. Presentar en el Área Rectora de Salud de Grecia para su respectiva aprobación y posterior implementación, un plan de confinamiento de ruido firmado por un profesional responsable) que permita disminuir los niveles de ruido de acuerdo a (sic) lo que establece la norma. (1 mes) // 3. En caso de encontrar la actividad haciendo uso de la maquinaria y equipo ruidoso o llevando a cabo trabajos que generen exceso de ruido sin estar aprobado e Implementado el plan de confinamiento, se procederá de manera Inmediata a la clausura del establecimiento” (el subrayado y negrita se añaden; hecho probado 8). Se trata de 2 órdenes sanitarias distintas aunque tiene origen común, la misma denuncia, y a raíz de la cual se realizó una primera inspección el día 16 de diciembre de 2014, en la cual se percibió mucho ruido y la utilización de maquinaria “como: esmeriles, máquinas de soldar, compresores, cortadora de plasma y una grúa” y a partir de ella se determinó la necesidad de realizar una medición sónica (hecho demostrado 4).

Es a raíz de la medición sónica requerida, efectuada el 5 de febrero de 2015 (que tuvo como resultado que la actividad del taller sobrepasaba los límites reglamentarios), que fue emitida la segunda orden sanitaria (respecto de la cual se denegaron los recursos administrativos y que es la debatida en subjúdice; hechos acreditados 7, 8, 12 y 13). El Tribunal encontró que esa orden sanitaria DARSG-008-2015 era válida de conformidad con los cánones 9, 15, 16 y 20 del Decreto Ejecutivo 28718, en particular por cuanto la encontró apegada al mandato 20, tabla 3 (considerando VII). Interesa enfatizar que en esta orden sanitaria se dispuso -entre otras determinaciones- que en caso de hallarse actividad con uso de maquinaria y equipo ruidoso o llevando a cabo trabajos que generen exceso de ruido sin estar aprobado e implementado el plan de confinamiento, se procedería al cierre del establecimiento.

En oficio CN-ARS-G-366-2015 de 12 de mayo de 2015 en el que se dictó el cierre del establecimiento en el plazo de 5 días hábiles a partir de la notificación, se dio por no haber cumplido con la orden sanitaria DARSG-008-2015, según se comprobó en el informe ARSG-IT-359-2015. La orden DARSG-008-2015 era clara en el sentido de que debía suspender el uso de equipo maquinaria ruidosa, lo que incluía lógicamente los referidos en el informe de la primera inspección efectuada el 16 de diciembre de 2014, que señalaba “esmeriles, máquinas de soldar, compresores, cortadora de plasma y una grúa” (subrayado se añade). En segunda visita, del 5 de febrero de 2015, de la medición sónica se tuvo que el taller excedía los límites reglamentarios. En la tercera visita, el 11 de mayo de 2015, se comprobó que el taller trabaja con normalidad, se percibió ruido y que se utilizaba maquinaria “ruidosa” como “esmeriladores y martillos”.

Esta maquinaria coincide la descrita en el informe de la primera visita. No consta como hecho probado que la empresa haya presentado el plan de confinamiento que le fue requerido en la orden DARSG-008-2015. Luego, aprecia esta Cámara que en efecto la parte actora incumplió esa orden sanitaria, no suspendió la utilización del equipo y maquinaria ruidosa, sino que llevó a cabo actividad con ellos sin que hubiera presentado un plan de confinamiento del ruido. Discrepa esta Sala con el Tribunal en cuanto estimó se trató de un criterio subjetivo y reprochó al Estado la falta de una medición a efecto de sustentar el acto CN-ARS-G-366-2015 de 12 de mayo de 2015. Tal medición ya había sido efectuada el día 5 de febrero de 2015, y ya desde allí se había determinado que se incumplía con los niveles aceptables reglamentariamente. El acto CN-ARS-366-2015 tiene como motivo “No cumplir con la Orden Sanitaria N° DARSG-008-2015”, precisamente fundada en la medición sónica efectuada el 5 de febrero.

Luego, no encuentra esta Sala que este concreto acto careciere de motivo o fuese omiso en indicarlo, como alegó en su demanda la sociedad. Aseveró la actora que no se indica en ese acto administrativo que “no se hubiera aplicado un plan de confinamiento de ruidos”, sin embargo, ese argumento no tiene asidero en el tanto sería la prueba de un hecho negativo y no acreditó ella en este proceso que hubiera –como se dijo- presentado al menos un plan de esa clase conforme le había sido ordenado. Por otra parte, el Tribunal añade un segundo reproche al acto CN-ARS-G-366-2015 de 12 de mayo de 2015, cual es que la visita que le dio sustento, realizada en la misma fecha, se hizo dentro del plazo de prórroga de 4 meses otorgado en el acto CN-ARS-G-0129-2015 del 24 de febrero de 2015. Tampoco comparte esta Sala esa determinación, pues como bien señala el Estado en su recurso, ese acto está referido a la primera de las órdenes sanitarias, a la DARSG-249-2014 (imágenes 4 a 5 del archivo digital primero del expediente escaneado, folios 62 a 63 del entonces expediente físico).

Así consigna ese acto: “ASUNTO: Respuesta a solicitud de prórroga, para cumplir con la Orden Sanitaria No DARSG-249-2014[.-] Se le informa que este Ministerio acepta la solicitud de prórroga presentada por su persona, para dar cumplimiento con la Orden Sanitaria citada en el epígrafe, dicha prórroga se dará por el plazo de 4 meses calendario, que va del 19 de Febrero al 19 de Junio del 2015. Una vez vencido este periodo se realizará la visita de comprobación por parte de un funcionario del Ministerio, en caso de no cumplir con lo ordenado se procederá a aplicar las medidas sanitarias que correspondan según lo establecido en la legislación vigente, que incluye la clausura del establecimiento o traslado del caso a los Tribunales de Justicia de Grecia por desacato a la autoridad. [.-] Sin embargo, en caso de que en la evaluación se compruebe que la empresa ya no realiza labores de pintura en el sitio, se dará por cumplida la orden.

Se les recuerda que la empresa está autorizada solo para que realicen única y exclusivamente actividades propias del taller que no generaran problemas por contaminación sónica, partículas u olores, así operación de las oficinas administrativas” (el subrayado y negrita se agregan). La prórroga concedida entonces lo fue con respecto al cumplimiento de la orden sanitaria DARSG-249-2014, en la cual se le ordenó crear un cuarto de pintura con sistema de extracción para el control de gases y olores; no concedía plazo alguno con respecto a la orden sanitaria DARSG-008-2015 cuya validez es cuestionada en este proceso y cuyo incumplimiento es el motivo por el cual el Ministerio de Salud emitió el acto CN-ARS-G-366-2015 a cuyo análisis limitó el recurso de casación. En suma, se concluye que el acto en examen, desde el examen del elemento motivo, se encuentra ajustado a Derecho.

VI.En mérito de lo expuesto, procederá declarar con lugar el recurso planteado por el Estado. Se anulará el fallo recurrido únicamente en cuanto acogió parcialmente la excepción de falta de derecho y declaró la nulidad del acto CN-ARS-G-366-2015 del 12 de mayo de 2015, así como la condenatoria en costas por las razones que de seguido se exponen. En su lugar, fallando por el fondo se acoge la defensa respecto de esa pretensión, por consiguiente se declara sin lugar la demanda de Montajes de Grecia S.A. en todos sus extremos. Se advierte que con relación a la falta derecho decretada respecto de la primera pretensión (nulidad del acto DARSG-008-2015) de la parte actora, esta no planteó recurso de casación (por lo que esa desestimación se mantendrá incólume); en consecuencia, por lo decretado en este fallo, al resultar vencido dicho sujeto en la totalidad de sus pretensiones, de conformidad con el canon 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo se le impone el pago de las costas personales y procesales de este proceso, pues no encuentra esta Sala ninguno de los supuestos de exención allí previstos, en particular no se ubica en el sublite haya existido de parte de la actora suficiente motivo para litigar en los términos en que ha sido definido de forma reiterada por esta misma Sala.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación planteado. Se anula el fallo recurrido en cuanto acogió parcialmente la excepción de falta de derecho, declaró la nulidad del acto CN-ARS-G-366-2015 del 12 de mayo de 2015 e impuso las costas al demandado. En su lugar, fallando por el fondo se acoge la defensa respecto de esa pretensión y se declara sin lugar la demanda de Montajes de Grecia S.A. en todos sus extremos. Se imponen las costas a cargo de la parte actora vencida. En lo demás, el fallo recurrido se mantiene incólume.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez MACUNAQ 1