Timely Challenge to Pesticide Registrations with Continuing EffectsImpugnación oportuna de registros fitosanitarios con efectos continuados

20160004001335-1527065-1.rtf *150032491027CA* RES. 000688-F-S1-2018 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty-five a.m. on diecinueve de julio de dos mil dieciocho.

Proceeding on the merits (proceso de conocimiento) declared to present a pure question of law (puro derecho), conducted before the Administrative Litigation Court, by DUWEST COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its general attorney-in-fact without monetary limitation (apoderado generalísimo sin límite de suma), Harvey Omar Rowe Williams; against the STATE; THE STATE PHYTOSANITARY SERVICE—hereinafter SFE—and INDUSTRIAS BIOQUIM CENTROAMERICANA SOCIEDAD ANÓNIMA. Attorney José Pablo Sánchez Hernández appears as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the plaintiff company. Attorney Jorge Andrés Oviedo Álvarez appears to represent the interests of the State; attorney Robert Ramírez Solano participates on behalf of SFE; and attorney Sergio Villalobos Campos participates as special judicial attorney-in-fact for the co-defendant company. The natural persons are of legal age and, subject to the exceptions noted, are married, attorneys, and residents of San José.

FINDINGS

1. Based on the facts alleged and the legal provisions cited, the plaintiff instituted an ordinary proceeding presenting a pure question of law (proceso ordinario de puro derecho), seeking a judgment declaring: “the absolute nullity (nulidad absoluta) of resolution DIA-R-RF- 147/2009 issued at 11:57 a.m. on 14 de octubre del 2009, in which SFE ordered the registration of the pesticide bearing the trade name Bioquim Oxamil 42 TC, as well as of SFE resolution AE-REG-P-RMR-408/2012, which approved the change of name of the product covered by Registration 8702134 from Bioquim Oxamil 42 TC to Bioquim Oxamil 95 TC. It further requested cancellation of Registration 8702134 and an award of costs against SFE.” 2. The defendants opposed the claim and raised the defenses (excepciones) of lack of legal right, lack of standing, lack of present interest, and expiration of the action (caducidad de la acción).

3. The Seventh Section of the Administrative Litigation Court, composed of Judge Sandra María Quesada Vargas and Judges Francisco Jiménez Villegas and Elías Baltodano Gómez, ruled as follows in judgment number 57-2015-VII, issued at 11:40 a.m. on 12 de junio de 2015: “Because the one-year period established by law for bringing this action has long since elapsed, the action is declared expired and the complaint filed by Duwest Costa Rica Sociedad Anónima is declared inadmissible. As it is unnecessary, no ruling is made on the merits of the matter or on the remaining defenses raised by the defendants. The plaintiff is ordered to pay procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales).” 4. The plaintiff files an appeal in cassation (recurso de casación), expressly stating the grounds on which it relies to refute the Court’s position.

5. The statutory requirements have been observed throughout the proceedings. Alternate Justice Yazmín Aragón Cambronero participates in the decision of this matter.

Justice Solís Zelaya writes the opinion

CONSIDERING

I.On 16 de abril de 2005, Duwest Costa Rica S.A. instituted a proceeding on the merits against the State, the State Phytosanitary Service (hereinafter SFE), and Industrias Bioquim Centroamericana S.A. In its claims for relief, it seeks: the absolute nullity of resolution DIA-R-RF- dated 14 de octubre de 2009, in which SFE ordered the registration of the pesticide bearing the trade name Bioquim Oxamil 42 TC; cancellation of that registration; and the invalidity of resolution AE-REG-P-RMR-408/2012, which approved the change of the pesticide’s name. After service of the complaint (traslado), the defendants opposed the claims and asserted the defenses of lack of legal right, lack of standing, lack of present interest, and expiration of the action. At the preliminary-hearing stage (audiencia preliminar), the asserted expiration was partially upheld with respect to the claim seeking nullification of resolution AE-REG-P-RMR-408/2012.

At that time, the plaintiff expressly waived its right to appeal that ruling. The matter was thereafter determined to present a pure question of law and was submitted for issuance of judgment. In deciding the dispute, the Court declared the action expired and the complaint inadmissible, and ordered the plaintiff to pay both categories of costs. Dissatisfied, the unsuccessful party filed an appeal before the Chamber, asserting procedural and substantive grounds for reversal.

PROCEDURAL GROUNDS

II.It asserts a ground for cassation alleging violation of res judicata (cosa juzgada). It claims that Article 127(1) of the Administrative Litigation Procedure Code (hereinafter CPCA) was disregarded because the preliminary-hearing judge partially upheld the expiration defense regarding act AE-REG-P-RMR-408-2012, but denied that it applied to resolution DIA-R-RF 147/2009. It states that, at that stage, consideration of the defense was not deferred until the trial stage; therefore, the defense could not be analyzed again by the Court, and in doing so that body violated Article 303 of the Code of Civil Procedure. Pursuant to Article 135 thereof, it argues that because none of the parties appealed the preliminary-hearing judge’s ruling, the dispute concerning expiration had concluded. It requests that the judgment be declared null and the matter remanded (reenvío).

III.Among the preliminary defenses (defensas previas) established for this subject matter, Article 66(1) of the CPCA identifies, among other defenses: “k) Limitation or expiration of the right (prescripción o caducidad del derecho), when evident and manifest.” As a general rule, the proper procedural time for raising this type of defense is when answering the complaint. Their “preliminary” nature arises from the fact that they prompt review before examination of the merits of the dispute, in order to ensure the validity of the proceeding and give effect to the principle of procedural economy (principio de economía procesal), because they prevent the continuation of litigation whose characteristics would preclude a ruling on the substantive claim. Nevertheless, the legislature established an exceptional framework for some of them—expiration, limitation, res judicata, and settlement (transacción)—under which the period during which they may be asserted is extended, as they may be raised until before the conclusion of the oral trial.

The judicial body competent to analyze them varies according to the procedural stage at which they are raised. Thus, if they are raised—and substantiated—between the filing of the answer to the complaint and the conclusion of the preliminary hearing, they shall be examined by the judge responsible for that stage. If, however, they are raised after the preliminary hearing and before the conclusion of the oral-trial stage, their examination shall fall to the trial court (Article 67(1) and (2)). According to the appellant, the first of those circumstances occurred in this dispute; therefore, in its view, the ruling issued at the preliminary hearing became final, such that the matter could not be reexamined because the ruling had res judicata status. Contrary to its argument, however, the special rules governing administrative litigation preclude that conclusion under the circumstances that occurred in this matter.

Article 67(2) thereof must be considered; under that provision, if preliminary defenses are raised before the conclusion of the preliminary hearing, “they shall be resolved by interlocutory ruling (interlocutoriamente), without prejudice to their being analyzed again when judgment is issued,” as must Article 92(7) of the same body of law, which provides: “No appeal shall lie from the rejection of preliminary defenses, without prejudice to their subsequent examination when judgment is issued (…).” This means that, if the parties so request or the court deciding the merits deems it necessary, a defense rejected by the judge at the preliminary stage may be reexamined at that later stage, because the ruling was interlocutory in nature and therefore does not have res judicata effect. (Along these lines, reference may be made to the decision issued by the Cassation Court in vote no. 65-F-TC-15 at 10:23 a.m. on 10 de junio de 2015.) The situation is different when the defense was upheld at that stage before trial because, in accordance with Article 92(6) of the same body of law, if the preliminary defense of expiration were upheld in that case, the ruling would be subject to cassation. Accordingly, because the alleged violation has not been established, its procedural objection must be denied.

SUBSTANTIVE GROUNDS

IV.It raises five objections. First. It alleges an error of law, because section 303 of the Code of Civil Procedure gives final effect to rulings on preliminary defenses (excepciones previas). In the relevant decision, it explains, the lapse (caducidad) of act AE-REG-P-PMR-408/2012 was declared, while that defense was rejected with respect to decision DIA-R-RF 147/2009. It criticizes that the Tribunal was precluded from conducting the analysis because that issue had previously been examined. Nevertheless, it says, that body erroneously considered that, at the preliminary hearing, the defense had been examined only with respect to one of the acts, but not the other. It objects, however, that lapse had already been adjudicated. Because neither party challenged the point, it adds, debate on it had ended, as provided in article 135 of the Code of Civil Procedure. Second. It alleges improper interpretation and application of sections 2 of Ley 8702 and 9.1 of Reglamento 33495.

In declaring lapse, it recounts, the Tribunal erred by equating the effective period of the phytosanitary registration (registro fitosanitario) with that of the Law that provided the basis for issuing that registration. The latter, it asserts, does not specifically contain any provision governing the term or validity of those registrations for agrochemical products. The primary purpose of that legislation, it adds, was to simplify the processing of agrochemical registration applications filed before 10 de enero de 2007 that remained pending as of 28 de enero de 2009, and thus it sought to establish an exceptional three-year period for processing those applications. It asserts that the intent was not to establish a special validity period for those registrations, but to expedite the resolution of pending proceedings. Because there is no rule governing their validity, it maintains, the Law had to be supplemented by the provisions of the aforementioned Regulation, since it established the guidelines for obtaining phytosanitary registrations.

The Law itself, it notes, refers in its article 2 to the Regulation for the interpretation and application of concepts; therefore, the fact that section 15 of Ley 8702 established its validity for the period of 3 years does not mean that the registrations have the same term. That period, it explains, corresponds to the time during which exceptional treatment could be given to applications pending resolution. Article 9.1 of the Regulation establishes a 10-year validity period for registrations; therefore, it continues, had the legislature intended the registrations to remain valid only until 28 de enero de 2012, it would have so stated. It alleges that, had these provisions been correctly interpreted and applied, it would not have been stated that the registration remained valid until 28 de enero de 2012, nor would that date have been used to analyze the “timeliness of the action by virtue of the defense of lapse.” The registration, it asserts, remains valid.

It considers that the challenged act contains a defect rendering it absolutely invalid (vicio de validez absoluta), because it imposed a time limit on the registration by invoking legislation that was not intended to regulate that matter, and the SFE did not correctly interpret the applicable provisions, thereby rendering the grounds and content of the act unlawful, pursuant to article 132 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). If the registration was issued in diciembre de 2009, it asserts, lapse could not be considered until 10 years later; therefore, the action brought in these proceedings has not lapsed. On that basis, it requests that the claim for annulment (pretensión anulatoria) in the complaint be granted. Third. It alleges improper interpretation and application of articles 39 and 40 of the CPCA and 175 LGAP, because the challenged administrative act (acto administrativo) has continuing effects (efectos continuados).

It considers that phytosanitary registrations do not create subjective rights (derechos subjetivos), because they do not grant registrants exclusive importation rights, since they merely allow the SFE to know which substance will be introduced or used in agricultural production so that it can conduct the technical studies necessary to determine its efficacy and safety for health; however, they may be revoked at any time. Pursuant to article 25 of Ley 7664, it states, the SFE may deny, suspend, or cancel the registration of chemical substances, and the Ministry of Health may prohibit or restrict their entry when warranted for technical reasons. Article 9 subsection 9.2) of the Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola no. 33495, it continues, establishes that registrations granted by the Servicio Fitosanitario del Estado may be canceled at any time; therefore, they constitute a revocable permit (permiso precario) that creates no subjective rights.

It states that registration no. 8702134 for the product Bioquim Oxamil 42 TC, authorized by decision DIA-R-RF 147/2009 of 14 de octubre de 2009, is an act with continuing effects, because the legislation establishes a post-registration oversight system (sistema de fiscalización post registro), demonstrating its successive repercussions and repeated impact. It quotes a series of provisions from which it concludes that authorization to register a pesticide goes beyond a mere commercial exploitation permit, because it entails importing, exporting, manufacturing, formulating, storing, distributing, transporting, repackaging, rebottling, handling, mixing, selling, and applying it in the field, among other activities, which the Administration has a duty to inspect continuously. As long as the private party may perform all those acts arising from the registration of a pesticide, it explains, the effects of that act are activated; therefore, it has continuing effects, such that articles 40 of the CPCA and 175 of the Ley General de la Administración Pública are applicable.

It asserts that the legislature intended to preserve the ability to challenge an administrative act for as long as its effects persist over time, and that, given the nature of the act approving registration of the product, those effects have not ceased. It insists that this is an absolute nullity (nulidad absoluta) with continuing effects and that the period for challenge remains open until its harmful consequences cease. It alleges that, had the matter been decided in accordance with law, it would have been determined that the pesticide-registration application review form does not provide sufficient certainty regarding the product’s safety to authorize its release into the environment, because it contains no indication that the requirements of Ley 8702 were satisfied. This, it asserts, precludes a finding that the legal requirements for authorizing the registration were met, because there is no technical assessment demonstrating the product’s safety.

It states that the expiration date is 14 de octubre de 2019; therefore, the claim cannot have lapsed if the effects have not yet ceased. If renewal is requested one year before the registration expires, it argues, the effects would continue for an even longer period. Fourth. It alleges improper assessment of the evidence. The Tribunal found it unproven, it comments, that decision DIA-R-RF-147/2009, which approved registration of the product, had not exhausted its effects. In its view, a body of legislation demonstrates its continuing effects in light of the post-registration oversight system. In addition, it explains, the registrant made changes to the product’s manufacturer, trade name, and concentration. Had the entire aforementioned legal framework been assessed, it says, the conclusion would have been that the phytosanitary registration, because it allows modifications over time, has continuing effects, such that lapse would be determined as of diciembre de 2019.

It then reiterates the same reasons previously stated regarding the pesticide-registration application review form. It considers that the registration authorization contains a defect in its grounds (vicio en el motivo), because the requirements to be examined had to be assessed in accordance with section 3.55 of Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC in order to guarantee the product’s safety and efficacy, but that review was not conducted. It notes that only compliance with the requirements of Ley 8702 was verified, while the examination of the product’s efficacy and safety was omitted, as required by article 2 of that same law, in conjunction with the Decreto. Because the SFE merely verified requirements, it alleges, it exercised its authority improperly by failing to apply report FOE-AM-19/2004, which is mandatory pursuant to articles 68, 69 and 70 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

It criticizes that Service for improperly exercising its authority by failing to apply constitutional environmental principles and exceeding the limits of its powers, because a new application from the registering company was required under article 3 of that law itself. It also alleges a defect in the purpose of the administrative act (fin del acto administrativo), because, in the absence of a comprehensive technical assessment of the statutory requirements, neither its efficacy nor its safety can be guaranteed, “resulting in a failure to satisfy the public-interest purpose intended by the legal system,” thereby rendering it absolutely null under article 167 of the Ley General de la Administración Pública. Fifth. In its view, it had sufficient grounds to litigate because it acted in procedural good faith (buena fe procesal) in pursuit of a healthy and ecologically balanced environment and therefore should have been exempted from paying costs.

V.In its first ground of appeal (agravio), although it invokes an “error of law,” it does not demonstrate any error in the assessment of the evidence that affected the construction of the factual framework underlying the challenged judicial ruling. Instead, it seeks to establish a direct violation of provisions of the Code of Civil Procedure, from which it attempts to derive the existence of res judicata (cosa juzgada) regarding the adjudicator’s ruling that did not find that the action for annulment of decision DIA-R-RF 147/2009 had lapsed. Pursuant to article 220 of the CPCA, the principles and provisions of ordinary law apply in this area when there is a gap in the governing legislation (laguna normativa). Consequently, their application is excluded in cases governed by specific and express rules. As noted in the third recital (considerando), the rejection at the preliminary hearing of the preliminary defense of lapse was interlocutory in nature, as provided by the CPCA, and because that defense was renewed before the judgment was issued, those rules authorized its reconsideration at that stage of the proceedings.

In any event, because the procedural situation that arose during the hearing is expressly and specifically governed by the special legislation applicable to the matter, the Code of Civil Procedure is inapplicable in that respect. Accordingly, its first objection must be rejected.

VI.In its second, third, and fourth objections, it presents a series of arguments from various angles intended to support its position that the granting of the registration has continuing effects. It thus disputes the Tribunal’s view that the health registration (registro sanitario) exhausted its effects as against third parties “once its objective had been fulfilled,” because it was an “act of individual application” that “defined the legal situation of the applicant, the Administration, and third parties.” That body also noted that the plaintiff had filed appeals and incidental challenges (incidencias) against the actions directed toward registering the product, but did not challenge the final decision and allowed the authorized period for doing so to expire. In the Chamber’s view, to determine whether an act exhausts its effects or maintains them over time, it is first necessary to identify the particular features of the phytosanitary activities (actividad fitosanitaria) for which the State is responsible, the statutory powers established for that purpose, and the activities authorized by the registration.

VII.Phytosanitary control (control fitosanitario) by the State and characteristics of the registry of products intended for agricultural use. The need for the State to regulate the protection and prevention of plant diseases and pests arises not only from the requirement to safeguard agricultural production, but also from the balance that must be struck in carrying out that task with the constitutional requirements to protect life, health, and a healthy and ecologically balanced environment. The convergence of these interests and guarantees gave rise to Ley de Protección Fitosanitaria no. 7664, in force since dos de mayo de 1997. One aspect of phytosanitary protection concerns the regulation and control of substances used in agriculture; accordingly, Article 2 of that law provides that the authorities—the Ministry of Agriculture and Livestock and the SFE—must “d) Promote integrated pest management within the framework of sustainable development, as well as other productive agricultural methods that allow pests to be controlled without harming the environment,” for which purpose they must “e) regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances (…); as well as their registration, importation, quality, and residues, while also seeking to protect human health and the environment.” Therefore, among the control mechanisms intended to achieve the necessary balance among the interests at stake, it has been established that every chemical, biological, or related substance must be entered in the registry maintained for that purpose by the SFE, so that information regarding its characteristics is available.

The legislature also expressly required the SFE to “ensure its proper use in the country” (section 23 ibídem). It further follows that the authorities’ powers concerning the use of agrochemicals are not limited to product registration, because their duty to “ensure” proper use encompasses an extremely broad range of supervised activities. Under section 5, the SFE must: “o) Control chemical, biological, or related substances for agricultural use with respect to their registration, importation, exportation, quality, tolerance, residues, dosages, effectiveness, toxicity, presentation to the public, preservation, handling, trade, general conditions of use, safety, and precautions during transportation, storage, and disposal of containers and residues of such substances (…) The controls referred to in this article may be conducted comprehensively or randomly, as determined according to technical criteria.” In addition, these control powers include inspections, sample collection, the establishment of quarantine zones, verification of compliance with technical measures, and reporting persons who violate statutory or regulatory provisions, pursuant to its eighth provision.

However, the granting of a phytosanitary registration (registro fitosanitario) does not constitute permanent authorization to carry out the production or commercial activities associated with the agrochemical, since it may be suspended or canceled (Article 25 ibídem), subject to due process (debido proceso). Moreover, the Ministry of Agriculture and Livestock itself is authorized to “restrict or prohibit the importation, transit, redestination, manufacture, formulation, repackaging into new containers, repackaging, storage, sale, mixing, and use of chemical substances (…) when justified on technical grounds and when their use is considered harmful to agriculture, health, or the environment” (section 30 of the aforementioned Law). This entire review of the applicable rules leads to the conclusion that the powers to verify and control conditions safeguarding life, the environment, and health with respect to agrochemicals extend beyond the act of granting registration, since they continue for as long as the product remains on the market.

Furthermore, as regards the rights conferred upon the applicant by registration, they consist of the rights to produce and market the substances. Thus, once the Administration issues that declaration of intent, the exercise of an ongoing commercial activity is authorized; that activity, it bears repeating, remains subject to control and oversight by the authorities in accordance with the technical criteria established by law and regulation.

VIII.The invalidity (nulidad) of the registration challenged in the complaint is based on the allegation that the SFE granted a phytosanitary registration without complying with regulatory requirements because it failed to verify its safety for health and the environment. In this regard, it alleges that the SFE “(…) carried out a merely mechanical exercise of confirming or verifying requirements but did not analyze the requirements submitted to determine whether the materials provided enabled it to determine (sic) whether the product was safe for health and the environment. (…) It is not required (…) to submit information and studies demonstrating that the manufacturer’s product is safe for health and the environment and suitable for use by farmers” (fourth, fifth, seventh, and seventeenth facts of the complaint). In addition, among the grounds for invalidity, it alleges a defect in the grounds (vicio en el motivo) and, after citing a series of statutory and regulatory provisions that it considers applicable, claims that the SFE failed to verify compliance with all prerequisites for registration arising from the combined statutory and regulatory provisions.

Consequently, it did not establish that the product was effective for its proposed use or whether it was “acceptably safe for human and animal health and the environment, since that is the only way in which the Administration could properly exercise its authority (…)”. In summary, the plaintiff alleges that the product’s safety and effectiveness were not assessed when it was registered, which warrants invalidation of the act. In this body’s view, an analysis of the phytosanitary authorities’ powers shows that the safety conditions of an agrochemical must be verified before registration but remain subject to verification thereafter, for as long as the product is imported, exported, manufactured, formulated, stored, distributed, transported, repackaged, transferred into new containers, advertised, handled, mixed, sold, or used. Ergo, it produces continuing effects over time throughout the validity of the registration.

It follows that the limitation period for the action (caducidad de la acción) applicable to this dispute is governed by the situation contemplated in Article 40 of the CPCA, under which acts and omissions producing continuing effects may be challenged for as long as those effects persist, for their annulment and prospective inapplicability (ex nunc), but not retroactively (ex tunc). The period provided by the Legal System (Ordenamiento) for contesting the presumption of validity (presunción de validez) attaching to the act was established as one year from the cessation of its effects. In this case, because the registration remains valid—as may be inferred from the document requested by this Chamber and submitted by the appellant—the potential effects of any failure to exercise the power to verify and control the agrochemical’s safety conditions would continue over time. This clearly precludes any finding that the action is time-barred.

Nevertheless, although it has not yet been determined at this procedural stage whether: 1) the full set of requirements identified by the plaintiff applied to the challenged phytosanitary registration, and 2) the authorities omitted any applicable requirement when granting registration 8702134, it is clear to the Chamber that, based on a measured analysis of the characteristics of the public powers conferred upon the competent authorities, the claim seeking invalidation of that registration cannot be deemed time-barred. Consequently, the appeal in cassation (recurso de casación) must be granted. Although the error found constitutes a violation on substantive grounds, proceeding as provided in Article 150, subsection 2), of the CPCA—that is, deciding the merits of the case—could impair the right of defense and the guarantee of two-tier judicial review established in this area, because this body would rule in a single instance on the substantive grounds for invalidity that remain to be examined.

Accordingly, after weighing these circumstances, it is deemed necessary to apply Article 150, subsection 1), ibídem in this case and order a remand (reenvío) so that a new judgment consistent with law may be issued. The Chamber has proceeded in this manner in similar cases. Reference may be made in this regard to judgments no. 1143-F-S1-2011 of 8 horas 40 minutos del día 13 de setiembre, 1174 of 9 horas 5 minutos del 22 de setiembre, both of 2011, 1429-F-S1-2012 of 14 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012, and 625-F-S1-2013 of ocho horas 50 minutos del 21 de mayo de 2013. Consequently, the appeal must be granted and the judgment set aside insofar as it held that the action was time-barred, ruled the complaint filed by Duwest Costa Rica S.A. inadmissible, omitted a ruling on the merits, and ordered the plaintiff to pay both categories of costs. Instead, the case must be remanded to the Tribunal so that it may render the decision required by law. In light of the manner in which this matter is resolved, no ruling is issued on the fifth ground raised.

POR TANTO

The appeal in cassation filed by the plaintiff is granted. Consequently, the Tribunal’s judgment is set aside insofar as it held that the action was time-barred, ruled the complaint filed by the plaintiff inadmissible, omitted a ruling on the merits of the matter, and ordered that party to pay both categories of litigation costs. It should be noted that this declaration does not affect the lower instance’s ruling regarding the expiration of the claim seeking invalidation of resolution AE-REG-P-RMR-408/2012 because that decision, having not been appealed, became final. The case is remanded so that the judicial body may render the decision required by law.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero 1

20160004001335-1527065-1.rtf *150032491027CA* RES. 000688-F-S1-2018 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y cinco minutos del diecinueve de julio de dos mil dieciocho.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo, por DUWEST COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Harvey Omar Rowe Williams; contra el ESTADO; EL SERVICIO FITOSANITARIO DEL ESTADO -en adelante SFE- y la firma INDUSTRIAS BIOQUIM CENTROAMERICANA SOCIEDAD ANÓNIMA. Figura como apoderado especial judicial de la empresa actora, el licenciado José Pablo Sánchez Hernández. Representando los intereses del Estado, se apersona el licenciado Jorge Andrés Oviedo Álvarez; en representación del SFE, interviene el licenciado Robert Ramírez Solano; y como apoderado especial judicial de la firma codemandada, participa el licenciado Sergio Villalobos Campos. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció proceso ordinario de puro derecho, a fin de que en sentencia se declare: "la nulidad absoluta de la resolución DIA-R-RF- 147/2009 de las 11:57 horas del 14 de octubre del 2009, donde el SFE ordenó el registro del plaguicida de nombre comercial Bioquim Oxamil 42 TC, así como de la resolución AE-REG-P-RMR-408/2012 del SFE, donde se aprobó el cambio de nombre del producto amparado al Registro 8702134 de Bioquim Oxamil 42 TC a Bioquim Oxamil 95 TC. A su vez, solicitó la desinscripción del Registro 8702134 y la condena en costas para el SFE." 2. Los demandados se opusieron y formularon las excepciones falta de derecho, de legitimación activa, de interés actual y caducidad de la acción.

3. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima, integrada por la jueza Sandra María Quesada Vargas y los jueces, Francisco Jiménez Villegas y Elías Baltodano Gómez, en sentencia número 57-2015-VII de las 11 horas 40 minutos del 12 de junio de 2015, resolvió: “Habiendo transcurrido sobradamente el plazo de un año previsto en el ordenamiento jurídico para poder incoar esta acción, se declara la caducidad y se ordena la inadmisibilidad de la demanda de Duwest Costa Rica Sociedad Anónima. Resultando innecesario, se omite pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto y sobre el resto de excepciones opuestas por las partes demandadas. Se condena a la parte actora al pago de las costas procesales y personales." 4. La parte actora formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.

5. En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto la magistrada suplente Yazmín Aragón Cambronero.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.El 16 de abril de 2005, Duwest Costa Rica S.A. formuló proceso de conocimiento contra el Estado, el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE en adelante), e Industrias Bioquim Centroamericana S.A.. En sus pedimentos reclama: la nulidad absoluta de la resolución DIA-R-RF- del 14 de octubre de 2009, en la cual el SFE dispuso el registro del plaguicida de nombre comercial Bioquim Oxamil 42 TC; la desinscripción de ese registro, y; la invalidez de la resolución AE-REG-P-RMR-408/2012 que aprobó el cambio de nombre del plaguicida. Luego del traslado, los demandados se opusieron e invocaron las defensas de falta de derecho, de legitimación activa, de interés actual y caducidad de la acción. En etapa de audiencia preliminar, se acogió parcialmente la caducidad invocada respecto de la pretensión de nulidad de la resolución AE-REG-P-RMR-408/2012. La parte actora, en esa oportunidad, renunció, de manera expresa, a su derecho a recurrir ese pronunciamiento. Luego de ello, el asunto fue definido como de puro derecho y se remitió para la emisión de sentencia. El Tribunal, al resolver la controversia, declaró la caducidad de la acción, la inadmisibilidad de la demanda, e impuso a la parte actora el pago de ambas costas. La perdidosa, disconforme, formuló recurso ante la Sala, invocando censuras de naturaleza adjetiva y sustantiva.

MOTIVOS PROCESALES

II.Alega un motivo de casación en el que reclama vulnerada la cosa juzgada. Asegura inobservado el artículo 127 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA en adelante), pues el juez de la audiencia preliminar acogió parcialmente la caducidad del acto AE-REG-P-RMR-408-2012, pero denegó que se constatara en la resolución DIA-R-RF 147/2009. En esa instancia, señala, no se difirió el conocimiento de la excepción para la etapa de juicio, por lo que la defensa no podía ser analizada de nuevo por el Tribunal y, al hacerlo, ese órgano quebrantó el artículo 303 del Código Procesal Civil. Conforme a lo dispuesto por el numeral 135 ibídem, sostiene, en vista de que ninguna de las partes recurrió la declaratoria del juez de la audiencia preliminar, la discusión sobre la caducidad feneció. Solicita se disponga la nulidad del fallo y se ordene el reenvío.

III.Dentro del elenco de defensas previas establecidas para esta materia, el artículo 66 acápite 1 del CPCA fija, entre otras excepciones, a la: “k) Prescripción o caducidad del derecho, cuando sean evidentes y manifiestas.”. Por regla general, el momento procesal oportuno para plantear este tipo de excepciones, es al contestar la demanda. Su carácter “previo” deviene de que propician un examen anterior al del fondo de la controversia, a fin de asegurar la validez del proceso y dar eficacia al principio de economía procesal, pues evitan la continuación de litigios cuyas características impedirán un pronunciamiento respecto de la pretensión material. No obstante, el legislador reguló un régimen excepcional para algunas de ellas –caducidad, prescripción, cosa juzgada y transacción-, conforme al cual se amplía el tiempo en el que pueden ser invocadas, pues se permite alegarlas hasta antes de la conclusión del juicio oral.

El órgano jurisdiccional competente para su análisis varía en función del momento procesal en que se formulan. Así, de plantearse –y fundamentarse- entre la contestación de la demanda y de previo a que culmine la audiencia preliminar, serán examinadas por la persona juzgadora a cargo de esa etapa. Ahora, si se presentan luego de la audiencia preliminar y hasta antes de que concluya la etapa de juicio oral, su examen corresponderá al tribunal sentenciador (ordinal 67 acápites 1 y 2). Según el recurrente, ese primer supuesto fue el que tuvo lugar en este debate, por lo cual, lo resuelto en audiencia preliminar –en su tesis- adquirió firmeza, de modo tal que no podía realizarse un reexamen del punto, en tanto gozaba de estatus de cosa juzgada. Sin embargo, contrario a su alegato, la normativa especial que rige la materia contenciosa excluye esa conclusión para el supuesto acontecido en ese asunto.

Ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 67 en su acápite 2 ibídem, conforme al cual, si las excepciones previas se interponen antes de que concluya la audiencia preliminar “se resolverán interlocutoriamente, sin perjuicio de que sean analizadas nuevamente con el dictado de la sentencia.”, así como lo señalado por el numeral 92 inciso 7) de esa misma normativa, que señala: “En contra de la desestimación de las defensas previas no cabrá recurso alguno, sin perjuicio de su posterior examen en el dictado de la sentencia (…)”. Esto implica, entonces, que si las partes lo invocan o el Tribunal de fondo lo estima necesario, la excepción denegada por la persona juzgadora de la etapa previa podría reexaminarse en esa etapa ulterior, en tanto el pronunciamiento se emitió con carácter interlocutorio, de modo que sobre él no recae eficacia de cosa juzgada. (En esa línea puede consultarse el pronunciamiento emitido por el Tribunal de Casación en su voto no. 65-F-TC-15 de las 10 horas 23 minutos del 10 de junio de 2015).

Distinto acontece en el supuesto de que la excepción hubiere sido acogida en esa etapa previa a la celebración del juicio, pues al tener de lo regulado por el numeral 92 inciso 6) de ese mismo cuerpo normativo, en ese caso, de acogerse la defensa previa de caducidad, lo resuelto tendría casación. Así las cosas, no constatándose el quebranto endilgado, su reparo procesal ha de denegarse.

MOTIVOS DE FONDO

IV.Plantea cinco reparos. Primero. Reclama error de derecho, pues el numeral 303 del Código Procesal Civil confiere carácter definitivo a lo decidido sobre las excepciones previas. En la resolución pertinente, explica, se afirmó la caducidad del acto AE-REG-P-PMR-408/2012 y se rechazó respecto de la resolución DIA-R-RF 147/2009. El Tribunal, critica, tenía precluido el análisis, pues ese extremo había sido analizado previamente. Sin embargo, dice, ese órgano, de manera errónea, consideró que en audiencia preliminar sólo se había examinado la excepción respecto de uno de los actos, pero no del otro. Sin embargo, objeta, la caducidad ya había sido resuelta. En virtud de que ninguna de las partes objetó el punto, abona, su debate feneció, según dispone el artículo 135 del Código Procesal Civil. Segundo. Alega indebida interpretación y aplicación de los numerales 2 de la Ley 8702 y 9.1 del Reglamento 33495.

Al disponer la caducidad, narra, el Tribunal incurre en el yerro de equiparar la fecha de vigencia del registro fitosanitario y de la Ley que dio base a la emisión de ese registro. Esa última, asegura, no contempla, de manera específica, disposición alguna que regule el plazo o vigencia de esos registros de productos agroquímicos. La finalidad primaria de esa normativa era, añade, simplificar el trámite de las gestiones de registro de agroquímicos presentadas antes del 10 de enero de 2007, cuya resolución estaba pendiente al 28 de enero de 2009, de modo que procuraba fijar un plazo excepcional de tres años para dar trámite a esas solicitudes. No se buscaba establecer una vigencia especial para esos registros, asevera, sino acelerar la resolución de los trámites pendientes. Dado que no hay norma que regula su vigencia, sostiene, debía integrarse con lo dispuesto en el Reglamento referido, pues fijaba las pautas para la obtención de registros fitosanitarios.

La propia Ley, menciona, en su artículo 2, refiere al Reglamento para interpretación y aplicación de conceptos, de modo que si el numeral 15 de la Ley 8702 fijó su vigencia en el periodo de 3 años, ello no implica que tengan el mismo plazo. Ese tiempo, explica, corresponde al periodo durante el cual podía darse un tratamiento excepcional a las solicitudes pendientes de resolución. El artículo 9.1 del Reglamento fija la vigencia de los registros en 10 años, por lo cual, continúa, si la intención del legislador hubiere sido que los registros fueran válidos hasta el 28 de enero de 2012, así lo habría expresado. De haber interpretado y aplicado correctamente estas normas, acusa, no se habría afirmado que la vigencia del registro se extendía hasta el 28 de enero de 2012 y no se había utilizado este dato para efectos del análisis de la “temporalidad de la acción en virtud de la defensa de caducidad”.

El registro, asegura, aún está vigente. El acto cuestionado contiene un vicio de validez absoluta, considera, pues establecía un límite temporal al registro, invocando una normativa que no tenía por objeto regular ese aspecto y el SFE no realizó una correcta interpretación de las normas aplicables, viciando de ilegalidad el motivo y contenido del acto, según el artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Si el registro se emitió en diciembre de 2009, afirma, no podría entrar a discutir la caducidad hasta 10 años después, por lo que la acción formulada en este proceso no ha fenecido. Con base en lo dicho, solicita se acoja la pretensión anulatoria de la demanda. Tercero. Alega indebida interpretación y aplicación de los artículos 39 y 40 del CPCA y 175 LGAP, pues el acto administrativo impugnado es de efectos continuados. Los registros fitosanitarios no generan derechos subjetivos, considera, pues no crean derechos exclusivos de importación a favor de los registrantes, ya que tan sólo le permiten al SFE tener conocimiento de la sustancia que se va a introducir o utilizar en la producción agrícola, con el objeto de hacerle los estudios técnicos necesarios para determinar su eficacia e inocuidad para la salud, pero pueden ser revocados en cualquier momento.

Conforme al artículo 25 de la Ley 7664, expone, el SFE puede denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, y el Ministerio de Salud puede prohibir o restringir su ingreso cuando se justifique por razones técnicas. El artículo 9 inciso 9.2) del Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola no. 33495, continúa, establece que los registros otorgados por el Servicio Fitosanitario del Estado pueden ser cancelados en cualquier momento, por lo cual constituye un permiso precario, que no genera derechos subjetivos. El registro no. 8702134 del producto Bioquim Oxamil 42 TC autorizado mediante la resolución DIA-R-RF 147/2009 del 14 de octubre de 2009, dice, es un acto de efectos continuados, pues la normativa regula un sistema de fiscalización post registro, lo que evidencia su repercusión secuencial e incidencia repetida.

Transcribe una serie de preceptos, a partir de los cuales afirma que la autorización de registro de un plaguicida, supera un simple permiso para explotación comercial, pues implica importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, reempacar, reembasar, manipular, mezclar, vender y aplicar en el campo, entre otras, sobre las que la Administración tiene el deber de inspección en forma continua. Mientras el particular pueda realizar todos esos actos que se desprenden del registro de un plaguicida, explica, activa los efectos de dicho acto, por lo que tiene efectos continuados, de modo que resultan aplicables los artículos 40 del CPCA y 175 de la Ley General de la Administración Pública. La voluntad del legislador fue mantener la posibilidad de impugnación del acto administrativo mientras perduren sus efectos en el tiempo, asegura, y por la naturaleza del acto que aprobó la inscripción del producto, no han cesado.

Se trata de una nulidad absoluta de efecto continuado, insiste, y el periodo de impugnación se mantiene abierto hasta que cesen sus consecuencias lesivas. De proceder conforme a derecho, alega, se habría determinado que el formulario de revisión de solicitudes de inscripción de plaguicidas no genera suficiente certeza de la seguridad del producto para autorizar su liberación al ambiente, pues no contiene referencia alguna de que cumpla con los requisitos de la Ley 8702. Esto, asevera, impide tener por satisfechos los requerimientos legales para autorizar el registro, pues no hay evaluación técnica que demuestre la seguridad del producto. La fecha de su vencimiento es el 14 de octubre de 2019, expone, de modo que el reclamo no puede estar caduco si sus efectos aún no han cesado. Si un año antes del vencimiento del registro se solicita su renovación, aduce, los efectos se extenderían aún más.

Cuarto. Reclama indebida valoración de la prueba. El Tribunal tuvo por indemostrado, comenta, que la resolución DIA-R-RF-147/2009, mediante la cual se aprobó la inscripción del producto, no haya agotado sus efectos. En su tesis, existe una batería normativa que da cuenta de sus efectos continuos, ante el sistema de fiscalización post registro. Además, explica, el registrante realizó cambios de fabricante del producto, de nombre comercial y de concentración. De haber valorado todo el marco jurídico mencionado, dice, se habría concluido que el registro fitosanitario, por admitir modificaciones en el tiempo, tiene efectos continuados, de modo que la caducidad se constataría a partir de diciembre de 2019. Luego reitera las mismas razones explicitadas previamente sobre el formulario de revisión de solicitudes de inscripción de plaguicidas. La autorización del registro tiene un vicio en el motivo, estima, pues los requisitos a examinar debían valorarse conforme a lo dispuesto en el numeral 3.55 del Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, para garantizar su seguridad y eficacia, revisión que no fue llevada a cabo.

Sólo se verificó el cumplimiento de los requisitos de la Ley 8702, apunta, pero omitió el examen de eficacia y seguridad del producto, según establece el artículo 2 de esa misma ley, en consonancia con el Decreto. En vista de que el SFE se limitó a corroborar requisitos, alega, ejerció su competencia de manera viciada al inaplicar el informe FOE-AM-19/2004, de acatamiento obligatorio, conforme a los artículos 68, 69 y 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ese Servicio, critica, ejerció indebidamente su competencia al dejar de aplicar los principios constitucionales ambientales, extralimitándose en sus actuaciones, pues debía existir una nueva solicitud por parte de la empresa registrante, según el propio artículo 3 de esa ley. También asegura viciado el fin del acto administrativo, pues al no haber efectuado una evaluación técnica integral de los requisitos de la ley, no puede asegurarse su eficacia ni seguridad, “provocando una insatisfacción de la finalidad de interés general querido por el ordenamiento”, lo que genera su nulidad absoluta en los términos del artículo 167 de la Ley General de la Administración Pública.

Quinto. En su tesis, tuvo motivo bastante para litigar pues actuó con buena fe procesal en procura de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que debió exonerársele del pago de las costas.

V.En su primer agravio, si bien invoca “error de derecho”, no evidencia algún desacierto en la valoración probatoria que incidiese en la construcción del marco fáctico sobre el que se asienta el pronunciamiento jurisdiccional atacado. Más bien se orienta a sostener el quebranto directo de preceptos del Código Procesal Civil, de los cuales pretende derivar la existencia de cosa juzgada sobre el pronunciamiento del juzgador que no constató caducidad de la acción respecto de la nulidad de la resolución DIA-R-RF 147/2009. Conforme a lo dispuesto por el artículo 220 del CPCA, la aplicación de los principios y preceptos del derecho común, en esta materia, tiene lugar en supuestos de laguna normativa. En consecuencia, resulta descartado para los casos que cuentan con regulación puntual y específica. Tal y como fue señalado en el tercer considerando, el rechazo, en audiencia preliminar, de la excepción previa de caducidad, tenía carácter interlocutorio, según dispone el CPCA, y al ser reiterada de previo a la emisión del fallo, esa normativa habilita su reexamen en esa etapa del proceso. Con todo, si la situación procesal acontecida en el debate está oportunamente regulada expresamente por la normativa especial que rige la materia, el Código Procesal Civil, al respecto, resulta inaplicable. Con todo, su primer reparo debe rechazarse.

VI.En su segunda, tercera y cuarta disconformidad, plantea una serie de alegatos, desde diversos flancos, orientados a sustentar su tesis de que el otorgamiento del registro tiene efectos continuados. Se opone, de ese modo, al criterio del Tribunal, para quien el registro sanitario agotaba sus efectos frente a terceros “una vez cumplido su objetivo”, por tratarse de un “acto de aplicación individual”, que “definió la situación jurídica para la solicitante, la Administración y terceros”. Ese órgano también refirió que la actora había planteado recursos e incidencias contra las actuaciones tendientes a la inscripción del producto, pero no impugnó la decisión final y dejó transcurrir el tiempo habilitado para hacerlo. Para la Sala, a fin de definir si se está ante un acto que agota sus efectos, o los mantiene a lo largo del tiempo, lo primero a determinar son las particularidades de la actividad fitosanitaria a cargo del Estado, las potestades legales establecidas al efecto, y las actividades habilitadas a partir del registro.

VII.Control fitosanitario por parte del Estado y características del registro de productos destinados al uso agrícola. La necesidad de que el Estado cuente con regulación en materia de protección y prevención de enfermedades y plagas de las plantas, deviene no sólo del requerimiento de resguardar la actividad productiva agrícola, sino también del balance que ha de hacerse en tal tarea con los requerimientos constitucionales de tutela de la vida, de la salud y del ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La convergencia de esos intereses y garantías da lugar a la Ley de Protección Fitosanitaria no. 7664, vigente desde el dos de mayo de 1997. Una de las aristas que comprende el resguardo fitosanitario, se ocupa de regular y controlar el uso de sustancias de aplicación agrícola, por ello, el artículo 2 de esa ley establece que las autoridades -Ministerio de Agricultura y Ganadería y el SFE-, deberán “d) Fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del ambiente.”, para lo cual habrán de “e) regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines (…); asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente.”.

Por ello, dentro de los mecanismos de control orientados a procurar ese balance de intereses a considerar, se ha regulado que toda sustancia química, biológica o afín, debe inscribirse en el registro que al efecto llevará el SFE, con el objeto de que se cuente con información sobre sus características, a lo que el legislador aunó el requerimiento expreso de que el SFE debe “velar por su correcta utilización en el país” (numeral 23 ibídem). De ello se sigue, además, que las potestades de las autoridades en materia de uso de agroquímicos no se limitan al registro de productos, pues en su obligación de “velar” por su correcto uso, se dispuso un amplísimo espectro de actividades supervisadas. Conforme al ordinal 5, el SFE debe: “ o) Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias (…) Los controles que menciona este artículo podrán realizarse en forma total o aleatoria, según se establezca mediante criterios técnicos.”.

Además, esas potestades de control incluyen inspecciones, tomas de muestras, establecimiento de zonas de cuarentena, verificaciones de cumplimiento de las medidas técnicas y denuncia de las personas que infrinjan disposiciones legales o reglamentarias, al tenor de lo que dispone su octavo precepto. Ahora bien, el otorgamiento de un registro fitosanitario no supone una habilitación permanente para el desarrollo de las actividades productivas o comerciales derivadas del agroquímico, en tanto puede ser suspendido o cancelado (artículo 25 ibídem), conforme al debido proceso y, además, el propio Ministerio de Agricultura y Ganadería está legitimado para “restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas (…) cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente.” (ordinal 30 de la Ley mencionada).

Todo este recuento normativo lleva a concluir que las potestades de verificación y control de las condiciones de seguridad para la vida, ambiente y la salud, en materia de agroquímicos, exceden al acto de otorgamiento del registro, pues continúan mientras el producto esté en el mercado. Por otra parte, en lo que atañe a los derechos habilitados a partir del registro, para el solicitante, son los de producir y comercializar las sustancias, de modo que desde la emisión de esa declaración de voluntad de la Administración, se legitima el ejercicio de una actividad continua de explotación, la cual, se reitera, estará sometida a control y vigilancia de las autoridades, conforme a los criterios técnicos definidos por la ley y el reglamento.

VIII.La nulidad del registro peticionado en la demanda, se funda en que el SFE otorgó un registro fitosanitario desatendiendo requerimientos reglamentarios, al no verificar su seguridad para la salud y el ambiente. Al respecto endilga que el SFE “(…) llevó a cabo una actuación meramente mecánica de constatación o verificación de requisitos, pero no hizo ningún análisis de los requisitos presentes para determinar si lo suministrado le permitía determinar (sic) si el producto era seguro para la salud y el ambiente. (…) No se le exige (…) que presente información y estudios que demuestren que el producto de ese fabricante es seguro para la salud y el ambiente y que sea apto para su uso por los agricultores” (hechos cuarto, quinto, séptimo y décimo séptimo de la demanda). Además, en los fundamentos de su nulidad, alega vicio en el motivo y luego de citar una serie de preceptos legales y reglamentarios que a su juicio son aplicables, reclama que el SFE no verificó el cumplimiento de todos los requerimientos previos al registro, derivados de la conjunción de regulaciones legales y reglamentarias, por lo cual no comprobó que el producto fuera eficaz para el uso propuesto, ni si era “aceptablemente seguro para la salud humana, animal y ambiental, ya que es la única forma en que la Administración podía ejercer de una manera adecuada su competencia (…)” .

Así, en resumen, la actora alega que las condiciones de seguridad y eficacia del producto no se cotejaron en el acto de registro, lo que amerita la nulidad del acto. Para este órgano, el análisis de las potestades de las autoridades fitosanitarias, evidencia que la verificación de las condiciones de seguridad de un agroquímico, ha de realizarse de previo al registro, pero se mantienen luego de él, mientras el producto se importe, exporte, fabrique, formule, almacene, distribuya, transporte, reempaque, reenvase, anuncie, manipule, mezcle, venda o emplee. Ergo, tiene un efecto continuado en el tiempo, durante la vigencia del registro. De esto se sigue que la caducidad de la acción aplicable para este debate, se encuentra regulada dentro del supuesto previsto por el artículo 40 del CPCA, según el cual, los actos y conductas omisivas, con efectos continuados, son impugnables mientras mantengan sus efectos, para su anulación e inaplicabilidad ex nunc, no así, ex tunc.

El periodo habilitado por el Ordenamiento para controvertir la presunción de validez que impera sobre el acto, se fijó en el plazo de un año a partir del cese de los efectos. En este caso, estando vigente el registro, -según se colige del documento requerido por esta Sala y aportado por la parte recurrente-, los potenciales efectos de una eventual omisión de la potestad de verificación y control de las condiciones de seguridad del agroquímico, se mantendrían en el tiempo, todo lo cual descarta diáfanamente que pueda afirmarse que se haya constatado la caducidad. Con todo, aun cuando en este estadio procesal no se ha determinado si:

• 1)el conjunto de requisitos establecidos por la parte actora era exigible al registro fitosanitario atacado, y
• 2)alguno de los requisitos exigibles fue omitido por las autoridades en el otorgamiento del registro 8702134, resulta diáfano para la Sala que no puede concluirse la caducidad del planteamiento de nulidad respecto de ese registro, conforme a un análisis mesurado de las características de las potestades públicas reguladas para las autoridades competentes. En consecuencia, el recurso de casación planteado debe acogerse. Ahora, si bien el yerro constatado supone un quebranto por razones sustanciales, de procederse en los términos señalados por el artículo 150 inciso
• 2)del CPCA, esto es, resolviendo el asunto por el fondo, podría lesionarse el derecho de defensa y la garantía de la doble instancia normada en esta materia, pues este órgano emitiría criterio en única instancia, respecto a los motivos sustanciales de nulidad, aún pendientes de examinar. Así las cosas, ponderando estas circunstancias, se juzga necesario aplicar en este caso lo dispuesto en el numeral 150 inciso 1) ibídem, para ordenar el reenvío con el objeto de que se dicte un nuevo fallo ajustado a derecho. En esta línea ha procedido la Sala para casos similares. Al efecto pueden citarse los fallos no. 1143-F-S1-2011 de las 8 horas 40 minutos del día 13 de setiembre, 1174 de las 9 horas 5 minutos del 22 de setiembre, ambos, de 2011, 1429-F-S1-2012 de las 14 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012 y 625-F-S1-2013 de las ocho horas 50 minutos del 21 de mayo de 2013. En consecuencia, corresponde acoger el recurso y anular el fallo en tanto declaró la caducidad de la acción, dispuso la inadmisibilidad de la demanda formulada por Duwest Costa Rica S.A., omitió pronunciamiento sobre el fondo y le impuso a la parte actora el pago de ambas costas. En su lugar, corresponde ordenar el reenvío del asunto al Tribunal para que resuelva lo que en derecho corresponda. Por la forma en que se resuelve este asunto, se omite pronunciamiento respecto del quinto cargo formulado.

POR TANTO

Se acoge el recurso de casación promovido por la parte actora. En consecuencia, se anula el fallo del Tribunal en tanto declaró la caducidad, dispuso la inadmisibilidad de la demanda planteada por la actora, omitió pronunciamiento sobre el fondo del asunto y le impuso a esa parte el pago de ambas costas del litigio. Tómese en cuenta que esta declaratoria no afecta lo dispuesto en la instancia previa respecto a la caducidad del reclamo de nulidad de la resolución AE-REG-P-RMR-408/2012, pues esa decisión, al no ser recurrida, adquirió firmeza. Se ordena el reenvío del asunto para que el órgano jurisdiccional resuelva lo que en derecho corresponda.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero 1