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Res. 00383-2018 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 26/04/2018
OutcomeResultado
The Chamber granted the claimants’ appeal and held the Municipality of Alajuela jointly and severally liable with GVL Akari SRL for damages arising from deficient municipal oversight of the wastewater systems.La Sala acogió el recurso de los actores y condenó solidariamente a la Municipalidad de Alajuela y a GVL Akari SRL por los daños y perjuicios derivados de la deficiente fiscalización municipal de los sistemas de aguas residuales.
SummaryResumen
The First Chamber granted the Vila del Lago condominium owners’ cassation appeal and held the Municipality of Alajuela objectively liable for the abnormal exercise of its land-use and construction oversight powers. Municipal review could not be confined to the formal examination of building-permit applications; it had to assess comprehensively the technical feasibility, location, capacity, and connections of the FAFA wastewater systems. Ineffective inspection allowed those systems to be connected to stormwater pipes, contributing to sewage spills, foul odors, public-health risks, loss of common recreational space, and diminished property values. Because the municipality occupied a guarantor position and had inspection duties under the Construction Law, its omission amounted to abnormal public-service operation and was causally linked to the harm. The Chamber partially quashed the lower judgment, rejected the municipality’s defense that the claimants lacked a substantive right to compensation, and held the municipality jointly and severally liable with GVL Akari SRL for the claimants’ damages. It also ordered the municipality to pay the corresponding litigation costs.La Sala Primera acogió el recurso de casación de los propietarios del Condominio Vila del Lago y estableció la responsabilidad objetiva de la Municipalidad de Alajuela por el funcionamiento anormal de sus potestades de control urbanístico. El municipio no debía limitarse a revisar formalmente los permisos de construcción, sino comprobar integralmente la viabilidad técnica, ubicación, capacidad y conexión de los sistemas FAFA destinados al manejo de aguas negras. Su fiscalización ineficiente permitió que esos sistemas se conectaran a tuberías pluviales, lo cual contribuyó a derrames de aguas negras, malos olores, riesgos para la salud pública, reducción de áreas comunes y pérdida de valor de las viviendas. Dada su posición de garante y sus deberes conforme a la Ley de Construcciones, la omisión municipal constituyó un funcionamiento anormal relacionado causalmente con los daños. La Sala anuló parcialmente la sentencia recurrida y condenó solidariamente a la Municipalidad y a GVL Akari SRL a reparar los daños y perjuicios, además de imponer las costas al ayuntamiento.
Key excerptExtracto clave
Thus, because the municipal corporation did not fully discharge its powers, it is clear that this dysfunctional conduct caused harm, thereby creating the causal nexus that permits the loss to be attributed to the Municipality under the rules of objective liability—Article 190 of the General Public Administration Law (LGAP). This constitutes abnormal operation—because it departed from sound administration of technical rules, expertise, and prudent conduct in its actions—which makes the Municipality of Alajuela jointly and severally liable with GVL AKARI SRL for the harmful effects suffered by the individuals. Therefore, because the loss arose from factual circumstances in which the Municipality’s position as guarantor required it to prevent that result through the appropriate oversight it should have exercised, it must answer for the consequences of that breach (in this regard, see judgment no. 308 of this adjudicative body, issued at 10:30 a.m. on May 25, 2006).Así, dado que la corporación municipal no cumplió a cabalidad con sus competencias, es claro, esa actuación disfuncional originó un daño, con lo cual surgió el nexo causal que permite imputar el menoscabo a la Municipalidad, con arreglo a las reglas de la responsabilidad objetiva, -artículo 190 de la LGAP-. Lo expresado atiende a un funcionamiento anormal, -por apartarse de una buena administración de las normas técnicas, de la pericia y el prudente quehacer en sus actuaciones-, que le acarrea responsabilidad a la Municipalidad de Alajuela de modo solidario con la empresa GVL AKARI SRL, por el efecto lesivo sufrido por las personas. De ahí, dado que el detrimento se produjo en razón a situaciones fácticas donde la posición de garante del Municipio le exigía evitar dicho resultado, mediante la fiscalización pertinente que debió efectuar; entonces ha de hacer frente a las consecuencias de tal quebranto (sobre el particular puede consultarse el fallo de este Órgano decisor no. 308 de 10 horas 30 minutos del 25 de mayo de 2006).
Pull quotesCitas destacadas
"La supervisión de los ayuntamientos no puede limitarse a la revisión formal de los pedidos de permisos constructivos, debiendo alcanzar la apreciación integral y a fondo del cumplimiento de los requerimientos técnicos y jurídicos, velando por el sometimiento también cualitativo de la materia propia de su control."
"Municipal oversight cannot be limited to the formal review of building-permit applications; it must include a comprehensive and thorough assessment of compliance with technical and legal requirements, ensuring qualitative compliance in matters subject to its control."
Considerando IV
"La supervisión de los ayuntamientos no puede limitarse a la revisión formal de los pedidos de permisos constructivos, debiendo alcanzar la apreciación integral y a fondo del cumplimiento de los requerimientos técnicos y jurídicos, velando por el sometimiento también cualitativo de la materia propia de su control."
Considerando IV
"En este punto, es claro, la anormalidad, en ocasión de un mal funcionamiento público, abarca el ejercicio indebido de potestades o facultades legalmente otorgadas."
"On this point, it is clear that abnormality arising from defective public operation encompasses the improper exercise of legally granted powers or authority."
Considerando V
"En este punto, es claro, la anormalidad, en ocasión de un mal funcionamiento público, abarca el ejercicio indebido de potestades o facultades legalmente otorgadas."
Considerando V
"Por ende, se insiste, se habrá de imponer la responsabilidad a cargo del Ayuntamiento de Alajuela, lo cual le obligará cubrir solidariamente los daños y perjuicios padecidos por los coactores."
"Accordingly, it bears repeating that liability must be imposed upon the Municipality of Alajuela, requiring it to cover jointly and severally the damages suffered by the co-claimants."
Considerando V
"Por ende, se insiste, se habrá de imponer la responsabilidad a cargo del Ayuntamiento de Alajuela, lo cual le obligará cubrir solidariamente los daños y perjuicios padecidos por los coactores."
Considerando V
"Se declara con lugar el recurso interpuesto por la parte demandante, se anula lo dispuesto por el Tribunal en cuanto al acogimiento de la excepción de falta de derecho a favor de la Municipalidad de Alajuela en lo tocante a las pretensiones resarcitorias."
"The appeal filed by the claimants is granted, and the Tribunal’s ruling upholding the Municipality of Alajuela’s defense of lack of substantive right regarding the compensatory claims is annulled."
Por tanto
"Se declara con lugar el recurso interpuesto por la parte demandante, se anula lo dispuesto por el Tribunal en cuanto al acogimiento de la excepción de falta de derecho a favor de la Municipalidad de Alajuela en lo tocante a las pretensiones resarcitorias."
Por tanto
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20170004000532-1448283-1.rtf *130015401027CA* Res: 000383-F-S1-2018 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours fifty-five minutes on veintiséis de abril de dos mil dieciocho.
Plenary proceeding (proceso de conocimiento) brought before the Administrative and Civil Court of the Treasury by ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES, represented by its president, Juan Ricardo Fernández Ramírez, economist, resident of Heredia; GERMAN SÁNCHEZ CUBILLO, mechanical engineer; HAROLD MONTERO SOLANO; CINTHYA ELENA CHINCHILLA BRENES; NELSON CABA ROSARIO, a Dominican national, engineer; JANELLE MURDOCK SIMPSON; JORGE ALBERTO ORTIZ ACUÑA; DIOSLEY SÁNCHEZ PORRAS, homemaker; CÉSAR MACHADO RECINO, student; JULIO ROBERTO SAGASTUME GUZMÁN, occupation not stated; JUAN LUIS JIMÉNEZ CHAVES; EDITH PORRAS JIMÉNEZ; JOHNNY ALBERTO MATARRITA FUERTES, food technologist; ROSIBEL FLORES MONGE, single, business manager; KARLA MARÍA MORERA RODRÍGUEZ; LUCIANO DE LIMA MACHADO HOMEM, a Brazilian national, agricultural engineer; HEIDY UREÑA CASTILLO, divorced; LOMITA DEL COYOL A Y H SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by Heidy Ureña Castillo; against MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, represented by Municipal Mayor Roberto H. Thompson Chacón, GVL AKARI SRL, and GVL CYNARA SRL.
Also appearing as special litigation counsel (apoderados especiales judiciales) are attorney Adriana Rojas Rivero, for the plaintiffs; attorney Warren Corrales Castillo, single, resident of San José, for co-defendants GVL Akari SRL and GVL Cynara SRL; and attorney Johana Barrantes León, for co-defendant Municipalidad de Alajuela. The natural persons are of legal age and, except as otherwise indicated, are married, work in information technology, administration, or law, and reside in Alajuela.
WHEREAS
Drafted by Justice Rivas Loáiciga
CONSIDERING
I.Germán Sánchez Cubillo, Harold Montero Solano, Cinthya Elena Chinchilla Brenes, Nelson Caba Rosario, Jeanelle Murdock Simpson, Jorge Alberto Ortiz Acuña, Diosley Sánchez Porras, César Machado Recino, Julio Roberto Sagastume Guzmán, Juan Luis Jiménez Chaves, Edith Porras Jiménez, Johnny Alberto Matarrita Fuentes, Rosibel Flores Monge, Karla María Morera Rodríguez, Luciano de Lima Machado Homen, Heidy Ureña Castillo, Lomita del Coyol A y H Sociedad Anónima, and the Asociación Nacional de Consumidores Libres filed a claim against Municipalidad de Alajuela, GVL Akari Sociedad de Responsabilidad Limitada, GVL Cynara Sociedad de Responsabilidad Limitada, and GDM Gerenciamientos Sociedad de Responsabilidad Limitada, seeking a declaration that the developer GVL Akari SRL was required to perform the following affirmative obligations (prestaciones de hacer): 1. An order requiring it to repair the Condominium’s streets by fully resurfacing them with asphalt so that they are restored to the condition existing before they were broken up, including the pipelines. 2.
An order requiring removal of the FAFA tanks, together with the corresponding disinfection and repair of the infrastructure of condominium units 50, 97, 104 and 132. 3. Compliance with the requirements established by Acueductos y Alcantarillados so that it may accept the project and install individual meters in the properties that lack them. 4. An order requiring construction of a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales, PTAR) for the Condominium, using a non-combined system and located within its premises. 5. An order requiring maintenance and management of the PTAR for a period of 5 years. 6. An order requiring it to guarantee the PTAR for a term of 10 years. 7. An order requiring construction of a sanitary sewer network (red sanitaria) in the Condominium and its connection to the new PTAR. 8. An order requiring remediation of the environmental damage (daño ambiental), including cleanup of the río Siquiares and cessation of wastewater discharges into that watercourse.
They also sought a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative act (acto administrativo) of the Municipalidad de Alajuela for lacking essential elements: Acuerdo del Concejo Municipal, artículo 13, Capítulo V de la sesión ordinaria no. 13-2012, del 27 de marzo de 2012, on the ground that it was inadequately reasoned; a determination and declaration that Condominio Vila del Coyol is not authorized to convey treated water through the common areas of Condominio Vila del Lago; and the demolition of the pipelines installed for that purpose. They sought a declaration, on grounds of irregularities, of the absolute nullity of the condominium owners’ resolution adopted at the Ordinary General Assembly of Condominio Horizontal Residencial Comercial Santa Cecilia (known as Vila del Lago), held on November 29, 2012, which approved the connection of 123 condominium units therein and 77 future units of Condominio Vila del Coyol to the treatment plant located along the boundaries of the latter project.
Among their claims for damages, they sought an order requiring GVL AKARI SRL and GDM Gerenciamientos S.A., as well as the Municipalidad de Alajuela, to compensate them jointly and severally in the amount of ¢10.000.000,00 for each co-claimant; to hold the co-defendants jointly, severally, and subsidiarily liable; and to compensate them for pecuniary damage resulting from the depreciation of the residential units, for the benefit of each member of the consumer organization and each person affected in this matter, in the amount determined by the court-appointed expert (perito judicial). They also sought to hold the co-defendants jointly, severally, and subsidiarily liable for non-pecuniary damage in the amount of ¢25.000.000,00 arising from the human suffering caused. In the alternative, they sought the following declarations if GVL AKARI SRL were not ordered to remedy the matters requested above: 1.
The absolute nullity of the purchase and sale agreements (contratos de compraventa) for the condominium units acquired by all the claimants, because of defects in consent (vicios en el consentimiento) caused by the failure to provide timely and adequate information that would have allowed free choice and protection of their economic interests, health, environment, and legal certainty (seguridad jurídica). 2. An order holding the developer GVL AKARI SRL, the Municipalidad de Alajuela, and GDM Gerenciamientos SRL strictly liable under consumer law (responsabilidad objetiva en materia de consumo) for the current value of a condominium home within the Gran Área Metropolitana, having the same dimensions as those acquired and including the added value provided by the common areas of Condominio Vila del Lago, for the benefit of the consumers owning condominium properties numbers 17, 24, 33 and 104, in the amount of $240.000,00 per residential unit.
They likewise sought an order requiring the co-defendants to pay both categories of litigation costs. The claimants withdrew their claim against GDM Gerenciamientos SRL. In essence, their claim is based on the unannounced change in the location of the septic tanks (tanques sépticos) at the co-defendants’ homes because, according to the construction plans, they were to be installed behind the homes; however, the FAFA tanks were placed in the garages of each residential unit. Their claim was also based on the fact that neither the wastewater treatment plant nor the Condominium’s sanitary sewer network had been constructed, which caused environmental damage. Co-defendants GVL AKARI SRL, GVL CYNARA SRL, and the Municipalidad de Alajuela denied the claim; the first and third raised the defenses of failure to join necessary defendants (falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria) and improper joinder of claims (indebida acumulación de pretensiones).
All three defendants also raised the defenses of lack of a legal right and lack of standing to sue and be sued. The defendant Municipal Government also raised the defense of lack of a current legal interest. Regarding the claim against GVL AKARI SRL and GVL SYNARA SRL, the Court rejected the defenses of lack of a legal right, lack of standing to sue and be sued, and improper representation. It granted the claim as to the following matters and deemed it denied as to any relief not expressly granted. It ordered GVL AKARI SRL to pay each claimant for the pecuniary damage caused, consisting of the diminution in the value of their homes resulting from the loss of “desirability.” That amount was to be determined in judgment-enforcement proceedings (vía de ejecución de sentencia). It also ordered GVL AKARI SRL to pay each claimant ¢8.000.000,00 as compensation for non-pecuniary damage. Both amounts were to be indexed.
It granted GVL AKARI SRL six months to complete the requirements necessary for the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to place the individual potable-water service meters into operation in those condominium units lacking such a device. It declared that GVL SYNARA SRL could use the easement established over condominium unit no. 23 solely for the passage of stormwater; both categories of costs were imposed on both defendants, including those incurred by the Asociación Nacional de Consumidores Libres. As to the Municipalidad de Alajuela, it rejected the defenses of lack of standing to sue and be sued. Regarding the claims for compensation (pretensiones resarcitorias), it granted the defense of lack of a legal right; regarding the claim for annulment (pretensión anulatoria), it sustained the objection of lack of a current legal interest and ruled without a specific award of costs.
Dissatisfied, both the claimants and the unsuccessful parties filed appeals on points of law asserting substantive grounds of error (agravios sustantivos), three by the former and one by the latter’s special judicial attorney-in-fact. The third ground raised by the co-claimants and the sole ground raised by the co-defendant companies were declared inadmissible during the admissibility stage; accordingly, only the co-claimants’ second and third grounds will be considered.
II.First: He alleges improper assessment of the evidence (valoración de la prueba)—Article 82 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo) (CPCA). He challenges the finding that no conduct or omission by the defendant Municipality that caused the damages claimed had been proven. He explains that it is not possible to prove an omission because the act does not exist, since it was not performed. He argues that when, within the framework of strict liability (responsabilidad objetiva), an omission is alleged, the burden of proof (carga de la prueba) is reversed, and the Administration itself must demonstrate that it did in fact perform the act. In this case, he states, the local government of Alajuela is accused of significant omissions that allowed the developer to construct the buildings with FAFA tanks. He notes that the judge was required to ascertain the Municipality’s legal obligations in order to determine whether it had fulfilled them.
If compliance is not proven, he says, the omission must be deemed established, rather than faulting the plaintiff for failing to demonstrate the alleged omission. He contends that Articles 17, 81, 83, 87, 88, 89, 90, and 92 of Construction Law No. 833 (Ley de Construcciones no. 833) (LC) were substantively violated through failure to apply them. He reproduces part of the challenged judgment, in which the Court finds that “…the necessary basis for attribution (criterio de imputación) does not exist to establish the liability of the local entity sought by the plaintiffs.” He states that the LC defines municipal authority regarding building permits (permisos de construcción) and establishes certain obligations incumbent upon municipalities in matters such as inspections, for which the provisions cited above are significant in the case under review. In a table, he transcribes those regulations, the municipality’s omission, and the evidence.
Regarding Article 17 ibid., he asserts that the Municipality did not require any particular quality for the septic tanks or the FAFAS, but because this was an omission, there is no evidence of it. As to Article 83, he objects that the municipal engineers conducted no inspections while the buildings with FAFAS in the garages were being erected, even though, according to the approved plans, the building permits provided for septic tanks in the backyards. As evidence, he cites the testimony of Marvin Barberena and Roy Delgado, who stated that they learned of those tanks through the sanitary order (orden sanitaria) issued by the Ministerio de Salud, which occurred after their installation. The field inspection (inspección de campo) was conducted after the FAFAS had already been installed. The witness Roy Delgado stated that the tanks had been placed in front, although they were supposed to be in the rear.
With respect to Article 87 of the cited Law, he reiterates that the Municipality’s engineers did not conduct inspections during construction of the houses with FAFAS in the garages, although the permits provided for septic tanks in the yards. In support, he again cites the statements of Marvin Barberena and Roy Delgado, to the same effect as in the preceding point. Regarding Article 88 of the LC, he emphasizes that the developer, on its own initiative, changed the location of the septic tanks without prior municipal authorization, yet the local entity took no action, such as imposing the corresponding penalty. He adds that there is no evidence because no administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio) was brought against the construction company. With respect to Article 89 ibidem, he states that the municipality neither challenged the developer’s actions nor imposed any penalty, but instead tolerated its unlawful conduct.
He further adds that there was improper use of the public roadway by using the stormwater easement (servidumbre de aguas pluviales) for treated water. In this regard, he states that Roy Delgado indicated that the FAFAS lacked municipal permits, that the construction company therefore placed them at the front without authorization, and that he noticed that the outlets from those tanks were connected to the stormwater pipes. Regarding Article 90 of the LC, he complains that the Municipality imposed no fine on the developer, despite having learned of the resulting public-health problem. On this point, he states, there is likewise no evidence because no administrative sanctioning proceeding was initiated. As to the suspension of the building permits, he notes that the Municipality did so on the basis of the directive issued by the Ministerio de Salud, rather than on its own initiative, although the public-health problem was evident (statements of Marvin Barberena and Roy Delgado).
Consequently, he argues, in accordance with the foregoing legislation imposing obligations on the local government, the judges should have analyzed whether it had fulfilled those obligations. He considers that, in the case at bar (subexamine), the Municipality should have been ordered to compensate the plaintiffs for the harm caused by those omissions. Second: He asserts that the Administration’s strict liability was improperly applied and therefore alleges a violation of Article 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (LGAP). He reproduces the first paragraph of that provision and states that it establishes the Administration’s joint and several obligation (obligación solidaria) to compensate for the damages and losses caused by any of its institutions in the course of their activities (he transcribes legal scholarship to that effect). He explains that, with respect to attributing the damage to the Administration, the causal nexus (nexo causal) is essential; that is, liability arises when the damage results from its “lawful or unlawful, normal or abnormal operation.” It must therefore be determined whether the event giving rise to the harm is attributable to the Administration because it forms part of its operation or activity, and whether a cause-and-effect relationship exists between the event and the damage sustained.
He states that determining the legal basis on which the Administration is liable is simplified by the formula enshrined as a general principle in the cited Article 190, because liability is linked to the harmful conduct of its officials within the framework of the public service or function performed. He notes that the municipality failed to discharge its duties, as explained in the preceding claim.
III.The two objections under review may be addressed as a single ground for challenge (motivo de impugnación), since the first alleges an indirect violation of the provisions of the LC that, in the appellant’s view, grant municipal corporations jurisdiction over building permits and inspections. In this regard, she referred to Articles 17, 81, 83, 87, 88, 90, and 92 ibid., concerning the quality of the works (septic tanks and FAFAS); the lack of inspections by the Municipality’s engineers following changes initiated by the developer regarding the location of the sewage-treatment tanks; the absence of an administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionador), despite the construction company’s violations; the failure to impose measures for those violations; and the resulting health problem, for which no fine was imposed. In the second objection, as a consequence of the foregoing, she alleged the failure to apply Article 190 of the LGAP concerning the Municipality’s strict liability (responsabilidad objetiva) resulting from its “lawful or unlawful, normal or abnormal operation.” She argued that, in the case under review, this resulted from the territorial corporation’s failure to perform its inherent duties.
As relevant here, this Chamber has held: “…Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, no. 4240 of November 15, 1968, grants local entities the fundamental authority to regulate and oversee all matters concerning urban planning and development within the limits of their territorial jurisdiction. In this regard, the provision states: ‘In accordance with Article 169 of the Constitución Política, the jurisdiction and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory is hereby recognized. Consequently, each of them shall make the appropriate arrangements to implement a regulatory plan (plan regulador) and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a specific oversight regime.’ It should be noted that the authority assigned is not limited merely to planning but also includes powers to control urban development, which entails a substantive degree of oversight both of works in progress and of completed works, an issue that will be addressed in greater detail below.
Along these lines, Article 1 of the Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 of November 4, 1949, clearly establishes these powers when it states: ‘The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers possess the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.’ In turn, pursuant to Article 13 subsection o) of the Código Municipal, the Council is responsible for issuing the rules and measures pertaining to urban planning. In this respect, under the Ley de Construcciones, the performance of any work or construction requires a municipal license (licencia municipal), while the local entity is responsible for overseeing such works (Articles 74 and 87 of that statute).
The Municipality’s predominant role in these matters is therefore evident, as it is responsible for establishing specific measures concerning urban development and planning, as well as for granting construction ‘licenses’ and controlling those activities in accordance with the rules governing that field. The Sala Constitucional itself has so held, among many other decisions, in judgment no. 2153-93 at 9:21 a.m. on May 21, 1993, and judgment no. 4205-96 at 2:33 p.m. on August 20, 1996…In matters of an urban-planning nature, particularly the construction of subdivisions or residential developments, the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, consistently with the foregoing, refer in Articles 15 and 32, respectively, the specification of the matters that developers must address to regulations, which in this case are the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 of December 13, 1982.
In matters involving construction, there is also the Reglamento de Construcciones, published on March 22, 1983. Pursuant to Articles 15 and 74 of the Ley de Construcciones, every subdivision (fraccionamiento) and urban development (urbanización), as well as every construction-related project, must have an authorization (acto autorizatorio) issued by the corresponding Municipality…With respect to the exercise of oversight powers (ejercicio fiscalizador), as stated, Article 1 of the Ley de Construcciones provides that local governments are responsible for ensuring that cities, their buildings, structures, and public roads possess the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies. Once again, this is a legislative manifestation intended to strengthen municipal authority in support of municipal autonomy within the sphere of the local interests entrusted to municipalities.
As is appropriate, these grants of authority constitute true powers and duties (poderes-deberes); that is, they permit municipalities to adopt enforceable executive actions, while at the same time imposing duties and requirements upon them, insofar as they must undertake the appropriate actions to fulfill their responsibilities. Accordingly, they must bring their decisions into conformity with the body of applicable law (bloque de juridicidad), in harmony with individual rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos), which necessarily entails exercising proper oversight over areas of social concern, such as health and safety, when appropriate, in coordination with Central Government authorities. Thus, as a counterpart to the authority to grant the construction licenses established by Article 74 of the Ley de Construcciones, Article 87 ibidem imposes upon municipalities the duty to inspect and control the works erected within their territory, as well as the use being made of them.
These powers entail the authority to determine whether construction applications comply with the rules governing that subject; where noncompliance is found, municipalities are authorized to refuse the ‘license’ or deny the required authorization. From this perspective, municipalities act at two stages: prevention and oversight. At the preventive stage, the ‘license’ is granted if all requirements are satisfied, and that authority is exercised through this qualitative and quantitative review. During oversight, the municipality verifies that what is actually being done conforms to what was authorized. It is clear that, given the very dynamics of urban-planning matters, a broad range of variables converge which, because of their magnitude and significance, require coordinated action by local entities together with specialized public agencies. This is the case with public health and the treatment of various types of water—drinking water, wastewater, and sewage—areas in which coordination is required between the administrative activities of municipalities and the bodies or entities having specific functional authority in those fields.
This follows from Articles 338 and 338 bis of the Ley General de Salud regarding the powers to oversee compliance with health regulations. Likewise, in water-related matters, Articles 1, 2, 21, and 23 grant the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados authority to approve water-supply and disposal systems. Ultimately, under the cited Ley de Construcciones and insofar as relevant to this case, local corporations are responsible for issuing authorization to begin construction of a particular project, including urban developments. They must also, together with other public authorities, carry out inspection and oversight of those works to verify their compliance with the regulatory framework. However, that oversight, which falls directly within their responsibility, is not dependent upon the actions of other bodies.” (Emphasis added). Judgment no. 979 at 7:55 a.m. on December 19, 2006.
IV.According to the foregoing, it is clear that this Chamber ruled in accordance with the legal system that municipalities have among their powers—delegated constitutionally and by statute—the authority to conduct oversight in urban-planning matters, which demonstrates the Administration’s powers and enables it to exercise its own authority, which is indispensable for proper administration in such a sensitive area. Those powers allow it to go so far as to suspend construction when the necessary conditions are not met. Likewise, as a preventive measure, it may deny a construction application when the technical and legal requirements established by the applicable regulations are not met, thereby enabling it to safeguard legal principles such as safety, health, and the environment. The foregoing is embodied in its inspection duties concerning the construction aspects of works erected within its territorial jurisdiction, in order to ensure compliance with the legal system.
Such powers are undoubtedly exercised in the service of public or general interests, which constitute the purpose legitimizing its inspection and oversight of urban-development activity. In view of the scope of their powers and duties, municipal oversight cannot be limited to a formal review of applications for construction permits; it must include a comprehensive and thorough assessment of compliance with technical and legal requirements, also ensuring qualitative compliance in matters subject to municipal control. This means that it must assess whether the application and the proposals contained in the plans conform to the technical provisions issued for each case. In this case, that entailed an obligation on the part of the Municipalidad de Alajuela to examine whether the sewage-management systems (sistemas de manejo de aguas negras) shown in the construction plans and approved by the administrative authorities complied with technical regulations, so that they would be functional and have the capacity and volume stipulated by the legal system.
Specifically, it was required to assess the technical feasibility (viabilidad técnica) of installing the FAFAS in the proposed size and under the other proposed conditions, so that they would not create potential risks of any kind, including, of course, risks to public health. The territorial entity’s oversight and verification role is therefore essential to ensure that construction remains within the applicable regulatory framework. Consequently, its oversight function in the matter under review should have been continuous, efficient, and effective. It was not sufficient to approve, for the condominium’s second phase and because of soil-permeability problems, the replacement of the septic tanks (tanques sépticos) with FAFAS. On the contrary, and in keeping with the foregoing, it was obligated to continue its oversight throughout the entire construction process, ensuring that the FAFAS were located as required under construction standards and that they were not connected to stormwater pipes (tuberías de aguas pluviales).
That connection ultimately contributed to sewage spills, foul odors, and other problems that plainly endangered public health and diminished the living conditions of the affected condominium owners. It also made it necessary to build a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) in an area intended for the condominium residents’ recreation, because it was built in the area originally designated for the soccer field. The foregoing also contributed to the loss of the claimants’ homes’ desirability in the real-estate market, as stated in the claimants’ expert report, which the Court accepted, although not as to the amount calculated, the quantification of which it deferred to the judgment-enforcement proceedings (vía de ejecución de sentencia). Thus, because the municipal corporation did not fully discharge its responsibilities, it is clear that this dysfunctional conduct caused harm, thereby establishing the causal link that permits the loss to be attributed to the Municipalidad under the rules of strict liability (responsabilidad objetiva)—artículo 190 de la LGAP.
To reiterate, in the case under review, it is beyond doubt that it failed in its qualitative assessment of compliance with the requirements imposed on the developer by the legal system. The Ayuntamiento’s failure to monitor basic aspects of the construction of the sewage-treatment system led to the circumvention of those requirements, which undoubtedly contributed to exacerbating the claimants’ individual injuries, endangered public health, reduced the condominium’s common areas, and diminished the value of their properties. This constitutes abnormal operation (funcionamiento anormal)—because it departed from sound administration of technical standards, professional expertise, and prudent conduct in the performance of its duties—which renders the Municipalidad de Alajuela jointly and severally liable with GVL AKARI SRL for the harmful effects suffered by those persons. That abnormality, it bears emphasizing, resulted from malfunction, through the performance of an inefficient and inadequate oversight function.
Accordingly, because the harm arose from factual circumstances in which the Municipality’s position as guarantor required it to prevent that outcome through the appropriate oversight that it should have exercised, it must bear the consequences of that breach (on this point, decision no. 308 of this adjudicative body, issued at 10 horas 30 minutos on 25 de mayo de 2006, may be consulted). V.- It remains to be stated that the claimants’ representative alleges violations of provisions 17, 81, 83, 87, 88, 89, 90 and 92 of the LC, among other reasons and principally because the Municipality failed to exercise its oversight and supervisory powers. Consequently, he argued that the respondent Municipalidad failed to monitor the quality of the FAFAS’ materials and construction, their placement in the garages, and their connection to the stormwater network (red de aguas pluviales), because no inspections were conducted while the work was underway.
Furthermore, the Ayuntamiento never questioned the developer’s conduct, charged it with any violation, or imposed any sanction. Of relevance to the matter under review is the oversight function that the Ayuntamiento Alajuelense must perform regarding supervision of the management of sewage or wastewater (aguas servidas), as well as the planned facilities that the condominium was required to have for its disposal. This is because, among the provisions that the appellant in cassation cites as having been violated, it contends that section 87 of the LC required the Municipality to supervise the construction of works in that canton and that its failure to do so with respect to wastewater management gives rise to strict liability for the losses sustained. In this regulatory field, as noted above, the LC, among other laws, imposes on it an oversight obligation to ensure compliance with the legal system, particularly with respect to a fundamental matter such as sewage management—which it should have ensured complied with technical regulations—rather than waiting to act until the Ministerio de Salud issued the relevant health orders (órdenes sanitarias).
The basis for attributing liability for those events to the Ayuntamiento lies in its neglect of its inspection duties concerning the technical feasibility of installing the FAFAS and their proper connection to sewage drainage pipes, rather than to pipes constructed to carry stormwater. A septic tank, in the dimensions and under the conditions proposed for this case. Had that aspect been carefully inspected, it could have been corrected in time, thereby preventing the sewage spills. In this regard, the LGAP establishes the Administration’s liability for its lawful and unlawful, normal or abnormal operation, subject to the defenses (causas eximentes) of force majeure, fault of the victim, or act of a third party. On this point, it is clear that abnormality arising from a public-service malfunction encompasses the improper exercise of legally conferred powers or authority. In the matter under review, the problems experienced by the plaintiffs arose from the co-respondent Municipalidad’s failure to fulfill the control and monitoring duties assigned to it by sections 1 and 87 of the Ley de Construcciones, which are supplemented by the provisions of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
Therefore, to reiterate, liability must be imposed on the Ayuntamiento de Alajuela, requiring it to compensate the co-claimants jointly and severally for the damages and losses they suffered. Accordingly, based on the arguments set forth above, the claimants’ objections must be sustained.
VI.In view of the foregoing, the claimants’ appeal in cassation (recurso de casación) shall be granted, and the Court’s ruling shall be vacated insofar as it sustained the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by the Municipalidad with respect to the claims for compensation. In its place, ruling on the merits, the defense of lack of legal entitlement shall be rejected as to the claim for compensation against that Ayuntamiento, which shall be ordered to pay, jointly and severally with GVL AKARI SRL, the damages and losses suffered by the co-claimants. Likewise, because none of the defenses apply, it shall be ordered to pay the costs of the proceedings (artículo 193 del CPCA). The judgment is affirmed in all other respects.
POR TANTO
The appeal filed by the plaintiffs is granted. The Court’s ruling is vacated insofar as it sustained the defense of lack of legal entitlement in favor of the Municipalidad de Alajuela with respect to the claims for compensation; in its place, ruling on the merits, that defense is rejected as to the claim for compensation against that Ayuntamiento, and it is ordered, jointly and severally with GVL AKARI SRL, to pay the damages and losses suffered by the co-plaintiffs. Because none of the statutory defenses apply, it is ordered to pay the corresponding costs of the proceedings. The judgment is affirmed in all other respects.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez José Rodolfo León Díaz HBRENES/larce Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]
20170004000532-1448283-1.rtf *130015401027CA* Res: 000383-F-S1-2018 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veintiséis de abril de dos mil dieciocho.
Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES, representado por el presidente Juan Ricardo Fernández Ramírez, economista, vecino de Heredia; GERMAN SÁNCHEZ CUBILLO, ingeniero mecánico; HAROLD MONTERO SOLANO; CINTHYA ELENA CHINCHILLA BRENES; NELSON CABA ROSARIO, de nacionalidad dominicana, ingeniero, JANELLE MURDOCK SIMPSON; JORGE ALBERTO ORTIZ ACUÑA; DIOSLEY SÁNCHEZ PORRAS, de oficios del hogar; CÉSAR MACHADO RECINO, estudiante; JULIO ROBERTO SAGASTUME GUZMÁN, no indica profesión; JUAN LUIS JIMÉNEZ CHAVES; EDITH PORRAS JIMÉNEZ; JOHNNY ALBERTO MATARRITA FUERTES; tecnólogo de alimentos; ROSIBEL FLORES MONGE, soltera, gerente de negocios; KARLA MARÍA MORERA RODRÍGUEZ; LUCIANO DE LIMA MACHADO HOMEM, de nacionalidad brasileña, ingeniero agrónomo; HEIDY UREÑA CASTILLO, divorciada; LOMITA DEL COYOL A Y H SOCIEDAD ANÓNIMA, representado por Heidy Ureña Castillo; contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA; representado por el alcalde municipal Roberto H. Thompson Chacón, GVL AKARI SRL y GVL CYNARA SRL.
Figuran además, como apoderados especiales judiciales de la parte actora, la licenciada Adriana Rojas Rivero; de las codemandadas GVL Akari SRL y GVL Cynara SRL, el licenciado Warren Corrales Castillo, soltero, vecino de San José y de la codemandada Municipalidad de Alajuela, la licenciada Johana Barrantes León. Las personas físicas son mayores de edad y con la salvedad hecha casados, informáticos, administradores y abogados y vecinos de Alajuela.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga
CONSIDERANDO
I.Germán Sánchez Cubillo, Harold Montero Solano, Cinthya Elena Chinchilla Brenes, Nelson Caba Rosario, Jeanelle Murdock Simpson, Jorge Alberto Ortiz Acuña, Diosley Sánchez Porras, César Machado Recino, Julio Roberto Sagastume Guzmán, Juan Luis Jiménez Chaves, Edith Porras Jiménez, Johnny Alberto Matarrita Fuentes, Rosibel Flores Monge, Karla María Morera Rodríguez, Luciano de Lima Machado Homen, Heidy Ureña Castillo, Lomita del Coyol A y H Sociedad Anónima y la Asociación Nacional de Consumidores Libres interpusieron demanda contra Municipalidad de Alajuela, GVL Akari Sociedad de Responsabilidad Limitada, GVL Cynara Sociedad de Responsabilidad Limitada y GDM Gerenciamientos Sociedad de Responsabilidad Limitada; donde solicitaron se declarara, la empresa desarrolladora GVL Akari SRL debía realizar las siguientes prestaciones de hacer: 1. Se ordenara reparar las calles del Condominio, asfaltándolas en forma completa, de forma que queden en el mismo estado que estaban antes de la ruptura, -incluyendo las tuberías-. 2.
Ordenar el retiro de los tanques FAFA con la correspondiente labor de desinfección y reparación de la infraestructura de las filiales 50, 97, 104 y 132. 3. Cumplir con los requisitos que establece Acueductos y Alcantarillados, con el propósito que reciba el proyecto y proceda a la instalación de medidores individualizados en los inmuebles que carecen del mismo. 4. Ordenar la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) para el Condominio con un sistema que no sea mixto y dentro de sus instalaciones. 5. Condenar a dar mantenimiento y administración de la PTAR por un período de 5 años. 6. Condenar a garantizar la PTAR por un plazo de 10 años. 7. Ordenar la construcción de una red sanitaria en el Condominio que se conecte a la nueva PTAR. 8. Ordenar la reparación del daño ambiental, que incluya la limpieza del río Siquiares y se elimine el vertido de aguas residuales en dicho cauce.
Además, la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo de la Municipalidad de Alajuela, por carecer de elementos esenciales: Acuerdo del Concejo Municipal, artículo 13, Capítulo V de la sesión ordinaria no. 13-2012, del 27 de marzo de 2012 por indebida fundamentación; se defina y establezca que el Condominio Vila del Coyol no tiene autorización para el paso de aguas tratadas por las áreas comunes del Condominio Vila del Lago, y se proceda a la demolición de las tuberías instaladas para dicho fin. Se declare, por irregularidades, la nulidad absoluta de acuerdo de condóminos tomado en la Asamblea General Ordinaria del Condominio Horizontal Residencial Comercial Santa Cecilia (conocido como Vila del Lago), celebrada el 29 de noviembre de 2012, donde se aprobó la conexión de 123 filiales del mismo y 77 futuras del Condominio Vila del Coyol a la planta de tratamiento ubicada en los linderos del último de los proyectos señalados.
Entre las pretensiones indemnizatorias, solicitó condenar a las compañías GVL AKARI SRL y GDM Gerenciamientos S.A., así como a la Municipalidad de Alajuela a resarcirlos de forma solidaria por el monto de ¢10.000.000,00 a cada uno de los coactores; por responsabilidad solidaria y subsidiaria a los codemandados, además a indemnizarlos por daño material, en virtud de la devaluación sufrida por las unidades habitacionales, en beneficio de cada asociado a la organización de consumidores y afectados en el presente asunto, de conformidad con la cuantía que indique el perito judicial; por responsabilidad solidaria y subsidiaria a las co-accionadas por concepto de daño moral, en la cantidad de ¢25.000.000,00, por el sufrimiento humano originado. Subsidiariamente pretendieron: en caso de que la empresa GVL AKARI SRL no fuera condenada a subsanar los extremos anteriormente solicitados se declarara: 1.
La nulidad absoluta de los contratos de compraventa de las filiales adquiridas por la totalidad de los accionantes, por vicios en el consentimiento, provocados por la falta de información oportuna y adecuada que diera lugar a la libre elección, protección de sus intereses económicos, así como a la salud, el medio ambiente y la seguridad jurídica. 2. Condenar por responsabilidad objetiva en materia de consumo a la empresa desarrolladora GVL AKARI SRL, la Municipalidad de Alajuela y a GDM Gerenciamientos SRL, por el valor actual de una vivienda en condominio dentro del Gran Área Metropolitana, con las mismas dimensiones que las adquiridas, con el valor agregado que ofrecen las áreas comunes con las que cuenta el Condominio Vila del Lago, en beneficio de los consumidores de las fincas filiales números 17, 24, 33 y 104, en la suma de $240.000,00 por unidad habitacional. De igual forma, se le condene a las codemandadas al pago de ambas costas del proceso.
Las actoras desistieron de su demanda contra GDM Gerenciamientos SRL. En esencia, su reclamo se fundamenta en el cambio sin previo aviso, de la ubicación de los tanques sépticos en la vivienda de los codemandados, pues, de conformidad con los planos constructivos debían instalarse en la parte trasera de las viviendas; sin embargo, los tanques FAFA se colocaron en las cocheras de cada una de sus unidades habitacionales. Además porque no se había construido la planta de tratamiento de aguas residuales, ni se había construido la red sanitaria del condominio, lo cual generó daños en el ambiente. Las co-accionadas GVL AKARI SRL, GVL CYNARA SRL, y la Municipalidad de Alajuela contestaron negativamente la demanda; la primera y la tercera opusieron las defensas de falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria e indebida acumulación de pretensiones. Asimismo, las tres demandadas formularon las excepciones de falta de: derecho, legitimación activa y pasiva.
Por otra parte, el Ayuntamiento accionado planteó también la defensa de falta de interés actual. El Tribunal en cuanto a la demanda contra GVL AKARI SRL y GVL SYNARA SRL, rechazó las defensas de falta de: derecho, legitimación activa y pasiva e indebida representación. Declaró con lugar la demanda en los siguientes extremos, entendiéndola denegada en lo no expresamente concedido. Condenó a GVL AKARI SRL a pagar a cada uno de los actores el daño material provocado, consistente en la desmejora del valor de sus viviendas, en razón de la pérdida de “deseabilidad”. Dicho monto a establecer en la vía de ejecución de sentencia. Además a cancelarles a cada uno el monto de ¢8.000.000,00 por concepto de daño moral. Ambas sumas a ser indexadas. Confirió a GVL AKARI SRL, el plazo de seis meses para completar los requisitos necesarios a fin de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ponga en funcionamiento los medidores individuales del servicio de agua potable en aquellas filiales que carecen de tal dispositivo.
Declaró, GVL SYNARA SRL solo podría utilizar la servidumbre establecida sobre la filial no. 23, para el paso de aguas pluviales; con ambas costas a cargo de ambas demandadas, incluyendo en las que hubiere incurrido la Asociación Nacional de Consumidores Libres. En cuanto a la Municipalidad de Alajuela, rechazó las excepciones de falta de: legitimación activa y pasiva. En lo atinente a las pretensiones resarcitorias acogió la defensa de falta de derecho y en lo tocante a la pretensión anulatoria, admitió la excepción de falta de interés actual, y resolvió sin especial condenatoria en costas. Inconformes, tanto la parte actora, como las vencidas, formulan recurso de casación donde desarrollan agravios sustantivos, la primera tres y el apoderado especial judicial de las segundas uno. El tercer de los cargos de los co-accionantes y el único de las compañías codemandadas fueron declarados inadmisibles en la etapa de admisibilidad, razón por la cual únicamente se conocerán el segundo y tercero de los codemandantes.
II.Primero: acusa indebida valoración de la prueba, -artículo 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo- (CPCA). Reprocha, se tuvo por no demostrado de parte del Ayuntamiento demandado alguna conducta u omisión que causara los daños reclamados. Explica, no resulta posible acreditar una omisión, puesto que el acto no existe, -dado que no se realizó-. Arguye, cuando en el marco de la responsabilidad objetiva se alega una conducta omisiva, la carga de la prueba se revierte, debiendo la propia Administración demostrar que, sí efectuó la conducta. En la especie, señala, al gobierno local de Alajuela, se le reprochan omisiones importantes, las cuales permitieron que el desarrollador ejecutara las construcciones con tanque FAFA. Apunta, el juzgador estaba en el deber de verificar las obligaciones legales de la Municipalidad, para verificar si cumplió o no con sus obligaciones legales. En caso, dice, de no probar su cumplimiento, se debe tener por acreditada la omisión, pero no reprochar al demandante la falta de demostración de la conducta omisiva reclamada.
Aduce, se quebrantan por el fondo, por falta de aplicación los artículos 17, 81, 83, 87, 88, 89, 90 y 92 de la Ley de Construcciones no. 833 (LC). Reproduce parte de la sentencia impugnada, donde el Tribunal estima, “…no existe el criterio de imputación necesario para establecer la responsabilidad del ente local que reclaman los demandantes”. Expresa, la LC dispone, cuál es la competencia municipal en el tema de los permisos de construcción y establece algunas obligaciones a su cargo, en temas como inspecciones, donde en el caso de análisis resultan de importancia las normas supracitadas. En un cuadro, transcribe dichas regulaciones, la omisión del municipio y la prueba. En cuanto al precepto 17 ibid, increpa, el Ayuntamiento no pidió una determinada calidad en los tanques sépticos, ni en los FAFAS, pero por tratarse de una omisión no existe elemento probatorio. En lo concerniente al cardinal 83, objeta, los ingenieros municipales no realizaron inspecciones mientras se levantaban las edificaciones con FAFAS en los garajes, pese a que los permisos de construcción eran con tanques sépticos en los patios traseros, de acuerdo con los planos aprobados.
Como elementos de convicción cita, los testimonios de Marvin Barberena y Roy Delgado, quienes al declarar dijeron, se enteraron de tales tanques con la orden sanitaria del Ministerio de Salud, lo cual se hizo después de su instalación. Inspección de campo que se verificó cuando los FAFAS ya se habían instalado. El deponente Roy Delgado, manifestó, pusieron los tanques al frente, pero que iban en la parte trasera. En lo tocante al canon 87 de la Ley de cita, insiste, los ingenieros del Ayuntamiento no efectuaron las inspecciones durante el período constructivo de las casas con FAFAS en las cocheras, aunque los permisos eran con los tanques sépticos en los patios. En su apoyo cita una vez más las declaraciones de Marvin Barberena y Roy Delgado, en igual sentido que en el punto anterior. En lo atinente al artículo 88 de la LC, resalta, el desarrollador por iniciativa propia cambio la ubicación de los tanques sépticos, sin previo permiso municipal y aun así el ente local no actuó (aplicándole la sanción correspondiente).
Acota, no hay prueba, porque no hubo procedimiento administrativo sancionatorio contra la constructora. En lo que respecta al precepto 89 ibidem, indica, el municipio no cuestionó el accionar del desarrollador ni le aplicó infracción alguna, si no que toleró su actuación ilícita. Adiciona, además, hubo un uso indebido de la vía pública al utilizar la servidumbre de aguas pluviales, con aguas tratadas. Sobre este particular, manifiesta, el señor Roy Delgado, señaló los FAFAS no contaban con permisos municipales, por lo que la constructora los ubicó en la parte delantera sin permiso, y que notó, las salidas de tales tanques se conectaban a las tuberías de aguas pluviales. En lo relativo al cardinal 90 de la LC, reclama, la Municipalidad no aplicó ninguna multa al desarrollador, pese a que tuvo conocimiento del problema de salud pública originado. En este extremo, indica, tampoco existe prueba, ya que no se abrió procedimiento administrativo sancionatorio alguno.
En cuanto a la suspensión de los permisos de construcción, apunta el Ayuntamiento lo hizo con fundamento en lo dispuesto por el Ministerio de Salud, no por su propia iniciativa, aunque el problema de salud pública era evidente (declaraciones de Marvin Barberena y Roy Delgado). Por consiguiente, argumenta, de consuno con la normativa expuesta, donde se imponen obligaciones al gobierno local, los jueces debieron analizar si había cumplido con ellas. Considera, en el subexamine se debió condenar a la Municipalidad por el detrimento causado a los actores, producto de las omisiones. Segundo: asevera, se aplicó indebidamente la responsabilidad objetiva de la Administración, por lo que acusa conculcado el canon 190 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Reproduce el párrafo primero de dicha disposición, e indica, estipula la obligación solidaria de la Administración de indemnizar los daños y perjuicios causados por alguna de sus instituciones en el despliegue de sus actividades (transcribe doctrina en ese sentido).
Expone, en lo pertinente a la imputación del daño a la Administración resulta primordial el nexo causal, esto es que se incurre en responsabilidad cuando los daños sean consecuencia de su “funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal”. Así que debe examinarse si el hecho generador del menoscabo le es imputable a ésta, por ser parte de su funcionamiento o actividad, y si existe relación de causa efecto entre el hecho y el daño sufrido. Afirma, la cuestión de determinar en cuál título responde la Administración, se simplifica a partir de la fórmula consagrada, como principio general en el artículo 190 de cita, pues se vincula a la conducta lesiva de sus funcionarios en el marco del servicio público o la función prestada. Apunta, el municipio incumplió sus funciones, según se expuso en el anterior reproche.
III.Las dos inconformidades de estudio pueden ser conocidas como un solo motivo de impugnación, dado que el primero alude al quebranto indirecto de las normas de la LC que, en criterio de la casacionista, conceden a las corporaciones municipales competencia en torno a permisos de construcción e inspecciones. En cuanto a lo anterior aludió a los artículos 17, 81, 83, 87, 88, 90 y 92 ibid, en lo concerniente a calidad de las obras (tanques sépticos y FAFAS); falta de inspecciones por parte de los ingenieros del Ayuntamiento, -ante cambios por iniciativa del desarrollador en lo atinente a la ubicación de los tanques de tratamiento de aguas negras-; ausencia de procedimiento administrativo sancionador, -pese a las faltas de la constructora-; falta de aplicación de medidas por las infracciones; y, el problema de salud ocasionado, -sin multa alguna-. Por su parte, en el segundo, como consecuencia de lo expuesto, acusó la ausencia de actuación del precepto 190 de la LGAP, en cuanto a la responsabilidad objetiva de la Municipalidad, como resultado de su “funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal”.
En el caso de examen arguyó, se produjo por el incumplimiento de las funciones que le son propias a la corporación territorial. En lo que interesa esta Cámara ha dispuesto: “…el numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana, no. 4240 del 15 de noviembre de 1968 confiere a los entes locales la competencia base para regular y vigilar todo lo concerniente a la planificación y desarrollo urbano dentro de los límites de su jurisdicción territorial. En este sentido la norma dispone: "Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor." Nótese que la competencia asignada no se limita a un aspecto de mera planificación, sino que además, incluye las potestades de control del desarrollo urbanístico, lo que supone un grado de vigilancia sustantiva tanto de las obras en ejecución, como de las ya ejecutadas, aspecto sobre el cual se ingresará con más detalle adelante.
En esta línea, el canon primero de la Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 del 4 de noviembre de 1949, establece con claridad evidente estas potestades cuando señala: "Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos." Por su parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 inciso o) del Código Municipal, corresponde al Concejo dictar las normas y medidas atinentes al ordenamiento urbano. En este orden, según lo estatuido por la Ley de Construcciones, la realización de toda obra o edificación requiere de una licencia municipal, a la vez que corresponde al ente local la vigilancia sobre aquellas (mandatos 74 y 87 de ese cuerpo legal).
Por ende, resulta evidente el papel prevalente que en estos menesteres ostenta la Municipalidad, siendo que le incumbe disponer las medidas concretas sobre el desarrollo y planeamiento urbano, así como el otorgamiento de las "licencias" de construcción y el control de esas actividades acorde a las normas que regulan ese campo. Así lo ha definido la misma Sala Constitucional, entre muchos, en los fallos no. 2153-93 de las 9 horas 21 minutos del 21 de mayo de 1993 y no. 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996…En cuestiones de naturaleza urbanística, en particular, la de construcción de urbanizaciones o residenciales, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, a tono con lo dicho, en sus artículos 15 y 32 respectivamente, remiten la concreción de los aspectos que deben ser cubiertos por los urbanizadores, a un reglamento, que en la especie, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982.
Por su parte, en menesteres de la materia constructiva, se encuentra el denominado Reglamento de Construcciones, publicado el 22 de marzo de 1983. De conformidad con lo estatuido por los cánones 15 y 74 de la Ley de Construcciones, todo fraccionamiento y urbanización, así como toda obra relacionada con la construcción deberá contar con un acto autorizatorio emitido por la Municipalidad correspondiente…En lo que se refiere al ejercicio fiscalizador, como se ha dicho, el canon 1 de la Ley de Construcciones establece que son los gobiernos locales los encargados de velar por que las ciudades, sus edificios, construcciones y vías públicas, reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Se trata una vez más de una manifestación legislativa que pretende potenciar las competencias municipales en pro de su autonomía en la esfera de los intereses locales que le incumben.
Como es debido, esos apoderamientos, constituyen verdaderos poderes-deberes, es decir, le permiten adoptar actuaciones ejecutivas y ejecutorias, pero a la vez le impone deberes y exigencias, en tanto ha de asumir las acciones de mérito para cumplir con sus cometidos. Por tal, debe sujetar sus decisiones al bloque de juridicidad (en armonía con los derechos subjetivos e intereses legítimos), lo que implica desde luego, ejercer un debido control de áreas de interés social, como es el caso de la salud y la seguridad, cuando proceda, en coordinación con autoridades del Gobierno Central. Es por ello que como contrapartida de la competencia para otorgar las licencias de construcción que establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones, el 87 ibidem le impone el deber de fiscalizar y controlar las obras levantadas en su territorio, así como el uso que se les esté dando. Estas potestades suponen la competencia para establecer la armonía de las solicitudes de construcción con las normas que regulan esa materia, al punto que de inferir que se incumplen, están facultadas para negar la "licencia" o denegar el acto autorizatorio requerido.
Desde este plano, el papel de los municipios se da en dos instancias, sea, preventiva y fiscalizadora. En el marco preventivo, la "licencia" se otorga si cumple con todas las exigencias y en ese cotejo (cualitativo y cuantitativo) se concreta tal ejercicio. En la fiscalización, verifica que lo que se realiza en la realidad, sea conteste con lo autorizado. Claro está que por la dinámica misma de la materia urbanística, converge una amplia gama de variables que por su magnitud y relevancia, exigen acciones de coordinación de las entidades locales conjuntamente con unidades públicas especializadas. Es el caso de la salud pública y el tratamiento de las aguas de diversa naturaleza (potable, servidas, negras), supuestos en los que imperan los niveles de enlace entre el ejercicio administrativo de las municipalidades y los órganos o entes con competencia funcional específica en esas áreas. En efecto así se desprende de la Ley General de Salud en sus numerales 338 y 338 bis, a propósito de las potestades de fiscalización del cumplimiento de las normas sanitarias.
De igual forma, en menesteres de aguas, los preceptos 1, 2, 21 y 23 otorgan la competencia al Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados para aprobar los sistemas de abastecimiento de agua y su disposición. En definitiva, al amparo de la citada Ley de Construcciones, y en lo que viene relevante al caso, corresponde a las corporaciones locales emitir la autorización para emprender la construcción de una determinada obra (dentro de ellas, las urbanizaciones). A su vez, conjuntamente con otras autoridades públicas, desplegar acciones de fiscalización de esas obras, a fin de constatar su conformidad con el marco regulatorio. Empero, ese control que es de su incumbencia directa, no es dependiente de las acciones de otros órganos”. (La negrita es suplida). Sentencia no. 979 de 7 horas 55 minutos del 19 de diciembre de 2006.
IV.Según lo transcrito, es claro, esta Cámara dispuso de conformidad con el ordenamiento jurídico, las municipalidades cuentan entre sus competencias (delegadas constitucional y normativamente) con la de fiscalización en materia urbanística lo que evidencia las facultades de la Administración, lo cual le posibilita el ejercicio de atribuciones propias e indispensables para la correcta administración, en materia tan sensible. Dichas potestades le permiten llegar a suspender una edificación cuando no reúna las condiciones necesarias. Asimismo, en su ámbito preventivo puede rechazar la solicitud de construcción cuando no se reúnen los requisitos técnicos y legales que la normativa que debe actuarse contempla, lo que le permite salvaguardar principios jurídicos como, por ejemplo, los de seguridad, salud y medio ambiente. Lo anterior, se concentra en su labor de inspección en lo atinente a los extremos constructivos de las obras que se erigen en su espacio territorial, para velar por el acatamiento del ordenamiento jurídico.
Tales competencias, sin duda se encuentran al servicio de los intereses públicos o generales, lo cual constituye el objeto que legitima sus actuaciones de inspección y fiscalización de la actividad urbanística. De acuerdo con los alcances de sus poderes deberes, la supervisión de los ayuntamientos no puede limitarse a la revisión formal de los pedidos de permisos constructivos, debiendo alcanzar la apreciación integral y a fondo del cumplimiento de los requerimientos técnicos y jurídicos, velando por el sometimiento también cualitativo de la materia propia de su control. Lo expresado significa, está en la necesidad de estimar la conformidad de la solicitud y propuestas contenidas en los planos con las disposiciones técnicas emitidas para cada caso. En la especie, ello implicaba la obligación del Municipio de Alajuela de examinar que los sistemas de manejo de aguas negras que aparecían en los planos constructivos y fueron aprobados por las autoridades administrativas se ajustaran a las regulaciones técnicas, para que resultaran funcionales y dispusieran de la capacidad y el volumen que el ordenamiento jurídico estipula.
A saber, la viabilidad técnica de la instalación de los FAFAS, en el tamaño y demás condiciones propuestas, de manera que no causara riesgos potenciales de ninguna naturaleza, por supuesto abarcando la salud pública. De ahí, resulta fundamental el ejercicio contralor y verificador del ente territorial, con el propósito de garantizar que las construcciones se hallen dentro del marco regulatorio de la materia. Por consiguiente, la función fiscalizadora, en el subexamine debió ser continúa, eficiente y eficaz, no resultando suficiente se aprobara para la segunda fase del condominio cambiar en razón de los problemas de permeabilidad de los suelos, la construcción de los FAFAS para sustituir los tanques sépticos. Sino por el contrario y de consuno con lo que se ha venido exponiendo, era su obligación continuar con la actividad contralora durante todo el proceso constructivo, de forma que la ubicación de los FAFAS fuera la indicada de acuerdo a las técnicas constructivas y velar para que no se conectaran con las tuberías de aguas pluviales, que fue lo que al final contribuyó para que se generaran los derrames de aguas negras, malos olores, entre otros, que evidentemente pusieron en peligro la salud pública, desmejoró la condición de vida de los condóminos afectados.
Además, condujo a que se tuviera que construir una planta de tratamiento de aguas residuales en un espacio destinado al uso del esparcimiento de los habitantes del condominio, dado que se edificó en el área destinada originalmente para la cancha de futbol. Lo anterior, igualmente, contribuyó a la pérdida de deseabilidad (en el mercado inmobiliario) de las viviendas de los accionantes, -según consta en el peritaje de la parte accionante-, que fue avalado por el Tribunal, aunque no en cuanto al monto calculado, cuya cuantificación difirió a la vía de ejecución de sentencia. Así, dado que la corporación municipal no cumplió a cabalidad con sus competencias, es claro, esa actuación disfuncional originó un daño, con lo cual surgió el nexo causal que permite imputar el menoscabo a la Municipalidad, con arreglo a las reglas de la responsabilidad objetiva, -artículo 190 de la LGAP-. Se insiste, en el caso de estudio, resulta indudable, falló en el cotejo cualitativo, en lo relativo al cumplimiento de las exigencias que el ordenamiento jurídico le imponía al desarrollador.
La omisión del Ayuntamiento en la correspondiente vigilancia de aspectos elementales en la construcción del tratamiento de las aguas negras, condujo a la burla de los requerimientos, lo que sin duda contribuyó a potenciar las afectaciones particulares de los actores, lo cual puso en riesgo la salud pública e hizo disminuir las zonas comunes del condominio, así como la pérdida de valor de sus propiedades. Lo expresado atiende a un funcionamiento anormal, -por apartarse de una buena administración de las normas técnicas, de la pericia y el prudente quehacer en sus actuaciones-, que le acarrea responsabilidad a la Municipalidad de Alajuela de modo solidario con la empresa GVL AKARI SRL, por el efecto lesivo sufrido por las personas. Esa anormalidad, se recalca, fue por mal funcionamiento, al realizar una función contralora ineficiente e inadecuada. De ahí, dado que el detrimento se produjo en razón a situaciones fácticas donde la posición de garante del Municipio le exigía evitar dicho resultado, mediante la fiscalización pertinente que debió efectuar; entonces ha de hacer frente a las consecuencias de tal quebranto (sobre el particular puede consultarse el fallo de este Órgano decisor no. 308 de 10 horas 30 minutos del 25 de mayo de 2006).
V.- Resta manifestar, el representante de los accionantes acusa vulnerados los preceptos 17, 81, 83, 87, 88, 89, 90 y 92 de la LC, entre otras cosas y principalmente porque omitió efectuar sus competencias contraloras y de supervisión. Consecuentemente, arguyó, la Municipalidad accionada omitió velar por la calidad en los materiales y constructiva de los FAFAS, su ubicación en las cocheras y su conexión a la red de aguas pluviales, ello por falta de inspecciones durante el desarrollo de las obras. Además, porque el Ayuntamiento en ningún momento cuestionó el proceder del desarrollador ni le endilgó ninguna infracción, ni aplicó sanción alguna. Resulta de interés en el asunto de examen, la función fiscalizadora que debe realizar el Ayuntamiento Alajuelense en el tema de supervisión del manejo de aguas negras o servidas, así como las previstas con que debía contar el condominio para su evacuación.
Esto porque entre las disposiciones que la casacionista cita conculcadas, alega, el canon 87 de la LC la obligaba a vigilar la construcción de las obras en ese cantón, por lo que, al no realizarla respecto del manejo de aguas servidas, le acarrea responsabilidad de naturaleza objetiva por los menoscabos experimentados. En este campo normativo, según se apuntó, la LC entre otras, le impone la obligación contralora para que se cumpla con el ordenamiento jurídico, sobre todo tratándose de un extremo fundamental como lo es el manejo de las aguas negras, -que debió velar para que cumpliera con las regulaciones técnicas-, y no esperar a actuar hasta que el Ministerio de Salud emitiera las órdenes sanitarias al respecto. El fundamento para imputarle al Ayuntamiento la responsabilidad por esos hechos, descansa en la desatención de sus deberes de inspección en torno a la viabilidad técnica de la instalación de los FAFAS y su correcta conexión a tuberías de desagüe de aguas negras, no en las construidas para evacuar las aguas pluviales. un tanque séptico, en las dimensiones y condiciones que se proponía para este caso.
De haberse fiscalizado con detenimiento ese aspecto, pudo haberse corregido a tiempo y de esa forma, evitar los derrames de aguas negras. En esta inteligencia, la LGAP dispone la responsabilidad de la Administración por su funcionamiento legítimo e ilegítimo, normal o anormal, con las salvedades de las causas eximentes de fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de tercero. En este punto, es claro, la anormalidad, en ocasión de un mal funcionamiento público, abarca el ejercicio indebido de potestades o facultades legalmente otorgadas. En el sublite, la problemática experimentada por los demandantes, se gestó en la falta de la Municipalidad codemandada, a sus deberes de control y vigilancia que le asignan los numerales 1 y 87 de la Ley de Construcciones, los que se complementan con las estipulaciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Por ende, se insiste, se habrá de imponer la responsabilidad a cargo del Ayuntamiento de Alajuela, lo cual le obligará cubrir solidariamente los daños y perjuicios padecidos por los coactores. De ahí, con base en los argumentos desarrollados, habrán de acogerse las inconformidades de la parte actora.
VI.Según lo expuesto, se acogerá el recurso de casación de la parte actora, se anulará lo resuelto por el Tribunal en lo atinente al acogimiento de la excepción de falta de derecho opuesta por la Municipalidad en lo concerniente a las pretensiones resarcitorias, en su lugar, al fallar por el fondo se rechazará la defensa de falta de derecho en lo tocante al pedimento indemnizatorio contra dicho Ayuntamiento, de forma que se le condenará al pago de los daños y perjuicios sufridos por los co-accionantes, de manera solidaria con la empresa GVL AKARI SRL. De igual forma al no encontrar ninguna de las eximentes, se le condenará al pago de las costas del proceso (artículo 193 del CPCA). En lo demás se confirmará lo fallado.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso interpuesto por la parte demandante, se anula lo dispuesto por el Tribunal en cuanto al acogimiento de la excepción de falta de derecho a favor de la Municipalidad de Alajuela en lo tocante a las pretensiones resarcitorias; en su lugar, fallando por el fondo se rechaza dicha defensa en torno al pedimento indemnizatorio contra dicho Ayuntamiento, se le condena de forma solidaria con la empresa GVL AKARI SRL al pago de los daños y perjuicios sufridos por los codemandantes. Al no configurarse ninguna de las eximentes legales se le condena al pago de las respectivas costas del proceso. En lo demás se confirma lo resuelto.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez José Rodolfo León Díaz HBRENES/larce
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