Gandoca-Manzanillo Refuge — Overlap with Indigenous Reserve and Municipal AdministrationRefugio Gandoca-Manzanillo — Traslape con reserva indígena y administración municipal

**SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at eleven hours ten minutes on March tenth, two thousand sixteen.

A proceeding declared as a matter of law established before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal by the **MUNICIPALITY OF TALAMANCA**, represented by its mayor Melvin Cordero Cordero, educator, resident of Limón; against the **STATE**, represented by the prosecutor Julio Jurado Fernández and the prosecutor Gloria Solano Martínez, no qualifications or domicile stated, and the **SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN**, represented by its executive director Rafael Gutiérrez Rojas, single, master's in ecological tourism, resident of Heredia. Appearing as special judicial attorneys, for the plaintiff, Roberto Soto Vega, no domicile stated, Rodrigo Barahona Israel, resident of Limón; for the SINAC, Óscar Romero Aguilar, resident of Heredia. The individuals are of legal age, and with the exceptions made, married, attorneys, and residents of San José.

**HOLDING** 1.- Based on the facts stated and legal provisions cited, the plaintiff established a proceeding, the claim of which was added to in the preliminary hearing, so that the judgment declares: “1. The partial nullity of Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG of July 1, 1985, published in La Gaceta No. 206 of October 29, 1985, which created the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, in the area overlapping with the Decree creating the Bribrí de Cocles (Kekoldi) Indigenous Reserve, No. 7267-G of August 9, 1977, for contravening the provisions of Article 1 of Law No. 6172 and Article 361 of the Ley General de la Administración Pública because it is vitiated by absolute nullity and as such cannot be arranged, cured, or validated Art. 172 LGAP. 2. That the Municipality of Talamanca is the sole and exclusive administrator of that affected area that involves the Zona Marítimo Terrestre and surrounding areas and therefore must proceed to exercise the powers corresponding to it over the referenced coastal zone in accordance with the provisions of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043. 3. As a consequence of the foregoing since 1985, the Municipality illegally lost the administration of the area overlapping the Wildlife Refuge, both inside and outside the zona marítimo terrestre, and as a consequence thereof, ceased to receive tax revenue for real estate taxes, fees for use permits and constructions in the zona marítimo terrestre, damages and losses amounting to the sum of four million dollars and which must be determined in the execution of judgment. 4. That the defendants be ordered to pay the cited damages and losses and the costs of both parties. In the preliminary hearing dated December 18, 2012, the plaintiff added the claim requesting: "…the partial nullity of Decreto 16614-MAG, because the affected area of the Bribri Indigenous Reserve of Croques (kolbi), confirmed in Article One of the Ley Indígena #6172, corresponds to urban land that does not have the technical conditions required for a protected wildlife area, under any of its categories established by law.” And in the continuation of the preliminary hearing, the representative of the plaintiff added a subsidiary claim: “That in that affected area the natural resources that distinguish and characterize the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge are not located, and for whose protection the decree creating the Refuge was issued as established in its own recitals, and that this area is fundamentally urban residential, so there is no reason for its protection as a Wildlife Refuge.” 2.- The attorneys for the defendant party answered negatively. The state attorney opposed the exceptions of expiration of the action, res judicata, lack of active standing, lack of interest, and lack of right. For his part, the SINAC representative opposed the exceptions of necessary passive joinder (resolved interlocutorily), lack of right, lack of standing in its dual modality, and prescription.

3.- At 8 hours 23 minutes on December 18, 2012, the preliminary hearing began, and its continuation at 8 hours 30 minutes on April 5, 2013; an opportunity at which the parties' attorneys took the floor. In this, the claim was adjusted. The Processing Judge declared the matter one of pure law.

4.- The Contentious-Administrative Tribunal, Sixth Section, composed of judges Cinthya Abarca Gómez, Priscilla Quirós Muñoz, and judge José Roberto Garita Navarro, in judgment no. 088-2013-VI at 9 hours 35 minutes on June 24, 2013, resolved: “The defense of lack of active and passive standing formulated by the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is rejected. The defense of expiration of the action is accepted regarding the main annulment claim. The defense of lack of right is accepted regarding the declaratory claim of the competence of the Municipality of Talamanca over the area under dispute and the claim for compensation for damages and losses. Regarding the subsidiary claim, the defense of expiration is rejected. With respect to this extreme of the lawsuit, the defense of lack of right opposed by the state representative is accepted. Consequently, it is proper to order the rejection of the lawsuit filed by the Municipality of Talamanca against the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Both costs are borne by the defeated plaintiff local entity. In the case of the State's costs, by express party petition, the corresponding legal interest is granted, to be determined in the execution phase of this judgment.” 5.- The Municipality's attorney files a cassation appeal.

6.- In the proceedings before this Chamber, the provisions of the law have been observed. Substitute judge Jorge López González intervenes in the decision of this matter.

Authored by Judge López González **CONSIDERANDO** **I.-** The Municipality of Talamanca (hereinafter the Municipality or the Local Government) sued the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC), considering Decreto Ejecutivo 16614-MAG of July 1, 1985, by which the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (hereinafter Gandoca-Manzanillo Refuge) was created, null. As stated in the lawsuit brief, said Decree included within the Refuge the coastal zone located between points N 400 240, E 601 950, N 399 325, and E 604 150, which formed part of the territory of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve, delimited by Decreto Ejecutivo 7267-G of August 9, 1977, and confirmed by the Ley Indígena, No. 6172 of 1977. Limits that were maintained until 1996, when by Decreto Ejecutivo 25296 of June 25, the coordinates of the Indigenous Reserve (which was renamed "Bribrí de Kekoldi Indigenous Reserve") were modified, excluding the described coastal zone, a delimitation that was definitively established in Decreto Ejecutivo 29956 of March 22, 2001 (in which the limits set in Decree 25296 are confirmed and an area was added in the northwest sector of the Reserve, between the springs (nacientes) of the Carbón "Uno" and Carbón "Dos" Rivers). Considering that the inclusion of the coastal zone within the Gandoca-Manzanillo Refuge, given that it was under the legal regime of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve, is null and void, and consequently, that said zone is under the jurisdiction of the Local Government, which since the creation of Decreto Ejecutivo 16614-MAG (1985) has been prevented from administering it (referring to the collection of permits for land use and the corresponding territorial taxes), it files the lawsuit that is the subject of this proceeding. It requests in judgment (claims adjusted in the preliminary hearing): the partial nullity of Decreto Ejecutivo 16614-MAG, regarding the area that overlaps with the Decree creating the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve, for being vitiated by absolute nullity; that the Municipality of Talamanca be declared the sole and exclusive administrator of the coastal zone in dispute, in accordance with the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 (LZMT); that the co-defendants be ordered to pay the damages and losses caused, to be liquidated in the execution of judgment. It requests both costs of the action. Secondarily, it requested that it be declared: "That in that affected area the natural resources that distinguish and characterize the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge are not located, and for whose protection the decree that created the Refuge was issued as established in its own recitals, and that this area is fundamentally urban residential, so there is no reason for its protection as a Wildlife Refuge". The co-defendants answered negatively. The State opposed the exceptions of expiration of the action, res judicata, lack of: active standing, current interest, and right. The SINAC raised the preliminary defense of necessary passive joinder (rejected interlocutorily) and the exceptions of lack of: active standing, right, and prescription. The Tribunal rejected the lack of active and passive standing. It accepted: the expiration of the action, regarding the main annulment claim, and the lack of right, regarding the plaintiff's competence over the area under dispute and the claim for compensation for damages and losses. Regarding the subsidiary request, it accepted the lack of right opposed by the state representation. Consequently, it dismissed the lawsuit. It imposed both costs on the Local Government. In the case of the State's costs, by express party petition, it granted legal interest to be liquidated in the execution stage. Dissatisfied, the plaintiff files a cassation appeal, which was admitted by this Chamber.

**Cassation for violation of substantive norms** **II.-** The appellant formulates two grievances of a substantive nature. As a first objection, he claims that when analyzing the expiration of the action, the Tribunal incurs an improper application of Article 175 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP). He points out that the cited norm finds support in the legal principle according to which absolutely null acts produce no effects, nor can they be cured or arranged according to law, therefore, they cannot be imposed or validated by the passage of time. In this case, he claims, the creation of the Gandoca-Manzanillo Refuge by means of Decreto Ejecutivo 16614-MAG of 1985 violated the provisions of mandate 1 of the Ley Indígena of 1977, regarding the limits of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve. Even though, he reproaches, the overlap between the Reserve and the referenced Refuge ceased to exist, that is not sufficient reason to consider that the Decreto Ejecutivo that created it is in accordance with the law, because the latter was imposed on land that formed part of that Reserve, in violation of the Ley Indígena, and therefore, it becomes absolutely null. Furthermore, he highlights that when the limits of the referenced Reserve were modified by Decreto Ejecutivo 25296-G of 1996, section 84 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre was already in effect, a norm according to which, to affect territories that are part of the zona marítimo terrestre, legally administered by the Municipality, the State must consult said entity. A requirement of validity and efficacy for the creation of wildlife refuges on lands of the zona marítimo terrestre. In summary, he argues, the nullity defects of Decreto Ejecutivo 16614-MAG are due to two reasons: 1) because it included part of the land of the Indigenous Reserve (the coastal zone proper) within the Gandoca-Manzanillo Refuge and; 2) because when the limits of said Reserve were modified in 1996, that area came under the administration of the Municipality of Talamanca, so that, to consider it part of the Refuge in dispute, the Executive Branch should have obtained the prior favorable agreement of the Local Government, which, he affirms, did not happen in this case. In his opinion, he maintains, the effects of Decreto Ejecutivo 16614-MAG have not ceased; on the contrary, they continue to cause irreparable damage to the Municipality, given the impossibility of administering the area in question, as well as to the people who reside there. The act of incorporating into the Refuge an area of municipal administration with continuing effects and without the consent of the Local Government, as mandatorily provided by the Ley de Conservación de Vida Silvestre, he adds, must be declared null and void, and consequently, the expiration ordered by the Judges is inadmissible. As a second censure, he reproaches the violation of canon 49 of the Political Constitution, with the consequent infringement of the constitutional principles of legal certainty, equality, and access to justice. By means of judgment, he points out, he requested the absolute nullity of a pure and simple administrative act, which is the Decree creating the Gandoca-Manzanillo Refuge, for including areas that do not meet the requirements of protected areas, violating the provisions of numerals 32, 35, and 36 of the Ley Orgánica del Ambiente. However, he adduces, the Tribunal denied any possibility of examining said ground for nullity, arguing that it is not possible to reduce the limits of a protected area, which, he adds, infringes the provisions of canons 3 and 4 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), 39, 41, and 49 of the Magna Carta. From the analysis carried out by the Judges, he criticizes, it is concluded that the Executive Decrees by which Protected Wildlife Areas are created constitute a species of "armored" administrative acts, whose effects must be considered as a legal reserve, so that, they are outside the reach of the contentious-administrative jurisdiction. Such a position, he asserts, entails an improper interpretation of what was provided by the Constitutional Chamber in judgment 1056-2009, as well as of precept 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which do not prohibit the Jurisdictional Tribunals from hearing, determining, and setting aside those Executed Decrees that create Protected Areas when they contain defects of absolute nullity.

**III.-** Regarding the issue of expiration of the action, the Tribunal held: “(…) given the date of issuance of the decree subject to challenge, namely, July 1, 1985, and its publication on October 29, 1985, the applicable challenge rules and therefore, to be considered in this case, are those established by the legal system in force at the time that act became final. This is indeed established by Transitory Provision III of the CPCA. (…) the analysis of the temporal element of the action must be approached from the perspective of the regulations in force at that time in the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and the LGAP”. The Judges pointed out that the challenge of Decreto 16614-MAG, regarding the expiration of the action, must be regulated by the time limits established in sections 175 of the LGAP (prior to the reform carried out by the CPCA), 10.2 in relation to 18.2 and 20.1, all of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), that is, a period of four years computed from the publication or entry into force of the provision of general scope, in the case of absolute nullity. For the scenario of relative nullity, numeral 37 of the LRJCA established a period of two months from the same starting point. Furthermore, the Judges indicated, by exception, section 21.2 of the LRJCA allows the challenge of acts (individual or general) that, although not challenged in a timely manner, are absolutely null (null and void by operation of law, says the precept) and continue to have effects, but this applies for their future inapplicability. Based on that referential framework, the Tribunal analyzed the challenged act (Decreto Ejecutivo 16614-MAG), in order to determine the existence or not of any absolute nullity, in which case, it considered that it would be in the last of the indicated scenarios. It examined that the Municipality claims the invalidity of the referenced Decree, by alleging the improper inclusion within the Gandoca-Manzanillo Refuge of a part of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve, which the Local Government considers a coastal zone. In this regard, the Judges stated: “Now, from the cartographic overlay filed on pages 39 and 40 of the main case file, issued by the Programa de Regularización de Catastro y Registro through official letter UE-936-2012 of June 7, 2012, which corresponds to the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve, according to the current limits of Decreto 29956, and to the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, according to the area set by Decreto 16614, it is observed that at present, the juxtaposition or overlap claimed by the plaintiff does not exist. Even, at present, the reserve in question does not present any coastal zone. The Municipality does not prove that such overlap exists at present, nor does it manage to refute the cartographic evidence provided by the State. Therefore, given the variation of limits established for that reserve, the claimed nullity defect is not present”. On the other hand, the Judges considered that there is no injury to the legal system from the inclusion of a coastal zone within the limits of the referenced Refuge, because the creation of the latter implies a particular regime with special regulations, which, in order to what has been stated, generates competence assignments under the responsibility of the MINAE and its internal bodies. The Tribunal adds that the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, according to canon 73, is not applicable to the zonas marítimos terrestres included in national parks and equivalent reserves, within the latter, it says, the Constitutional Chamber has included the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, regarding which it has held that the provisions of Article 3 of said Law are not applicable, in the sense that the usufruct and administration of the area corresponds to the municipality of the respective jurisdiction (judgment no. 1886-95 of April 7, 1995). For the Judges, it is noteworthy that the Municipality, in fact three of the lawsuit, relates that the overlap it claims was in effect from December 20, 1977, to July 15, 1996, because this reveals that the cause of nullity on which it bases its claim has been non-existent since that second date. Indeed, they state: “within official letter SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 of February 9, 2012, issued by the SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, which it provides as documentary evidence (page 5 of the main file), it is noted that the overlap or common area ceased when the limits of the indigenous reserve were modified by Decreto Ejecutivo No. 29956-G, which is insisted, is also observed in the cartographic overlay visible on pages 6 and 40 of the main file. Such circumstance calls into question the current utility of the allegation, given that the cause of invalidity it reproaches has been overcome through instruments whose existence the same Municipality reports. Thus, in any case, even within the allegations of the lawsuit, the source of the supposed pathology would be overcome, so that alleged deficiency (assuming it were actually such), is not having effects as of today, a scenario in which, given the date of issuance of the challenged Decreto 16614-MAG (1985), it could no longer be challenged in this venue, given that the possibility of challenging this type of provisions outside the 4 years established by numeral 175 LGAP (regime in force at that date), is only feasible against acts with continuing effect. In this case, although the cited decree continues to have effects, it does not do so regarding the particularities asserted by the Local Corporation, as the defect it reproaches has been overcome, which would lead, even under that hypothesis, to accepting the defense of expiration of the action”. In general terms, as the action was filed outside the temporal limits imposed by section 175 LGAP, they deemed it proper to accept the defense of expiration.

**IV.-** In essence, according to the appellant's thesis, in this case, it is not appropriate to declare the expiration of the action regarding the intended nullity of Decreto Ejecutivo 16614-MAG, basically because it constitutes an act that is null and void by operation of law with continuing effects. As the Tribunal correctly indicated, that Decree entered into force before the effectiveness of the CPCA (since it was promulgated on July 1, 1985, and published on the following October 29), therefore, according to Transitory Provision III, the applicable challenge rules are those established by the LRJCA. In that sense, said Transitory Provision provides: “The challenge regime for acts that have become final in the administrative channel before the effectiveness of this Code shall be governed by the legislation in force at that time”. It should be noted that the norm does not refer exclusively to a certain category of administrative acts; rather, it is an open provision, referring to acts which it only distinguishes in terms of time, limiting the corresponding normative application to those that have become final before the effectiveness of the CPCA, without any other qualification mediating. Now, following the provisions of precept 121 of the LGAP, Executive Decrees constitute administrative acts of general scope, hence, in accordance with Transitory Provision III of the cited Code, the challenge of any Decree that had entered into force before the effectiveness of the new contentious-administrative procedural regulations is regulated by the LRJCA, according to which the time limit for such purpose is two months (canon 37). In the same sense, one may consult judgment no. 000010 of the Cassation Tribunal of the Contentious-Administrative and Civil Treasury at 8:35 a.m. on February 5, 2013. However, if it involves absolute nullity, said time limit shall extend to four years, as per the challenge regime enshrined in Article 175 of the LGAP prior to the reform incorporated by the CPCA itself. It is worth clarifying, regarding the effective date of the act whose nullity is sought, this Chamber has stated: “It is doctrinally accepted, and Costa Rican legislation so incorporates, that the administrative act affecting the legal sphere of the administered parties is effective only after it is notified to the recipient. Therefore, it is appropriate to state that, depending on whether they are acts of a general or individual nature, their effectiveness is conditioned in the former, to the moment of publication - as happens with Decrees and ordinances, among others -; in the latter, to the instant of their notification - in those concrete acts destined for a specific subject - (…)” (Resolution no. 1070-2009 at 11:50 a.m. on October 16, 2009). Such general rule is regulated in precepts 140 and 240 of the LGAP, which literally provide: 140.- “The administrative act shall produce its effect after being communicated to the administered party, unless it only grants rights, in which case it shall produce it from the moment it is adopted”. 240.- “General acts shall be communicated by publication and concrete ones by notification (…)”. Applying the foregoing to the specific case, the plaintiff challenges an administrative act of general scope, published on October 29, 1985, the date from which it became effective, such that the expiration period must be computed from that date. Therefore, in a first scenario, whether the attributed defect were relative, for which it had two months to challenge it (canon 37 of the LRJCA), or absolute, in which case such period was four years (Article 175 of the LGAP), it is evident that when the lawsuit subject to this proceeding was filed on April 24, 2012, both periods had clearly elapsed, which confirms the expiration of the action ordered by the Judges. In any case, for the sake of further reasoning, the allegation referring to the existence of continuing effects is inadmissible, insofar as the act of interest does not cause the reproached effects. Certainly, at the time of its issuance, July 1, 1985, the Decreto Ejecutivo in question created the Gandoca-Manzanillo Refuge, impacting the territorial delimitation of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve, because it incorporated into the Refuge the coastal zone that formed part of the limits of said Reserve. However, if such impact did occur, it took effect immediately or at the latest by 1996, when the coordinates of the Reserve were modified by Decreto Ejecutivo 25296-G, since from that moment the overlap subject to this proceeding ceased to exist (the coastal zone ceased to be part of the Reserve). It can be seen, as the Tribunal correctly analyzed, that as of 1996 the cause of the nullity claimed disappeared, so that the four years provided for in mandate 175 of the LGAP expired in 2000, therefore, having filed the lawsuit in 2012, it is reiterated, such period had elapsed. On the other hand, the appellant is not correct in claiming that the effects of Decreto Ejecutivo 16614-MAG have not ceased, causing irreparable damage to the Local Government, due to the impossibility of administering, in accordance with the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, the coastal zone in dispute, incorporated into the Gandoca-Manzanillo Refuge without the consent of the Local Government, as provided by the Ley de Conservación de Vida Silvestre (Article 84). In the first place, the cassation appellant argues continuing effects even though it lacks a legal status over the coastal zone in question. It seeks judicially the recognition of rights it has never had, since from 1977 said zone was under the administration of the Bribrí de Cocles Indigenous Reserve (created by Decreto Ejecutivo 7267-G); subsequently, when the Gandoca-Manzanillo Refuge was created in 1985, this was entrusted to the Department of Wildlife of the Dirección General Forestal (Article 2 of Decreto 16614). That is, the legal status of the plaintiff Municipality over said zone has never been that of administrator (a situation not refuted in this proceeding), therefore, contrary to the reproaches, the irreparable damage or economic loss it claims does not exist (one cannot lose what one has not had). It can be seen, it generates the theory of continuing effect based on an alleged ownership not proven in the proceeding, which would be the administration lawfully assigned over the coastal zone in dispute, which becomes inadmissible. Secondly, the Constitutional Chamber, since 1995, by judgment 1886-95 of April 7, established that the provisions of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre do not apply to the Gandoca-Manzanillo Refuge, as a consequence, the administration of the coastal zone located there does not correspond to the Municipality of Talamanca. In relation to this, the Constitutional Tribunal stated: “Although it is true that the territory of the Refuge contains areas that conceptually would be included within the scope of application of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre number 6043 of March 2, 1977, the truth is that in accordance with Article 73 of that Law, its application is excluded from those lands. (...) Although the transcribed text does not expressly include the denomination "wildlife refuges", these must be understood to be included within the phrase "equivalent reserves", since necessarily, in attention to the environmental protection purposes that inform them, their management must consider technical aspects in the matter, which are more appropriate to the respective specialized organisms than to municipal corporations: hence their administration is regulated by specific regulations. Consequently, the provisions of Article 3 of said Law, in the sense that the usufruct and administration of the zone corresponds to the municipality of the respective jurisdiction, in this case the municipality of Talamanca, are not applicable to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge". Based on the foregoing, the grievance regarding the effects of Decreto Ejecutivo 16614-MAG being continuing is not admissible; therefore, the Judges are correct in accepting the expiration of the action opposed by the State. For the reasons stated, the censure shall be dismissed.

Given the nature of the second objection, insofar as it again entails the analysis of the nullity of the challenged administrative act (on this occasion, based on the claim that it includes zones that do not meet the requirements to be considered protected areas), a ruling on the matter is omitted as unnecessary.

V.- Pursuant to the foregoing, the appeal must be denied, and its costs shall be borne by the appellant in accordance with canon 150, subsection 3) of the CPCA.

THEREFORE

The appeal is dismissed. Its costs are to be borne by the party who filed it.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Jorge Alberto López González cchavesv It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 08:12:18.

Sala Primera de la Corte Analizado por: SALA PRIMERA *120020001027CA* Res. 000227-F-S1-2016 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas diez minutos del diez de marzo de dos mil dieciséis.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, representada por su alcalde Melvin Cordero Cordero, educador, vecino de Limón; contra el ESTADO, representado por el procurador Julio Jurado Fernández y la procuradora Gloria Solano Martínez, no indica calidades ni domicilio, y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado por su director ejecutivo Rafael Gutiérrez Rojas, soltero, máster en turismo ecológico, vecino de Heredia. Figuran como apoderados especiales judiciales, de la parte actora, Roberto Soto Vega, no indica domicilio, Rodrigo Barahona Israel, vecino de Limón; por el SINAC, Óscar Romero Aguilar, vecino de Heredia. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, cuya pretensión se adicionó en audiencia preliminar, para que en sentencia se declare: “1. La nulidad parcial del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG del 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta No. 206 del 29 de octubre de 1985, que creo el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en el área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), No. 7267-G del 9 de agosto de 1977, por contrariar lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley No. 6172 y el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública por estar viciado de nulidad absoluta y como tal no puede ser arreglado, saneado ni convalidado art. 172 LGAP. 2. Que la Municipalidad de Talamanca es la única y exclusiva administradora de esa zona afectada que compromete la Zona Marítimo Terrestre y zonas aledañas y por lo tanto deberá proceder a ejercer facultades que le corresponden sobre la referida zona costera de conformidad con lo que dispone la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043. 3. Como consecuencia de lo anterior desde el año 1985, la Municipalidad perdió la administración ilegalmente del área que traslapara el Refugio de Vida Silvestre, tanto dentro como fuera de la zona marítimo terrestre y como consecuencia de ello, dejó de percibir recaudación de impuestos por concepto del impuesto de bienes inmuebles, cánones de permisos de uso y construcciones en la zona marítimo terrestre, daños y perjuicios que oscilan en la suma de cuatro millones de dólares y que deben ser fijados en ejecución de sentencia. 4. Que se condene a las demandadas al pago de los daños y perjuicios citados y de ambas costas. En audiencia preliminar de fecha 18 de diciembre de 2012 la parte actora adicionó la pretensión solicitando: " …la nulidad parcial del decreto 16614-MAG, por cuanto el area (sic) afectada (sic) reserva indígena Bribi (sic) de Croques (kolbi), confirmada en el articulo (sic) primero de la Ley Indígena #6172, corresponden a terrenos urbanos que no tienen las condiciones técnicas requeridas para una area (sic) silvestre protegida, bajo ninguna de sus categorías establecidas en la ley.” Y en la continuación de la audiencia preliminar, el representante de la parte actora adicionó una pretensión subsidiaria: “Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y (sic) cuya protección fue emitido el decreto que creo (sic) el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre.” 2.- Los apoderados de la parte demandada contestaron negativamente. El apoderado estatal opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de legitimación activa, falta de interés y falta de derecho. Por su parte, el representante del SINAC las de litis consorcio pasivo necesaria (resuelta interlocutoriamente), falta de derecho, falta de legitimación en su doble modalidad y prescripción.

3.- Al ser las 8 horas 23 minutos del 18 de diciembre de 2012 inició la audiencia preliminar y su continuación a las 8 horas 30 minutos del 5 de abril de 2013; oportunidad en que hicieron uso de la palabra los apoderados de las partes. En esta se ajustó la pretensión. La Jueza Tramitadora declaró el asunto de puro derecho.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por las juezas Cinthya Abarca Gómez, Priscilla Quirós Muñoz y el juez José Roberto Garita Navarro, en sentencia no. 088-2013-VI de las 9 horas 35 minutos del 24 de junio de 2013, resolvió: “Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa y pasiva formulada por el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se acoge la defensa de caducidad de la acción en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo que atañe a la pretensión declarativa de la competencia de la Municipalidad de Talamanca sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se rechaza la defensa de caducidad. Respecto de este extremo de la demanda, se acoge la defensa de falta de derecho opuesta por el mandatario estatal. En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, se conceden los intereses legales correspondientes, a fijarse en fase de ejecución del presente fallo.” 5.- El apoderado de la Municipalidad formula recurso de casación.

6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto el magistrado suplente Jorge López González.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.- La Municipalidad de Talamanca (en adelante la Municipalidad o el Gobierno Local) demandó al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de conservación (en lo sucesivo el Sinac), al estimar nulo el Decreto Ejecutivo 16614-MAG del 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (en adelante Refugio Gandoca-Manzanillo). Según refirió en el escrito de demanda, dicho Decreto incluyó dentro del Refugio la zona costera ubicada entre los puntos N 400 240, E 601 950, N 399 325 y E 604 150, la cual, formaba parte del territorio de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, delimitada por el Decreto Ejecutivo 7267-G del 9 de agosto de 1977 y confirmada por la Ley Indígena, no 6172 de 1977. Límites que se mantuvieron hasta 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296 del 25 de junio se modificaron las coordenadas de la Reserva Indígena (la cual pasó a llamarse “Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi)”, excluyéndose la zona costera descrita, delimitación que se estableció de forma definitiva en el Decreto Ejecutivo 29956 del 22 de marzo de 2001 (en él se confirma los límites fijados en el Decreto 25296 y se adicionó un área en el sector noroeste de la Reserva, entre las nacientes de los Ríos Carbón "Uno" y Carbón "Dos"). Al estimar que la inclusión de la zona costera dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo, siendo que esta se encontraba bajo el régimen legal de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, es nula de pleno derecho, en consecuencia, que dicha la zona se encuentra bajo la jurisdicción del Gobierno Local, quien desde la creación del Decreto Ejecutivo 16614-MAG (1985) se ha visto impedido para administrarla (refiere al cobro por los permisos de uso de suelo y los impuestos territoriales correspondientes), interpone la demanda objeto de este proceso. Solicita en sentencia (pretensiones ajustadas en audiencia preliminar): la nulidad parcial del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, en cuanto al área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por estar viciado de nulidad absoluta; se declare a la Municipalidad de Talamanca única y exclusiva administradora de la zona costera en disputa, de conformidad con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no 6043 (LZMT); se condene a los co-demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados, a liquidar en ejecución de sentencia. Pide ambas costas de la acción. Subsidiariamente requirió que se declare: "Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y cuya protección fue emitida por el decreto que creó el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre". Los co-demandados contestaron de forma negativa. El Estado opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de: legitimación ad causam activa, interés actual y derecho. El Sinac planteó la defensa previa de litisconsorcio pasivo necesario (rechazada en lo interlocutorio) y las excepciones de falta de: legitimación ad causam activa, derecho y prescripción. El Tribunal, rechazó la falta de legitimación activa y pasiva. Acogió: la caducidad de la acción, en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal y la falta de derecho, en lo que atañe a la competencia de la actora sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto al requerimiento subsidiario acogió la falta de derecho opuesta por la representación estatal. En consecuencia, declaró sin lugar la demanda. Impuso ambas costas a cargo del Gobierno Local. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, concedió intereses legales a liquidarse en etapa de ejecución. Inconforme la parte actora formula recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala.

Casación por violación de normas sustantivas II.- El recurrente formula dos agravios de naturaleza sustantiva. Como primer reparo, acusa, al analizar la caducidad de la acción el Tribunal incurre en una indebida aplicación del artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Apunta, la norma de cita encuentra respaldo en el principio legal según el cual, los actos absolutamente nulos no producen efectos, ni pueden ser saneados ni arreglados conforme a derecho, por ende, no pueden imponerse o convalidarse por el transcurso del tiempo. En la especie, reclama, la creación del Refugio Gandoca-Manzanillo mediante Decreto Ejecutivo 16614-MAG de 1985, infringió lo dispuesto en el mandato 1° de la Ley Indígena de 1977, respecto a los límites de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles. Aún y cuando, reprocha, dejó de existir el traslape entre la Reserva y el referido Refugio, no es razón suficiente para estimar que el Decreto Ejecutivo que lo creó resulta conforme a derecho, por cuanto este último se impuso en terrenos que formaban parte de esa Reserva, en violación de la Ley Indígena, por ende, deviene absolutamente nulo. Además, destaca, al momento cuando los límites de la referida Reserva fueron modificados por Decreto Ejecutivo 25296-G de 1996, ya se encontraba vigente el ordinal 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, norma según la cual, para afectar territorios parte de la zona marítimo terrestre, legalmente administrados por la Municipalidad, el Estado debe realizar la consulta a dicho ente. Requisito de validez y eficacia para la creación de refugios de vida silvestres en terrenos de la zona marítimo terrestre. En resumen, arguye, los vicios de nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG obedecen a dos razones: 1) en cuanto incluyó dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo parte del terrero de la Reserva Indígena (zona costera propiamente) y; 2) porque al modificarse los límites de dicha Reserva en el año de 1996, esa área quedó bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca, de manera que, para considerarla parte del Refugio en disputa, el Poder Ejecutivo debió haber obtenido el previo acuerdo favorable del Gobierno Local, lo cual, afirma, no sucedió en la especie. En su parecer, sostiene, los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, por el contrario, continuando ocasionando un daño irreparable a la Municipalidad, ante la imposibilidad de administrar la zona en cuestión, así como, a las personas que ahí habitan. El acto de incorporación en el Refugio de un área de administración municipal con efectos continuados y sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone imperativamente la Ley de Conservación de Vida Silvestre, añade, debe declararse nulo de pleno derecho, como consecuencia, resulta improcedente la caducidad dispuesta por los Juzgadores. Como segunda censura, reprocha, quebranto del canon 49 de la Constitución Política, con la consecuente infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad y acceso a la justicia. Mediante sentencia, apunta, solicitó la nulidad absoluta de un acto administrativo puro y simple, cual es el Decreto de creación del Refugio Gandoca-Manzanillo, por incluir áreas que no cumplen con los requisitos de las áreas protegidas, violentando lo dispuesto en los numerales 32, 35 y 36 de la Ley Orgánica del Ambiente. No obstante, aduce, el Tribunal negó toda posibilidad de examinar dicho motivo de nulidad, argumentando que no le es posible reducir los limites de un área protegida, lo cual, agrega, infringe lo establecido en los cánones 3 y 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), 39, 41 y 49 de la Carta Magna. Del análisis que realizan los Juzgadores, critica, se concluye que los Decretos Ejecutivos mediante los cuales se crean las Áreas Silvestres Protegidas constituyen una especie de actos administrativos “blindados”, cuyos efectos deber ser considerados reserva de ley, de manera que, se encuentran fuera del alcance de la jurisdicción contenciosa administrativa. Tal posición, asevera, conlleva una indebida interpretación de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia 1056-2009, así como, del precepto 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, los cuales no prohíben a los Tribunales Jurisdiccionales conocer, determinar y dejar sin efecto aquellos Decretos Ejecutados que crean Áreas Protegidas cuando contengan vicios de nulidad absoluta.

III.- En torno al tema de la caducidad de la acción, sostuvo el Tribunal: “(…) dada la fecha de emisión del decreto objeto de cuestionamiento, sea, en data 01 de julio de 1985 y su publicación el 29 de octubre de 1985, las reglas de impugnación aplicables y por ende, a considerar en este caso son las que fijaba el ordenamiento jurídico vigente al momento de adquirir firmeza ese acto. Así en efecto lo fija el transitorio III del CPCA. (…) el análisis del elemento temporal de la acción ha de ser abordado desde la óptica de las regulaciones vigentes para ese momento en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la LGAP”. Señalaron los Juzgadores que la impugnación del Decreto 16614-MAG, en cuanto a la caducidad de la acción, ha de regularse por los plazos establecidos en los ordinales 175 de la LGAP (previo a la reforma realizada por el CPCA), 10.2 en relación al 18.2 y 20.1, todos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), es decir, un plazo de cuatro años computado desde la publicación o entrada en vigencia de la disposición de alcance general, en caso de nulidad absoluta. Para el supuesto de la nulidad relativa, el numeral 37 de la LRJCA fijaba un plazo de dos meses desde el mismo punto de inicio. Además, indicaron los Jueces, por excepción, el ordinal 21.2 de la LRJCA, permite la impugnación de actos (individuales o generales) que aunque no hayan sido cuestionados en tiempo y forma sean absolutamente nulos (nulos de pleno derecho dice el precepto) y sigan surtiendo efectos, pero ello para su inaplicabilidad futura. Con base en ese marco referencial analizó el Tribunal el acto cuestionado (Decreto Ejecutivo 16614-MAG), a fin de determinar la existencia o no de alguna nulidad de grado absoluto, en cuyo caso, consideró que se estaría en el último de los supuestos señalados. Examinó que, la Municipalidad reclama la invalidez del referido Decreto, al alegar la indebida inclusión dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo de una parte de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, la cual el Gobierno Local considera como zona costera. Al respecto manifestaron los Juzgadores: “Ahora bien, del montaje cartográfico que rola a folios 39 y 40 del expediente principal, emitido por el Programa de Regularización de Catastro y Registro mediante el oficio UE-936-2012 del 07 de junio del 2012, que corresponde a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi, según los límites actuales del decreto 29956 y al Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, conforme al área fijada por el Decreto 16614, se observa que en la actualidad, no existe la yuxtaposición o traslape que acusa la accionante. Incluso, en la actualidad, la reserva en cuestión no presenta zona costera alguna. No acredita la Municipalidad que tal traslape se presente en la actualidad, ni logra rebatir la prueba cartográfica aportada por el Estado. Por ende, ante la variación de límites establecidos para esa reserva, no se presenta el vicio de nulidad acusado”. Por otro lado, consideraron los Juzgadores que no existe lesión alguna al ordenamiento jurídico por la inclusión de zona costera dentro de los límites del referido Refugio, por cuanto la creación de este último supone un régimen particular con regulaciones especiales, que en orden a lo expuesto, genera asignaciones competenciales a cargo del Minaet y sus órganos internos. Agrega el Tribunal que, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de acuerdo al canon 73, no resulta aplicable a las zonas marítimos terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, dentro de estas últimas, dice, la Sala Constitucional ha incluido al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, respecto al cual ha sostenido que no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de dicha Ley, en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva (sentencia no. 1886-95 del 07 de abril de 1995). Para los Jueces, llama la atención que la Municipalidad en el hecho tercero de la demanda, relate que el traslape que acusa estuvo vigente desde el 20 de diciembre de 1977 al 15 de julio de 1996, por cuanto ello pone en evidencia que la causa de nulidad en que sustenta su reclamo es inexistente desde esa segunda data. Incluso, afirman: “dentro del oficio SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 del 09 de febrero del 2012, emitido por el SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, que aporta como prueba documental (folio 5 del principal), se señala que el traslape o área común cesó al ser modificados los límites de la reserva indígena mediante el Decreto Ejecutivo No. 29956-G, lo que se insiste, se observa además en el montaje cartográfico visible a folios 6 y 40 del legajo principal. Tal circunstancia hace cuestionar la utilidad actual del alegato, siendo que la causa de invalidez que reprocha, ha sido superada mediante instrumentos de cuya existencia la mismas Municipalidad informa. De ese modo, en todo caso, aún dentro de las alegaciones de la demanda, la fuente de la supuesta patología estaría superada, por lo que esa deficiencia alegada (caso que en realidad lo fuese), no se encuentra surtiendo efectos a la fecha, supuesto en el cual, dada la fecha de emisión del decreto 16614-MAG cuestionado (1985), no podría ya ser cuestionado en esta sede, siendo que la posibilidad de impugnación de este tipo de disposiciones fuera de los 4 años que establecía el numeral 175 LGAP (régimen vigente a esa fecha), solo es factible frente a actos de efecto continuado. En este caso, si bien el citado decreto sigue surtiendo efectos, no lo hace en cuanto a las particularidades que expone la Corporación Local, al haberse superado el vicio que recrimina, lo que llevaría, aún en esa hipótesis, a acoger la defensa de caducidad de la acción”. En términos generales, al interponerse la acción fuera de los límites temporales que le imponía el ordinal 175 LGAP, estimaron procedente acoger la defensa de caducidad.

IV.- En lo medular, según la tesis de la recurrente, en la especie no procede declarar la caducidad de la acción respecto a la pretendida nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, básicamente, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho con efectos continuados. Como bien indicó el Tribunal, ese Decreto entró a regir antes de la vigencia del CPCA (pues se promulgó el 1° de julio de 1985 y se publicó el 29 de octubre siguiente), por ende, conforme al Transitorio III, las reglas de impugnación aplicables son las que establece la LRJCA. En ese sentido preceptúa dicho Transitorio: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. Cabe destacar, la norma no se refiere con exclusividad a cierta categoría de actos administrativos, se trata más bien, de una disposición abierta, referente a actos a los cuales solo deslinda en términos de tiempo, limitando la aplicación normativa correspondiente, a aquellos que hayan quedado firmes antes de la vigencia del CPCA, sin que medie alguna otra calificación. Ahora bien, siguiendo lo dispuesto en el precepto 121 de la LGAP, los Decretos Ejecutivos constituyen actos administrativos de alcance general, de ahí que, a tenor del Transitorio III del Código de cita, la impugnación de cualquier Decreto que hubiese entrado a regir antes de la vigencia de la nueva normativa procesal contencioso administrativa, se regula por la LRJCA, según la cual, el plazo para tal efecto es de dos meses (canon 37). En igual sentido puede consultarse la sentencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda no.000010 de las 8 horas 35 minutos del 5 de febrero de 2013. No obstante, si se trata de la nulidad absoluta, dicho plazo se extenderá a cuatro años, conforme el régimen de impugnación consagrado en el artículo 175 de la LGAP antes de la reforma incorporada por el mismo CPCA. Valga aclarar, en cuanto a la fecha de vigencia del acto cuya nulidad se pretende, esta Sala ha dicho: “Es aceptado doctrinariamente, así lo recoge la legislación costarricense que, el acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los administrados, sea eficaz hasta que le sea notificado al destinatario. Por ello, es dable expresar que según se trate de actos de carácter general o individual, su vigencia se supedita en los primeros, al momento de la publicación, -tal como sucede con los Decretos y ordenanzas, entre otros-; en los segundos al instante de su notificación, -en aquellos actos concretos destinados a determinado sujeto- (…)” (Resolución no. 1070-2009 de las 11 horas 50 minutos del 16 de octubre de 2009). Tal regla general se encuentra regulada en los preceptos 140 y 240 de la LGAP, que a la letra disponen: 140.- “El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”. 240.- “Se comunicaran por publicación los actos generales y por notificación los concretos (…)”. Aplicado lo anterior al caso concreto se tiene que, la parte actora impugna un acto administrativo de alcance general, publicado el 29 de octubre de 1985, fecha a partir de cuando resultó eficaz, de tal suerte que el período de caducidad debe computarse desde de esa fecha. Entonces en un primer escenario, sea que el vicio endilgado fuera relativo, para lo cual contaba con dos meses para impugnarlo (canon 37 de la LRJCA), o bien, absoluto, en cuyo caso tal plazo era de cuatro años (artículo 175 de la LGAP), resulta evidente que al interponerse la demanda objeto de este proceso el 24 de abril de 2012, ambos plazos trascurrieron sobradamente, lo que confirma la caducidad de la acción dispuesta por los Juzgadores. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, el alegato referente a la existencia de efectos continuados resulta improcedente, en tanto el acto de interés, no causa los efectos reprochados. Ciertamente, al momento de su emisión, 1° de julio de 1985, el Decreto Ejecutivo en cuestión creó el Refugio Gandoca-Manzanillo, incidiendo en la delimitación territorial de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por cuanto incorporó dentro del Refugio la zona costera que formaba parte de los límites de dicha Reserva. No obstante, de darse tal afectación ésta surtió efectos en forma inmediata o máximo hasta el año de 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296-G fueron modificadas las coordenadas de la Reserva, pues a partir de ese momento dejó de existir el traslape objeto de este proceso (la zona costera dejó de forma parte de la Reserva). Véase, como bien analizó el Tribunal, a partir de 1996 desapareció la causa de la nulidad que se reclama, de manera que, los cuatro años que prevé el mandato 175 de la LGAP caducaron en el año 2000, por lo tanto, al interponerse la demanda en el 2012, se reitera, tal plazo había trascurrido. Por otra parte, no lleva razón la recurrente al acusar que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, ocasionando un daño irreparable al Gobierno Local, ante la imposibilidad de administrar, conforme a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la zona costera en disputa, incorporada dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículo 84). En primer lugar, la casacionista arguye efectos continuados aún y cuando carece de una condición jurídica sobre la zona costera en cuestión. Busca en vía judicial el reconocimiento de derechos que nunca ha tenido, pues desde 1977 dicha zona estuvo bajo la administración de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (creada por Decreto Ejecutivo 7267-G), posteriormente, al crearse el Refugio Gandoca-Manzanillo en 1985 esta fue encargada al Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal (artículo 2 del Decreto 16614). Es decir, la condición jurídica de la Municipalidad actora sobre dicha zona nunca ha sido de administradora (situación no desvirtuada en este proceso), por ende, contrario a los reproches no existe el daño irreparable o la perdida económica que acusa (no se puede perder lo que no se ha tenido). Véase, la teoría del efecto continuado la genera a partir de una supuesta titularidad no acreditada en el proceso, cual sería, la administración asignada conforme a derecho de la zona costera en disputa, lo que deviene improcedente. En segundo término, la Sala Constitucional desde 1995, por sentencia 1886-95 del 07 de abril, estableció que al Refugio Gandoca-Manzanillo no le aplican las disposiciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, como consecuencia, la administración de la zona costera que ahí se ubica no corresponde a la Municipalidad de Talamanca. En relación dijo el Tribunal Constitucional: “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos. (...) Aunque el texto trascrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca". Con base en lo expuesto, no resulta procedente el agravio en cuanto a que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG sean continuados, por lo tanto, llevan razón los Juzgadores al acoger la caducidad de la acción opuesta por el Estado. Por los motivos expuestos corresponderá desestimar la censura. Dada la naturaleza de la segunda censura, en cuanto trae aparejado, nuevamente, el análisis de nulidad del acto administrativo cuestionado (en esta ocasión, ante el supuesto de incluir zonas que no cumplen los requisitos para ser consideradas áreas protegidas), por innecesario se omite pronunciamiento al respecto.

V.- En mérito de lo expuesto, deberá denegarse el recurso, y establecer sus costas a cargo de la recurrente conforme al canon 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son sus costas a cargo de quien lo interpuso.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Jorge Alberto López González cchavesv