Res. 01307-2014 Sala Primera de la Corte — Potential environmental viability as a prerequisite for public works concessions

OutcomeResultado

Denied in all respectsSin lugar en todos sus extremos

The First Chamber denied the cassation appeals by Sintrajap, the Comptroller General, and Aresep, upholding the validity of the TCM concession award, contract, and the cost exemption for the losing plaintiffs.La Sala Primera declaró sin lugar los recursos de casación del Sintrajap, la Contraloría General de la República y la Aresep, confirmando la validez de la adjudicación y el contrato de concesión de la TCM y la exoneración de costas a los actores vencidos.

SummaryResumen

The First Chamber of the Supreme Court of Justice resolves cassation appeals against the lower court's dismissal of the nullity claims regarding the Moín Container Terminal (TCM) concession. The plaintiffs argued, among other defects, the lack of a full environmental impact study before bidding and the creation of a monopoly. The Chamber upholds that Article 21 of the Concessions Law does not require a definitive Environmental Impact Study before the bidding documents, but rather an environmental impact assessment at least in its initial phase (Potential Environmental Viability –VAP–), which was granted by SETENA. The monopoly claims are dismissed because docks are public domain assets and indirect provision of the port service does not constitute a constitutionally prohibited monopoly. The Chamber also denies the appeals from the Comptroller General (CGR) and the Regulatory Authority (Aresep) against the exemption from costs for the losing plaintiffs, finding sufficient cause for litigation due to the case complexity and their mandatory procedural participation.La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en esta sentencia, resuelve los recursos de casación interpuestos contra la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo que declaró sin lugar las demandas de nulidad de la adjudicación y contrato de la Terminal de Contenedores de Moín (TCM). El sindicato Sintrajap, la Cámara Nacional de Bananeros (Canaba) y otros actores alegaban, entre otros vicios, la ausencia de un estudio de impacto ambiental completo antes de la licitación y la creación de un monopolio. La Sala confirma que el artículo 21 de la Ley de Concesiones no exige un estudio de impacto ambiental definitivo antes del cartel, sino una evaluación de impacto ambiental, al menos en su fase inicial (Viabilidad Ambiental Potencial –VAP–), la cual fue otorgada por SETENA. Se desestiman los alegatos de monopolio, pues los muelles son bienes del dominio público y la prestación indirecta del servicio portuario no constituye un monopolio prohibido constitucionalmente. La Sala también deniega los recursos de la Contraloría General de la República (CGR) y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) contra la exoneración de costas a los actores vencidos, al considerar que existió motivo suficiente para litigar, dada la complejidad del caso y la obligada participación procesal de dichos entes.

Key excerptExtracto clave

XX.- In this line, after the normative review, it is concluded that Article 21 of the LGCOPSP provides that in the preparatory phase of the public bidding (prior to the bidding documents themselves) an Environmental Impact Assessment must be carried out, at least in the first phase, i.e., the Initial Environmental Assessment, and therefore, at least Potential Environmental Viability must be obtained. Recall that after this first phase, Setena may grant Environmental Viability (License) or Potential Environmental Viability. The latter proceeds if it determines that the activity, work or project still requires the submission of other EIA documents for obtaining the Environmental Viability (License), i.e., the definitive one; and it precisely allows the developer to initiate procedures before entities (public and private). In the case at hand, as stated in proven fact No. 17 of the judgment, Setena granted Potential Environmental Viability to the Moín Container Terminal project through resolution 274-2009-SETENA of February 10, 2009. Thereby, the Administration complied with the requirement of Article 21 of the LGCOPSP, as the judges determined. XXI.- In addition, the object of this bidding includes, besides the construction, the design itself; note that the bidding documents are titled "concession of public works for the design, financing, construction, operation and maintenance of the Moín Container Terminal" (folio 1068 of volume III of the CNC administrative file). This—as the Court correctly noted—logically makes an Environmental Impact Study (second phase of the Environmental Impact Assessment procedure) impossible prior to the preparation of the bidding documents, the award, and the contract itself, because before the execution of the agreement in its design stage, there is no certainty about the work, its structure, its details. Thus, the appropriate course to safeguard the environmental variable during that preparatory period of the bidding procedure was to carry out the environmental impact assessment in one of its phases, as defined by MINAE.XX.- En esta línea, luego del examen normativo, se concluye que el artículo 21 de la LGCOPSP, lo que dispone es que en esa fase preparativa de la licitación pública (de previo al cartel mismo) se cuente con una Evaluación de Impacto Ambiental, al menos en la fase primera, esto es, la Evaluación Ambiental Inicial, y por tanto, que se obtenga –como mínimo- la Viabilidad Ambiental Potencial. Recuérdese que es luego de esa primera fase que la Setena puede otorgar la Viabilidad (Licencia) Ambiental, o bien la Viabilidad Ambiental Potencial. Último acto que procede si determina que la actividad, obra o proyecto todavía requiere de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, es decir, la definitiva; y que precisamente permite al desarrollador iniciar gestiones ante entidades (públicas y privadas). En el sub lite, tal y como indica el hecho probado no. 17 del fallo, Setena concedió la Viabilidad Ambiental Potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín, mediante resolución 274-2009-SETENA del 10 de febrero de 2009. Con lo cual, la Administración cumplió con la exigencia del artículo 21 de la LGCOPSP, tal y como dispusieron los juzgadores. XXI.- A lo anterior se suma que el objeto de la licitación de marras comprende, además de la construcción de la obra, el diseño mismo; nótese que el cartel de la licitación se titula “concesión de obra pública para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín” (folio 1068 del tomo III del expediente administrativo del CNC). Lo cual –como bien señaló el Tribunal- lógicamente imposibilita el Estudio de Impacto Ambiental (fase segunda del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental) de previo a la elaboración del cartel y a la adjudicación y al contrato mismo, pues antes de la ejecución del convenio en su etapa de diseño, aún no se tiene certeza de la obra, su estructura, su detalle. Luego, lo procedente a fin de salvaguardar la variable ambiental en ese período preparatorio del procedimiento licitatorio, era que se realizara la evaluación de impacto ambiental en alguna de sus fases, según definiese el Minae.

Pull quotesCitas destacadas

"En el sub lite, tal y como indica el hecho probado no. 17 del fallo, Setena concedió la Viabilidad Ambiental Potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín, mediante resolución 274-2009-SETENA del 10 de febrero de 2009. Con lo cual, la Administración cumplió con la exigencia del artículo 21 de la LGCOPSP, tal y como dispusieron los juzgadores."

"In the case at hand, as stated in proven fact No. 17 of the judgment, Setena granted Potential Environmental Viability to the Moín Container Terminal project through resolution 274-2009-SETENA of February 10, 2009. Thereby, the Administration complied with the requirement of Article 21 of the LGCOPSP, as the judges determined."

Considerando XX

"En el sub lite, tal y como indica el hecho probado no. 17 del fallo, Setena concedió la Viabilidad Ambiental Potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín, mediante resolución 274-2009-SETENA del 10 de febrero de 2009. Con lo cual, la Administración cumplió con la exigencia del artículo 21 de la LGCOPSP, tal y como dispusieron los juzgadores."

Considerando XX

"Lo cual –como bien señaló el Tribunal- lógicamente imposibilita el Estudio de Impacto Ambiental (fase segunda del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental) de previo a la elaboración del cartel y a la adjudicación y al contrato mismo, pues antes de la ejecución del convenio en su etapa de diseño, aún no se tiene certeza de la obra, su estructura, su detalle."

"This—as the Court correctly noted—logically makes an Environmental Impact Study (second phase of the Environmental Impact Assessment procedure) impossible prior to the preparation of the bidding documents, the award, and the contract itself, because before the execution of the agreement in its design stage, there is no certainty about the work, its structure, its details."

Considerando XXI

"Lo cual –como bien señaló el Tribunal- lógicamente imposibilita el Estudio de Impacto Ambiental (fase segunda del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental) de previo a la elaboración del cartel y a la adjudicación y al contrato mismo, pues antes de la ejecución del convenio en su etapa de diseño, aún no se tiene certeza de la obra, su estructura, su detalle."

Considerando XXI

"Así las cosas, la existencia (o no) de un monopolio, en el sentido apuntado supra (de mercado), resulta incompatible tratándose del uso de los muelles y la prestación de los servicios indisolublemente asociados, pues no son objetos de comercio de los particulares."

"Thus, the existence (or not) of a monopoly, in the sense indicated above (market), is incompatible regarding the use of docks and the provision of inseparably associated services, since they are not objects of private commerce."

Considerando XIII

"Así las cosas, la existencia (o no) de un monopolio, en el sentido apuntado supra (de mercado), resulta incompatible tratándose del uso de los muelles y la prestación de los servicios indisolublemente asociados, pues no son objetos de comercio de los particulares."

Considerando XIII

Full documentDocumento completo

**PROCEEDINGS** **1.-** Based on the facts they set forth and the legal provisions they cited, the plaintiffs commenced declaratory proceedings. a) CANABA requests that the judgment declare: “Principal claim: The…nullity of the following administrative acts: 1. The award by the Consejo Nacional de Concesiones in agreement number 2 of special session No. 2-2011 of February 28, 2011, for international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal and awarded to the bidder APM Terminal Central America B.V. 2. The award act by JAPDEVA in agreement No. 073-11, article II-a of regular session No. 08-2011 of February 24, 2011, for international public tender 2009-LI-000001-200. 3. The agreement of the Executive Branch composed of the President of the Republic, the Minister of Public Works and Transport, and the Minister of Finance, signed on March 1, 2011, published in Digital Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of March 17, 2011, for international public tender 2009-LI-000001-00200. Subsidiary claims: 1. That the nullity of the rate structure of international public tender 2009-LI-000001-00200, indicated in chapter 11, section 7.2, be declared, for using as a basis the traffic projection made in the master plan for the Limón/Moín complex, contracted to the company Royal Haskoning, which is not an updated economic feasibility study and is not based on realistic parameters according to the planting and export volume of fruits such as bananas, pineapple, and melon. 2. That the nullity of the rate structure of international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared, due to contradiction with article 3, subsection b, of the ARESEP Law, which establishes the principle of cost-of-service. 3. That the act awarding international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared null, for lacking justification in the tender process for a statement of reasons for the act based on the unequivocal rules of science or technique, due to the absence of technical studies such as environmental and economic feasibility studies. 4. That agreement number 018-MOPT-H, published in Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of March 17, 2001, in which international public tender 2009-LI-000001-00200 is awarded, be annulled because it establishes that, in exchange for receiving a $20 discount on the rate stated in the economic offer, 15 measures are implemented in the award act, which will be included in the contract.” The plaintiff’s attorney filed an amendment to the complaint, whose claim is as follows: “Principal: The declaration of nullity of the following administrative acts: 1.- The award act by JAPDEVA in agreement No. 73-11, article II-a of regular session No. 08-2011, for international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal and awarded to the bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- The act of the Consejo Nacional de Concesiones in agreement number 2 of special session No. 2-2011 of February 28, 2011, for international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal and awarded to the bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- The award agreement by the Executive Branch composed of the President of the Republic, the Minister of Public Works and Transport, and the Minister of Finance, signed on March 1, 2011, published in Digital Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of March 17, 2011, for international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal and awarded to the bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4. The tender documents for international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal and awarded to the bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- The contract signed by the Executive Branch, the Executive Presidency of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., derived from international public tender 2009-LI-000001-00200, called Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Moín Port Container Terminal, dated August 30, 2011. 6.- Addendum No. 1 to the Public Works Concession with Public Service Contract for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal, signed on November 29, 2011, and entered into by the Executive Branch, the Executive Presidency of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., derived from international public tender 2009LI-000001-00200. 7.- The new contract dated February 13, 2012, signed by the Executive Branch, the Executive Presidency of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., derived from international public tender 2009LI-000001-00200 promoted for the “Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal”. 8.- Official communication DCA-0692 from the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República dated March 21, 2012, in which it grants approval (refrendo) to the contract derived from the international public tender of the Executive Presidency of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., derived from international public tender 2009LI-000001-00200 promoted for the “Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal”. 9.- That the defendants be jointly and severally ordered to pay procedural and personal costs. Subsidiary claims: In the event the Court dismisses the principal claims, we request the following: 1.- The declaration of nullity of the volume projection economic assumption, used in the rate structure formula of international public tender 2009-LI-000001-00200, indicated in chapter 11, section 7.2 thereof, given in the Master Plan and updated based on the study provided by the company ICICOR DE COSTA RICA, which serve as the basis for establishing the rate of $223. 2.- To require the granting administration to generate its own estimates of cargo volumes, using updated data from recent years and which are generated in the annual reports of JAPDEVA. 3.- Given the current low-interest conditions worldwide and the stimulus offered by governments to avoid falling into a new recession, that the debt financing costs and the recognition of capital gains contained in the financial model be assessed. 4.- To reduce the internal rate of return from 17.5% to 15%; a level that was increased with the argument of the crisis, but which the administration itself acknowledges is cyclical.” In turn, b) SINTRAJAP requests that the judgment declare: 1. The nullity of the administrative act awarding international public tender No. 2009LI-000001-00200 called “Tender Documents for the Public Works Concession with Public Service for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the container terminal at Moín port” in favor of APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. This is because: - the tender was carried out in violation of the regulations of both the Concessions Law and the Procurement Law, it was done with tender documents that did not comply with the provisions of the Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos in its article 21, subsections 1, 2, and 3, which required having all the corresponding technical studies to support the economic and environmental viability of the project to be concessioned, also in violation, a contrario sensu, of rules 27 to 29, both inclusive, of the aforementioned Concessions Law, since these rules do not allow the modification of the bid after bids have been formally received, and because the tender documents and the bid submission dates were modified without granting adequate deadlines. Also, for granting 15 additional concessions or benefits to the awarded company after the bid opening date, benefits or concessions that, had they been made known, could have allowed other interested parties to bid. 2. In accordance with article 42, subsection b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, I request that the administrative act awarding international public tender No. 2009LI-000001-0200 called “Tender Documents for the Public Works Concession with Public Service for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the container terminal at Moín port”, to the company APM TERMINAL B.V., be declared null, for lacking justification in the tender process, a statement of reasons for the administrative act, based on the unequivocal rules of science or technique, due to the absence of technical studies such as environmental and economic feasibility studies. 3. That the defendants be ordered to pay the personal and procedural costs incurred. Understanding personal costs to mean not only judicial orders for the payment of experts and fees of judicial officials, but also attorney’s fees as per the applicable fee schedule.” **2.-** The defendants filed a negative answer. APM Central America’s attorney raised the defenses of failure to exhaust administrative remedies and lack of right; in turn, APM Moín’s attorney raised those of defective complaint, failure to exhaust administrative remedies, and lack of right; the State Attorney raised those of failure to exhaust administrative remedies, lack of standing to sue (legitimación activa), and lack of right; ARESEP’s attorney raised the defenses of failure to exhaust administrative remedies, inadmissibility of the complaint because the deadline to challenge the tender documents had expired, lack of right, and lack of standing to be sued (legitimación pasiva); the CNC raised failure to exhaust administrative remedies and lack of right; the CGR raised improper joinder of parties (withdrawn), lack of standing to sue and to be sued, and lack of right; JAPDEVA raised lack of right and lack of standing to sue.

**3.-** At 2:07 p.m. on March 9, 2012, the preliminary hearing was held, at which time the representatives of both parties spoke. During this hearing, the claim was clarified. Judge Paulo André Alonso Soto declared the matter to be one of pure law.

**4.-** The Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, composed of Judges Marianella Álvarez Molina, Cynthia Abarca Gómez, and Judge José Roberto Garita Navarro, in judgment No. 153-2012-VI of 8:45 a.m. on August 6, 2012, resolved: “1. Regarding the complaint filed by the Cámara Nacional de Bananeros (file 11-1347-1027-CA): The defenses of lack of standing to sue (legitimación activa) filed by the Contraloría General de la República and the State are rejected. The defense of lack of standing to be sued (legitimación pasiva) raised by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is upheld. It is unnecessary to rule on the defense of lack of right raised by that regulatory entity. The defense of lack of right raised by the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the Contraloría General de la República is upheld in its entirety. Consequently, the complaint filed by the Cámara Nacional de Bananeros against the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all its aspects. 2. Regarding the complaint filed by the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA (file No. 11-3975-1027-CA): The defense of lack of standing to sue filed by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Contraloría General de la República and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is upheld. It is unnecessary to rule on the defense of lack of right raised by the comptroller body and the mentioned regulatory entity. The defense of lack of right raised by the company APM Terminal Central América B.V., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, and the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) is upheld in its entirety. Consequently, the complaint filed by the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA against the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all its aspects. 3. Costs: This matter is resolved without a special award of costs, in accordance with section 193, subsection b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo.” **5.-** The attorneys for the Contraloría General de la República, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Sindicato de Trabajadores de Japdeva each filed a cassation appeal, indicating the grounds on which they rely to refute the Tribunal’s thesis.

**6.-** At the public hearing held before this Chamber, at 8:30 a.m. on August 8, 2014, the attorneys for Sintrajap, the CGR, Aresep, those for Canaba, JApdeva, APM Terminals Central America and APM Terminals Moín, and the State appeared.

**7.-** In the proceedings before this Chamber, the legal requirements have been observed. The alternate judges López González, Chaves Cervantes, and Vargas Vásquez participate in the decision of this matter.

Judge López González writes.

**WHEREAS** **I.-** From the proven and undisputed facts, as well as from the evidence submitted to the case file, it is established that on October 29, 2007, the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (hereinafter Japdeva) and the Dutch company Royal Haskoning Nederland B.V. signed a contract for “Consultancy Services for the Preparation of the Master Plan for the Limón-Moín Port Complex and the Evaluation of the Drainage of the Atlantic Slope and the Dredging Equipment Necessary for the Maintenance of the Navigation Channels.” In Decreto Ejecutivo No. 34307-MCI-MOPT-MTSS, published in La Gaceta No. 31 of February 13, 2008, the Government of the Republic ordered the initiation of the Modernization Process of the National Port Sub-sector on the Caribbean Slope and the creation of inter-institutional commissions for its implementation. On August 21, 2008, the said company issued a document called “Master Plan for the Limón-Moín port complex,” where, as the consultant, it recommends development in three stages or phases. This document was delivered to Japdeva on September 3, 2008, which approved it in special session No. 37-2008, held on September 18, 2008, agreement 654-2008, sole article. Likewise, on that occasion, it agreed: to prepare an implementation guide of actions for the modernization of that complex and its future development; to order the Administration to begin, process, formulate, and execute the Master Plan with all related entities; and to proceed with the necessary and pertinent negotiations with the Sindicato de Trabajadores de Japdeva (hereinafter Sintrajap), the Central Government, the Consejo Nacional de Concesiones (hereinafter CNC), the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Mopt), and the Ministerio de Trabajo, in order to ensure the negotiation of this process expeditiously and within a period not exceeding six months. The Board of Directors of Japdeva, in agreement No. 814-08, article II of special session 45-2008 of November 26, 2008, approved requesting the CNC to initiate the procedure or procedures to grant a public works concession with public service for the construction and operation of the port terminals contemplated in phases two and three of the Master Plan. Then, in official communication P.E.309-2008 of November 27, 2008, the Executive President of that entity requested the Technical Secretary of the CNC to initiate the legal process for the concession. In official communication P.E.306-2008 of the same date, it requested from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena) the Potential Environmental Viability to continue with the modernization process in which a public works and services concession procedure would be initiated. The Board of Directors of the CNC, in regular session No. 32-2008 of October 9, 2008, approved the signing of an agreement with Japdeva. This was for the purpose of assisting and collaborating in the preparation, drafting, and publication of the tender documents so that, subsequently, the Executive Branch could proceed to issue the award act and sign the concession contract for the Moín Port Container Terminals. In turn, the Board of Directors of Japdeva authorized the Executive President to sign the respective Inter-institutional Management Agreement, through agreement No. 898-08, adopted in regular session No. 45-2008 of December 22, 2008, art. VII-a. On January 15, 2009, in regular session No. 1-2009, agreement IV, the CNC ordered the initiation of the procedure to grant a Public Works Concession with Public Service for the Construction and Operation of the Port Terminals contemplated in phases two and three of the Port Master Plan prepared by Royal Haskoning. Subsequently, Setena, in resolution No. 274-2009-SETENA of February 10, 2009, granted potential environmental viability to the Moín Container Terminal project and also warned that, due to the project's characteristics, for each phase or stage thereof, the Environmental Impact Assessment process should be carried out, beginning with the submission of the respective D1 form. On the following March 3, the Coordinator of the Technical Committee formed for that purpose sent the Technical Secretary of the CNC the first version of the “Tender Documents for the Public Works Concession with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Port Container Terminal.” In official communication 125-RG-2009/9964 of April 20, 2009, the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Aresep) responded to a query about the rate structure and service adjustment and evaluation parameters that the CNC had made on the previous March 18. It ordered “approval (visto bueno) of the draft tender documents for the New Moín Container Terminal; for this purpose, the observations made must be taken into consideration.” In special session No. 1-2009 of April 13, 2009, the CNC approved the specifications identified as “April 2009” (folios 932 to 1053). On April 23, 2009, in La Gaceta No. 78, the first notice was published for “INTERNATIONAL PUBLIC TENDER No. 2009LI-000001-00200 Public Works Concession with Public Services for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the New Moín Container Terminal,” in which it was stated that the tender documents were available to interested parties at the CNC offices. Sintrajap and the company APM Terminals Central America B.V. filed respective objections to the tender documents with the Contraloría General de la República (CGR), which were resolved in resolution R-DJ-008-2009 of July 2, 2009, which partially granted them and ordered modifications and clarifications to be made. The comptroller body also issued resolution R-DJ-008-2009 (bis) of the same date, with ex officio considerations related to the provisions of the tender documents. Through resolution RRG-10208-2009 of October 29, 2009, Aresep ruled on the second query from the CNC regarding the rate model, the adjustment parameters, and the service quality evaluation parameters, which had been submitted to its knowledge on the previous October 9. Its opinion was positive, subject to observations, and with a maximum rate for container cargo service of US $169.00. On November 24 of the same year, the companies CDG Environmental Advisors S.A. and APM Terminals Central America B.V. filed objections to the modifications that had been made to the specifications. Sintrajap filed a challenge against the tender documents on November 26, 2009. The CGR rejected Sintrajap's outright as untimely, through resolution R-DJ-283-2009 of November 26, 2009. And in act R-DJ-343-2009 of December 18, 2009, it granted the challenge filed by CDG Environmental Advisors S.A. and partially granted the one filed by APM Terminals Central America B.V.; it also made ex officio considerations. In La Gaceta No. 5 of January 8, 2010, the tender documents were published with a possible port rate for container cargo movement of US $169.00. On March 15 of that year, the CNC requested a third ruling from Aresep on the new project rate structure, which, in resolution No. RRG-255-2010 of April 5, 2010, issued a positive opinion, with an internal rate of return of 17.5% and a maximum container cargo rate of US $252.00. On April 20, 2010, Vision Wide Tech Sociedad Anónima filed an appeal against the modifications made to the tender documents, which was rejected outright in act R-DJ-215-2010 of May 24, 2010. On July 5 of the same year, the CNC requested a fourth opinion from Aresep on the tender documents. The regulatory entity rendered a positive opinion on the rate determination, the adjustment parameters, and the service quality parameters, with observations. In summary, the specifications were modified as a result of various requests for clarification and objections filed. The last modification was published in La Gaceta No. 146 of July 28, 2010, and with it, the closing and receipt of bids was set for August 17, 2010, at 2:00 p.m., at the CNC headquarters. On that date, the receipt of sealed bids was closed; a single proposal was received, submitted by APM Terminals Central America B.V., which contained a rate of US $246. Japdeva and the CNC (individually) became aware of official communication CTCM-004-2011 dated February 18, 2011, from the Commission for the evaluation of bids for the project regarding the technical reports, and agreed to accept the recommendation to award to APM Terminal Central America B.V. (agreement No. 073-11, article II-a, of regular session No. 08-2011 of February 24, 2011, and agreement No. 2 of special session No. 2-2011 of the 28th of the same month, respectively). In Decreto No. 36443-MOPT-H of February 28, 2011, the project of the public tender in question was declared of public interest; and through agreement 018-MOPT-H of the following March 1, it was awarded to APM Terminal Central America B.V. at a rate of US $223 (the Decree and the agreement were published in Digital Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of March 17 of the same year). Likewise, in that agreement, the Costa Rican State assumed a series of commitments with the concessionaire (which were not included in the respective tender documents).

These commitments were: a) it would assist in the processing of the basic wave and propagation studies, navigation studies, modeling, agitation, shoreline change, soil and environmental studies, material sources, among others; b) it would provide a physical space on land, of at least 10 hectares, as close as possible to the concession area, for the concessionaire and its subcontractors to install offices and locate equipment, machinery, tools, piles, materials, offices, camps, and other necessities for the work, committing to transfer said land; c) it would assist in obtaining the Environmental Viability permits from Setena, the Health permit from the Department of Health, Limón Office of the Ministry of Health, the water authorizations and review of potable water service availability from Acueductos y Alcantarillados, the authorization regarding electricity and telecommunications services, review of availability of these services from the Instituto Costarricense de Electricidad, the authorization regarding insurance policies (identification of applicable policies) and authorization regarding access availability from the Fire Department of the Instituto Nacional de Seguros, the municipal business license and the construction and land-use permit from the Municipality of Limón, for the installation of offices, workshops, and support yards; d) it would assist in and expedite the designation of the site for disposal of dredged material not used as fill material in the construction of the Moín Container Terminal (TCM); e) it would designate a specific area as a material extraction bank for fill, if required for the construction of the TCM; f) it would provide all necessary facilities for the extraction and disposal of dredged material and the commitment to support obtaining permits before the Department of Mines of what is now the Ministry of Environment and Energy (Minae) and before Setena; g) it would request authorization for mining exploration and/or exploitation, granted by the Department of Mines of Minae in favor of the Concessionaire; and h) it committed to commence provisional operations with the first berth of phase 2A. Sintrajap filed an appeal against the award act, which the CGR rejected as manifestly improper, through resolution R-DCA-202-2011 of April 29, 2011. Subsequently, this Union requested reconsideration from the Comptroller, which in turn was rejected outright as improper, in act R-DCA-223-2011 of May 11 following. On August 30, 2011, the Executive Branch, the Executive Presidency of Japdeva, and the companies APM Terminals Moín Sociedad Anónima and APM Terminals Central America B.V., executed the contract derived from international public tender 2009LI-000001-00200. On November 29, 2011, the parties executed addendum no. 1 to the referenced agreement. Then, on February 13, 2012, the Executive Branch, the Executive Presidency of Japdeva, APM Terminals Moín S.A., and APM Terminals Central America B.V. executed a new contract derived from the same tender. In official communication DCA-0692 of March 21, 2012, the Administrative Procurement Division of the CGR granted endorsement to said agreement.

II.- By virtue of the foregoing, the National Chamber of Banana Growers (Canaba) and Sintrajap filed separate lawsuits (which were consolidated) against the State, the CNC, Japdeva, Aresep, the CGR, APM Terminals Central America B.V., and APM Terminals Moín S.A. Canaba seeks that the judgment: a) declare the nullity of: a.1) the public tender specifications, a.2) agreement no. 73-11, article II-a of ordinary session no. 08-2011 of Japdeva, a.3) agreement no. 2 of extraordinary session 2-2011 of the CNC, a.4) the award act of the Executive Branch published in Alcance 16 to La Gaceta 54 of March 17, 2011, a.5) the contract executed on August 30, 2011, and its addendum no. 1, a.6) the new contract of February 13, 2012, and a.7) official communication DCA-0692 of the CGR in which endorsement is granted; and b) order both cost awards against the defendants (lawsuit, in particular folios 1148 to 1149, amendment to the lawsuit, specifically folios 4356 to 4359, and minutes of the sole hearing). For its part, Sintrajap petitions the nullity of the award act and that the defendants be ordered to pay personal and procedural costs (lawsuit, specifically at folio 2406 and minutes of the sole hearing). Regarding Canaba's lawsuit, the defendants opposed and raised, in order, the following defenses: APM Terminals Central America B.V., lack of: exhaustion of administrative remedies and of right; APM Terminals Moín S.A., defective lawsuit and lack of right; Japdeva, lack of: active standing and right; the CNC, defective lawsuit and lack of: exhaustion of administrative remedies and right; Aresep, inadmissibility of the lawsuit and lack of: passive standing and right; the CGR, improper joinder of the litis, lack of active and passive standing and of right; and the State, defective lawsuit and lack of: exhaustion of administrative remedies, active standing, and right. In relation to Sintrajap's lawsuit, they raised the following exceptions: APM Terminals Central America B.V., defective lawsuit and lack of right; APM Terminals Moín S.A., defective lawsuit and lack of right; Japdeva, lack of right; the CNC, defective lawsuit and lack of right; Aresep, lack of: passive standing and right; the CGR, lack of: active and passive standing and right; and the State, defective lawsuit, lack of: exhaustion of administrative remedies and right. Interlocutorily, the procedural judge upheld the lack of exhaustion of administrative remedies and granted a period of 5 days to Canaba. Subsequently, this requirement was deemed fulfilled.

III.- In the judgment, regarding Canaba's lawsuit, the Court rejected the exceptions of lack of active standing raised by the Comptroller General of the Republic and the State, and the lack of passive standing raised by the CGR. It upheld the defense of lack of passive standing raised by Aresep and omitted ruling, as unnecessary, on the lack of right raised by said entity. It upheld in its entirety the defense of lack of right raised by the companies APM Terminal Central América B.V. and APM Terminals Moín S.A., the State, the CNC, Japdeva, and the CGR. And it declared it without merit in all its aspects. In relation to Sintrajap's lawsuit, it denied the lack of active standing raised by the CGR. It upheld the defense of lack of passive standing raised by the CGR and Aresep, and omitted ruling on the lack of right raised by the comptroller organ. It upheld in its entirety that exception raised by the company APM Terminal Central América B.V., the State, the CNC, and Japdeva. Consequently, it also declared it without merit in all its aspects. Finally, it resolved without an award of costs (regarding both losing parties). Disagreeing, Sintrajap, the CGR, and Aresep file cassation appeals that were admitted by this Chamber, partially the first, and in their entirety the remaining two. It is noted that the challenges are ordered in accordance with the grounds provided in articles 137 and 138 of the Administrative Contentious Procedure Code, their structure, and the consequences attached to them.

Appeal of the Union of Workers of Japdeva IV.- First. It argues transgression of articles 11, 121 subsection 14, and 140 of the Political Constitution. It explains that canons 121 subsection 14 and 140 of the Magna Carta establish that the Executive Branch cannot execute an administrative contract whose purpose is the exploitation of public services. Likewise, that railways, docks, and airports, while in service, may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State. In this manner, it maintains, the CGR could not grant endorsement to the agreement in question. Then, it continues, the Court violates these norms by rejecting the CGR's lack of passive standing. It adds that even though the latter is an organ of the Legislative Assembly, that does not imply it has the authority to substitute the constitutional faculty of this Branch. With this, it continues, the judges violate articles 11 ibidem and 11 of the General Law of Public Administration, insofar as they omit declaring that "the CGR, when it concerns contracts that allude to docks, must be approved and this implies, endorsed by the Legislative Assembly and the central Administration cannot execute them, if the legislators have not known and resolved them." It notes that "leaving the domain" is a categorical concept that imposes conduct on the Administration and the Judicial Branch itself; the CGR cannot endorse agreements involving docks, because the TCM will remove from the national docks the handling of an important part of the cargo, that transported in containers, with exclusive handling when the vessel only transports containers. It requests annulling the rejection of the CGR's lack of passive standing and all of this organ's actions in the endorsement process, as well as, it petitions, that the impossibility of the Executive Branch to execute the contract be declared.

V.- In summary, Sintrajap disagrees with the declaration of lack of passive standing of the CGR, because –it says– the latter could not grant endorsement to the agreement, since in accordance with the Political Constitution, the Executive Branch cannot execute contracts whose purpose is the exploitation of public services and because docks in service cannot leave the domain and control of the State. Indeed, the Court denied Sintrajap's lawsuit against the CGR by decreeing its lack of passive standing, this because –it considered– no act attributable to the comptroller entity is challenged, only the award act is contested. It is observed that the appellant does not object to the reason the Court put forward; thus, the charge is not useful to break the judgment, and therefore, it must be dismissed. Aside from the foregoing, it is worth highlighting that the cassation appellant only indicated reasons why the CGR should not have endorsed; however, as the Court correctly pointed out, it is clear that in its claims, as set forth in the lawsuit and in the sole hearing (see considerando II of this judgment), it does not petition the invalidity of the endorsement for the defects it now points out. It goes without saying that the Court, with respect to Canaba's lawsuit, referred to the endorsement authority of the comptroller organ, from considerando XXXV to XXXVIII, but that with particular attention to: 1) the empowerment of the CGR to request information and to establish conditions to grant this effectiveness requirement; and 2) the principles of administrative procurement, specifically, those of legality and transparency, of formalism and control of procedures; topics on which the plaintiff Canaba expressed disagreement during the process followed before the Court. However, these topics do not coincide with Sintrajap's allegations in this cassation phase; they are not attacked by this organization. Furthermore, Canaba did not file a cassation appeal. In sum, Sintrajap's arguments are entirely novel in the framework of what was debated by the parties.

VI.- Second. It denounces violation of precepts 46 of the Political Constitution, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, and 28 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services (Law no. 7762, hereinafter LGCOPSP) and of the principles of reasonableness and proportionality. It states that the constitutional norm prohibits the existence of monopolies. Mandate 21 of the LGCOPSP establishes the tender procedure in cases of concession of public works with public services. It says the Constitutional Chamber has indicated that there is no monopoly when the tender process is crystalline and provides equal opportunities to potential bidders; which does not occur in this case. It details that, after the bid submission deadline, the Administration granted 15 additional benefits to the participating company with the purpose of reducing the tariff amount; these, had they been known beforehand and as part of the process, would have made it possible for other companies to participate, as Vision Wide Tech Sociedad Anónima indicated. It explains that the 15 benefits have economic significance, such as starting activities upon completion of the first berth and allowing the awardee to charge the tariff amount as if the work were finished. This gives a surprising economic advantage, because the cost of the work until finishing the first berth is very low in relation to the total value, such that it will give it the opportunity to finance itself with the excessive profit. It narrates another advantage: it is allowed to share with RECOPE the cost and use of the dredging that will occur in the area, "of course, more ships will dock (sic) at the TCM than at RECOPE," thus giving an economic advantage to the awardee, who will save a significant sum, and the Costa Rican Petroleum Refinery (RECOPE) will pay part of the work, as if it used it the same number of times that the TCM usurps it. It notes that the Administration committed to build a road, which is an important economic benefit, which had it been known "would have given this country more opportunity to obtain another or other bidders that generated an economic advantage for the future user of the TCM." It partially reproduces what it says were the arguments of Vision Wide Tech S.A. in the objection appeal of April 20, 2010, to then affirm that the lack of transparency and apparent favoritism is seen in many aspects, of which it says it only identifies the one relating to the deadlines and expiration dates for submitting bids. It states there were "13 moments in which the tender was 'opened,' and we see a series of situations that seem curious (not to say suspicious)." Thus, it identifies that on July 28, 2010, it was published that the bid submission deadline expired on August 17 of that year, that is, 20 calendar days or 14 business days later. Likewise, it was published that the CNC modified the specifications in the session of June 24. This information, it reproaches, is false, because if since June 3 it had been established that the deadline expired on August 17, it should not have been communicated by email on June 11 that the deadline expired on July 29 or 30; nor was the email of July 15 appropriate, in which it was communicated that it was suspended until further notice. It concludes that instead of a deadline from June 3 to August 17, of 75 calendar days, it was reduced to one of 20 calendar days, from July 28 to August 17. It points out that from reading the agreement of June 3 it is clear that August 17 was not set as the end of the deadline for receipt, and from reading the agreement of the 24th of the same month, that modifications to the specifications were approved and that the receipt date was maintained for July 30. It denounces that between July 24 and July 28, there is no agreement in the file setting August 17, such that it is not recorded which entity or person decided this last date for receipt, nor that between June 11 and July 28, July 29 or 30 was established, nor who ordered communicating by email and publishing. It adds that there is no evidence of the agreement where it is ordered to publish the errata on June 18, indicating July 30 as the date for receipt. It continues that the agreement of June 24 maintains July 30 as the date, "however it was published that that bid receipt was established," and if this is correct –as it is– it can only be derived that the tender is not crystalline. It ends that the Court allows a monopoly in private hands, because it establishes that the TCM "is the dock or port of the entire country that can receive ships loaded solely with containers, and that 'specialty' is only for ships of the Atlantic Ocean or Caribbean Sea," since exclusivity is granted to it.

VII.- In essence, Sintrajap affirms the existence of a monopoly from two perspectives: A) it maintains that in the tendering process, equal opportunities were not provided to potential bidders, due to A.1) the variation in the deadline for bid submission and A.2) the benefits granted to the awardee –which it identifies in its charge–, which ultimately implies the constitution of a monopoly prohibited by the Political Constitution; and B) exclusivity is given in the handling of ships solely with containers.

VIII.- In considerando XXV, the Court indicated that Sintrajap's and Canaba's allegations regarding the existence of a monopoly were not acceptable insofar as such a pathology was not found. It pointed out that the Constitutional Chamber itself has demonstrated the validity and legitimacy of a system of delegated or indirect provision of public services in accordance with Constitutional Law. It explained, "public services in themselves are activities whose ownership corresponds to the Administration, which may delegate them to a third party in accordance with the indicated parameters. From that standpoint, the allegation of implementation of a monopoly against those delegated public services is not valid. Even so, it is argued, the monopoly is produced by the appearance of a tender that seeks to minimize the participation of other bidders. Technically speaking, the defects that the promoters accuse are not characteristic of an allegation of the creation of a monopoly, but of violation of the principles of administrative procurement, specifically, free participation, equality, transparency, and publicity. However, the lawsuit is limited to accusing the injury of these maxims, without providing any detail, beyond the allegation that the procedure became a disguise, to support its reproaches. No concrete reasons for actions or omissions that would have led to the breach of those principles are indicated, which prevents this Court from undertaking a serious examination of the alleged. Even, it must be reiterated, the injury to the principles of administrative procurement must be invoked in the objection appeal against the tender specifications, which did not occur on the part of CANABA. Even so, in previous sections of this judgment, it was indicated that no injury to the indicated maxims was observed. The fact that only one company bid cannot constitute an incontrovertible indication of what is alleged. The principle of equality and free participation, regulated by ordinal 5 of the Administrative Procurement Law, seeks to avoid that barriers are established in administrative procurement procedures for the participation of the greatest number of bidders, so that the tendering Administration has greater options that allow it to realize the maxim of the most favorable offer. However, this Court shares the State's arguments in pointing out that said principle cannot guarantee that multiple offers will in fact be presented, since the decision to participate or not in a public contest pertains only to private parties and depends on a series of factors that it is not appropriate to analyze in this judgment. (…) Thus, the breadth of offers presented in quantitative terms, or even the formulation of a single offer, is not a conclusive parameter to assert that the principle of free participation and most favorable offer has been safeguarded or injured. It is true that the plaintiffs have postulated throughout this process that the specification norms failed to comply with the feasibility studies mandated by precept 21 of Law No. 7762 and thereby deprived the participation of other bidders; however, it has been concluded that this defect does not exist. These allegations are, then, conjectures made by the plaintiffs that are directed, again, to set forth what, from their perspective, the procedure should have been, but that intentionality does not lead, as proposed, to the nullity of what was done. In this case, the tender norms were duly publicized, subjected to several rounds of objection appeals, the specifications were modified on several occasions thanks to those challenge measures, such that it is not explained how what occurred in this procedure violates the commented principles." IX.- Regarding the first point (A), the appeal's allegations –like those raised before the Court– are indeed referred to the principles of administrative procurement, particularly free participation, transparency, and equality, not to the constitution of a monopoly. Note that they concern, on one hand, the various modifications that operated on the bid submission date (A.1), and on the other, 15 benefits that were granted to the awardee (A.2). So they bear no relation to canon 46 of the Political Constitution and the existence or formation of a monopoly. Thus, the alleged defect is not verified. On the other hand, regarding the transgression of mandates 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, and 28 of the LGCOPSP and the principles of reasonableness and proportionality, it does not develop what the non-observance consists of. These norms deal with the procedure to be followed for preparing the specifications, the necessary studies, the tender procedure through public tender, the content of the specifications, the phases of consultations and clarifications and bid submission, the possibility of consortium proposals, and the factors to be weighed to choose the concessionaire. They have no link per se with canon 46 of the Magna Carta and monopolistic practices that constitute the core of the claim.

X.- In any case, it is noted that the Court emphasized that in other sections it had ruled out the injury to the principles of administrative procurement. In that line, it is worth emphasizing that in an exhaustive examination of the judgment (in attention to the two aspects the appeal now known addresses), it is observed first that the modification of the date for receipt of proposals is an aspect defined by the request for proposals (article 28 of the LGCOPSP). And regarding the allegations against the specifications, the Court established that "actions (including judicial ones) that seek to reproach the content of the specifications are not valid when they were not challenged in a timely manner, even given the broad possibilities that the legal system confers for that purpose, once an award act has been issued, nor when the contract has already been formalized and endorsed (…) [the objection appeal against the specifications is] a recourse regime that clearly tends to open possibilities to correct possible deficiencies in the specifications, given the relevance of this instrument for the later stages of the procedure. Ergo, the claim for nullity against award acts and the contract cannot constitute a valid way to reopen a debate already precluded, to the extent that it seeks to question specification norms that were not timely reproached. As the state representative manifests, if the plaintiffs disagreed with the content of the specifications, they could well have established the objection recourse measures at the opportune time and, if still not in agreement with what was resolved, go to the jurisdictional instances to carry out the analysis of the validity of its content. However, it is not feasible to question the specifications together with the challenge of the contract, when those were not challenged at the time, despite the broad possibilities to do so. The opposite would entail allowing the retrogression of the procedure in terms of enabling debates already precluded. It has been proven that after the various phases of claim against the specifications, CANABA did not file appeals. Although SINTRAJAP filed them, ultimately, the issue was not timely debated in court, so the opening of that debate at this time is improper" (considerando X of the challenged judgment). The cassation appellant does not disagree with this determination. Thus, in addition to what was said in the previous considerando regarding a lack of connection with the claim for the existence of a monopoly, this Chamber is barred from issuing a ruling.

XI.- The same occurs regarding the reproach for the granting of benefits to the awardee. The Court stated that the plaintiffs only indicated that "had those incorporations not occurred, more offers would have been forthcoming, but it is not detailed in any way how that effect would have been produced, in view of which, the reproaches under examination lack an empirical basis, being therefore mere speculations, conjectural formulations that are not supported by solid elements, either of argumentation or of proof. For this, it would be imperative that the principle of free participation, equality, and participation was in fact violated, which has not been proven, but which in any case, as will be analyzed below, this Court does not deduce in the present case." It highlighted that the fact that those most affected by the alleged alteration to the principle of free participation, potential bidders, did not appear in the process, while not indicative of the non-existence of nullities, is "a referential parameter that demonstrates the little impact that is produced for the purposes of the right protected in article 5 of Law No. 7494." Then, it analyzed each of the alleged benefits and rejected the objections to all of them, in the following order: a) possibility of submitting an alternative offer; b) declaration of public interest of the project; c) commitment to assist in processing wave and propagation studies, navigation studies, agitation, shoreline change, soil and environmental studies, material sources; d) commitment to provide physical space on land for installation of the concessionaire's offices and camp during construction; e) collaboration in obtaining environmental viability permits, health permits, water authorization, electricity services, authorization of insurance policies, and municipal permits; f) assistance with the designation of the site for the disposal of dredged material not used as fill; g) designation of material extraction sources for fill if required for the construction of the TCM; h) would provide facilities for the extraction and disposal of dredged material and in obtaining permits before Minae and Setena; i) would request from Minae the authorization for exploitation in favor of the concessionaire; j) would begin provisional operations with the first berth of phase 2A. Sintrajap likewise raises no specific disagreement with any of these grounds of the judgment; it does not attack them. In sum, section A) of the recrimination is not acceptable.

XII.- Regarding point B) on the monopoly due to exclusivity in the handling of ships solely with containers, the judges –as seen– expressed that the delegation to third parties of the provision of a public service is valid from a constitutional and legal point of view. The appellant laconically limits itself to pointing out that the Court allows a monopoly, insofar as the TCM is established as the only dock or port to receive ships loaded with containers.

XIII.- In a similar sense to that expressed by the Constitutional Chamber in judgment 5895-2005 at 14 hours 47 minutes on May 18, 2005, it is necessary to clarify the following. A distinction must be made and confusion avoided between the existence or creation of a monopoly and the provision of a public service, whether the activity is carried out directly by the Administration or indirectly through a third party. A monopoly, in a broad sense, occurs when a good or service is offered by a single entity or by an entity with predominant participation in the market, who by that condition of sole provider or dominant provider unilaterally defines its price. It is contrasted with conditions of full competition, where the price of goods and services is defined by the relationship between supply and demand, the former being an aspect in which various agents participate (without prejudice to cases where, for reasons of public interest, the State intervenes in price regulation). It is therefore a market issue, that is, it requires that the good or service be in the commerce of private parties. A circumstance or characteristic that the public domain lacks, and therefore, the public services indissolubly linked to it. Public domain goods are outside the "commerce of men," as recognized by article 262 of the Civil Code, which must be understood as removed from the private commerce of private entities. Not so –it is worth clarifying– from public commerce, as it is known doctrinally, referring for example to use permits and concessions. It is then one of the characteristics of the public domain: inalienability, which, together with unseizability and imprescriptibility, differentiates them from goods owned by private parties, imparting a sort of special protection or impediment to the transfer of ownership (while ensuring the permanence of the subjective element of the public domain good).

The case of the piers falls within the category of so-called assets of the Nation, which are those that, for reasons of national security or strategy, have a special constitutional status. Most of these—within the nineteenth-century conception—are public domain (demanio); however, at present, that ownership exercised through the Administration allows their use and enjoyment for the purpose of making them available for common use or directly linked to a public service; or, because they constitute national wealth or relevance; and to that extent, the traditional concept must be understood as expanded, incorporating those assets of the Nation that are characteristic of its national wealth. The Magna Carta, Article 121(14), establishes that railways, piers, and airports, while in service, may not in any way leave the domain and control of the State. Therefore, the use given to them, and the activities to which they are dedicated (which, moreover, are the very reason for their regime and their purpose), cannot be abstracted from the State. These are assets of public ownership whose vocation is a service-provision activity that constitutes their essence. To that extent, and as relevant to the sub lite, the piers, as well as the services that this object necessarily requires, may be used, provided, and—in sum—managed directly or indirectly by the State. But both this asset and the activities inherent to it belong to the State, are under its ownership, which excludes private commerce with them. Thus, the existence (or not) of a monopoly, in the sense indicated supra (of market), is incompatible when it comes to the use of piers and the provision of the indissolubly associated services, since they are not objects of commerce for private parties.

XIV.- It should also be noted that the Aresep Law, No. 7593, in Article 10, establishes that according to the nature of the service itself (which covers or includes the maritime and air services provided for in Article 5(g) of the same legal body), the permit or concession to provide it may be granted exclusively; however, it warns immediately that this exclusivity may be varied in accordance with Article 13. This latter provision stipulates that the provider or operator has no monopoly right, and must be subject to the changes imposed by Law; likewise, it establishes the possibility that new concessions, permits, or authorizations may be granted when demand justifies it or they can be offered under better conditions for the user. This reinforces what has been said in the sense that regarding piers of the public domain and maritime-port public services, one cannot speak of monopolies, or more precisely and following the terms of the legislator, one cannot speak of a monopoly right or a situation of exclusivity that prevents the use of the asset and the deployment of the activity by other subjects that the Administration may also authorize. Therefore, the indirect provision of the maritime-port public service, whether under conditions of exclusivity or not, does not violate Article 46 of the Political Constitution. It is, on the contrary, in accordance with the line of Article 121(14), paragraph 4, already discussed, and the Aresep Law in the sense that insofar as piers in service are a public domain asset, abstracted from commerce by private parties, the provision of the maritime-port services to which they are dedicated may be carried out by the State directly, or, indirectly through one or several third parties (concessionaires, for example). Such a circumstance—it is insisted—cannot be categorized as a monopoly due to the public domain nature that, in this case (piers), transforms the service-provision activity. Regarding third-party providers, a condition of exclusivity could be granted that is subject to variations, and that condition of exclusivity may be modified or eliminated by Law, which can also operate due to new concessions, permits, or authorizations, when justified, motivated by demand or by better conditions for users. In sum, the questioned judgment does not incur in a failure to apply Article 46 of the Constitution, as it is not a relevant provision regarding piers and the port services linked to them. As for the mention of non-observance of the principles of reasonableness and proportionality, it is reiterated that it is not explained what the violation consists of, so this Chamber is prevented from addressing that recrimination. In summary, the second objection is denied in both perspectives (A and B) as alleged.

XV.- Third. It argues non-observance of Articles 1, 3, 21, and 22 of the LGCOPSP, Article 11 of the Magna Carta, and Article 11 of the LGAP. It states, in accordance with the cited Article 21, that prior to the start of the bidding process, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is required. It disagrees with the ruling in that it stated that an Environmental Viability (Viabilidad Ambiental, VAP) was sufficient. It notes, the VAP also involves the presentation of an environmental document signed by the developer with the character and scope of a sworn statement (declaración jurada), which is the D1 form, which was demonstrated not to have been completed through the appropriate procedure nor to have met the minimum requirements, therefore the ruling is untruthful. It insists, the law requires the environmental impact study, so much so that Article 22 of the LCOPSP allows the cost of these studies to be paid by the awardee, which is so because that Study is extremely expensive, so it is not a VAP. It clarifies, even though there was no definitive design of the project, there were no plans for the TCM and a precise location, an environmental impact study should have been carried out, because there were sufficient elements to determine the environmental impacts the project would generate, namely: construction of 1500 meters of pier that will cover 65 hectares "stolen from the sea," with approximately 8,820,000 tons of materials to be extracted from the surroundings, an area where there is an aquifer (manto acuífero), spawning of the leatherback turtle (tortuga baula), and a tourist strip (franja turística) extending from the vicinity of pier 5-7 to 12 Millas, according to the declaration of Ley 2960. All of this, it says, allowed defining the basic environmental impact that the project would have, which would have allowed imposing conditions on APM Terminals when it made the definitive plan. In sum, the environmental impact study was a requirement prior to the start of the bidding process; the Administration could not transfer that duty to a third party, APM Terminals.

XVI.- From the foregoing summary, Sintrajap essentially claims that the environmental impact study is a prior legal requirement for the commencement of the bidding process. In this regard, the lower court (Tribunal) stated that Article 21 of the LGCOPSP provides what type of studies a contract of this nature requires, and that specifically regarding the environmental study, it establishes the need to satisfy the environmental variable, indicating that the project will be made known to the Minae so that it may indicate the type of study to be carried out. Thus, it noted, no particular study is prescribed, but rather reference is made to the authority of the Environmental Administration, and therefore it cannot be affirmed that only one type of study can be carried out (Considerando IX of the appealed judgment). Subsequently, it explained what the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental), the Potential Environmental Viability, the Definitive Environmental Viability, and the Environmental Impact Study consist of (Considerando XI of the contested resolution). Then, in Considerando XII, the judges affirmed that although the plaintiffs criticized the granting of the Potential Environmental Viability (since—in their opinion—given the magnitude of the project, an Environmental Impact Study was required), the truth is that none of the actions "directly attacked the specific act of SETENA by which the cited potential environmental viability is granted to the TCM project." They added, in any case, they did not manage to demonstrate the "alleged pathologies that could cast doubt on the validity of the VAP resolution issued by the environmental authority." It is not until Considerando XIII where the lower court expressed its opinion more concretely. It pointed out that it is clear that a work such as the TCM must have an Environmental Impact Study and a definitive Environmental Assessment, but this requirement, in cases like this, where the contract includes the design of the infrastructure, must be satisfied prior to the start of the work and not before the start of the public bidding procedure, without this implying a violation of Article 50 of the Political Constitution. It held that nothing in the Potential Environmental Viability granted allows supposing that the concessionaire has administrative approval for the development of the works or construction actions, but rather it is a title that makes it possible to carry out procedures before banking entities or other state or private entities, and it expressly warns that it does not grant any right to carry out works until the Definitive Environmental Viability is issued. It explained that the contracting of the design is proposed in the bidding documents (cartel) based on the parameters and characteristics imposed by the Master Plan contracted to Royal Haskoning, with which it was feasible, as SETENA determined, to grant the Potential Environmental Viability, so that thus, "once the concrete design of the port works to be performed is settled (at the level of the technical proposal), the definitive EIA can now be initiated, through the environmental verification title determined by SETENA." The lower court added that it did not question the preponderance of the environmental variable, nor the concerns of the plaintiffs, but they—it continued—are premature, since such risks must be assessed at the time of presenting the final design of the work.

XVII.- This Chamber agrees with the lower court for the reasons that will be stated. On November 26, 2008, in an extraordinary session, agreement 814-08, Article II, Japdeva approved requesting from the CNC the initiation of the procedure or procedures to grant, as a public works concession with public service, the construction and operation of the port terminals contemplated in phases two and three of the Master Plan for the Limón-Moín port complex, which it had approved in extraordinary session 37-2008, agreement 654-2008, sole article, of the previous September 18. In official letters P.E.-306-2008 and P.E.-309-2008, both dated November 27, 2008, the Executive President of Japdeva requested Potential Environmental Viability from SETENA and the initiation of the concession process from the CNC. By the first date cited, that is, by November 26, 2008, the General Law on Concession of Public Works with Public Services, No. 7762, and the reforms introduced by Laws: No. 8114 "Tax Simplification and Efficiency," effective as of July 9, 2001 [whose Article 17 (which has remained intact since its original version) partially repealed Article 44]; and No. 8643 "Partial Modification of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, No. 7762," were in force. This legal body provides in Article 21 (since its original wording) as follows: "It shall be the responsibility of the Technical Secretariat of the National Concessions Council to carry out the activities and studies necessary to prepare the bidding for the concession. Within these studies, the environmental impact study must be included; for this, a hearing of five business days shall be given to the Ministry of Environment and Energy, so that it may determine the type of study to be carried out. Once the study is completed, a new hearing shall be given to this Ministry, which shall have a non-extendable period of fifteen business days to rule, and its opinion shall be binding. [.-] If this period elapses without receiving any response, it shall be interpreted that the Ministry has no objections (…)." Although the rule indicates that to prepare the contracting procedure, the Technical Secretariat of the CNC must carry out the studies, including the environmental impact study, the truth is that from the following phrase it is evident that this does not necessarily refer to the figure of the Environmental Impact Study. The rule clearly establishes the Minae as the competent entity to define the particular study to be carried out. It is therefore not established that prior to the start of the procedure, the CNC must carry out the Environmental Impact Study, but rather the study ordered by that Ministry. In this regard, the following must be clear regarding Environmental Impact Studies and the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental). In the Organic Environmental Law, Article 17, the first mention of the Environmental Impact Assessment is found, as an indispensable requirement to begin activities, works, or projects in human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste, materials. In terms of the Biodiversity Law, Article 7.18, the Environmental Impact Assessment consists of a "Scientific-technical procedure that allows identifying and predicting what effects a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. It includes the specific effects, their global evaluation, the alternatives of greater environmental benefit, a control and minimization program for negative effects, a monitoring program, a recovery program, as well as the guarantee of environmental compliance" (Article 7.18). It is therefore noted that the legislator identified it as a procedure generically, which is later specified in Decree 31849, General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, whose purpose is precisely to define the requirements and general procedures that culminate in the granting of Environmental Viability (Licencia Ambiental) (Article 1, since its original wording). That is, this regulation governs the requirements and procedures that constitute the Environmental Impact Assessment. Precisely in the statement of reasons or considerations, it is mentioned that it "seeks to regulate mainly one of the preventive environmental policy instruments, which is the Environmental Impact Assessment." Note also that the Organic Environmental Law indicates that other laws and regulations will indicate which activities, works, or projects require it; likewise, that it will be carried out in accordance with the guides prepared by SETENA, through an interdisciplinary team of registered and authorized professionals (Articles 17 and 18), which denotes the necessary referral to this regulatory provision. To this, it is added that in the two cited laws (Organic Environmental Law and Biodiversity Law), only reference is made to the Environmental Impact Assessment, not to the Environmental Impact Study.

XVIII.- Having said the above, and in order to resolve the grievance raised, it is essential to delineate the structure and components of the Environmental Impact Assessment procedure, as defined by Executive Decree 31849. It must be warned that this has been subject to multiple reforms, which it is convenient to review in order to determine the regulations in force as of November 27, 2008 (the date on which Japdeva requested the CNC to initiate the concession procedure) and as of February 10, 2009 (the date on which SETENA granted the Potential Environmental Viability). The General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, was issued on March 24, 2004, and published in La Gaceta 125 of June 28, 2004, from which it entered into force. Several of its rules and its Anexos 1 and 2 were reformed for the first time by means of Executive Decree 32734 "Reform of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures" of August 9, 2005, which was published in La Gaceta 216 of November 9, 2005. Subsequently, it was subject to modification through Executive Decree 34688 "Reform of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures," issued on February 25, 2008, which entered into force only on August 14, 2008, when it was published in La Gaceta 157. In the interim, that is, before the entry into force of Decree 34688, specifically on March 11 of that year, the Regulation to the Biodiversity Law, Decree 34433, was issued, which was published in La Gaceta 68 of April 8 of the same year, and by which Article 35 relating to copies of Environmental Impact Studies to other authorities was modified. It is reiterated that Decree 34688 entered into force on August 14. Later, in judgment 2019-2009 of February 11, 2009, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) declared the unconstitutionality of Article 14 of Decree 32734 of August 9, 2005, which had repealed the descriptions of "Use (concession) of surface waters, if not an integral part of a project" and "Use (concession) of groundwater, if not an integral part of a project," from Anexo 2 "category E. Electricity, gas and water. Division 41. Collection, purification and distribution of water" of Decree 31849. Then, on February 24, 2009, Executive Decree 35148 "Regulation to Title II of the Law on Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector" was issued, published in La Gaceta 72 of April 15 of the same year, which introduced a variation to Article 38 regarding the review period for Environmental Impact studies. Subsequently, through Decree 35550 "Reform of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures," of March 12, 2009, published in La Gaceta 216 of the following November 6, Anexo 2 was modified. On June 25, 2013, Executive Decree 37803 "Addition and Modification to the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004 and its reforms," was issued, published in La Gaceta 137 of July 17, 2013, and by which reforms were made to several rules of Regulation 31849. Lastly, (in a very particular manner) through Executive Decree 38024 titled "Reform of Decree No. 37803 'Addition and Modification to the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004 and its reforms'" of November 19, 2013, and published the following day in La Gaceta 224, the Sole Transitory Provision of Regulation 37803 was altered to read: "Sole Transitory Provision: Until the Constitutional Chamber definitively resolves the Action of Unconstitutionality processed under file No. 13-008478-0007-CO, against the reforms to Article 3(4), Article 4 bis, Article 13, Article 46(1) and Anexo 2, all of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, of May 24, 2004, according to addition and modification carried out through this executive decree; the provisions prior to this modification and extension shall continue to be applied." XIX.- Thus, for November 27, 2008 (when the VAP was requested) and for February 10, 2009 (when it was granted), the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Decree 31849, with the reforms brought about by Decrees 32734, 34688, and 34433, was in force. In the version that governed on the latter date, the Environmental Impact Assessment, according to Article 7(37), had three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), b) the preparation of the Environmental Impact Study or other applicable environmental assessment instruments, and c) the Environmental Control and Monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments (currently 38). Regarding the first (a), the Initial Environmental Assessment, Article 7(35) (currently 36) states it is the "Procedure for analyzing the environmental characteristics of the activity, work, or project, with respect to its location to determine the significance of the environmental impact. It involves the presentation of an environmental document signed by the developer, with the character and scope of a sworn statement (declaración jurada). From its analysis, the granting of the environmental viability (license) (viabilidad (licencia) ambiental) may derive, or the conditioning thereof to the presentation of other EIA instruments" (underlining is not from the original). It is clear then from this section, in relation to Articles 7(63) and 7(64) of the same (currently 64 and 65), that with this first phase, SETENA can grant: a) the Environmental Viability (License), or b) the Potential Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Potencial), which occurs when it requires the preparation of other Environmental Impact Assessment instruments, among them the Environmental Impact Study (as occurs in this case). It is worth clarifying at this point that the Environmental Viability (License) "Represents the condition of harmonization or acceptable balance, from the perspective of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical space where it is to be implemented. From the administrative and legal viewpoint, it corresponds to the act approving the Environmental Impact Assessment process, whether in its Initial Environmental Assessment phase, or Environmental Impact Study phase, or another EIA document phase" (Article 7(63), currently 64). For its part, the Potential Environmental Viability or VAP is "the temporary environmental approval, granted by SETENA to those activities, works, or projects that complete the Initial Environmental Assessment and still require the presentation of other EIA documents for obtaining the definitive VLA" (Article 7(64), currently 65). According to the wording of Article 11, second paragraph, ibidem, in force as of November 27, 2008, the VAP enables the developer of the activity, work, or project to "(...) initiate processing procedures before other entities, both public and private, on the understanding that the start of activities, as defined in this Regulation, could only occur with the Environmental Viability (License), which would be obtained upon completion of the respective EIA process phase, and upon fully and integrally complying with the terms of reference and guidelines that SETENA has requested. Said Technical Secretariat, in the document it issues regarding the Initial Environmental Assessment, must indicate the technical and legal reasons why it will not grant the VAP to a specific activity, work, or project." (the current wording, in force today, contains essentially the same provision).

XX.- In this line, after the regulatory examination, it is concluded that what Article 21 of the LGCOPSP provides is that in that preparatory phase of the public bidding (prior to the bidding documents themselves), there must be an Environmental Impact Assessment, at least in the first phase, that is, the Initial Environmental Assessment, and therefore, that as a minimum the Potential Environmental Viability be obtained. It should be remembered that it is after this first phase that SETENA can grant the Environmental Viability (License), or the Potential Environmental Viability. This latter act is appropriate if it determines that the activity, work, or project still requires the presentation of other EIA documents for obtaining the Environmental Viability (License), that is, the definitive one; and that precisely allows the developer to begin procedures before entities (public and private). In the sub lite, as indicated by proven fact No. 17 of the ruling, SETENA granted the Potential Environmental Viability to the Moín Container Terminal project, through resolution 274-2009-SETENA of February 10, 2009. With which, the Administration complied with the requirement of Article 21 of the LGCOPSP, just as the judges determined. The tender documents for the bidding in question were published on April 23 of that year, after the CNC itself approved them on the previous April 13 and after Aresep gave its approval to the draft tender documents on the 20th of the same month.

XXI.- To the above is added that the object of the bidding in question includes, in addition to the construction of the work, the design itself; note that the tender documents are titled "public works concession for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Moín Container Terminal" (folio 1068 of volume III of the CNC administrative file). Which—as the lower court rightly pointed out—logically makes the Environmental Impact Study (second phase of the Environmental Impact Assessment procedure) impossible prior to the preparation of the tender documents, the award, and the contract itself, since before the execution of the agreement in its design stage, there is still no certainty about the work, its structure, its detail. Therefore, what was appropriate in order to safeguard the environmental variable during that preparatory period of the bidding procedure was for the environmental impact assessment to be carried out in one of its phases, as defined by the Minae. In this case, Japdeva submitted the D1 form to SETENA as an Initial Environmental Assessment (folio 717 of the CNC file). This first phase of the Environmental Impact Assessment, according to Article 3(37) of Decree 31849, necessarily "Involves the presentation of an environmental document signed by the developer, with the character and scope of a sworn statement (declaración jurada)." This is in accordance with Article 28.1 of the same Regulation, which establishes that for projects classified as A ("High Environmental Impact Significance" or for which a law requires EsIA), the Initial Environmental Assessment can be completed by attaching that particular document (section VII). SETENA, in resolution 274-2009 of February 10, 2010, granted the Potential Environmental Viability, and warned that it did not grant any right to carry out works until the Definitive Environmental Viability was issued and that for each phase or stage of the project, an Environmental Impact Assessment process must be carried out, starting with the submission of the D1 form (folio 741 of the cited administrative document).

XXII.- Regarding the mention of deficiencies in the D1 form, the judgment held that the plaintiffs did not manage to "discredit the appropriateness of the VAP." The lower court considered that the expert witness Allan Astorga explained that this form enters basic technical information into SETENA so that it knows the general conditions of the project and determines if it is potentially viable. He added, "the fact that there are defects in the delivered D1 does not affect the final product of the environmental viability," since according to Article 28.1 of Decree 31849, in works projects regulated by special law, compliance with the Initial Environmental Assessment procedure is required, submitting the Environmental Assessment Document (D1) to obtain the Potential Environmental Viability and terms of reference to prepare the Environmental Impact Study. He said, the foregoing allows initiating the VAP procedure, which "relieves SETENA of verifying compliance with the requirements due for obtaining that authorization for administrative procedures." He expressed that Anexo II of that Decree is what sets the guidelines, although the form, in the manner of a sworn statement (declaración jurada), records an evaluation for each of the items established therein, it is the Administration that sets a final score that determines the type of subsequent study to be carried out. He reiterates, resolution 214-2009 warned that each phase or stage requires the "Environmental Impact Assessment process starting with the submission of the respective Form D1," which shows that for each stage this form must be submitted. Therefore, he concluded, the deficiencies pointed out do not generate invalidity.

XXIII.- The argument made by the appellant is simply that this document was not completed through the appropriate procedure nor did it meet the minimum requirements, but with this it does not attack the lower court's argument, does not specify which defects it claims are demonstrated, nor does it attribute a legal consequence to them by pointing to the relevant regulations. Finally, regarding the laconic questioning to the effect that the Administration transferred the duty to carry out the Environmental Impact Study, it has already been determined that in the prior, preparatory phase of the bidding, what is required is an Environmental Impact Assessment, at least in its first phase, which it was determined was fulfilled, so it cannot then be affirmed that a transfer of that duty to the concessionaire occurred. It goes without saying that in Title IV of the LGCOPCSP, Section I Preparatory Actions, Article 22, it is provided that both the Technical Secretariat of the CNC and the Granting Administration may charge the cost of the studies they carry out to the awardee, provided this is so established in the tender documents. On the other hand, carrying out the Environmental Impact Study (second phase of the Environmental Impact Assessment), by logic—it has been said—requires the design of the work, the partial execution of the contract. Therefore, there is no impediment for the Administration to impose on the awardee (from the tender documents and subsequently in the agreement) the obtaining of the Definitive Environmental Viability, which necessarily requires that Environmental Impact Study.

XXIV.- Fourth.

It alleges disobedience to the principle of motivation of the act and canon 136 of the LGAP. It narrates that the company Royal Haskoning, contracted to provide advisory services, in the final report document “Plan Maestro para el Complejo Portuario de Limón-Moín (judicial folios 2531-2735)”, recommended three phases for the port development. The first phase, consisting of: a) increasing the capacity of the existing infrastructure through the installation of equipment, construction of a new oil terminal port and pier 5-7 in the extension of the existing piers in Moín; and b) preparing the concession and construction of a new port to the west of the present port. The second: a) the transfer of all cargo from Limón to Moín; and b) the handling of containers at the new port, 900 meters of container pier. The third phase, extension of the container pier with an additional 600 meters. It argues that the proper course was to first carry out phase one, then the two following; however, the tender specifications omitted it, which the judgment acknowledged in proven fact 13. It questions, if in fact 11 the Court had as accredited that the bidding process seeks an improvement in port productivity and efficiency, why the first phase was not executed, which is cheaper and faster. It adds that, being an advisory matter, Japdeva or the CNC, in order to omit what was advised, should have adhered to mandate 136.1.c, which requires motivation when the act departs from the criterion followed in previous actions or from the opinion of consultative bodies; which did not occur in this matter, and results in absolute nullity according to canon 166 of the same law.

XXV.- Among the claims asserted by Sintrajap, it requests the nullity of the award act. In that section, it identifies as a ground that the procedure violated the LGCOPCSP and the Administrative Contracting Law, “a tender specification was made that did not comply with the requirements of the General Law on Concession of Public Works with Public Services in its article 21, subsections 1, 2, and 3, which were to have the corresponding technical studies that supported the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the project to be concessioned, also in violation a contrario sensu (sic) of norms 27 through 29, both inclusive of the aforementioned concessions law, since these norms do not allow the modification of the offer after the offers have been formally received and by modifying the tender specifications and the dates for submission of offers and not providing adequate deadlines. Additionally, by granting 15 concessions or additional benefits to the awarded company, after the date of opening of the offers, benefits or concessions that, had they been made known, could have determined that other interested parties make offers.” It added, “due to lacking a Justification for the Bidding Process, a motivation for the administrative act, based on unequivocal rules of science or technique by not having technical studies such as environmental and economic feasibility studies (estudios de factibilidad)” (folio 2406). But in addition, in facts 5, 7, 8, 9, 12, 17, and 46 of its claim, Sintrajap expressed disagreement with the fact that the bidding process omitted the execution of phase 1 of Royal Haskoning’s Plan Maestro. And in particular, in circumstance 46 it says “in the concession file there is no reasoned document that establishes the reasons why the State was departing from the recommendations of the consultant and advisor, ROYAL HASKONING, omitting phase 1 of the master plan.” On this point, the Court affirmed that in the context of the Plan Maestro, phase 1 was of immediate implementation and should have been completed by the year 2011, for which reason it calls the attention of the CNC and Japdeva, but maintains that although it “respects the plaintiffs’ thesis, it does not share the approach taken regarding the invalidity of the decisions adopted in the context of phases 2 and 3, owing to the non-completion of phase 1. Indeed, from the analysis carried out of the documentary evidence, specifically, of the Plan Maestro, as well as the testimonial deposition of Mr. Luis Vargas Araya, Julio Sarmiento Vargas, and Mr. Ramón Rosales Posas, the inseparable link that the plaintiffs assert between phases 2 and 3 materialized through the contested bidding process and phase 1 is not obtained. As has been indicated, the Plan is a single concept, however, the phases can be undertaken individually, since outside the framework of convenience, there is no insurmountable technical subjection to maintain that without phase 1 completed, actions for phase 2 and 3 could not be performed. From that perspective, the bidding process that has as its object the TCM, although it forms part of an integral project for the modernization of the ports, in terms of validity is not conditioned upon or dependent on the completion of phase 1. They are infrastructures that have autonomy from one another, regardless of maintaining a link in the context of a unitary project. Under that context, the delay in the compliance actions of phase 1 would justify delays in the other phases, putting at risk the very purpose of the entire project. As has been indicated, there has certainly been neglect of the works and equipment investments that support phase 1, however, that does not limit the legitimacy of the contracts initiated in the context of the subsequent phases. It is therefore a desirable sequence, but not obligatory. Ergo, there is no ground for nullity in that proceeding, warning, however, of the need for JAPDEVA to immediately undertake actions to comply with the phase 1 compliance plan, without the implementation of the TCM constituting a justification for neglecting important works for the national interest and, specifically, for the socio-economic development of the Atlantic Slope” (considerando XXVIII of the appealed judgment).

XXVI.- In this regard, the following should be clarified. The company Royal Haskoning Nederland B.V. agreed with Japdeva to provide consultancy services for “the study for the Update of the Plan Maestro for the Limón-Moín port complex and the Evaluation of the Drainage of the Atlantic Slope and the Necessary Dredging Equipment for the Maintenance of the Navigation Channels” (folio 2424). As observed from folio 2531 onward, specifically the document called “Plan Maestro for the Limón-Moín port complex” issued by that company, it proposes a long-term strategy in which: a) the Port of Limón is transformed into an auxiliary port facility dedicated to the tourism industry; b) the current Port of Moín is dedicated to the unloading of crude oil for the refinery, the unloading and loading of refined petroleum products to be transported to San José or redistributed on the Atlantic coast, and all products related to gas, non-containerized general cargo traffic and unusually dimensioned cargo, damaged ships, and irregular trade traffic; and c) a new port to the northwest of the current Port of Moín, with the development of at least one specialized terminal for loading and unloading containers, which will require a concession for the construction and operation of the new terminal to one of the major international port operators (folio 2567 to 2568). Subsequently, the consultant reviews several port development plans for Moín, among them Japdeva’s (alternative A), and added a fourth plan “New Terminal” (alternative D). It compares them and concludes: “The result is that alternative D ‘New Terminal’ is the preferred plan” (folio 2591). Prior to that determination, within the analysis of that alternative D, after an explanation of the deficiencies of alternatives A and B, it explains that with this proposal “planning for the development of a new container terminal in a new basin begins immediately, and major investments in basic infrastructure for container terminals outside the planned Terminal in the new basin are avoided. Once it is operational, the transfer of all cargo from Puerto Limón to Puerto Moín is also foreseen. The challenge consists of resolving the congestion already observed in the port with limited investments that will also serve as elements of the long-term master plan. Meanwhile, the congestion problems in the Puerto Limón / Moín must be resolved while awaiting the availability of the new Terminal. [.-] An important reason for initiating the development of the new port/basin is the time that the implementation management will take, considering the management of granting the concession, the execution of the studies, designs, and construction, which is estimated will not be less than 5 years and could be up to 7 years. That is to say, in the Consultant’s judgment, the new port will not enter into operation before 2013 or 2014 if major setbacks in the approval of specifications and contracts do not occur. It is imperative to initiate the process of a concession as soon as possible” (underlining and bold added, folio 2583). Once it is established that this is the preferred alternative (“New Terminal”), a Plan Maestro for the port of Moín is proposed with three phases. The first (1), which is divided into two, namely, 1.1) increase in the capacity of the existing infrastructure through: installation of equipment, construction of a new oil terminal, and construction of a relatively light pier for non-containerized general cargo and liquid bulk; and 1.2) preparation of the concession and construction of a new port to the west of the current port, which includes: preparation of the preliminary design, the tender specifications, the public bidding, contract signing, and construction of a breakwater and phase 2. As the second phase (2) it identified: 2.1) the transfer of all cargo from Limón to Moín; and 2.2) the handling of containers at the new port with 900 meters of container pier. As the third phase (3) it determined the extension of the container pier with an additional 600 meters (folio 2591). As recommendations, it states that two separate and parallel concession processes must be carried out, the first: concession of the existing ports of Moín and Limón, including the planned investment in some infrastructure works and supply of mobile equipment to strengthen port operations; the second, which would be the start of the “concession process for new port facilities including the construction of a breakwater, dredging, fill, pavements, and an administrative building, among others, to handle cargo in exclusively dedicated terminals for specific cargo, particularly containers.” XXVII.- From the above, it is noted that the first phase of the Plan Maestro also comprises the elaboration of the tender specifications and other preparatory acts of the public bidding related to the construction of the new terminal and the execution of said work. It is clear that this subphase 1.2) does not depend on the completion of subphase 1.1); these are activities that, although related as action approaches for the Limón-Moín port complex, are independent; the construction of a new terminal in the Port of Moín is not affected by the increase (or stagnation) of the infrastructure capacity of the Port of Limón and the current Port of Moín. This deduction is further reinforced in the Plan Maestro itself, particularly the section relating to the Port of Moín, where it states that it is important to begin the development of the new port/basin, due to the time the concession process, execution of studies, designs, and construction will take, for which reason it qualifies it as imperative to start the “process of a concession as soon as possible,” without subjecting it to the fulfillment of the capacity increase of the Port of Limón and current Port of Moín. In this manner, Sintrajap is not correct in the premise from which it starts to claim the violation of canon 136.c of the LGAP, and to that extent, the objection will be denied.

Appeals of the Contraloría General de la República and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos XXVIII.- The CGR reproaches violation of article 193.b of the CPCA, since the plaintiffs were exempted from costs. To this effect, it states, the Court held that the case had been characterized by high technical and legal complexity and that the positions submitted by the parties reflect good faith and that there was sufficient motive to litigate. It maintains that the complexity of the case or its participation in some stage of the proceeding are not valid or sufficient reasons for a person to file a proceeding of this nature. Regarding Canaba’s claim, it explains, the lack of right was upheld; it could not be considered that it had sufficient motive to litigate, since the Court itself recognized that it had not exhausted the administrative remedies with respect to the challenge against the tender specifications, whereby its action was precluded as to that particular extreme. It insists, its allegations were precluded; it should have raised them in the objection phase to the tender specifications; consequently – it deems – a transgression of the principle of good faith occurs, and could even constitute procedural abuse with respect to the right alleged. On the other hand, it considers that the non-precluded, novel allegations are mere unsupported opinions and subjective assessments, which were mostly rejected for lack of evidentiary support. It reproduces judgment no. 419-F-00 of this Chamber. It concludes that, as the aspects of the tender specifications were precluded and the other issues lacked substantiation and proof, despite the complexity and the CGR’s participation in some stages of the proceeding, there was no sufficient motive to litigate against it, especially considering that in the initial writ of claim it did not challenge or allege the nullity of acts emanating from it, and it is not until the approval (refrendo) is issued that the claim is expanded. It cites rulings 73-F-95 and 1070-F-04 of this Chamber. It continues, with respect to Sintrajap’s claim, the lack of standing to be sued (legitimación pasiva) was upheld. It reiterates, the Court exempted due to the high technical and legal complexity, good faith, and the sufficient motive to litigate reflected by the parties’ positions; likewise, it considered that the grievances filed involved it (the CGR) in the objection phase to the tender specifications and in the appeal against the award act. It disagrees because – in its view – the participation it may have had in a bidding process cannot be a reason to bring it to trial and make it incur the expense of public resources, especially when none of its actions were challenged and, consequently, the claim against it was declared “inadmissible”. It insists, it was fully demonstrated that it was improperly sued, the filing of the claim was defective and indiscriminate, Sintrajap did not observe the duty to properly weigh the necessary participation of each of the parties in the process in light of its object, which was a true reflection of the procedural good faith that must exist. Thus, there was no sufficient motive to litigate, since the claim against it was from the outset openly unfounded and improper, and therefore, it must cover the expenses incurred. It emphasizes that the power to exempt is not absolute nor discretionary, but regulated, and must adhere to the assumptions of the procedural rules, which does not occur in this case. Neither the Law nor doctrine accepts the complexity of the debated issues nor the possible participation in unchallenged acts as exemptions from the condemnation in costs; therefore, the Court is outside the regulated scope. For its part, Aresep also accuses violation of canon 193.b of the CPCA and the principles of reasonableness, proportionality, and justice. It indicates, according to resolutions no. 901-2011 and 89-2001 of this Chamber, when exercising the exemption power, review via this appeal is appropriate. It states, for the Court, the exemption obeys the existence of good faith and sufficient motive to litigate, and that the claim was not reckless or lacking in seriousness. It dissents, since the application of the principle of condemnation in costs to the losing party, contrary to the Court’s view, does not imply that the claim is deemed reckless or lacking in seriousness; it is the mere recognition of the expenses incurred by the winning party in the process, where each party normally and reasonably sets out its arguments of fact and law. It transcribes resolutions no. 1246-2011 and 654-2011 of this Chamber. The Court’s criterion, it says, is unjust, unreasonable, and contrary to the ample jurisprudence of this Chamber. The claim against it was unjustified and improper, no concrete claims were ever made against it, the arguments and challenges to the tariff aspects were completely dismissed and rejected, and it incurred enormous expenses that were covered with public resources. On the sufficient motive to litigate, it cites judgments no. 40-2011 of the Tribunal Contencioso Administrativo, Section VII, and no. 581-2011 of this Chamber. It reproaches that the plaintiffs proceeded against it, without clarity of claim, assembling and modifying their theory of the case little by little over the course of the process, without technical rigor and without having specified a defect in its actions. All this, it asserts, detracted from seriousness and makes them reckless and ambiguous. It insists that the power or authority must be broadly justified with an analysis of the nature of the issue under discussion and the actions in the process, and must be based on objective data from the process, which in this case, in relation to it, evidence the acceptance of the lack of standing to be sued that it raised and the extensive procedural deployment it incurred. It claims that it must be considered that there are two consolidated proceedings, with precautionary measures, hearing before the Court of Appeals, trial, countless writs, with copies of an administrative file of over 800 folios, which entailed a large number of hours from technicians and lawyers, so that finally a lack of standing to be sued on its part was declared, as there were no claims against it. All this, it asserts, are concrete and objective data that demonstrate the impropriety of the exemption from costs. It emphasizes that in proven facts 22, 23, 24, 27, and from 34 to 41, it is clearly noted that the reproaches against its actions are merely speculative, and in those related to the tariff matter, the plaintiffs were not upheld, in this regard facts 3, 4, and 5.

XXIX.- In particular, regarding the exemption from costs, it is necessary to state that this dispensation responds to two hypotheses: a) the existence of evidence that creditably it had not known of in a timely manner and that justifies its claims or exceptions; and b) the sufficient motive to litigate. As for the latter, this Chamber has, from old date, stated that it does not consist of the mere conviction in the thesis sustained, but that such conviction must necessarily respond to objective data from the process that allow the goodness of its claims or defenses to be deduced. As objective data from the process, the subtlety in the “legal issue” has been identified, that is, for example, that matters discussed are based on a pure interpretation of legal norms because the factual picture is not in controversy (in this sense, judgment 8-F-97 can be consulted, as well as resolution 1692-F-SI-2012, both from this Chamber). Also – it must be added – the obligatory participation in the process as a defendant party constitutes sufficient motive to litigate, which derives precisely from the procedural standing to be sued imposed by article 12 of the CPCA in some of its subsections (and it is noted, in the event of an estimatory ruling, would not necessarily coincide absolutely with the standing ad causam). So, for example, in accordance with subsection 2, the body with instrumental legal personality must be sued jointly with the State or entity to which it is attached (procedural standing to be sued), since it is in the judgment that it will be defined to which of them the conduct object of the process is imputed (passive standing ad causam), and in the interim, due to this initial lack of definition, both must appear in the process. The same occurs with subsection 3, according to which any person who has derived rights or legitimate interests from the conduct object of the process shall also be such. This is so because, even if the claim is not directed directly against them, those rights and interests that could be affected must be safeguarded, under penalty of the eventual estimatory judgment becoming unenforceable later. In the same line, subsection 5 provides for the procedural standing to be sued of the CGR, jointly with the State or the audited entity, when the process concerns conduct of the CGR itself in the exercise of its constitutional or legal competence, or concerns conduct subject to its control, its oversight powers, or its superior supervision of the Public Treasury. All these subjects (and bodies with legal personality) must be considered defendants, whether the plaintiff so provides in its claim, or they are joined ex officio or at the request of a party. Consequently, there is a legal duty for the claim to be directed against them. To that extent, what is later determined in the final ruling regarding their active standing ad causam does not detract from that circumstance: they must be brought into the process as defendants (joinder of parties directly ordered by law). Therefore, even when a lack of standing to be sued (in the cause) or lack of right is decreed regarding those particular subjects, the truth is that in light of the circumstances of the case, the adjudicating body could dispense the losing party from costs.

XXX.- In this case, the Court resolved without special condemnation in costs with respect to both claims considering that there was sufficient motive to litigate. It held, “this is a case that has been characterized by high technical and legal complexity. The extensiveness of the points analyzed in this judgment demonstrates the complexity of the issue. It is a matter in which it has been necessary to address a great number of aspects and which, due to its composition, required extensive analysis. From that examination perspective, this collegiate body considers that the positions submitted by each involved party, both plaintiffs and defendants, reflect good faith and sufficient motive to exercise the defense of their respective positions, which, within the scope of the analysis addressed, leads to concluding the pertinence of resolving the present case without special condemnation in costs. Indeed, the complex nature of the debated issues reflects the existence of sufficient motive to litigate, which makes the cited dispensation possible. This criterion even applies to the actions regarding which the defense of lack of standing to be sued has been upheld, as is the case of the claim against ARESEP and the case of the CGR regarding SINTRAJAP’s action. The complex processing of the international public bidding that has been reviewed does not lead to the conclusion that the claim against those public entities is reckless, lacking in seriousness, for regardless of the technical criteria used by this Court to resolve the issue of standing to be sued in question, the truth of the case is that part of the grievances presented involved those administrative units, be it participating in the consultation on the project’s tariff aspects - case of ARESEP -, or, in the phase of objection to the tender specifications and appeal against the award act - in the particular case of the CGR -. Consequently, this Chamber deems, for the reasons stated, the proper course is to resolve this matter without special condemnation in costs” (underlining not original).

XXXI.- Regarding the exemption from costs of the claims brought against the CGR. As observed in the preceding considerando, the Court established that the exemption from costs in relation to the Comptroller body was appropriate due to the existence of sufficient motive to litigate, based on two reasons, the first: the complexity of the matter. The second, which is that the allegations of both plaintiffs involved it, since the CGR was the one who heard and resolved the appeals of objections to the tender specifications and the appeal against the award act. In particular, regarding the last motive, the Comptroller body reproaches that its participation in the stages of the bidding process does not justify having been sued in this process. This Chamber disagrees with the appellant. As indicated, that is precisely the hypothesis of mandate 12.5.b of the CPCA. The CGR necessarily had to act as a defendant in the process, both with respect to Canaba’s claim and that of Sintrajap. It should be noted that beyond the fact that Canaba did request the nullity of the act of approval (refrendo) DCA-0692 and that Sintrajap did not petition for the concrete invalidity of any of its acts, the truth is that in this matter the conformity of the award act, the contract, and the tender specifications with the legal system is ventilated; a bidding process within which the CGR – in the exercise of its oversight powers – issued various resolutions. Subsequently, the administrative conduct object of this process was – by Law – subject to its control and oversight; and that determined its procedural standing (cited precept 12.5.b), which ultimately constitutes a motive – more than sufficient – of a legal nature to litigate against it. Such that the Court did not incur the defect attributed to it. As unnecessary, a ruling on complexity as a ground for exemption from costs is omitted.

XXXII.- Regarding the dispensation from costs of the claims brought against Aresep. For clarity, it should be stated that both claims against Aresep were dismissed upon upholding the lack of standing to be sued raised by that entity. As for the economic consequences of this judicial process, the losing parties were exempted, the ground – it is reiterated – is that in both cases there was sufficient motive to litigate, due to the technical and legal complexity of the debated issues and because the grievances of Canaba and Sintrajap involved Aresep, which was consulted on the tariff aspects of the tender specifications. To that effect, it is necessary to note in the first instance the procedural or preparatory nature of the various acts issued by Aresep (considerando I of this judgment). These were aimed at the preparation and – subsequent – modification of the statement of conditions. Their content is the binding criterion of this regulatory body on the tariff structure and the parameters for its adjustment, as well as on the parameters for the evaluation of the service. Such is the letter of mandate 21.2 of the LGCOPSP, which must be harmonized with articles 6 and 5, first paragraph, subsection g, and second paragraph, subsection g of the Aresep Law, no. 7593. In that line, defects in those acts were to be challenged together with the tender specifications or, subsequently, with the award, in accordance with mandate 163.2 of the LGAP. In strict technical terms, the claim (both in the administrative and judicial venues) must be directed against the (final) act for errors in the preparatory one; but that does not mean it can be demanded that the claims section expressly include – as applicable – the revocation, reconsideration, or nullity of the procedural act. This is what happened in the sub lite. The plaintiffs did not petition for the invalidity of Aresep’s resolutions, but did challenge the tender specifications, the award, and the agreement, among other aspects, regarding the defined tariff, for which within the procedure carried out, the Regulator issued a binding criterion for the CNC, as stipulated by the rule under comment. For this reason, even though the lack of (ad causam) standing to be sued of Aresep was decreed, the Court did assess the defined tariff and the procedures initiated and processed for said entity to issue its criterion, with a recount of the documentation presented to it on various occasions and with reference to the testimonial-expert evidence received. From there it concluded that the data used in the setting were duly updated, that the tariff weighed all the elements inherent to the concession within the financial structure, and that there is no disregard of the unequivocal rules of science, technique, logic, or convenience (considerandos XXI to XXIV of the appealed judgment). Having said the above, it is clear then that, dealing with preparatory acts, and in general with the conduct of Aresep, as a means or prior phase in the elaboration (and modification) of the tender specifications, the alleged errors in that will necessarily had to be alleged, specified, or challenged when claiming the invalidity of the (final) act, which is the award act, the contract, and the tender specification document. Consequently, it was necessary to have said entity as a defendant. Or what is the same, it is justified – in the terms used by the Court – because within the grievances raised by the plaintiffs were aspects that involved it by having participated in the consultation on tariff matters. Therefore, despite the fact that Aresep lacked standing ad causam, it was an obligatory procedural legitimized party, and to that extent, it must be admitted that the losing plaintiffs had sufficient motive to litigate against it.

In conclusion, the waiver of costs was appropriate; therefore, this ground will also be denied.

XXXIII.- In light of the foregoing, the appeals filed by the Sindicato de Trabajadores de Japdeva, the Contraloría General de la República, and the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos are dismissed, and they shall bear the costs incurred by their filing, in accordance with canon 150.3 of the CPCA.

POR TANTO

The appeals filed by the Sindicato de Trabajadores de Japdeva, the Contraloría General de la República, and the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos are dismissed, and they shall bear the costs incurred by their filing.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Lupita Chaves Cervantes Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González MACUNAQ

Sala Primera de la Corte Analizado por: SALA PRIMERA Sentencias Relacionadas *110013471027CA* Res. 001307-F-S1-2014 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del nueve de octubre de dos mil catorce.

Procesos de conocimientos acumulados números 11-001347-1027-CA y 11-003975-1027-CA, establecidos en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la CÁMARA NACIONAL DE BANANEROS, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Jorge Osborne Escalante, empresario, el SINDICATO DE TRABAJADORES DE JAPDEVA, representado por su secretario general Ronaldo Blear Blear, soltero, vecino de Limón; contra APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V., representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Henrik Lundgaard Pedersen, de nacionalidad danesa, administrador de empresas, vecino de la República de Panamá, APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Paul Jonathan Gallie, de nacionalidad británica, capitán, vecino de la República de Panamá, el ESTADO, representado por la procuradora Andrea Calderón Gassmann, vecina de Cartago, la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, representada por su apoderado general judicial, Giovannu Marchena Jara, vecino de Heredia, el CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES, representado por su presidente Francisco Jiménez Reyes, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por la contralora general Rocío Aguilar Montoya, la JUNTA DE ADMINISTRACIÓN PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma Allan Hidalgo Campos, soltero, administrador de empresas, vecino de Heredia. Participa como coadyuvante, la ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE ARMADORES Y AGENTES DE VAPORES, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma Antonio Souto Pérez, de nacionalidad estadounidense. Figuran como apoderados especiales judiciales, del Sindicato de Trabajadores de Japdeva, Jorge Regidor Umaña, por APM Central America y Moín, Rolando Laclé Zúñiga, divorciado, Carlos Arguedas Vargas, vecino de Heredia, Rocío Hernández Ching, vecina de Alajuela, Carlos Arguedas Ramírez, vecino de Heredia; por el CNC, Óscar Giovanni Muñoz Jiménez, Gino Capella Molina; por ARESEP, Viviana Lizano Ramírez, soltera, vecina de Alajuela por la CGR, Hansel Arias Ramírez, Paula Serra Brenes, soltera, María de los Ángeles Calderón Ferrey, divorciada, Luis Diego Ramírez González, vecino de Heredia, Fabio Salas Chinchilla, soltero; por JAPDEVA, Clara Zúñiga Álvarez, Pablo Zeledón Hernández, soltero, Jeannette Edwards Van Browne, vecina de Limón, Salvador Orozco Ramírez, soltero. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, los actores establecieron procesos de conocimiento, a) CANABA solicita que en sentencia se declare: “Pretensión principal: La…nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. De adjudicación realizada por parte del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con servicio público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM Terminal Central America B.V. 2. Del acto de adjudicación por parte de JAPDEVA en el acuerdo No. 073-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011 del 24 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-200. 3. El acuerdo del Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes y Ministro de Hacienda, firmado el 01 de marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200. Pretensiones subsidiarias: 1. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7. 2, por utilizar como base en la proyección del tráfico realizada en el plan maestro para el complejo Limón/Moín, contratado a la empresa Royal Haskoning, el cual no es un estudio de factibilidad económica actualizado y no se encuentra sustentado en parámetros realistas de acuerdo al volumen de siembra y exportación de las frutas como el banano, piña y melón. 2. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por contradicción al artículo 3 inciso b de la Ley de la ARESEP que establece el principio del servicio al costo. 3. Se declare nulo el acto que adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por carecer de justificación del proceso licitatorio de una motivación del acto basado en las reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener estudios técnicos como los estudios de factibilidad ambiental y económico. 4. Se anule el acuerdo número 018-MOPT-H publicado en el Alcance No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2001 en el que se adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200 por establecer que para la recepción de un descuento de $20 a la tarifa hecha en la oferta económica, se implementan 15 medidas en el acto de adjudicación, que se contemplarán en el contrato.” El apoderado del actor presentó ampliación de la demanda cuya pretensión es la siguiente: "Principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- El acto de adjudicación realizada por parte de JAPDEVA en el acuerdo No. 73-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- El acto del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- El acuerdo de adjudicación realizado por el Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, el Ministro de Hacienda y firmado el 01 de Marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4. El cartel de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- El contrato que suscribió el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín, con fecha del 30 de agosto del 2011. 6.- La adenda No. 1 al Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, firmada el día 29 de noviembre del 2011 y suscrita por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. 7.- El nuevo contrato de fecha 13 de febrero del 2012, suscrito por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 8.- El oficio DCA-0692 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con fecha de 21 de marzo del 2012, en el cual concede refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 9.- Se condene en costas procesales y personales de forma solidaria a las partes demandadas. Pretensiones subsidiarias: En el supuesto de que el Tribunal desestime las pretensiones principales, solicitamos lo siguiente: 1.- La declaración de nulidad del supuesto económico de la proyección de volumen, utilizado en la fórmula de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7.2 de la misma dado en el Plan Maestro y actualizado con base al estudio dado por la empresa ICICOR DE COSTA RICA, que sirven de sustento para establecer la tarifa de $223. 2.- Exigir a la administración concedente generar sus propias estimaciones de volúmenes de carga, utilizando los datos actualizados de años recientes y que se generan en los informes anuales de JAPDEVA. 3.- Dadas las actuales condiciones de baja de interés a nivel mundial y al estímulo que ofrecen los gobiernos para no caer en una nueva recesión, se valoren los costos de financiamiento de la deuda y el reconocimiento a las ganancias de capital que el modelo financiero contiene. 4.- Rebajar la tasa interna de retorno del 17.5% al 15%; nivel que se incrementó con el argumento de la crisis, pero que la misma administración reconoce que esta es cíclica." Por su parte, b) SINTRAJAP solicita que en sentencia se declare: 1. La nulidad del acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. 2009LI-000001-00200 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín" a favor de APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. Ello por cuanto: - la licitación se realizó violentando la normativa propia tanto de la ley de concesiones como de la ley de contratación, se hizo con un cartel que no cumplía con lo dispuesto por la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en su artículo 21 incisos 1, 2 y 3, cual era tener todos los estudios técnicos correspondientes que sustentaran la viabilidad económica y ambiental del proyecto a concesionar, además con violación a contrario sensu de las normas del 27 al 29, ambas inclusive de la ley de concesiones citada, pues en estas normas no se permite la modificación de la oferta luego de recibidas formalmente las ofertas y al modificar el cartel y las fechas de presentación de ofertas y no dar plazos adecuados. Además al otorgar 15 concesiones o beneficios más a la empresa adjudicada, luego de la fecha de apertura de las ofertas, beneficios o concesiones que de haberse dado a conocer, pudieron permitir que otros interesados ofertaran. 2. De conformidad con el artículo 42 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, solicito se declare nulo el acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. 2009LI-000001-0200 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín", a la empresa APM TERMINAL B.V., por carecer de una justificación del proceso licitatorio, de una motivación del acto administrativo, basado en reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener los estudios técnicos como los estudios factibilidad ambiental y económico. 3. Se condene a los demandados al pago de las costas personales y procesales causadas. Entendiendo por costas personales no solo las mandas judiciales para el pago de peritos, y honorarios de funcionarios judiciales, sino además los honorarios de abogado que corresponden según el arancel aplicable." 2.- La parte demandada contestó negativamente. El apoderado de APM Central America opuso las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho; por su parte, el apoderado de APM Moín interpuso las de demanda defectuosa, falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho; la procuradora interpuso las de falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de legitimación activa y falta de derecho; el apoderado de la ARESEP opuso las de falta de agotamiento de la vía administrativa, inadmisibilidad de la demanda por haber precluido el plazo para impugnar el cartel de licitación, falta de derecho y falta de legitimación pasiva; el CNC, las de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta derecho; la CGR opuso las de indebida integración de la litis (desistida), falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho; JAPDEVA las de falta derecho y falta de legitimación activa.

3.- Al ser las 14 horas 7 minutos del 9 de marzo de 2012, se efectuó la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes de ambas partes. En esta se aclaró la pretensión. El Juez Paulo André Alonso Soto declaró el asunto como de puro derecho.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por las Juezas Marianella Álvarez Molina, Cynthia Abarca Gómez y el Juez José Roberto Garita Navarro, en sentencia no. 153-2012-VI de las 8 horas 45 minutos del 6 de agosto de 2012, resolvió: “1. Respecto de la demanda formulada por la Cámara Nacional de Bananeros (expediente 11-1347-1027-CA) : Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa formuladas por la Contraloría General de la República y el Estado. Se rechaza la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por ese ente regulador. Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y la Contraloría General de la República. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la Cámara Nacional de Bananeros contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República. 2. Respecto de la demanda planteada por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA (expediente No. 11-3975-1027-CA) : Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa formulada por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por el órgano contralor y el mencionado ente regulador. Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por la empresa APM Terminal Central América B.V., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República. 3. Costas: Se resuelve el presente asunto sin especial condena en costas, de conformidad con el ordinal 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo.” 5.- Los apoderados de la Contraloría General de la República, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y el Sindicato de Trabajadores de Japdeva formulan sendos recursos de casación indicando las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal.

6.- A la audiencia pública realizada ante esta Sala, al ser las 8 horas 30 minutos del 8 de agosto de 2014, comparecieron los apoderados de Sintrajap, la CGR, de Aresep, los de la Canaba, JApdeva y APM Terminals Central America y APM Terminals Moín y el Estado.

7.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Participan en la decisión de este asunto los magistrados suplentes López González, Chaves Cervantes y Vargas Vásquez.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.- De los hechos probados y no controvertidos, así como de la prueba allegada a los autos, se tiene que el 29 de octubre de 2007 la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (en adelante Japdeva) y la empresa holandesa Royal Haskoning Nederland B.V. firmaron un contrato de “Prestación de Servicios de Consultoría para la Elaboración del Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín y la Evaluación del Drenaje de la Vertiente Atlántica y el Equipo de Dragado Necesario para el Mantenimiento de los Canales de Navegación”. En Decreto Ejecutivo no. 34307-MCI-MOPT-MTSS, publicado en La Gaceta no. 31 del 13 de febrero de 2008, el Gobierno de la República dispuso dar inicio al Proceso de Modernización del Sub-sector Portuario Nacional en la Vertiente del Caribe y la creación de comisiones interinstitucionales para su implementación. En fecha 21 de agosto de 2008, la empresa dicha emitió un documento denominado “Plan Maestro para el complejo portuario Limón-Moín”, donde, como consultor, recomienda el desarrollo en tres etapas o fases. Este documento fue entregado a Japdeva el 3 de setiembre de 2008, quien lo aprobó en sesión extraordinaria no. 37-2008, celebrada el 18 de setiembre de 2008, acuerdo 654-2008, artículo único. Asimismo, en esa oportunidad acordó: elaborar una guía de implementación de acciones para la modernización de ese complejo y su futuro desarrollo, ordenar a la Administración el inicio, tramitación, formulación e ejecución del Plan Maestro con todas las instancias relacionadas, así como proceder a realizar las negociaciones necesarias y pertinentes con el Sindicato de Trabajadores de Japdeva (en lo sucesivo Sintrajap), el Gobierno Central, el Consejo Nacional de Concesiones (en adelante CNC), el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Mopt) y el Ministerio de Trabajo, a efecto de garantizar la negociación de este proceso en forma expedita y en un plazo no mayor a seis meses. El Consejo de Administración de Japdeva, en acuerdo no. 814-08, artículo II de la sesión extraordinaria 45-2008 del 26 de noviembre de 2008, aprobó solicitar al CNC el inicio del procedimiento o procedimientos para otorgar en concesión de obra pública con servicio público, la construcción y operación de las terminales portuarias contempladas en las fases dos y tres del Plan Maestro. Luego en oficio P.E.309-2008 del 27 de noviembre de 2008, el Presidente Ejecutivo de esa entidad solicitó a la Secretario Técnico del CNC, el inicio del proceso legal para la concesión. En oficio P.E.306-2008 de la misma data, peticionó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena) la Viabilidad Ambiental Potencial para continuar con el proceso de modernización en el que se iniciaría procedimiento de concesión de obra pública y de servicios. El Consejo Directivo del CNC, en sesión ordinaria no. 32-2008 del 9 de octubre de 2008, aprobó la suscripción de un convenio con Japdeva. Ello con el objetivo de coadyuvar y colaborar en la preparación, elaboración y publicación del cartel de licitación, a fin de que posteriormente, el Poder Ejecutivo procediera a emitir el acto de adjudicación y suscripción del contrato de concesión de las Terminales de Contenedores de Puerto Moín. Por su parte, el Consejo de Administración de Japdeva, autorizó al Presidente Ejecutivo la suscripción del respectivo convenio de Gestión Interinstitucional, mediante acuerdo no. 898-08, adoptado en la sesión ordinaria no. 45-2008 del 22 de diciembre de 2008, art. VII-a. El 15 de enero de 2009, en sesión ordinaria no. 1-2009, acuerdo IV, el CNC dispuso el inicio del procedimiento para otorgar en Concesión de Obra Pública con Servicio Público, la Construcción y Operación de las Terminales Portuarias contempladas en las fases dos y tres del Plan Maestro Portuario elaborado por Royal Haskoning. Posteriormente, la Setena en resolución no. 274-2009-SETENA del 10 de febrero de 2009, otorgó viabilidad ambiental potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín, asimismo previno que, debido a las características del proyecto, para cada fase o etapa del mismo se debería realizar el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental iniciado con la presentación del respectivo formulario D1. El 3 de marzo siguiente, el Coordinador del Comité Técnico conformado al efecto, remitió al Secretario Técnico del CNC la primera versión del “Cartel de Licitación para la Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín. En oficio 125-RG-2009/9964 del 20 de abril de 2009, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Aresep) respondió consulta sobre la estructura tarifaria y parámetros de ajuste y de evaluación del servicio que había efectuado el CNC el 18 de marzo anterior. Dispuso “dar visto bueno al proyecto de cartel de licitación para la Nueva Terminal de Contenedores de Moín, para tal fin deberá tomar en consideración las observaciones vertidas”. En sesión extraordinaria no. 1-2009 del 13 de abril de 2009, el CNC aprobó el pliego de condiciones identificado como de “Abril de 2009” (de folios 932 a 1053). El día 23 de abril de 2009, en La Gaceta no. 78, se publicó el primer aviso de la “LICITACIÓN PÚBLICA CON INVITACIÓN INTERNACIONAL no. 2009LI-000001-00200 Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”, en el cual se indicó que el cartel estaba a disposición de los interesados en las oficinas del CNC. Sintrajap y la empresa APM Terminals Central America B.V. plantearon ante la Contraloría General de la República (CGR) sendos recursos de objeción contra el cartel, los cuales fueron resueltos en resolución R-DJ-008-2009 de 2 de julio de 2009, que los declaró parcialmente con lugar y ordenó efectuar modificaciones y aclaraciones. El órgano contralor emitió también la resolución R-DJ-008-2009 (bis) de misma data, con consideraciones de oficio relacionadas con las disposiciones del cartel. Mediante resolución RRG-10208-2009 del 29 de octubre de 2009, la Aresep se pronunció sobre la segunda consulta del CNC respecto del modelo tarifario, los parámetros de ajuste y los de evaluación de calidad del servicio, que le fuera sometida a su conocimiento el 9 de octubre anterior. Su criterio fue positivo con sujeción a observaciones, y con una tarifa máxima para el servicio de carga de contendores de US $169,00. El 24 de noviembre del mismo año, las empresas CDG Enviormental Advisors S.A. y APM Terminals Central America B.V. presentaron recursos de objeción contra las modificaciones que se habían efectuado al pliego de condiciones. Sintrajap interpuso impugnación contra el cartel el día 26 de noviembre de 2009. La CGR rechazó de plano por extemporáneo el de Sintrajap, mediante resolución R-DJ-283-2009 del 26 de noviembre de 2009. Y en acto R-DJ-343-2009 del 18 de diciembre de 2009, declaró con lugar la impugnación interpuesta por la CDG Enviormental Advisors S.A. y parcialmente con lugar la establecida por APM Terminals Central America B.V.; asimismo realizó consideraciones de oficio. En La Gaceta no. 5 del 08 de enero de 2010 se publicó el cartel de licitación con una posible tarifa portuaria por movilización de carga por contenedor de US $169,00. El 15 de marzo de ese año, el CNC solicitó un tercer pronunciamiento a la Aresep sobre la nueva estructura tarifaria del proyecto, quien en resolución no. RRG-255-2010 del 5 de abril de 2010, emitió criterio positivo, con una tasa interna de retorno del 17,5% y la tarifa tope a la carga por contenedor de US $252,00. En fecha 20 de abril de 2010, Vision Wide Tech Sociedad Anónima formuló recurso contra las modificaciones operadas al cartel, el cual fue rechazado de plano en acto R-DJ-215-2010 del 24 de mayo de 2010. El 5 de julio del mismo año, el CNC solicitó un cuarto criterio a la Aresep sobre el cartel. El ente regulador rindió criterio positivo a la determinación de las tarifas, los parámetros de ajuste y los de calidad del servicio, con observaciones. En suma, el pliego de condiciones fue modificado como consecuencia de diversas solicitudes de aclaración y recursos de objeción presentados. La última modificación fue publicada en La Gaceta no. 146 del 28 de julio de 2010, y con ella se fijó como fecha y hora para el cierre y recepción de ofertas el día 17 de agosto de 2010, a las 14:00 horas, en la sede del CNC. En esa data se cerró la recepción de plicas; se recibió una sola propuesta, presentada por APM Terminals Central America B.V., la cual contenía una tarifa de US $246. Japdeva y el CNC (individualmente) conocieron el oficio CTCM-004-2011 de fecha 18 de febrero de 2011 de la Comisión de evaluación de ofertas del proyecto relativo a los informes técnicos, y acordaron acoger la recomendación de adjudicar a APM Terminal Central America B.V. (acuerdo no. 073-11, artículo II-a, de la sesión ordinaria no. 08-2011 de 24 de febrero de 2011 y acuerdo no. 2 de la sesión extraordinaria no. 2-2011 del 28 del mismo mes, respectivamente). En el Decreto no. 36443-MOPT-H del 28 de febrero de 2011, se declaró de interés público el proyecto de la licitación pública de marras; y mediante acuerdo 018-MOPT-H del primero de marzo siguiente, se adjudicó a APM Terminal Central America B.V. con una tarifa de US $223 (el Decreto y el acuerdo fueron publicados el Alcance Digital no. 16 a La Gaceta no. 54 del 17 de marzo del mismo año). Asimismo, en dicho acuerdo, el Estado costarricense asumió una serie de compromisos con el concesionario (que no se incluían dentro del respectivo cartel de licitación). Estos compromisos fueron: a) coadyuvaría en la tramitación de los estudios básicos de oleajes y propagación, estudios de navegación, modelajes, agitación, cambio de la línea de costa, estudios de suelos y ambientales, fuentes de materiales, entre otros; b) facilitaría un espacio físico en tierra, de al menos 10 hectáreas, lo más cerca posible del área de la concesión, para que el concesionario y sus subcontratistas instalen las oficinas y ubiquen los equipos, maquinarias, herramientas, pilotes, materiales, oficinas, campamentos y demás necesidades para la obra, comprometiéndose a ceder dicho terreno; c) coadyuvaría para la obtención de los permisos de Viabilidad Ambiental de la Setena, el permiso de Salud del Departamento de Salud, Oficina de Limón del Ministerio de Salud, las autorizaciones de aguas y revisión de disponibilidad del servicio de agua potable de Acueductos y Alcantarillados, la autorización referente a servicios de electricidad y telecomunicaciones, revisión de disponibilidad de estos servicios del Instituto Costarricense de Electricidad, la autorización referente a pólizas de seguro (identificación de pólizas aplicables) y autorización referente a disponibilidad de acceso por parte del Departamento de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros, la patente municipal y el permiso de construcción y uso de suelo de la Municipalidad de Limón, para la instalación de las oficinas, talleres, patios de apoyo; d) coadyuvaría y expediría la designación del sitio para disposición del material de dragado que no se utilice como material de relleno en la construcción de la Terminal de Contenedores de Moín (TCM); e) designaría un área específica como banco de extracción de material para el relleno, si fuera requerido para la construcción de la TCM; f) brindaría todas las facilidades del caso para la extracción y la disposición del material de dragado y el compromiso de apoyar la obtención de los permisos ante el Departamento de Minas del hoy Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y ante la Setena; g) solicitaría la autorización para la exploración y/o explotación minera, que otorga el Departamento de Minas del Minae a favor del Concesionario; y h) se comprometió a dar inicio con las operaciones provisionales con el primer puesto de atraque de la fase denominada 2A. Sintrajap estableció recurso de apelación contra el acto de adjudicación, el cual rechazó la CGR por improcedencia manifiesta, mediante resolución R-DCA-202-2011 del 29 de abril de 2011. Posteriormente, este Sindicato solicitó al Contralor la reconsideración, lo que a su vez fue rechazado de plano por improcedente, en acto R-DCA-223-2011 del 11 de mayo siguiente. El día 30 de agosto de 2011, el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de Japdeva y las empresas APM Terminals Moín Sociedad Anónima y APM Terminals Central America B.V., suscribieron el contrato derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. El día 29 de noviembre de 2011 las partes suscribieron la adenda no. 1 al convenio referido. Luego, el 13 de febrero de 2012 el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de Japdeva, APM Terminals Moín S.A. y APM Terminals Central America B.V. suscribieron un nuevo contrato derivado de la misma licitación. En oficio DCA-0692 del 21 de marzo de 2012, la División de Contratación Administrativa de la CGR concedió el refrendo a dicho acuerdo.

II.- En virtud de lo anterior, la Cámara Nacional de Bananeros (Canaba) y Sintrajap plantearon sendas demandas (que fueron acumuladas) contra el Estado, el CNC, Japdeva, la Aresep, la CGR, APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A. Canaba pretende que en sentencia se: a) declare la nulidad de: a.1) el cartel de la licitación pública, a.2) el acuerdo no. 73-11, artículo II-a de la sesión ordinaria no. 08-2011 de Japdeva, a.3) el acuerdo no. 2 de la sesión extraordinaria 2-2011 del CNC, a.4) el acuerdo de adjudicación del Poder Ejecutivo publicado en el Alcance 16 a La Gaceta 54 del 17 de marzo de 2011, a.5) el contrato suscrito el 30 de agosto de 2011 y su adenda no. 1, a.6) el nuevo contrato del 13 de febrero de 2012, y a.7) el oficio DCA-0692 de la CGR en que se concede el refrendo; y b) condene en ambas costas a los demandados (demanda, en particular los folios 1148 a 1149, ampliación de demanda, en concreto los folios 4356 a 4359, y minuta la audiencia única). Por su parte, Sintrajap peticiona la nulidad del acto de adjudicación y se condene a los demandados al pago de las costas personales y procesales (demanda, en concreto a folio 2406 y minuta la audiencia única). Respecto de la demanda de Canaba, los demandados se opusieron y plantearon. en su orden, las siguientes defensas: APM Terminals Central America B.V., falta de: agotamiento de la vía administrativa y de derecho; APM Terminals Moín S.A., demanda defectuosa y falta de derecho; Japdeva, falta de: legitimación activa y derecho; el CNC, demanda defectuosa y falta de: agotamiento de la vía administrativa y derecho; la Aresep, inadmisibilidad de la demanda y falta de: legitimación pasiva y derecho; la CGR, indebida integración de la litis, falta de legitimación activa y pasiva y de derecho; y el Estado, demanda defectuosa y falta de: agotamiento de la vía administrativa, legitimación activa y derecho. Con relación a la demanda de Sintrajap, formularon las siguientes excepciones: APM Terminals Central America B.V., demanda defectuosa y falta de derecho; APM Terminals Moín S.A., demanda defectuosa y falta de derecho; Japdeva, falta de derecho; el CNC, demanda defectuosa y falta de derecho; la Aresep, falta de: legitimación pasiva y derecho; la CGR, la falta de: legitimación activa y pasiva y derecho; y el Estado, demanda defectuosa, falta de: agotamiento de la vía administrativa y derecho. De forma interlocutoria el juzgador de trámite acogió la falta de agotamiento de la vía administrativa y concedió un plazo de 5 días a Canaba. Posteriormente, tuvo por cumplido este requisito.

III.- En sentencia, respecto de la demanda de Canaba, el Tribunal rechazó las excepciones de falta de legitimación activa formuladas por la Contraloría General de la República y el Estado y la pasiva opuesta por la CGR. Acogió la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Aresep y omitió pronunciamiento por innecesario sobre la falta de derecho que opuso dicho ente. Acogió en su totalidad la defensa de falta de derecho establecida por las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el CNC, Japdeva y la CGR. Y la declaró sin lugar en todos sus extremos. Con relación a la demanda de Sintrajap, denegó la falta de legitimación activa formulada por la CGR. Acogió la defensa de falta de legitimación pasiva opuestas por la CGR y la Aresep, y omitió pronunciamiento sobre la de falta de derecho opuesta por el órgano contralor. Acogió en su totalidad esa excepción formulada por la empresa APM Terminal Central América B.V., el Estado, el CNC y Japdeva. En consecuencia, también la declaró sin lugar en todos sus extremos. Por último, resolvió sin condena en costas (respecto de ambos vencidos). Inconforme, Sintrajap, la CGR y la Aresep establecen recursos de casación que fueron admitidos por esta Sala, parcialmente el primero, y en su totalidad los restantes dos. Se advierte que las impugnaciones se ordenan atendiendo a las causales previstas en los artículos 137 y 138 del Código Procesal Contencioso Administrativo, su estructura y las consecuencias que les están aparejadas.

Recurso del Sindicato de Trabajadores de Japdeva IV.- Primero. Arguye transgresión de los artículos 11, 121 inciso 14 y 140 de la Constitución Política. Explica, los cánones 121 inciso 14 y 140 de la Carta Magna establecen que el Poder Ejecutivo no puede suscribir un contrato administrativo que tenga por objeto la explotación de servicios públicos. Asimismo que los ferrocarriles, muelles y aeropuertos, mientras se encuentren en servicio, no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado. De esta manera, sostiene, no podía la CGR otorgar el refrendo al convenio de marras. Luego, prosigue, el Tribunal violenta esas normas al rechazar la falta de legitimación pasiva de la CGR. Añade, aún cuando ésta es un órgano de la Asamblea Legislativa, ello no implica que tenga la autoridad para sustituir la facultad constitucional de este Poder. Con esto, continúa, los juzgadores violentan los artículos 11 ibídem y 11 de la Ley General de la Administración Pública, en el tanto omiten declarar que “la CGR, cuando se trate de contrataciones que aludan a muelles, deben ser aprobados y esto implica, refrendados por la Asamblea Legislativa y no puede suscribirlos la Administración central, si los legisladores no los han conocido y resuelto”. Acota, el “salir del dominio” es un concepto categórico que impone a la Administración y al propio Poder Judicial una conducta, no puede la CGR refrendar convenios que envuelvan muelles, pues la TCM sustraerá de los muelles nacionales el manejo de una parte importante de la carga, la que se transporta a contenedores, con manejo en exclusivo cuando la embarcación sólo transporte contenedores. Pide anular el rechazo de la falta de legitimación pasiva de la CGR y toda la actuación de este órgano en el proceso de refrendo, así como, peticiona, se declare la imposibilidad del Poder Ejecutivo para suscribir el contrato.

V.- En síntesis, disiente Sintrajap con la declaratoria de falta de legitimación pasiva de la CGR, pues –dice- la última no podía otorgar el refrendo al convenio, ya que de conformidad con la Constitución Política, el Poder Ejecutivo no puede suscribir contratos cuyo objeto sea la explotación de servicios públicos y por cuanto los muelles en servicio no pueden salir del dominio y control del Estado. En efecto, el Tribunal denegó la demanda de Sintrajap contra la CGR al decretar su falta de legitimación pasiva, esto por cuanto –estimó- no se cuestiona ningún acto imputable al ente contralor, sólo se impugna el acto de adjudicación. Se observa que el recurrente no objeta el motivo que esgrimió el Tribunal, luego el cargo no resulta útil para quebrar el fallo por lo cual, debe desestimarse. Al margen de lo anterior, conviene destacar que el casacionista sólo indicó razones por las que la CGR no debió refrendar; sin embargo, como bien señaló el Tribunal, es claro que en sus pretensiones, según las expuso en la demanda y en la audiencia única (véase considerando II de este fallo), no peticiona la invalidez del refrendo por los vicios que ahora señala. De más está decir, que el Tribunal con respecto a la demanda de Canaba, refirió la potestad de refrendo del órgano contralor, a partir del considerando XXXV al XXXVIII, pero ello con particular atención a: 1) la habilitación de la CGR para solicitar información y de establecer condicionamientos para otorgar este requisito de eficacia; y 2) a los principios de la contratación administrativa, en concreto, los de legalidad y transparencia, de formalismo y de control de los procedimientos; temas en los cuales la actora Canaba expuso disconformidad durante el proceso seguido ante el Tribunal. No obstante, estos temas no coinciden con las alegaciones de Sintrajap en esta fase casacional, no son atacados por esta organización. Además Canaba no presentó recurso de casación. En suma, los argumentos de Sintrajap resultan por demás novedosos en el marco de lo debatido por las partes.

VI.- Segundo. Denuncia violación de los preceptos 46 de la Constitución Política, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (Ley no. 7762, en adelante LGCOPSP) y de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Expone, la norma constitucional prohíbe la existencia de monopolios. El mandato 21 de la LGCOPSP establece el trámite de licitación en casos de concesión de obra pública con servicio público. Dice, la Sala Constitucional ha señalado que no existe monopolio cuando el proceso licitatorio es cristalino y brinda igualdad de oportunidades a los posibles oferentes; lo cual no ocurre en este caso. Detalla, luego de la fecha para la recepción de ofertas, la Administración otorgó 15 beneficios adicionales a la empresa participante con el objeto de que redujera el monto de la tarifa; los que de haberse conocido con anterioridad y como parte del proceso, habrían posibilitado que otras empresas participaran, tal y como lo señaló Vision Wide Tech Sociedad Anónima. Explica, los 15 beneficios tienen trascendencia económica, así el de iniciar actividades con la terminación del primer puesto de atraque y permitir a la adjudicataria cobrar el monto de la tarifa como si la obra estuviese terminada. Esto da una sorprendente ventaja económica, pues el costo de la obra hasta terminar el primer puesto es muy bajo en relación con el valor total, de manera que le dará la oportunidad de financiarse con la utilidad excesiva. Narra, otra ventaja es que se le permite compartir con RECOPE el costo y el uso del dragado que se dará en la zona, “por supuesto, atracarán más barco (sic) en la TCM que en RECOPE”, con lo cual se le da una ventaja económica a la adjudicataria, quien se ahorrará una importante suma y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) pagará parte de la obra, como si la usara en la misma cantidad de veces que la usurpa la TCM. Acota, la Administración se comprometió a construir una carretera, lo cual es un beneficio económico importante, que de haberse conocido “habría dado más oportunidad a este país para obtener otro u otros oferentes que generaran una ventaja económica para el usuario futuro de la TCM”. Reproduce parcialmente lo que dice fueron los planteamientos de Vision Wide Tech S.A. en el recurso de objeción del 20 de abril de 2010, para afirmar de seguido que la falta de transparencia y el aparente favorecimiento se aprecia en muchos aspectos, de los cuales dice solo identificar el relativo a los plazos y fechas de vencimiento para la presentación de ofertas. Expone, se dieron “13 momentos en que la licitación se “abrió”, y se ven una serie de situaciones que nos parecen curiosas (para no decir sospechosas)”. Así, identifica, el 28 de julio de 2010 se publicó que el plazo de presentación de ofertas vencía el 17 de agosto de ese año, esto es, 20 días naturales o 14 días hábiles después. Asimismo, se publicó que el CNC modificó el cartel en la sesión 24 de junio. Esta información, recrimina, es falsa, pues si desde el 3 de junio se había dispuesto que el plazo vencía el 17 de agosto, no debió comunicarse por correo electrónico del 11 de junio que el plazo vencía el 29 ó 30 de julio; tampoco era procedente el correo del 15 de julio en el que se comunicó que se suspendía hasta nuevo aviso. Concluye, en lugar de un plazo del 3 de junio al 17 de agosto, de 75 días naturales, se redujo a uno de 20 días naturales, del 28 de julio al 17 de agosto. Puntualiza, de la lectura del acuerdo del 3 de junio es claro que no se fijó el 17 de agosto como fin del plazo para la recepción, y de la del acuerdo del 24 del mismo mes, que se aprobaron modificaciones al cartel y que la fecha de recepción se mantenía para el 30 de julio. Denuncia, entre el 24 de julio y el 28 de julio no hay en el expediente acuerdo en el que se fije el 17 de agosto, de manera que no consta cuál ente o persona decidió esta última fecha para la recepción, tampoco de que entre el 11 de junio y 28 de julio se haya establecido el 29 ó 30 de julio, ni de quién ordenó comunicar por correo electrónico y publicar. Añade, no hay evidencia del acuerdo donde se ordena publicar la fe de erratas el 18 de junio en la que señala el 30 de julio como fecha para la recepción. Continúa, el acuerdo del 24 de junio mantiene como fecha el 30 de julio, “sin embargo se publicó que esa recepción de ofertas se estableció”, y si esto es correcto –como lo es- sólo se puede derivar que la licitación no es cristalina. Finaliza, el Tribunal permite un monopolio en manos privadas, pues se establece que la TCM “es el muelle o puerto de todo el país que puede recibir barcos cargados únicamente con contenedores, y esa “especialidad” lo es solo para los barcos del Océano Atlántico o Mar Caribe”, ya que se le da exclusividad.

VII.- En lo medular, Sintrajap afirma la existencia de un monopolio desde dos perspectivas: A) sostiene que en el proceso de licitación no se brindó igualdad de oportunidades a los potenciales oferentes, en razón de A.1) la variación en el plazo para la presentación de las ofertas y A.2) de los beneficios concedidos a la adjudicataria –y que identifica en su cargo-, lo que implica en última instancia la constitución de un monopolio prohibido por la Constitución Política; y B) se da exclusividad en el manejo de los barcos solamente con contenedores.

VIII.- En el considerando XXV el Tribunal señaló que los alegatos de Sintrajap y Canaba sobre la existencia de un monopolio, no eran de recibo en el tanto no se halló tal patología. Puntualizó, la propia Sala Constitucional ha puesto en evidencia la validez y legitimidad de un sistema de prestación delegada o indirecta de servicios públicos acorde al Derecho de la Constitución. Explicó, “los servicios públicos en sí, son actividades cuya titularidad corresponde a la Administración, quien la puede delegar en un tercero conforme a los parámetros señalados. Desde ese plano, no es válido el alegato de implementación de un monopolio frente a esos servicios públicos delegados. Con todo, se argumenta, el monopolio se produce por la apariencia de una licitación que lo que pretende es minimizar la participación de otros oferentes. En rigor técnico, los defectos que acusan los promoventes no son propios de un alegato de la creación de un monopolio, sino de violación a los principios de la contratación administrativa, en concreto, el de libre concurrencia, igualdad, transparencia y publicidad. Sin embargo, la demanda se limita a acusar la lesión de estas máximas, sin aportar detalla (sic) alguno, fuera del alegato que el procedimiento se constituyó en un disfraz, para sustentar sus reproches. No se indican motivos concretos de actuaciones u omisiones que hayan llevado al quebranto de esos principios, lo que impide a este Tribunal abordar un examen serio de lo alegado. Incluso, ha de reiterarse, la lesión a los principios de la contratación administrativa deben ser invocados en el recurso de objeción contra el cartel de la licitación, lo que no ocurrió por parte de CANABA. Con todo, ya en apartes previos de este fallo se indicó que no se observaba lesión a las máximas señaladas. El hecho que solo una empresa haya ofertado no puede constituirse en indicativo incontrovertible de lo alegado. El principio de igualdad y libre concurrencia, regulado por el ordinal 5 de la Ley de Contratación Administrativa busca evitar que en los procedimientos de contratación administrativa se establezcan barreras para la participación de la mayor cantidad de oferentes, de suerte que la Administración licitante cuente con mayores opciones que le permitan concretar la máxima de la oferta más favorable. Sin embargo, comparte este Tribunal las argumentaciones del Estado en cuanto señala, ese principio no puede garantizar que en efecto, se presenten múltiples ofertas, pues la decisión de participar o no dentro de un concurso público solo atañe a los particulares y depende de una serie de factores que no corresponde en este fallo analizar. (…) De ese modo, la amplitud de las ofertas presentadas en términos cuantitativos, o bien, la formulación de una sola oferta no es un parámetro contundente para aseverar que se ha tutelado o lesionado el principio de libre concurrencia y oferta más favorable. Es lo cierto que las accionantes han postulado a lo largo este proceso, las normas cartelarias incumplían con los estudios de factibilidad que manda el precepto 21 de la Ley No. 7762 y con ello, privaron la participación de otros oferentes, empero, se ha concluido sobre la inexistencia de ese vicio. Se trata entonces esas alegaciones de conjeturas realizadas por los accionantes que se direccionan, de nuevo, a plantear lo que desde su óptica, debió haber sido el procedimiento, pero esa intencionalidad no lleva, como se propone, a la nulidad de lo actuado. En la especie, las normas concursales fueron debidamente publicitadas, sometidas a varias rondas de recursos de objeción, el cartel fue modificado en varias oportunidades merced de esas medidas de impugnación, de suerte que no se explica cómo lo ocurrido en este procedimiento vulnera los principios comentados.” IX.- En cuanto al primer punto (A), los alegatos del recurso –al igual que los planteados ante el Tribunal- están en efecto referidos a los principios de la contratación administrativa, en particular a la libre concurrencia, transparencia e igualdad, no así a la constitución de un monopolio. Nótese que atañen por un lado las diversas modificaciones que operaron en la fecha de presentación de ofertas (A.1), y por otro a 15 beneficios que fueron otorgados a la adjudicataria (A.2). De modo que no guardan relación con el canon 46 de la Constitución Política y con la existencia o conformación de un monopolio. Luego, no se verifica el vicio formulado. Por otra parte, en cuanto a la trasgresión de los mandatos 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28 de la LGCOPSP y de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no desarrolla en qué consiste la inobservancia. Estas normas versan sobre el trámite que ha de seguirse para la preparación del cartel, los estudios necesarios, el procedimiento de concurso mediante licitación pública, el contenido del cartel, las fases de consultas y aclaraciones y de presentación de ofertas, la posibilidad de propuestas en consorcio y los factores que han de ponderarse para elegir al concesionario. No tienen por sí vínculo con el canon 46 de la Carta Magna y prácticas monopolísticas que constituyen la médula del reclamo.

X.- En todo caso, se tiene que el Tribunal recalcó que en otros apartes había descartado la lesión de los principios de la contratación administrativa. En esa línea, conviene recalcar que en un examen exhaustivo del fallo (en atención a las dos vertientes que aborda el recurso que ahora se conoce), se observa primero que la modificación de fecha para la recepción de las propuestas, es un aspecto definido por el pliego de condiciones (artículo 28 de la LGCOPSP). Y sobre las alegaciones contra el cartel, el Tribunal estableció que “no resultan válidas las acciones (incluso las judiciales) que busquen reprochar el contenido del cartel, cuando no fue atacado de manera oportuna, aún las amplias posibilidades que para ello confiere el ordenamiento jurídico, una vez que ha recaído acto de adjudicación, como tampoco cuando se ha formalizado y refrendado ya el contrato (…) [el recurso de objeción al cartel es] un régimen recursivo que con claridad propende abrir las posibilidades para corregir las posibles deficiencias del cartel, dada la relevancia de este instrumento de cara a las etapas posteriores del procedimiento. Ergo, la pretensión de nulidad contra actos de adjudicación y el contrato no pueden constituirse en una forma válida para reabrir un debate ya precluido, en la medida en que pretenda cuestionar las normas cartelarias que no fueron oportunamente reprochadas. Tal y como lo manifiesta la mandataria estatal, si los accionantes estaban disconformes con el contenido del cartel, bien podían establecer las medidas recursivas de objeción en su momento oportuno y de no estar conformes aún con lo resuelto, acudir a las instancias jurisdiccionales a fin de realizar el análisis de validez de su contenido. Sin embargo, no resulta factible cuestionar el cartel junto con la impugnación del contrato, cuando en su oportunidad aquel no fue cuestionado, pese a las amplias posibilidades para hacerlo. Lo opuesto supondría permitir la retroacción del procedimiento en términos de posibilitar debates ya precluidos. Ha quedado acreditado que luego de las diversas fases de reclamación contra el cartel, CANABA no formuló recursos. Si bien SINTRAJAP los planteó, en definitiva, el tema no fue oportunamente debatido en sede judicial, por lo que la apertura de ese debate en este momento resulta improcedente” (considerando X del fallo impugnado). Contra esta determinación, el casacionista no disiente. Así, además de lo dicho en el considerando anterior sobre falta de conexidad con el reclamo por existencia de un monopolio, está Sala está impedida de verter pronunciamiento.

XI.- Igual ocurre en cuanto al reproche por el otorgamiento de beneficios a la adjudicataria. El Tribunal manifestó que las actoras indicaron únicamente que “de no haberse dado esas incorporaciones se hubieran aportado más ofertas, pero no se detalla en modo alguno como ese efecto se hubiera producido, ante lo cual, los reproches bajo examen carecen de base empírica, siendo por ende meras especulaciones, formulaciones conjeturales que no se sostienen en elementos solventes, ni de argumentación, ni de prueba. Para ello, sería imperativo que en efecto se vulnerara el principio de libre participación, igualdad y concurrencia, lo que no se ha acreditado, pero que en todo caso, como adelante se analizará, este Tribunal no desprende en el caso de marras.” Destacó, el que los principales afectados con la supuesta alteración al principio de libre concurrencia, potenciales oferentes, no se presentaran al proceso, si bien no es indicativo de la inexistencia de nulidades, sí es “un parámetro referencial que pone en evidencia la poca afectación que para los efectos del derecho tutelado en el artículo 5 de la Ley No. 7494 se produce”. De seguido, analizó cada uno de los beneficios aducidos y sobre todos ellos rechazó las objeciones, en el siguiente orden: a) posibilidad de presentar oferta alternativa; b) declaratoria del interés público del proyecto; c) compromiso de coadyuvar en tramitación de estudios de oleajes y propagación, de estudios navegación, agitación, cambio de la línea costera, estudios de suelos y ambientales, fuentes de materiales; d) compromiso de facilitar espacio físico en tierra para instalación de oficinas y campamento del concesionario durante la construcción; e) colaboración en la obtención de permisos de viabilidad ambiental, de salud, autorización de aguas, servicios de electricidad, autorización de pólizas de seguro y permisos municipales; f) coadyuvancia con la designación del sitio para la disposición del material de dragado no utilizado como relleno; g) designación de fuentes de extracción de materiales para el relleno si fuera requerido para la construcción de la TCM; h) brindaría facilidades para la extracción y disposición del material de dragado y en la obtención de permisos ante Minae y Setena; i) solicitaría al Minae la autorización para la explotación a favor del concesionario; j) daría inicio a las operaciones provisionales con el primer puesto de atraque de la fase 2A. Contra todos estos motivos de la sentencia, Sintrajap tampoco plantea disconformidad puntual alguna, no los ataca. En suma, el apartado A) de la recriminación no es de recibo.

XII.- En lo relativo al punto B) sobre el monopolio por la exclusividad en el manejo de los barcos solamente con contenedores, los juzgadores –como se vio- expresaron que la delegación en terceros de la prestación de un servicio público es válida desde el punto de vista constitucional y legal. El recurrente de forma lacónica se limita a señalar que el Tribunal permite un monopolio, en el tanto se establece la TCM como el único muelle o puerto para recibir barcos cargados con contenedores.

XIII.- En sentido similar al que expresó la Sala Constitucional en la sentencia 5895-2005 de las 14 horas 47 minutos del 18 de mayo de 2005, es necesario aclarar lo siguiente. Ha de distinguirse y evitar confusiones entre la existencia o la creación de un monopolio y la prestación de un servicio público, sea que la actividad la desarrolle directamente la Administración o que lo haga de forma indirecta a través de un tercero. Un monopolio, en sentido amplio, ocurre cuando un bien o servicio es ofrecido por único sujeto o por un sujeto con participación predominante en el mercado, quien por esa condición de único proveedor o proveedor dominante define unilateralmente el precio de aquél. Se contrapone a las condiciones de plena competencia, donde el precio de los bienes y servicios es definido por la relación entre la oferta y la demanda, siendo la primera un aspecto en donde participan diversos agentes (sin perjuicio de los supuestos en que, por razones de interés público, interviene el Estado en la regulación del precio). Es por tanto un tema de mercado, esto es, requiere que el bien o servicio se encuentre en el comercio de los particulares. Circunstancia o característica de la que adolece el demanio, y por ende, los servicios públicos indisolublemente ligados a éste. Los bienes de dominio público se hallan fuera del “comercio de los hombres”, así lo reconoce el artículo 262 del Código Civil, lo que ha de entenderse como sustraído del comercio privado de los sujetos particulares. No así –valga aclarar- del comercio público, como se le conoce doctrinalmente, referido por ejemplo a los permisos de uso y concesiones. Es entonces una de las características del dominio público: la inalienabilidad, que junto con la inembargabilidad e imprescriptibilidad, le diferencian de los bienes dominio de los particulares, imprimiéndole una suerte de protección especial o impedimento a la transferencia de la titularidad (al tiempo que asegura la permanencia del elemento subjetivo del bien dominical). El caso de los muelles, se ubica dentro de los denominados bienes de la Nación, que son aquellos que por razones de seguridad o estrategia nacional tienen una categoría de rango constitucional especial. La mayoría de éstos, -dentro de la concepción decimonónica- son demanio; no obstante, en la actualidad, esa titularidad que se ejerce a través de la Administración, permite su uso y disfrute con la finalidad de disponerlo al uso común o a la vinculación directa a un servicio público; o bien, porque se trata de riqueza o relevancia nacional; y en ese tanto, debe entenderse expandido el concepto tradicional, incorporando aquellos de la Nación, propios de su riqueza nacional. La Carta Magna, precepto 121 inciso 14, establece que los ferrocarriles, muelles y aeropuertos, mientras estén en servicio, no pueden salir en forma alguna del dominio y control del Estado. Luego, el uso que se les dé, y las actividades a las que están afectos (y que por demás son la razón misma de su régimen (y su finalidad), no pueden abstraerse del Estado. Se trata de bienes de titularidad pública cuya vocación es una actividad prestacional que constituye su esencia. En ese tanto, y en lo que al sub lite interesa, los muelles, así como los servicios que necesariamente requieren ese objeto, pueden ser utilizados, prestados y –en suma- gestionados en forma directa o indirecta por el Estado. Pero tanto este bien como las actividades que le son inherentes pertenecen al Estado, son de su titularidad, lo que excluye el comercio privado con ellos. Así las cosas, la existencia (o no) de un monopolio, en el sentido apuntado supra (de mercado), resulta incompatible tratándose del uso de los muelles y la prestación de los servicios indisolublemente asociados, pues no son objetos de comercio de los particulares.

XIV.- Cabe destacar además que la Ley de la Aresep, no. 7593, en el precepto 10, establece que según la naturaleza del servicio mismo (lo cual cobija o incluye a los servicios marítimos y aéreos que prevé el artículo 5 inciso g del mismo cuerpo legal), el permiso o concesión para prestarlo puede otorgarse en forma exclusiva; sin embargo, advierte de seguido que esa exclusividad puede variarse conforme al artículo 13. Esta última norma dispone que el prestador u operador no tiene derecho monopólico, y debe sujetarse a los cambios impuestos por Ley; asimismo, estatuye la posibilidad de que se otorguen nuevas concesiones, permisos o autorizaciones cuando la demanda lo justifique o puedan ofrecerse en mejores condiciones para el usuario. Lo cual refuerza lo dicho en el sentido de que tratándose de muelles del dominio público y de los servicios públicos marítimo portuarios, no puede hablarse de monopolios, o más preciso aún y siguiendo los términos del legislador, no puede hablarse de un derecho monopólico o de una situación de exclusividad, que impida la utilización del bien y el despliegue de la actividad por parte de otros sujetos que la Administración también habilite. Por tanto, la prestación indirecta del servicio público marítimo portuario, sea en condiciones o no de exclusividad, no atenta contra el mandato 46 de la Constitución Política. Es por el contrario conforme con la línea del precepto 121 inciso 14) párrafo 4 ya comentado y la Ley de Aresep en el sentido de que en tanto los muelles en servicio son un bien de dominio público, abstraído del comercio de los particulares, la prestación de servicios portuario marítimos a los que están afectos, la puede realizar el Estado en forma directa, o bien, de manera indirecta a través de uno o varios terceros (concesionarios por ejemplo). Tal circunstancia –se insiste- no puede catalogarse de monopolio por la naturaleza demanial que trastoca en este caso (muelles) la actividad prestacional. Tratándose de terceros prestadores, podría otorgarse una condición de exclusividad que está sujeta a variaciones, y es que esa condición de exclusividad puede ser modificada o eliminada por Ley, lo que además puede operar en razón de nuevas concesiones, permisos o autorizaciones, cuando se justifique, se motive, en la demanda o en mejores condiciones para los usuarios. En suma, la sentencia cuestionada no incurre en desaplicación del mandato 46 constitucional, pues no es una norma atinente en materia de muelles y los servicios portuarios ligados a ellos. En cuanto menciona inobservancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se reitera que no se desarrolla en qué consiste la violación, por lo que impide esta Sala no puede conocer esa recriminación. En síntesis, la censura segunda se deniega en las dos perspectivas (A y B) como fue alegada.

XV.- Tercero. Arguye inobservancia de los mandatos 1, 3, 21 y 22 de la LGCOPSP, 11 de la Carta Magna y 11 de la LGAP. Expone, conforme al precepto 21 citado, de previo al inicio de la licitación se requiere un estudio de impacto ambiental. Discrepa con el fallo en cuanto afirmó que era suficiente una Viabilidad Ambiental (VAP). Acota, la VAP además involucra la presentación de un documento ambiental firmado por el desarrollador con carácter y alcances de declaración jurada, que es el formulario D1, el cual se demostró no fue llenado mediante el procedimiento adecuado ni cumplió el mínimo de requisitos, por lo que falta a la verdad. Insiste, la ley exige el estudio de impacto ambiental, tan es así que en el artículo 22 de la LCOPSP permite que el costo de estos estudios los pague el adjudicatario, ello es así por cuanto ese Estudio es sumamente caro, por lo que no se trata de una VAP. Aclara, aún y cuando no existía un diseño definitivo del proyecto, no habían planos sobre la TCM y una ubicación precisa, debió efectuarse un estudio de impacto ambiental, pues habían suficientes elementos para determinar los impactos ambientales que generaría el proyecto, a saber: construcción de 1500 metros de muelle que abarcará una 65 hectáreas que “robarán al mar”, con aproximadamente 8.820.000 toneladas de materiales que se extraerán de las inmediaciones, zona donde hay un manto acuífero, desove de la tortuga baula y una franja turística que se extiende desde las inmediaciones del muelle 5-7 hasta 12 Millas, según declaratoria de la Ley 2960. Todo esto, dice, permitía definir el impacto ambiental básico que tendría el proyecto, lo que hubiese permitido imponer condiciones a APM Terminals cuando hiciese el plano definitivo. En suma, el estudio de impacto ambiental era un requisito previo al inicio de la licitación, no podía la Administración transferir ese deber a un tercero, APM Terminals.

XVI.- De la anterior reseña, Sintrajap en lo medular reclama que el estudio de impacto ambiental es un requerimiento legal previo al inicio de la licitación. Al respecto, el Tribunal expresó que el canon 21 de la LGCOPSP dispone qué tipo de estudios requiere una contratación de esa índole, y que en concreto en lo tocante al estudio ambiental establece la necesidad de satisfacer la variable ambiental, con indicación de que el proyecto se pondrá en conocimiento del Minae para que éste señale el tipo de estudio a realizar. De esta manera, acotó, no se estatuye un estudio en particular, sino que se alude a la potestad de la Administración Ambiental, y por ello no puede afirmarse que solo se puede realizar un tipo de estudio (considerando IX de la sentencia recurrida). Posteriormente, expuso en qué consiste la Evaluación Ambiental, la Viabilidad Ambiental Potencial y la Definitiva, y el Estudio de Impacto Ambiental (considerando XI de la resolución impugnada). De seguido, en el considerando XII, afirmaron los juzgadores que si bien los demandantes reprocharon el otorgamiento de la Viabilidad Ambiental Potencial (pues –en su criterio- dada la magnitud del proyecto lo debido era un Estudio de Impacto Ambiental), lo cierto es que ninguna de las acciones “atacaron de manera directa el acto concreto de la SETENA mediante el cual se concede al proyecto TCM la citada viabilidad ambiental potencial”. Añadieron, en todo caso, no lograron demostrar las “supuestas patologías que pusieran en tela de duda la validez de la resolución de VAP emitida por la autoridad ambiental”. Es hasta el considerando XIII donde el Tribunal expuso su parecer en forma más concreta. Puntualizó, es claro que una obra como la TCM ha de contar con un Estudio de Impacto Ambiental y una Evaluación Ambiental definitiva, pero esta exigencia, en casos como este, en que el contrato incluye el diseño de la infraestructura, ese requerimiento debe ser satisfecho de previo del inicio de la obra y no antes del inicio del procedimiento de licitación pública, sin que ello implique violación al artículo 50 de la Constitución Política. Sostuvo, nada en la Viabilidad Ambiental Potencial otorgada permite suponer que la concesionaria cuenta con anuencia administrativa para el desarrollo de las obras o acciones de edificación, sino que es título que posibilita realizar trámites ante entidades bancarias u otras entidades estatales o privadas, y de forma manifiesta advierte que no concede derecho alguno a llevar a cabo obras hasta tanto no se emita la Viabilidad Ambiental Definitiva. Explicó, la contratación del diseño se propone en el cartel sobre la base de los parámetros y características que impone el Plan Maestro contratado a Royal Haskoning, con lo cual era factible, tal y como determinó Setena, conceder la Viabilidad Ambiental Potencial, para que así, “una vez concretado el diseño concreto de las obras portuarias a realizar (a nivel de propuesta técnica) se inicie ahora sí, la EIA definitiva, mediante el título de verificación ambiental que determine SETENA”. Añadió el Tribunal que no ponía en tela de juicio la preponderancia de la variable ambiental, ni las preocupaciones de los accionantes, pero ellas –prosiguió- son prematuras, pues tales riesgos deben ser valorados al momento de presentar el diseño final de la obra.

XVII.- Coincide esta Sala con el Tribunal por las razones que se dirán. El día 26 de noviembre de 2008, en sesión extraordinaria, acuerdo 814-08, artículo II, Japdeva aprobó solicitar al CNC el inicio del procedimiento o procedimientos para otorgar en concesión de obra pública con servicio público, la construcción y operación de las terminales portuarias contempladas en las fases dos y tres del Plan Maestro para el complejo portuario Limón-Moín, que había aprobado en sesión extraordinaria 37-2008, acuerdo 654-2008, artículo único, del 18 de setiembre anterior. En oficios P.E.-306-2008 y P.E.-309-2008 ambos del 27 de noviembre de 2008, el Presidente Ejecutivo de Japdeva solicitó Viabilidad Ambiental Potencial a la Setena y el inicio del proceso para la concesión al CNC. Ya para la primera fecha citada, esto es, para el 26 de noviembre de 2008, se encontraba vigente la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, no. 7762, y las reformas que le introdujeron las Leyes: no. 8114 “Simplificación y Eficiencia Tributaria” vigente desde el 9 de julio de 2001 [cuyo artículo 17 (que se ha mantenido incólume desde su versión original) derogó en forma parcial el canon 44]; y la no. 8643 “Modificación Parcial de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, N° 7762”. Este cuerpo legal, dispone en el canon 21 (desde su redacción primigenia) lo siguiente: “Corresponderá a la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones realizar las actividades y los estudios necesarios para preparar la licitación de la concesión. Dentro de los estudios deberá incluirse el de impacto ambiental; para ello se dará audiencia por cinco días hábiles al Ministerio del Ambiente y Energía, a fin de que determine el tipo de estudio por realizar. Terminado el estudio, se dará nueva audiencia a este Ministerio, que dispondrá de un plazo improrrogable de quince días hábiles para pronunciarse y su criterio será vinculante. [.-] Transcurrido este plazo sin recibir ninguna respuesta, se interpretará que el Ministerio no tiene objeciones (…).” Si bien la norma señala que para preparar el procedimiento de la contratación, la Secretaría Técnica del CNC debe realizar los estudios, entre ellos el de impacto ambiental, lo cierto es que de la frase que sigue queda en evidencia que no se trata necesariamente de la figura del Estudio de Impacto Ambiental. Con claridad la norma estatuye al Minae como el competente para definir el estudio particular que debe efectuarse. No se establece por tanto que de previo al inicio del procedimiento, deba el CNC efectuar el Estudio de Impacto Ambiental, sino el estudio que ordene aquel Ministerio. Al respecto, debe tenerse claro lo siguiente respecto de los Estudios de Impacto Ambiental y la Evaluación de Impacto Ambiental. En la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 17, se encuentra la primera mención a la Evaluación de Impacto Ambiental, como un requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos en actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos. En términos de la Ley de Biodiversidad, artículo 7.18, la Evaluación de Impacto Ambiental consiste en un “Procedimiento científico- técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental, un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental” (precepto 7.18). Se advierte por tanto que el legislador la identificó como un procedimiento de forma genérica, el cual es luego precisado en el Decreto 31849, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo objeto es precisamente definir los requisitos y procedimientos generales que culminan con el otorgamiento de la Viabilidad (Licencia) Ambiental (canon primero, desde su redacción original). Es decir, esta normativa regula los requisitos y procedimientos que constituyen la Evaluación de Impacto Ambiental. Precisamente en la exposición de motivos o consideraciones se menciona que “busca reglamentar principalmente uno de los instrumentos de política ambiental preventiva, cual es la Evaluación de Impacto Ambiental”. Nótese además, que la Ley Orgánica del Ambiente señala que serán otras leyes y los reglamentos los que indicarán cuáles actividades, obras o proyectos lo requieren; asimismo, que será realizado de conformidad con las guías elaboradas por Setena, a través de un equipo de interdisciplinario de profesionales inscritos y autorizados (artículos 17 y 18), lo cual denota la necesaria remisión a esta norma reglamentaria. A todo esto, se añade que en las dos leyes citadas (Ley Orgánica del Ambiente y Ley de Biodiversidad) solamente se alude a la Evaluación de Impacto Ambiental, no así al Estudio de Impacto Ambiental.

XVIII.- Dicho lo anterior, y con el fin de resolver el agravio planteado, es imprescindible deslindar la estructura y componentes del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, según lo define el Decreto Ejecutivo 31849. Ha de advertirse que éste ha sido objeto de múltiples reformas, que resulta conveniente reseñar a efecto de determinar la reglamentación vigente al 27 de noviembre de 2008 (fecha en la que Japdeva solicitó al CNC el inicio del procedimiento para la concesión) y al 10 de febrero de 2009 (data en la cual Setena concedió la Viabilidad Ambiental Potencial). El Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, se dictó el 24 de marzo de 2004 y se publicó en La Gaceta 125 del 28 de junio de 2004, a partir de lo cual entró en vigencia. Varias de sus normas y sus anexos 1 y 2, fueron reformados por primera vez mediante Decreto Ejecutivo 32734 “Reforma Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)” del 9 de agosto de 2005, el cual se publicó en La Gaceta 216 del 9 de noviembre de 2005. Posteriormente, fue objeto de modificación por medio del Decreto Ejecutivo 34688 “Reforma al Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)”, dictado el 25 de febrero de 2008, el cual entró en vigencia hasta el 14 de agosto de 2008, cuando se publicó en La Gaceta 157. En ese ínterin, es decir, antes de la entrada en vigencia del Decreto 34688, en concreto, el 11 de marzo de ese año, se emitió el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433, el cual se publicó en La Gaceta 68 del 8 de abril del mismo año, y mediante el que se modificó el artículo 35 relativo a las copias de los Estudios de Impacto Ambiental a otras autoridades. Se reitera que el 14 de agosto entró a regir el Decreto 34688. Más adelante, en sentencia 2019-2009 del 11 de febrero de 2009, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 14 del Decreto 32734 del 9 de agosto de 2005, que había derogado las descripciones de “Aprovechamiento (concesión) de aguas superficiales, si no forma parte integral de un proyecto” y “Aprovechamiento (concesión) de aguas subterráneas, si no forma parte integral de un proyecto”, del anexo 2 “categoría E. Electricidad, gas y agua. División 41. Captación, depuración y distribución de agua” del Decreto 31849. Luego, en fecha 24 de febrero de 2009 se emitió el Decreto Ejecutivo 35148 “Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, publicado en La Gaceta 72 del 15 de abril del mismo año, el cual introdujo variación al canon 38 sobre el plazo de revisión de los estudios de Impacto Ambiental. En forma posterior, mediante Decreto 35550 “Reforma Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)”, del 12 de marzo de 2009, publicado en La Gaceta 216 del 6 de noviembre siguiente, se modificó el anexo 2. El 25 de junio de 2013 se dictó el Decreto Ejecutivo 37803 “Adición y Modificación al Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004 y sus reformas”, publicado en La Gaceta 137 del 17 de julio de 2013, y mediante el cual efectuaron reformas a varias normas del Reglamento 31849. Por último, (de una manera muy particular) a través del Decreto Ejecutivo 38024 titulado “Reforma decreto N° 37803 “Adición y Modificación al Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004 y sus reformas” del 19 de noviembre de 2013 y publicado el día siguiente en La Gaceta 224, se alteró el Transitorio único del Reglamento 37803 de manera que se lee: “Transitorio Único: Hasta tanto la Sala Constitucional resuelva en definitiva la Acción de Inconstitucionalidad tramitada bajo expediente Nº 13-008478-0007-CO, en contra de las reformas al inciso 4 del artículo 3, el artículo 4 bis, el artículo 13, el inciso 1) del artículo 46 y el anexo 2, todos del reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, de 24 de mayo del 2004, según adición y modificación efectuada por medio del presente decreto ejecutivo; se continuarán aplicando las disposiciones anteriores a la presente modificación y ampliación” XIX.- Así las cosas, para el 27 de noviembre de 2008 (cuando se solicitó la VAP) y al 10 de febrero de 2009 (cuando se otorgó), regía el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto 31849, con las reformas operadas mediante los Decretos 32734, 34688 y 34433. En la versión que regía para la última fecha, la Evaluación de Impacto Ambiental, según el inciso 37 del canon 7, tenía tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento Ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos (actualmente 38). Con respecto a la primera (a), la Evaluación Ambiental Inicial, dispone el inciso 35 del mismo numeral (actualmente 36) es el “Procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la significancia del impacto ambiental. Involucra la presentación de un documento ambiental firmado por el desarrollador, con el carácter y los alcances de una declaración jurada. De su análisis, puede derivarse el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental o en el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de la EIA” (el subrayado no es del original). Es claro entonces de este apartado en relación con los incisos 63 y 64 ejúsdem (actualmente 64 y 65), que con esta primera fase, la Setena puede otorgar: a) la Viabilidad (Licencia) Ambiental, o bien b) la Viabilidad Ambiental Potencial, que se da cuando exige la confección de otros instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental, entre ellos el Estudio de Impacto Ambiental (como ocurre en este caso). Vale aclarar en este punto que la Viabilidad (Licencia) Ambiental “Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA” (inciso 63, actualmente 64). Por su parte, la Viabilidad Ambiental Potencial o VAP es “el visto bueno ambiental, de tipo temporal, que otorga la SETENA a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva” (aparte 64, actualmente 65). Según la redacción del artículo 11 párrafo segundo ibídem, vigente al 27 de noviembre de 2008, la VAP habilita al desarrollador de la actividad, obra o proyecto para “(...) iniciar gestiones de trámites ante otras entidades tanto públicas como privadas, en el entendido de que, el inicio de actividades tal y como se define en este Reglamento, podría darse únicamente con la Viabilidad (Licencia) Ambiental, la cual se obtendría hasta que se finalice con la respectiva fase del proceso de EIA, y cumpla de forma cabal e íntegra con los términos de referencia y lineamientos que la SETENA ha solicitado. Dicha Secretaría Técnica, en el documento que emita respecto a la Evaluación Ambiental Inicial, deberá indicar las razones técnicas y legales por las que no otorgará la VAP a una actividad, obra o proyecto determinado”.(la redacción actual, vigente al día de hoy contempla en lo medular la misma disposición).

XX.- En esta línea, luego del examen normativo, se concluye que el artículo 21 de la LGCOPSP, lo que dispone es que en esa fase preparativa de la licitación pública (de previo al cartel mismo) se cuente con una Evaluación de Impacto Ambiental, al menos en la fase primera, esto es, la Evaluación Ambiental Inicial, y por tanto, que se obtenga –como mínimo- la Viabilidad Ambiental Potencial. Recuérdese que es luego de esa primera fase que la Setena puede otorgar la Viabilidad (Licencia) Ambiental, o bien la Viabilidad Ambiental Potencial. Último acto que procede si determina que la actividad, obra o proyecto todavía requiere de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, es decir, la definitiva; y que precisamente permite al desarrollador iniciar gestiones ante entidades (públicas y privadas). En el sub lite, tal y como indica el hecho probado no. 17 del fallo, Setena concedió la Viabilidad Ambiental Potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín, mediante resolución 274-2009-SETENA del 10 de febrero de 2009. Con lo cual, la Administración cumplió con la exigencia del artículo 21 de la LGCOPSP, tal y como dispusieron los juzgadores. El pliego de condiciones de la licitación de marras se publicó el 23 de abril de ese año, luego de que el propio CNC lo aprobara el 13 de abril anterior y de que la Aresep diera su visto bueno al proyecto de cartel, el 20 del mismo mes.

XXI.- A lo anterior se suma que el objeto de la licitación de marras comprende, además de la construcción de la obra, el diseño mismo; nótese que el cartel de la licitación se titula “concesión de obra pública para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín” (folio 1068 del tomo III del expediente administrativo del CNC). Lo cual –como bien señaló el Tribunal- lógicamente imposibilita el Estudio de Impacto Ambiental (fase segunda del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental) de previo a la elaboración del cartel y a la adjudicación y al contrato mismo, pues antes de la ejecución del convenio en su etapa de diseño, aún no se tiene certeza de la obra, su estructura, su detalle. Luego, lo procedente a fin de salvaguardar la variable ambiental en ese período preparatorio del procedimiento licitatorio, era que se realizara la evaluación de impacto ambiental en alguna de sus fases, según definiese el Minae. En este caso, Japdeva presentó a la Setena el formulario D1 como Evaluación Ambiental Inicial (folio 717 del expediente del CNC). Esta primera fase de la Evaluación de Impacto Ambiental, según el canon 3 inciso 37 del Decreto 31849, necesariamente “Involucra la presentación de un documento ambiental firmado por el desarrollador, con el carácter y los alcances de una declaración jurada”. Lo cual es conforme al mandato 28.1 del mismo Reglamento, que establece que en los proyectos de calificados como A (“Alta Significancia de Impacto Ambiental” o en los que una ley requiere EsIA), se puede cumplir con la Evaluación Ambiental Inicial adjuntando ese particular documento (sección VII). La Setena en resolución 274-2009 del 10 de febrero de 2010 otorgó la Viabilidad Ambiental Potencial, y advirtió que no concedía derecho alguno para realizar obras hasta tanto no se emitiese la Viabilidad Ambiental Definitiva y que para cada fase o etapa del proyecto se debería realizar un proceso de Evaluación de Impacto ambiental iniciando con la presentación del formulario D1 (folio 741 del líbelo administrativo citado).

XXII.- En lo tocante a la mención de deficiencias en el formulario D1, dispuso la sentencia que los accionantes no lograron “desacreditar la procedencia de la VAP”. Estimó el Tribunal que el testigo perito Allan Astorga explicó que ese formulario ingresa información técnica básica a Setena para que conozca las condiciones generales del proyecto y determine si es potencialmente viable. Agregó, “el hecho de que existan defectos en el D1 entregado, no afecta el producto final de la viabilidad ambiental”, pues conforme al artículo 28.1 del Decreto 31849, en proyectos de obra regulados por ley especial se requiere el cumplimiento del trámite de Evaluación Ambiental Inicial, presentando el Documento de Evaluación Ambiental (D1) para obtener la Viabilidad Ambiental Potencial y términos de referencia para elaborar el Estudio de Impacto Ambiental. Dijo, lo anterior permite iniciar el trámite de la VAP, lo cual “releva a Setena de la verificación del cumplimiento de las exigencias debidas para la obtención de esa habilitación para trámites administrativos”. Expresó, el anexo II de ese Decreto es el que fija las pautas, si bien el formulario, en la forma de declaración jurada, consigna una evaluación para cada uno de los rubros allí establecidos, es la Administración la que fija un puntaje final que determina el tipo de estudio posterior a realizar. Reitera, en la resolución 214-2009 se previno que cada fase o etapa requiere del “proceso de Evaluación de Impacto Ambiental iniciando con la presentación del respectivo Formulario D1”, lo que evidencia que para cada etapa deberá presentarse ese formulario. Por ende, finalizó, las deficiencias señaladas no generan invalidez.

XXIII.- Lo argumentado por el casacionista es simplemente que ese documento no fue completado mediante el procedimiento adecuado ni cumplió el mínimo de requisitos, pero con ello no ataca el argumento del Tribunal, no puntualiza cuáles son los defectos que dice demostrados ni les atribuye una consecuencia jurídica señalando la normativa atinente. Por último, sobre el lacónico cuestionamiento en el sentido de que la Administración transfirió el deber de realizar el Estudio de Impacto Ambiental, ya se dispuso que en la fase previa, preparatoria de la licitación, lo requerido es una Evaluación de Impacto Ambiental, al menos en su primera fase, lo cual se determinó que fue cumplido, sin que pueda entonces afirmarse que operó un traslado de ese deber a la concesionaria. Demás esta decir que en el título IV de la LGCOPCSP, Sección I Actuaciones Preparatorias, canon 22, se dispone que tanto la Secretaría Técnica del CNC y la Administración concedente pueden cobrar el costo de los estudios que realicen al adjudicatario, siempre que se estatuya así en el cartel. Por otra parte, la realización del Estudio de Impacto Ambiental (segunda fase de la Evaluación de Impacto Ambiental), por lógica –se dijo- requiere del diseño de la obra, de la ejecución parcial del contrato. Luego, no existe impedimento para que la Administración imponga al adjudicatario (desde el cartel y posteriormente en el convenio) la obtención de la Viabilidad Ambiental Definitiva, que necesariamente requiere de ese Estudio de Impacto Ambiental.

XXIV.- Cuarto. Esgrime desobediencia al principio de motivación del acto y canon 136 de la LGAP. Narra, la empresa Royal Haskoning contratada para brindar la asesoría, en el documento de informe final “Plan Maestro para el Complejo Portuario de Limón-Moín (folios 2531-2735 judicial)”, recomendó tres fases para el desarrollo del puerto. La primera fase, consistente en: a) el aumento de la capacidad de la infraestructura existente mediante instalación de equipos, construcción de un nuevo puerto Terminal petrolero y del muelle 5-7 en la extensión de los muelles existentes en Moín; y b) la preparación de la concesión y construcción de un nuevo puerto al oeste del presente puerto. La segunda: a) el traslado de toda la carga de Limón a Moín; y b) el manejo de contenedores en el nuevo puerto, 900 metros de muelle de contenedores. La tercera fase, extensión del muelle de contendores con 600 metros adicionales. Argumenta, lo propio era que se efectuara primero la fase uno, luego las dos siguientes; no obstante, el cartel la omitió, lo cual reconoció la sentencia en el hecho probado 13. Cuestiona, si en el hecho 11 tuvo por acreditado el Tribunal que con la licitación se busca una mejora en la productividad y eficiencia portuaria, por qué no se ejecutó la fase primera, que es más barata y rápida. Agrega, al tratarse de una asesoría, Japdeva o el CNC para omitir lo asesorado debían apegarse al mandato 136.1.c, que exige motivación cuando el acto se separe del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; lo cual no ocurrió en este asunto, y deviene en una nulidad absoluta según el canon 166 de ibídem.

XXV.- Entre las pretensiones que esgrimió Sintrajap, solicita la nulidad del acto de adjudicación. En ese apartado identifica como motivo que el procedimiento violentó la LGCOPCSP y la Ley de Contratación Administrativa, “se hizo un cartel que no cumplía con los requisitos con la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en su artículo 21 incisos 1, 2 y 3, cual era tener los estudios técnicos correspondientes que sustentaran la viabilidad ambiental del proyecto a concesionar, además con violación a contario sensus (sic) de las normas del 27 al 29, ambas inclusive de la ley de concesiones citada, pues en estas normas no se permite la modificación de la oferta luego de recibidas las formalmente las ofertas y al modificar el cartel y las fechas de presentación de ofertas y no dar plazos adecuados. Además al otorgar 15 concesiones o beneficios más a la empresa adjudicada, luego de la fecha de apertura de las ofertas, beneficios o concesiones que de haberse dado a conocer, pudieron determinar que otros interesados ofertaran”. Añadió, “por carecer de una Justificación del Proceso licitatorio, de una motivación del acto administrativo, basado en reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener estudios técnicos como los estudios factibilidad (sic) ambiental y económico” (folio 2406). Pero además, en los hechos 5, 7, 8, 9, 12, 17 y 46 de su demanda Sintrajap manifestó disconformidad con que en la licitación se haya omitido la ejecución de la fase 1 del Plan Maestro de Royal Haskoning. Y en particular, en la circunstancia 46 dice “en el expediente de la concesión no existe ningún documento motivado que establezca las razones, por las cuales El Estado, se estaba apartando de las recomendaciones del consultor y asesor, ROYAL HASKONING, omitiéndose la fase 1 del plan maestro”. Sobre el punto, afirmó el Tribunal que en el contexto del Plan Maestro, la fase 1 era de inmediata implementación y debía concluirse para el año 2011, por lo cual llama la atención al CNC y a Japdeva, pero sostiene que si bien “respeta la tesis de los accionantes, no comparte el enfoque que se realiza en cuanto a la invalidez de las decisiones adoptadas en el contexto de las fases 2 y 3, por no haberse culminado la fase 1. En efecto, del análisis realizado de la prueba documental, en concreto, del Plan Maestro, así como de la deposición testimonial del señor Luis Vargas Araya, Julio Sarmiento Vargas y el señor Ramón Rosales Posas, no se obtiene el ligamen inescindible que exponen los accionantes entre las fases 2 y 3 concretadas mediante la licitación objeto de cuestionamiento y la fase 1. Como se ha señalado, el Plan es un solo concepto, empero, las fases pueden levantarse individualmente, pues fuera del marco de la conveniencia, no existe sujeción técnica infranqueable para sostener que sin la fase 1 completada, no podían realizarse acciones para la fase 2 y 3. Desde ese plano, la licitación que tiene por objeto la TCM si bien forma parte de un proyecto integral para la modernización de los puertos, en términos de validez no se condiciona o depende de la culminación de la fase 1. Son infraestructuras que ostentan autonomía una de la otra, al margen de que guarden un ligamen en el contexto de un proyecto unitario. Bajo ese contexto, la dilación en las acciones de cumplimiento de la fase 1 justificaría las dilaciones o retrasos en las demás fases, poniendo en riesgo la intencionalidad propia de todo el proyecto. Como se ha señalado, ciertamente se ha dado un descuido de las obras e inversiones de equipamiento que sustentan la fase 1, empero, ello no limita la legitimidad de las contrataciones iniciadas en el contexto de las fases siguientes. Se trata por ende de una secuencia deseable, pero no obligatoria. Ergo, no existe motivo de nulidad en ese proceder, advirtiendo eso sí la necesidad que JAPDEVA emprenda de manera inmediata las acciones para sujetarse al plan de cumplimiento de la fase 1, sin que la implementación de la TCM constituya una justificante para dejar en descuido obras importantes para el interés nacional y en concreto, para el desarrollo socio-económico de la Vertiente Atlántica” (considerando XXVIII del fallo recurrido).

XXVI.- Al respecto conviene precisar lo siguiente. La empresa Royal Haskoning Nederland B.V. convino con Japdeva la prestación de servicios de consultoría para “el estudio de Actualización del Plan Maestro para el complejo portuario Limón-Moín y la Evaluación del Drenaje de la Vertiente Atlántica y el Equipo de Dragado Necesario para el Mantenimiento de los Canales de Navegación” (folio 2424). Como se observa a partir del folio 2531, en concreto el denominado “Plan Maestro para el complejo portuario Limón-Moín” que emitió aquella empresa, propone una estrategia de largo plazo en la que: a) el Puerto de Limón se transforme en una instalación portuaria auxiliar dedicada a la industria turística; b) el actual Puerto de Moín se dedique a la descarga de crudo para la refinería, a la descarga y carga de productos de petróleo refinado para ser transportados a San José o redistribuidos en la costa atlántica y de todos los productos relacionados con el gas, el tráfico de carga general no contenerizada y carga de dimensión inusual, buques accidentados y tráfico de comercio irregular; y c) un nuevo puerto en el noroeste del puerto actual de Moín, con el desarrollo de al menos una terminal especializada para la carga y descarga de contenedores, que requerirá de concesión de la construcción y operación de la nueva terminal a uno de los principales operadores portuarios internacionales (folio 2567 a 2568). De seguido, la consultora hace un recuento de varios planes de desarrollo portuario de Moín, entre ellos el de Japdeva (alternativa A), y agregó un cuarto plan “Nuevo Terminal” (alternativa D). Los compara y concluye: “El resultado es que la alternativa D “Nuevo Terminal” es el plan preferido” (folio 2591). De previo a esa determinación, dentro del análisis de esa alternativa D, después de una explicación de las deficiencias de las alternativas A y B, explica que con esa propuesta “se comienza ya con la planificación del desarrollo de una nueva terminal de contenedores en una nueva dársena, y de evitar inversiones mayores en infraestructura básica para terminales de contenedores fuera de la Terminal prevista en la nueva dársena. Una vez que esté operacional, se prevé también el traslado de toda la carga de puerto Limón al puerto de Moín. El desafío consiste en resolver la congestión ya observada en el puerto con inversiones limitadas que también servirán como elementos del plan maestro a largo plazo. Mientras, se deberá resolver los problemas de congestión en el puerto Limón / Moín en espera de la disponibilidad del nuevo Terminal. [.-] Una razón importante para iniciar el desarrollo del nuevo puerto/dársena, es el tiempo que demorará la gestión de implementación teniendo en cuenta la gestión de dar en concesión, la ejecución de los estudios, de los diseños y la construcción, que se estima no será menor a 5 años y puede llegar a ser 7 años. Es decir que a juicio del Consultor el nuevo puerto no entrará en operación antes del 2013 o 2014 si es que no se presentan reveses importantes en la aprobación de pliegos y los contratos. Es imperativo iniciar el proceso de una concesión a la brevedad posible” (el subrayado y negrita se agregan, folio 2583). Una vez establecido que esa la alternativa preferida (“Nuevo Terminal”), se propone un Plan Maestro para el puerto de Moín con tres fases. La primera (1), que se divide en dos, a saber, 1.1) aumento de la capacidad de la infraestructura existente mediante: instalación de equipos, construcción de un nuevo terminal petrolero y construcción de un muelle relativamente liviano para carga general no contenerizada y granel liquido; y 1.2) preparación de la concesión y construcción de un nuevo puerto al oeste del presente puerto, lo que incluye: preparación de diseño preliminar, de los pliegos de la licitación, de la licitación pública, la firma del contrato y construcción de un rompeolas y la fase 2. Como segunda fase (2) identificó: 2.1) el traslado de toda la carga de Limón a Moín; y 2.2) el manejo de contendores en el nuevo puerto de 900 metros de muelle de contenedores. Como tercera fase (3) determinó la extensión del muelle de contenedores con 600 metros adicionales (folio 2591). Como recomendaciones señala deben realizarse dos procesos de concesión separados y en paralelo, el primero: concesión de los puertos de Moín y Limón existente, incluyendo la inversión prevista en algunas obras de infraestructura y suministro de equipos móviles para fortalecer las operaciones portuarias; el segundo, que sería el inicio del “proceso de concesión de facilidades portuarias nuevas incluyendo la construcción de un rompe olas, dragados, rellenos, pavimentos y edificio administrativo entre otros, para manejar carga en terminales de dedicación exclusiva para carga específica, en particular de contenedores”.

XXVII.- De lo anterior, se advierte que la fase primera del Plan Maestro comprende también la elaboración del cartel y demás actos preparatorios de la licitación pública relativa a la construcción de la nuev a terminal y la ejecución de dicha obra. Es claro que esa subfase 1.2) no depende de la conclusión de la subfase 1.2); se trata de actividades, que si bien están relacionadas en tanto enfoques de acción para el complejo portuario Limón-Moín, son independientes, la construcción de una nueva terminal en el puerto de Moín no se afecta por el aumento (o estancamiento) de la capacidad de la infraestructura del puerto Limón y del actual puerto Moín. Esta deducción se ve además reforzada en el propio Plan Maestro, en particular el acápite relativo al puerto Moín, donde se indica que es importante iniciar el desarrollo del nuevo puerto/dársena, por el tiempo que demorará el trámite de concesión, la ejecución de estudios, los diseños y construcción, por lo cual califica de imperativo iniciar el “el proceso de una concesión a la brevedad posible”, sin que lo sujete al cumplimiento del aumento de la capacidad de puerto Limón y actual puerto Moín. De esta manera, no lleva razón Sintrajap en la premisa de la que parte para aducir la violación del canon 136.c de la LGAP, y en ese tanto la censura se denegará.

Recursos de la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos XXVIII.- Recrimina la CGR violación del artículo 193.b del CPCA, por cuanto se exoneró en costas a las actoras. Al efecto, señala, dispuso el Tribunal que el caso se había caracterizado por la alta complejidad técnica y jurídica y que las posiciones vertidas por las partes reflejan la buena fe y que hubo suficiente motivo para litigar. Sostiene, la complejidad del caso o su participación en alguna etapa del proceso no son razones válidas ni suficientes para que una persona interponga un proceso de esta naturaleza. En cuanto a la demanda de Canaba, explica, se acogió la falta de derecho, no podía considerarse que tenía suficiente motivo para litigar, pues el propio Tribunal reconoció que no había agotado la vía administrativa respecto de la impugnación del cartel, con lo cual su acción estaba precluida en cuanto a ese extremo particular. Insiste, sus alegatos estaban precluidos, debió plantearlos en la etapa de objeción al cartel, en consecuencia –estima- se da transgresión al principio de buena fe, e incluso podría significar un abuso procesal en cuanto al derecho alegado. Por otra parte, considera que los alegatos no precluidos, novedosos, son meras opiniones sin fundamentación y apreciaciones subjetivas, que fueron rechazados en su mayoría por falta de sustento probatorio. Reproduce la sentencia no. 419-F-00 de esta Sala. Concluye, al estar precluidos los aspectos del cartel y los otros temas sin fundamentación ni probanzas, pese a la complejidad y participación de la CGR en algunas etapas del procedimiento, no existió motivo suficiente para litigar en su contra, considerando especialmente que en el escrito inicial de demanda no impugnó ni alegó la nulidad de actos emanados por ella, y no es sino hasta que se emite el refrendo que se amplía la demanda. Cita los fallos 73-F-95 y 1070-F-04 de esta Cámara. Prosigue, respecto de la demanda de Sintrajap, se acogió la falta de legitimación pasiva. Reitera, el Tribunal exoneró por la alta complejidad técnica y jurídica, la buena fe y el motivo suficiente para litigar que reflejaban las posiciones de las partes; asimismo, consideró que los agravios presentados le involucraban (a la CGR) en la fase de objeción al cartel y en la de apelación contra el acto de adjudicación. Discrepa por cuanto –en su parecer- la participación que haya tenido en un proceso licitatorio no puede ser un motivo para traerle a juicio y hacerle incurrir en el gasto de recursos públicos, máxime cuando ninguna de sus actuaciones fue impugnada y, por ende, se declaró “inadmisible” la demanda en su contra. Insiste, quedó plenamente demostrado que fue demandada indebidamente, la interposición de la demanda fue defectuosa e indiscriminada, Sintrajap no guardó el deber de ponderar adecuadamente la necesaria participación de cada una de las partes en el proceso frente al objeto de éste, lo que era fiel reflejo de la buena fe procesal que debe existir. Así, no existió motivo suficiente para litigar, pues la demanda en su contra resultaba desde el origen abiertamente infundada e improcedente, y por ende, debe cubrir los gastos incurridos. Destaca, la facultad de exonerar no es absoluta, ni discrecional, sino reglada y debe estarse a los supuestos de la normativa procesal, lo cual no ocurre en la especie. La Ley ni la doctrina aceptan la complejidad de los temas debatidos ni la posible participación en actos no cuestionados como eximentes de la condenatoria en costas, por lo que el Tribunal está fuera del ámbito reglado. Por su parte, Aresep también acusa violación del canon 193.b del CPCA y de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y justicia. Señala, conforme las resoluciones no. 901-2011 y 89-2001 de esta Sala, al ejercer la facultad de exoneración, procede la revisión mediante este recurso. Manifiesta, para el Tribunal la exoneración obedece a la existencia de buena fe y motivo suficiente para litigar, y que la demanda no era temeraria ni carente de seriedad. Disiente, pues la aplicación del principio de condenatoria en costas al vencido, contrario al parecer del Tribunal, no implica que la demanda se estime temeraria o carente de seriedad, es el mero reconocimiento de los gastos incurridos por la vencedora en el proceso, donde de forma normal y razonable cada parte expone sus argumentos de hecho y derecho. Trascribe la resoluciones no. 1246-2011 y 654-2011 de esta Cámara. El criterio del Tribunal, dice, es injusto, irrazonable y contrario a la amplia jurisprudencia de esta Sala. La demanda en su contra resultó injustificada e improcedente, nunca se plantearon pretensiones concretas en su contra, los argumentos y cuestionamientos contra los aspectos tarifarios fueron plenamente descartados y rechazados, y le implicaron enormes gastos que fueron cubiertos con recursos públicos. Sobre el motivo suficiente para litigar cita las sentencias no. 40-2011 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII y la no. 581-2011 de esta Sala. Recrimina, la actoras emprendieron contra ella, sin claridad de la pretensión, armando y modificando su teoría del caso poco a poco en el transcurso del proceso, sin rigor técnico y sin haber puntualizado un vicio en sus actuaciones. Todo esto, asevera, le restó seriedad y las vuelve temerarias y ambiguas. Insiste, la facultad o potestad debe ser justificada ampliamente con un análisis de la naturaleza del tema en discusión y de las actuaciones en el proceso, debe fundarse en datos objetivos del proceso, los que en este caso con relación a ella evidencian el acogimiento de la falta de legitimación pasiva que opuso y el amplio despliegue procesal en que incurrió. Alega, se debe considerar que son dos procesos acumulados, con medidas cautelares, audiencia ante el Tribunal de Apelaciones, de juicio, un sinnúmero de escritos, con copia de expediente administrativo de más de 800 folios, lo que le implicó un gran número de horas de técnicos y abogados, para que finalmente se declarara una falta de legitimación pasiva de su parte, al no existir pretensiones en su contra. Todo esto, asevera, son datos concretos y objetivos que demuestran la improcedencia de la exoneración en costas. Destaca, en los hechos probados 22, 23, 24, 27 y del 34 al 41, se nota claramente que los reproches contra sus actuaciones son meramente especulativos, y en los relativos a la materia tarifaria no se le dio razón a las actoras, en este sentido los hechos 3, 4 y 5.

XXIX.- En particular, sobre la exoneración en costas, es necesario señalar que esta dispensa responde a dos hipótesis: a) la existencia de pruebas que en forma verosímil no haya conocido oportunamente y que justifiquen sus pretensiones o excepciones; y b) el motivo suficiente para litigar. En cuanto a la última, esta Sala desde vieja data ha señalado que no consiste en la mera convicción de la tesis que sustenta, sino que necesariamente ese convencimiento ha de responder a datos objetivos del proceso que permitan deducir la bondad de sus pretensiones o defensas. Como datos objetivos del proceso se ha identificado la sutileza en la “cuestión legal”, esto es, por ejemplo, que lo discutido se funde en una interpretación pura de las normas jurídicas pues el cuadro fáctico no resulta controvertido (en este sentido puede consultarse la sentencia 8-F-97, así como la resolución 1692-F-SI-2012, ambas de esta Cámara). También –debe agregarse- constituye un motivo suficiente para litigar la obligada participación en el proceso como parte demandada, que deriva precisamente de la legitimación procesal pasiva que impone el artículo 12 del CPCA en algunos de sus apartados (y que se advierte, en el supuesto de un fallo estimatorio no coincidiría necesariamente en forma absoluta con la legitimación ad causam). Así por ejemplo, conforme al inciso 2 deberá ser demandado el órgano con personalidad jurídica instrumental conjuntamente con el Estado o ente al que está adscrito (la legitimación procesal pasiva), pues es en la sentencia que se definirá a cuál de ellos se imputa la conducta objeto del proceso (legitimación ad causam pasiva), siendo que en el ínterin y por esa indefinición inicial han de comparecer ambos en el proceso. Igual ocurre con el apartado 3, según el cual lo será también toda persona que haya derivado derechos o intereses legítimos de la conducta objeto del proceso. Esto es así por cuanto, aún y cuando la pretensión no se dirija en forma directa en su contra, han de salvaguardarse esos derechos e intereses que podrían verse afectados, so pena de que la eventual sentencia estimatoria se torne luego en inejecutable. En la misma línea, el inciso 5 dispone la legitimación procesal pasiva de la CGR, en conjunto con el Estado o el ente fiscalizado, cuando el proceso tenga por objeto una conducta de la propia CGR en ejercicio de su competencia constitucional o legal, o bien tenga por objeto una conducta sometida a su control, a sus potestades de fiscalización o de tutela superior de la Hacienda Pública. Todos estos sujetos (y órganos con personalidad) habrán de ser considerados demandados, bien sea que la parte actora así lo disponga desde su demanda, bien se les integre de oficio o a instancia de parte. En consecuencia, existe un deber legal de que la demanda se dirija en su contra. En ese tanto, lo que luego se determine en el fallo final sobre su legitimación ad causam activa, no demerita esa circunstancia: tienen que ser traídos al proceso en condición de accionados (litisconsorcio dispuesto directamente por la ley). Por ello, aún y cuando se decrete una falta de legitimación pasiva (en la causa) o una falta de derecho respecto de esos particulares sujetos, lo cierto es que en atención a las circunstancias del caso, el órgano juzgador podría dispensar de las costas al vencido.

XXX.- En este caso, el Tribunal resolvió sin especial condenatoria en costas respecto de ambas demandas al considerar que existió suficiente motivo para litigar. Estimó, “se está frente a un caso que se ha caracterizado por alta complejidad técnica y jurídica. Lo extenso de los puntos analizados en el presente fallo ponen (sic) en evidencia lo complejo del tema. Se trata de un asunto en el que ha sido menester abordar un gran número de aspectos y que por su composición, obligó un amplio análisis. Desde esa óptica de examen, considera este cuerpo colegiado, las posiciones vertidas por cada parte involucrada, tanto actoras como demandadas, refleja buena fe y motivo suficiente para ejercitar la defensa de sus respectivas posiciones, lo que dentro del ámbito de análisis abordado, lleva a concluir sobre la pertinencia de resolver la presente causa sin especial condena en costas. En efecto, la compleja naturaleza de las cuestiones debatidas refleja la existencia de motivo suficiente para litigar, lo que posibilita la dispensa señalada. Este criterio alcanza incluso las acciones respecto de las cuales se ha acogido la defensa de falta de legitimación pasiva, como es el caso de la demanda contra la ARESEP y el caso de la CGR respecto de la acción de SINTRAJAP. La compleja tramitación de la licitación pública internacional que se ha revisado, no hace concluir que la demanda contra esas instancias públicas sea temeraria, carente de seriedad, pues al margen de los criterios técnicos utilizados por este Tribunal para resolver el tema de la legitimación pasiva en cuestión, lo cierto del caso es que parte de los agravios presentados involucraba a esas unidades administrativas, sea participando en la consulta de los aspectos tarifarios del proyecto -caso de la ARESEP-, o bien, en la fase de objeción al cartel y apelación contra el acto adjudicatorio -en la particularidad de la CGR-. En consecuencia, estima esta Cámara, por las razones expuestas, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas” (el subrayado no es del original).

XXXI.- Sobre la exoneración en costas de las demandas establecidas contra la CGR. Como se observa en el considerando que antecede, el Tribunal estableció que la exención en costas con relación al órgano contralor procedía por existir suficiente motivo para litigar, con fundamento en dos razones, la primera: la complejidad del asunto. La segunda, cual es que los alegatos de ambos actores le involucraban, pues la CGR fue quien conoció y resolvió los recursos de objeción al cartel y de apelación contra el acto de adjudicación. En particular, respecto del último motivo recrimina el órgano contralor que su participación en las etapas del proceso licitatorio no justifica el que se haya establecido este proceso en su contra. Discrepa esta Sala con la recurrente. Conforme se indicó, tal es precisamente la hipótesis del mandato 12.5.b del CPCA. Necesariamente la CGR debió actuar como parte demandada en el proceso, tanto respecto de la demanda de Canaba como la de Sintrajap. Nótese que más allá de que Canaba sí solicitó la nulidad del acto de refrendo DCA-0692 y de que Sintrajap no peticionó la invalidez concreta de alguno de sus actos, lo cierto es que en este asunto se ventila la conformidad del acto de adjudicación, del contrato y del cartel con el ordenamiento jurídico; proceso licitatorio dentro del cual la CGR –en el ejercicio de sus potestades fiscalizadoras- emitió diversas resoluciones. Luego, la conducta administrativa objeto de este proceso estaba –por Ley- sometida a su control, fiscalización; y ello determinó su legitimación procesal (precepto 12.5.b citado), que finalmente se constituye como un motivo –más que suficiente- de índole legal para litigar en su contra. De suerte tal que el Tribunal no incurrió en el vicio que se le endilga. Por innecesario se omite pronunciamiento sobre la complejidad como causal de exoneración en las costas.

XXXII.- Respecto de la dispensa en costas de las demandas incoadas contra la Aresep. Para efectos de claridad, conviene señalar que sendas demandas contra la Aresep fueron declaradas sin lugar al acogerse la falta de legitimación pasiva opuesta por esa entidad. En cuanto a las consecuencias económicas de este proceso judicial, se exoneró a los vencidos, el fundamento –se reitera- es que en ambos casos hubo suficiente motivo para litigar, por la complejidad técnica y jurídica de las cuestiones debatidas y por cuanto los agravios de Canaba y Sintrajap involucraban a la Aresep, quien fue consultada sobre los aspectos tarifarios del cartel. Al efecto, se torna necesario advertir en primera instancia la naturaleza de trámite o preparatoria de los diversos actos que emitió la Aresep (considerando I de este fallo). Estos tendían a la preparación y –posterior- modificación del pliego de condiciones. Su contenido es el criterio vinculante de este ente regulador sobre la estructura tarifaria y los parámetros para su ajuste, así como sobre los parámetros para la evaluación del servicio. Tal es la letra del mandato 21.2 de la LGCOPSP, que ha de concordarse con los artículos 6 y 5 párrafo primero inciso g y párrafo segundo inciso g de la Ley de la Aresep, no. 7593. En esa línea, los vicios de aquellos actos habrían de impugnarse con el cartel o, luego, con la adjudicación, conforme al mandato 163.2 de la LGAP. En rigor técnico, la pretensión (tanto en sede administrativa como en la judicial) se ha de dirigir contra el acto (final) por yerros del preparatorio; pero ello no significa que pueda exigirse que en el acápite de pretensiones se incluya expresamente –según corresponda- la revocatoria, la reconsideración o la nulidad del de trámite. Esto fue lo acontecido en el sub lite. No peticionaron los actores la invalidez de las resoluciones de la Aresep, pero sí impugnaron el cartel, la adjudicación y el convenio, entre otros aspectos por la tarifa definida, para los cuales dentro del procedimiento llevado, el Regulador emitió criterio vinculante para el CNC, según estatuye la norma de comentario. Por esta razón es que, aún y cuando decretó la falta de legitimación (ad causam) pasiva de la Aresep, el Tribunal sí valoró la tarifa definida y los procedimientos iniciados y cursados para que dicha entidad emitiera su criterio, con recuento de la documentación que en diversas oportunidades se le presentó y con referencia a la prueba testimonial-pericial recibida. De ahí concluyó que los datos utilizados en la fijación fueron debidamente actualizados, que la tarifa ponderó la totalidad de elementos propios de la concesión dentro de la estructura financiera y que no hay desatención a las reglas univocas de la ciencia, la técnica, la lógica y la conveniencia (considerandos XXI al XXIV de la sentencia recurrida). Dicho lo anterior, resulta claro entonces que tratándose de actos preparatorios, y en general de la conducta de la Aresep, como medio o fase previa en la elaboración (y modificación) del cartel, los supuestos yerros en esa voluntad necesariamente debían alegarse, puntualizarse o impugnarse, al reclamar la invalidez del acto (final), cual es la del adjudicatorio, la del contrato y la del pliego cartelario. En consecuencia, era necesario tener como parte accionada a dicho ente. O lo que es igual, se justifica –en los términos que utilizó el Tribunal- por cuanto dentro de los agravios que plantearon los actores se encontraban aspectos que le involucraban al haber participado en la consulta sobre temas tarifarios. Por consiguiente, pese a que la Aresep carecía de legitimación ad causam, sí era un legitimado procesal obligado, y en ese tanto, debe admitirse que a los actores vencidos les asistió un motivo suficiente para litigar en su contra. En conclusión, la dispensa en costas era procedente; razón por la cual el cargo también será denegado.

XXXIII.- En mérito de lo expuesto, se declararán sin lugar los recursos interpuestos por el Sindicato de Trabajadores de Japdeva, la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, quienes sufragarán las costas generadas con su ejercicio, de conformidad con el canon 150.3 del CPCA.

POR TANTO

Se declaran sin lugar los recursos planteados por el Sindicato de Trabajadores de Japdeva, la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, quienes sufragaran las costas generadas con su ejercicio.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Lupita Chaves Cervantes Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González MACUNAQ

TopicsTemas

Concept anchorsAnclajes conceptuales

Ley 7762 Art. 21
Decreto 31849 Arts. 7, 11, 28.1
Constitución Política Arts. 46, 121 inciso 14
Ley 7593 Arts. 10, 13

Spanish key termsTérminos clave en español

Potential environmental viability as a prerequisite for public works concessionsViabilidad ambiental potencial como requisito previo en concesión de obra pública

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