Precarious permit on public domain prevails over disability rightsPermiso precario en bienes demaniales prevalece sobre derechos de discapacidad

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, at fourteen hours forty minutes on the twenty-third of August of two thousand twelve.

Ordinary proceeding processed in the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda of the Second Judicial Circuit of San José by A, businessman and G, both merchants and represented by attorney Rolando Guardiola Arroyo, single; against the INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS, represented by its general judicial proxy without limit of sum, Nancy Arias Mora, divorced and its special judicial proxy, attorney William Emilio Fernández Hernández and the ESTADO, represented by its constitutional procurador Luis Diego Flores Zuñiga, whose qualifications are not indicated. The natural persons are of legal age, and with the exceptions noted, married and attorneys.

RESULTANDO

1. Based on the facts they set forth and the legal provisions they cited, the plaintiffs initiated an ordinary proceeding, so that the judgment declares: “(…) with merit the present proceeding in all its aspects for being in accordance with law, and both the INS and the MINISTERIO DE SALUD be ordered to immediately eliminate the stands, allowing us to resume the exploitation of the right of use of each of the respective stands in the places where they are currently located. 2-. As a subsidiary claim, the Court is requested, should the previous petition not be accepted, to order the INS to immediately restore our right, and allow us to resume the exploitation of the right of use of the respective stands in a new location that possesses conditions similar to those we currently have. 3-. As a subsidiary claim should none of the previous claims be accepted, both the INS and the MINISTERIO DE SALUD be jointly and severally ordered to pay the damages caused to the undersigned, which shall be liquidated in the judgment enforcement phase and have been estimated supra for the purposes of this proceeding, without prejudice that these may suffer an increase in the judgment enforcement phase. 4- That in case of opposition by the INS and the Minister of Health, they be ordered to pay both costs of this action.” 2. The representation of the Institute answered according to its filing on folios 106 to 114 and raised the defenses of lack of right, lack of cause, and lack of standing both active and passive.

3. The procurador answered negatively, raising the defenses of lack of interest, lack of passive standing, and lack of right.

4. The Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, composed of judges Laura García Carballo, Sergio Mena García, and Rodrigo Campos Hidalgo; in judgment no. 218-2011 at 14 hours 55 minutes on October 6, 2011, ordered: “The defense of lack of active and passive standing raised by the INS is rejected, and the defense of lack of right, within which lack of cause is contemplated, is upheld. The lawsuit filed by A and G against the Instituto Nacional de Seguros is declared without merit in all its aspects. This proceeding is resolved without special condemnation regarding costs.” 5. The plaintiffs file a cassation appeal, expressly indicating the reasons on which they rely to refute the thesis of the lower Court.

6. In the proceedings before this Sala, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Judge Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.G and A filed a contentious-administrative lawsuit against the Instituto Nacional de Seguros (INS), the Ministerio de Salud, and the Estado. They stated they are unable to walk, which makes it difficult for them to find work. In August 1997, they explained, the INS allowed Mr. Steller to locate a sales stand in its building in La Uruca, which it later expanded to two more. Mr. A, they indicated, was authorized to place another stand in January 2005, at that same site. Subsequently, they related, the INS notified them they had to vacate them. They requested that the restoration of the rights held prior to the suppression of their sales stands be ordered, allowing them to once again exercise the exploitation of the right of use. Subsidiarily, they sought that the INS be ordered to immediately restore their rights and allow them to exploit them in a new site, with similar conditions. Finally, in further subsidiarity to all the above, they petitioned that the INS be ordered to cover their damages and the payment of both costs. The INS opposed and invoked in its defense the exceptions of lack of right, lack of active standing, passive standing, and cause. The Estado also opposed. During the preliminary hearing, the plaintiffs withdrew the lawsuit against the Estado and the Ministerio de Salud. The Tribunal, when resolving the merits of the controversy, in what is relevant, declared lack of right, rejected the other defenses, denied the lawsuit, and did not impose a special condemnation for costs. Disagreeing with the decision, the plaintiffs came to the Sala invoking censures of a procedural and substantive nature.

RECURSO POR MOTIVOS PROCESALES

II.They formulate one objection. They claim Articles 42, 119, 122, and 137 subsections d), g), and h) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), as well as 99, 153, and 155 of the Código Procesal Civil, were violated, for lack of reasoning, by not having resolved all the claims of the lawsuit. They transcribe their second subsidiary claim and point out that the judgment only examined the first and third claims, but not the second. They incorporate a series of doctrinal and jurisprudential reflections regarding consistency. They assert that due process was harmed by not issuing a criterion on that request, since their requirement to be relocated to other sites was not addressed, despite having proven they suffer from paralysis, are covered by Ley 7600, and that there is a joint duty of the Estado to ensure their personal “support.”

III.As stated, the plaintiffs seek: “1. (…) it be declared (…) the immediate restitution of the rights of the undersigned prior to the suppression of the stands, allowing us to resume the exploitation of the right of use of each of the respective stands in the places where they are currently located. 2. As a subsidiary claim, it is requested (…) the INS be ordered to immediately restore our right, and allow us to resume the exploitation of the right of use of the respective stands in a new location that possesses conditions similar to those we currently have. 3. As a subsidiary claim should none of the previous claims be accepted, the INS be ordered to pay the damages caused (…) which shall be liquidated in judgment enforcement (…)”. Although, as the appellants affirm, in the appealed judgment a clear reference to their second claim is missing, from the context of the substantive reasoning expressed by the Tribunal, it is inferred, in the Sala’s opinion, that such a claim must be understood as rejected. The lower court body, in what is relevant, found it proven that by a note dated August 26, 1997, the INS informed Mr. G that it authorized him to set up a refreshment sales stand in the new facilities of the Departmento de Prestaciones Sanitarias located in La Uruca, in the building called Consulta de Primera Vez. The Ministerio de Salud Región Central Sur issued three sanitary operating permits for the sale of packaged foods to Mr. G, in different locations of that building, from October 13, 2008, until the same date of the following year. The same occurred with Mr. A, on that same date, who was granted the permit until October 28, 2010, under the same conditions, for one stand. On September 2, 2008, by official letter DIVMED-1939-2008, the Sub-chief of the División Médica of the INS informed them that because the INS-SALUD Complex was in the process of accreditation by the Ministerio de Salud, the specialists of that entity had made several observations regarding the location of the food sales stands, the state of maintenance, deficiencies regarding washbasins, obstruction of exits, training in food handling, overcrowding generated in patient care areas and accesses, as well as high costs for electrical energy consumption. He indicated that based on this, it had been resolved to suspend the permits granted for sales, which would be in force until October 3 of that same year, and therefore requested they remove the equipment and furniture. On January 26, 2009, the Chief of the Dirección de Seguros Solidarios of the INS, by official letters DIVMED-2009-0185 and DIVMED-2009-0186, both dated January 26, 2009, communicated to them that, the recurso de amparo they filed against that unit having been resolved, they had to vacate no later than the following February 13. On May 25 of that year, in the sanitary order of the Ministerio de Salud CMU-AMB-162-2009, the environmental managers of that unit determined, based on the inspection visit conducted on March 24, 2009, and report CMU-HAB-65-2009-AMBM, that in one of the establishments assigned to Mr. G, there were physical-sanitary and security deficiencies that put the health of the people who frequented it at risk, and therefore ordered the INS to eliminate the activity of selling packaged food products and bottled refreshments, since the location represented a risk factor in case of emergency, by limiting a safe evacuation of the people receiving medical attention in the building. Nevertheless, on October 29, 2010, the Área Rectora de Salud Carmen-Merced-La Uruca, of the Central South Sector of that Ministry, granted the sanitary operating permit RCS-CMU-777-2010MC to Mr. G’s stands, for the activity of selling packaged pastries and bottled refreshments, until October 29, 2011. On the other hand, on the following November 1, the Gestor Ambiental of the Ministerio de Salud, in official letter CMU-AMB-1518-2010–FR, addressed to the Director of the Área Rectora de Salud of Carmen-Merced-La Uruca, concluded that the sales stands of Messrs. G and A, from a sanitary point of view, operate in good cleaning conditions and do not obstruct the corridors that serve as transit for people entering and leaving the buildings. In its considerations on the merits, the judgment indicated, in what is relevant, that the plaintiffs did not have a contract, but a mere use permit granted in good faith by the defendant. It pointed out that the revocation was based on reasons of opportunity and convenience, since the facilities had to be accredited as a hospital center before the Ministerio de Salud. It argued that the plaintiffs’ condition as persons with disabilities did not serve as a basis to oblige the Administration to maintain the sales stands, since the INS had to ensure the safety and well-being of the patients, and had to implement strategies aimed at the prevention and control of intrahospital infections, suppressing risk factors. Thus, it found that the INS had acted in accordance with the provisions of Article 154 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), so that “It is concluded then that the precarious content of the permits granted to the plaintiffs, which bars any emergence of subjective rights in their favor, and the power of revocation that the Administration has regarding this type of permits, make the plaintiffs’ claim nugatory, for them to be formally restored to their stands, as well as the compensation they seek subsidiarily.” Then, despite the fact that no express reference was made to the request for relocation to new premises, in light of the reasons noted, it is deduced that such an extreme must be understood as implicitly denied, since if they have nothing more than a precarious use permit, there is also no legal basis that grants them a “right” to be installed in a new site, since the activity they exploited was carried out thanks to the unilateral authorization that the INS granted them in good faith. If for the Tribunal there is no element that legally obliges keeping them in their sales stands, it is inferred from the judgment that, with greater reason, there would also be none for the defendant to have to relocate them, since, it is reiterated, it is due to a benefit granted, not a duty or obligation. Furthermore, this is confirmed by the subsidiary nature with which the plaintiffs endowed the second petition with respect to the first, and the third with respect to the second. Note that the Tribunal determined that the recognition of payment of damages was not appropriate, a claim that the plaintiffs formulated in the event that their right to continue in their stands, nor to be relocated, was not declared. Consequently, these elements allow concluding the tacit denial of the subsidiary claim. To all the above, it should be added that the interested parties did not formulate a request for addition regarding the judgment on this point, which, under the terms of Article 137, subsection 2) of the CPCA, disables them from complaining on this point. Therefore, for all the reasons stated, the alleged defect must be rejected.

RECURSO POR MOTIVOS DE FONDO

IV.They raise two objections of this nature. First. They consider Articles 1, 4 subsections b) and d), 27 subsections b), e), and also i) of the “Convention on the Rights of Persons with Disabilities,” as well as numerals 7 and 33 of the Constitución Política, to be violated. The Tribunal does not state, they criticize, for what reason Article 154 of the LGAP prevails over the Convention, disregarding the higher hierarchy granted to it by constitutional precept 7. According to the judgment, they explain, based on the cited rule 154, the State can revoke permits on public domain property, but according to the mentioned Treaty regulations, the reason should have been given for why that rule is applied over the rights their represented parties possess as disabled persons. They transcribe the mentioned rules of the Convention. They indicate that the judgment rejects the lawsuit without indicating the reason why it does not apply the State's duty for the search, obtaining, and maintenance of employment, established by the Convention, since they were granted the right of use of a “small piece of land” under the conditions and location indicated by the INS, leading them to believe they had a consolidated right. Second. They claim omission of the “evidentiary body,” violating numerals 2 and 338 of the Ley General de Salud. The Tribunal gives greater value to the testimonies of M, A, and MS, they accuse, over the technical-sanitary and environmental management approvals issued by the Ministerio de Salud that support the sanitary authorizations, which had already taken into consideration the conditions in which the stands were located. They recriminate that the reason is not indicated for giving greater value to the testimonies, harming the referenced rules of the Ley General de Salud, according to which the Ministry is the highest authority in matters of public health. It is not enough to point out, they state, that the INS needs the spaces, if no study exists to support it “nor are the mentioned rules that prohibit eating food in hospital entities justified if, by custom, knowledge, and legal disposition of the Ministerio de Salud itself (…) they exist in the different hospitals of the country (…)”. The reference to biosafety standards is unfounded since what they say or recommend is unknown. Non-compliance cannot be attributed to them, they claim, if the stands were located by the INS itself, as they also lack permits to make improvements to the water supply, since they are not authorized by the defendant to make the necessary changes.

V.Article 154 of the Ley General de la Administración Pública, which serves as the basis for the contested pronouncement, indicates: “Use permits for the public domain, and other acts that recognize to an administered party a right expressly and validly on a precarious basis, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability of the Administration; but the revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudential period for compliance with the revocation act must be granted in all cases.”. Referring to this rule, this Sala, in its judgment no. 810-F-S1-10 at 8 hours 45 minutes on July 8, 2010, in what is relevant, stated: “III. On the figure of precarious permit (permiso en precario). (…). It is significant, first of all, to briefly consider the topic of public domain property. Its purpose is a special destination to serve the community or a public interest. In addition to this, they are subject to a special regime, which keeps them outside the commerce of human beings, which is why they cannot be the object of possession; however, they can be part of a right of exploitation. This means, it is not a case of a property right, but rather, of a use permit, which, as stated above, possesses elements of unilaterality and can be carried out under the protection of the Administration's discretion. By virtue of these particularities, there is one more point that forms an integral part of this figure, precariousness, which speaks of the possibility that the Administration has to revoke at any time the use permit that has been granted over such property. Its main characteristics are: “a) it creates an individual legal situation conditioned upon compliance with the law, non-compliance implying the expiration of the permit; b) it is given intuito personae in consideration of its motives and the beneficiary, its assignment and transfer being prohibited in principle; c) it confers a weakened right or a legitimate interest, the precariousness of the permit holder's right is based on the fact that the permit constitutes a tolerance of the respective Public Administration that acts discretionally; d) it is precarious, which is why the Public Administration can revoke it at any time, without the right to compensation or indemnification; e) its granting depends on administrative discretion, so the Public Administration can assess whether the requested permit conforms or not to the general interest.”. Resolution at 9 hours 57 minutes on March 21, 2003, corresponding to vote 2443 of the Sala Constitucional. What is put into the hands of the private individual is the useful use of the property, but the State will always reserve ownership and its attributes over the thing. From the same legal provision cited above, it can be inferred that it is an act of unilateral will, which is given for reasons of convenience and temporarily, where an administered party is allowed the enjoyment on a precarious basis of a public domain property, its revocation necessarily having to comply with the specifications that the rule itself stipulates. The permit is an act by which a person is authorized to exercise a right that, in principle, the legal system would not have allowed them. It must be understood as a special exception to a general prohibition, in which case the Administration tolerates that a specific activity be carried out. Its nature is precisely aimed at removing a legal obstacle to be able to carry out a specific exercise; on some occasions, it has even been defined as a kind of concession of restricted scope, since it grants rights of lesser intensity and greater precariousness. Consult, among other resolutions, that at 15 hours 42 minutes on November 16, 1993, which corresponds to vote number 5976; at 11 hours 27 minutes on April 24, 1998, which is vote no. 2777; and that at 9 hours 57 minutes on March 21, 2003, vote 2443 (cited above), all from the Sala Constitucional.”. Now, on the other hand, although the Convention on the Rights of Persons with Disabilities regulates, among others, the fundamental right to work of those in that condition, the State's duties to provide support in the search, obtaining, and maintenance of employment, and to eliminate discriminatory practices, its text does not refer to—nor does it deduce from it—that due to the plaintiffs’ condition as persons with disabilities, the activity they had been developing thanks to the permit granted in good faith and unilaterally by the INS, diminishes the defendant's ownership of the public domain and allows the plaintiffs to demand rights regarding it. Put another way, the referenced rules of the Convention do not give any indication that supposes the disregarding of what is stated in Article 154 of the Ley General de la Administración Pública in the case of persons with disabilities, so the only right verified in the sub-lite is that of the INS to dispose of the public patrimony in the terms referenced in that rule. This does not imply, in any way, a disregard of the broad regulations that permeate the system aimed at guaranteeing equal access to opportunities for people with special abilities. However, in the sub-lite, this does not enable disregarding an express and clear power of the Administration. Therefore, having invoked reasons of convenience (accreditation process for the facilities before the Ministerio de Salud), the precarious use permit could be revoked. This implies that the first objection must be denied. In the second censure, they aim to claim that the sanitary operating permits issued by the Ministerio de Salud were not weighed, because the versions of the witnesses provided by the counterparty regarding the conditions of the sales stands were privileged. Although the Tribunal peripherally refers to non-compliance regarding the sanitary permit granted to them personally, the objection loses sight of the core point that causes the rejection of their claims, which is the revocation of the precarious use permit that had been granted to them. Therefore, although on various occasions the entity governing health matters granted them the corresponding permits that allowed them to exploit the activity, what caused the authorization to be located at that site to be revoked was not the non-compliance with sanitary requirements in the permit granted to the plaintiffs by the Ministerio de Salud, but rather that it was indispensable for the INS to remove the stands by virtue of a hospital accreditation process for its facilities, which it manages before that same governing authority. That is, the permits that the Ministerio de Salud granted to the plaintiffs in compliance with health regulations did not oblige the INS to maintain the precarious use permits it had granted them at the time, if reasons of opportunity and convenience obliged their suspension, as has been alleged here. Ergo, it lacks relevance to determine whether the plaintiffs complied or not with the requirements demanded of food vendors for granting them the sanitary operating permit, since what generated the revocation, it is reiterated once more, was the need to comply with a series of indications that the Ministerio de Salud outlined for the INS's own accreditation processes. On the other hand, according to the referred precept 154, it is not a requirement that the Administration support the revocation of this type of authorization on technical studies, it being sufficient, according to the rule, to prove the reasons of opportunity and convenience, which is what occurred in the sub-lite. With everything, for the reasons stated, this objection must also be denied. In summary, for the explicit reasons, the appeal shall be rejected, imposing its costs on the plaintiffs under the terms of Article 150.3 of the CPCA.

POR TANTO

The appeal brought by the plaintiffs is declared without merit, who shall bear their own costs.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

Sala Primera de la Corte Analizado por: SALA PRIMERA *090001901027CA* RES: 001029-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las catorce horas cuarenta minutos del veintitrés de agosto de dos mil doce.

Proceso de conocimiento tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José por A, empresario y G, ambos comerciantes y representados por el licenciado Rolando Guardiola Arroyo, soltero; contra el INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS, representado por su apoderada general judicial sin límite de suma, Nancy Arias Mora, divorciada y su apoderado especial judicial, licenciado William Emilio Fernández Hernández y el ESTADO, representado por su procurador constitucional Luis Diego Flores Zuñiga, de calidades no indicadas. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados y abogados.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, los actores establecieron proceso conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “(…) con lugar el presente proceso en todos sus extremos por estar conforme a derecho, y se le ordene tanto al INS como al MINISTERIO DE SALUD la inmediata supresión de los puestos permitiéndosenos volver a ejercer la explotación del derecho del uso de cada uno de los puestos respectivos en los lugares donde se encuentran actualmente. 2-. Como pretensión subsidiaria se solicita al Tribunal en caso que no se acepte la petitoria anterior, se ordene al INS la inmediata restitución de nuestro derecho, y se nos permita volver a ejercer la explotación del derecho del uso de los puestos respectivos en una nueva ubicación que posea condiciones similares a las que actualmente tenemos. 3-. Como pretensión subsidiaria en caso que no se acepte ninguna de las pretensiones anteriores, se le condene tanto al INS como al MINISTERIO DE SALUD solidariamente al pago de los daños y perjuicios ocasionados a los suscritos los cuales se liquidarán en la fase de ejecución de sentencia y han sido estimados supra para efectos de este proceso, sin perjuicio de que los mismos puedan sufrir un incremento en la fase de ejecución de sentencia. 4- Que en caso de o posición por parte del INS y del ministro de salud, se les condene al pago de ambas costas de esta acción." 2. La representación del Instituto contestó conforme a su escrito de folios 106 al 114 y opuso las excepciones de falta de derecho, de causa y de legitimación tanto activa como pasiva.

3. El procurador contestó negativamente oponiendo las excepciones de falta de interés, de legitimación pasiva y de derecho.

4. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los jueces Laura García Carballo, Sergio Mena García y Rodrigo Campos Hidalgo; en sentencia no. 218-2011 de las 14 horas 55 minutos del 6 de octubre de 2011, dispuso: “Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa y pasiva deducida por el INS y se acoge la de falta de derecho dentro de la cual se contempla la falta de causa. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda establecida por A y G contra el Instituto Nacional de Seguros. Se resuelve este proceso sin especial condenatoria en costas.” 5. Los actores formulan recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.G y A incoaron demanda contenciosa contra el Instituto Nacional de Seguros (INS), el Ministerio de Salud y el Estado. Señalaron que están imposibilitados para caminar, lo que les dificulta encontrar trabajo. En agosto de 1997, explicaron, el INS le permitió ubicar un puesto de venta al señor Steller, en su edificio de La Uruca, que amplió a dos más en forma posterior. Al señor A, indicaron, se le autorizó colocar otro en enero del año 2005, en ese mismo sitio. Posteriormente, refirieron, el INS les comunicó que debían desalojarlos. Solicitaron fuese dispuesta la restitución de los derechos ostentados con anterioridad a que se suprimieran sus puestos de venta, permitiéndoseles ejercer de nuevo la explotación del derecho de uso. De forma subsidiaria pretendieron que se condene al INS a la inmediata restitución de sus derechos y se les permita explotarlos en un nuevo sitio, con condiciones similares. Finalmente, en subsidio de todo lo anterior, peticionaron que se condene a cubrirles los daños y perjuicios y el pago de ambas costas. El INS se opuso e invocó en su defensa las excepciones de falta de derecho, de legitimación activa, pasiva y causa. El Estado también se opuso. Durante la audiencia preliminar los actores desistieron de la demanda contra el Estado y el Ministerio de Salud. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, en lo de relevancia, declaró la falta de derecho, rechazó las demás defensas, denegó la demanda y no impuso especial condenatoria en costas. Disconformes con lo decidido, los actores acudieron a la Sala invocando censuras de naturaleza procesal y sustantiva.

RECURSO POR MOTIVOS PROCESALES

II.Formulan un reparo. Reclaman conculcados los artículos 42, 119, 122 y 137 incisos d), g) y h) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), así como 99, 153 y 155 del Código Procesal Civil, por falta de motivación, al no haber resuelto todos los pedimentos de la demanda. Transcriben su segunda pretensión subsidiaria y señalan que el fallo sólo examinó el primer y tercer pedimento, no así el segundo. Incorporan una serie de reflexiones doctrinales y jurisprudenciales en torno a la congruencia. Aseguran lesionado el debido proceso al no emitirse criterio sobre esa solicitud, pues no se atendió su requerimiento de ser reubicados en otros sitios, a pesar de haberse demostrado que sufren parálisis, que están cubiertos por la Ley 7600, y que existe un deber solidario del Estado de velar por su “sostenimiento” personal.

III.Según se dijo, los actores pretenden: “1. (…) se declare (…) la inmediata restitución de los derechos de los suscritos con anterioridad a la supresión de los puestos permitiéndosenos volver a ejercer la explotación del derecho de uso de cada uno de los puestos respectivos en los lugares en que se encuentran actualmente. 2. Como pretensión subsidiaria se solicita (…) se ordene al INS la inmediata restitución de nuestro derecho, y se nos permita volver a ejercer la explotación del derecho de uso de los puestos respectivos en una nueva ubicación que posea condiciones similares a las que actualmente tenemos. 3. Como pretensión subsidiaria en caso de que no se acepte ninguna de las pretensiones anteriores, se le condene al INS al pago de los daños y perjuicios ocasionados (…) los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia (…)”. Si bien, como afirman los recurrentes, en el fallo recurrido se echa de menos una referencia clara a su segunda pretensión, del contexto de los razonamientos de fondo expresados por el Tribunal se colige, a juicio de la Sala, que tal pedimento debe entenderse rechazado. El órgano de la instancia precedente, en lo de relevancia, estimó probado que mediante nota del 26 de agosto de 1997, el INS le informó al señor G que le autorizaba a poner un puesto de venta de refrescos en las nuevas instalaciones del Departamento de Prestaciones Sanitarias ubicadas en la Uruca, en el Edifico denominado Consulta de Primera Vez. El Ministerio de Salud Región Central Sur extendió tres permisos sanitarios de funcionamiento para la venta de alimentos empacados al señor G, en distintos sitios de ese edificio, desde el 13 de octubre de 2008 y hasta esa misma fecha del año siguiente. Lo mismo ocurrió con el señor A, en esa misma fecha, a quien se le otorgó el permiso hasta el 28 de octubre de 2010, en las mismas condiciones, para un puesto. El 2 de setiembre de 2008, mediante oficio DIVMED-1939-2008, el Subjefe de la División Médica del INS les informó que en razón de que el Complejo INS- SALUD se encontraba en proceso de habilitación por parte del Ministerio de Salud, los especialistas de esa entidad habían realizado varias observaciones sobre la ubicación de los puestos de venta de alimentos, el estado de mantenimiento, las carencias en cuanto a lavatorios, obstaculización de salidas, capacitación en el manejo de alimentos, hacinamiento generado en las áreas de atención de pacientes y accesos, así como altos costos por consumo de energía eléctrica. Les indicó que con base en ello se había resuelto suspender los permisos otorgados para las ventas, que estarían vigentes hasta el 3 de octubre de ese mismo año, por lo que les solicitaba retirar los equipos y mobiliario. El 26 de enero de 2009, el Jefe de la Dirección de Seguros Solidarios del INS, mediante oficios DIVMED-2009-0185 y DIVMED-2009-0186, ambos, del 26 de enero de 2009, les comunicó que habiendo sido resuelto el recurso de amparo que interpusieron contra esa dependencia, debían desalojar a más tardar el 13 de febrero siguiente. El 25 de mayo de ese año, en la orden sanitaria del Ministerio de Salud CMU-AMB-162-2009, los gestores ambientales de esa dependencia determinaron, con fundamento en la visita de inspección realizada el 24 de marzo de 2009, y el informe CMU-HAB-65-2009-AMBM, que en uno de los establecimientos asignados al señor G existían deficiencias físico sanitarias y de seguridad que ponían en riesgo la salud de las personas que lo frecuentaban, por lo que le ordenó al INS eliminar la actividad de venta de productos alimenticios empacados y refrescos envasados, ya que la ubicación representaba un factor de riesgo en caso de emergencia, al limitar una evacuación segura de las personas que reciben atención médica en el edificio. No obstante, el 29 de octubre de 2010, el Área Rectora de Salud Carmen-Merced-La Uruca, del Sector Central Sur de ese Ministerio, confirió el permiso sanitario de funcionamiento RCS-CMU-777-2010MC a los puestos del señor G, para la actividad de venta de repostería empacada y refrescos envasados, hasta el 29 de octubre de 2011. Por otra parte, el 1 de noviembre siguiente, el Gestor Ambiental del Ministerio de Salud, en el oficio CMU-AMB-1518-2010–FR, dirigido a la Directora del Área Rectora de Salud del Carmen-Merced-La Uruca, concluyó que los puestos de venta de los señores G y A, desde el punto de vista sanitario, funcionan en buenas condiciones de limpieza y no obstruyen los pasillos que sirven de tránsito a las personas que ingresan y salen de los edificios. En sus consideraciones por el fondo el fallo indicó, en lo de relevancia, que los actores no tenían un contrato, sino un mero permiso de uso otorgado de buena fe por el demandado. Señaló que la revocación se fundó en razones de oportunidad y conveniencia, pues las instalaciones debían acreditarse como centro hospitalario ante el Ministerio de Salud. Adujo que la condición de personas con discapacidad de los actores no servía como fundamento para obligar a la Administración a mantener los puestos de venta, toda vez que el INS debía velar por la seguridad y bienestar de los pacientes, y debía implementar estrategias orientadas a la prevención y control de infecciones intrahospitalarias, suprimiendo factores de riesgo. Así, estimó que el INS había actuado conforme a lo establecido en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), de modo que “Se concluye entonces que el contenido precario de los permisos otorgados a los actores que vedan todo surgimiento de derechos subjetivos a su favor, y la potestad de revocación con que cuenta la Administración en relación con este tipo de permisos, hacen nugatoria la pretensión de los actores, de que se les restituya formalmente en sus puestos, así como a la indemnización que pretenden subsidiariamente.”. Luego, a pesar de que no se hizo referencia expresa a la solicitud de reubicación en nuevos locales, a la luz de las razones apuntadas se deduce que tal extremo debe entenderse implícitamente denegado, pues si no tienen más que un permiso precario de uso, tampoco hay sustento jurídico que les otorgue “derecho” a ser instalados en un nuevo sitio, toda vez que la actividad que explotaron se realizó gracias a la autorización unilateral que de buena fe les otorgó el INS. Si para el Tribunal no existe ningún elemento que obligue jurídicamente mantenerlos en sus puestos de ventas, se colige del fallo que, a mayor razón, tampoco lo habría para que el demandado deba reubicarlos, pues, se reitera, obedece a un beneficio otorgado, no a un deber u obligación. Además, esto se confirma por el carácter subsidiario con que los actores dotaron a la petición segunda respecto de la primera, y a la tercera respecto de la segunda. Nótese que el Tribunal determinó que no procedía el reconocimiento del pago de daños y perjuicios, pedimento que los accionantes formularon para el supuesto de que no se declarara su derecho a continuar en sus puestos, ni a ser reubicados. Luego, estos elementos permiten concluir la denegatoria tácita de la pretensión subsidiaria. A todo lo señalado cabe abonar que los interesados no formularon solicitud de adición respecto del fallo respecto a este extremo, lo que en los términos del artículo 137 inciso 2) del CPCA, les inhabilita para reclamar en torno al punto. Luego, por todas las razones señaladas, el vicio endilgado debe rechazarse.

RECURSO POR MOTIVOS DE FONDO

IV.Plantean dos reparos de esta naturaleza. Primero. Estiman lesionados los artículos 1, 4 incisos b) y d), 27 incisos b), e), así como i) de la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”, al igual que los numerales 7 y 33 de la Constitución Política. El Tribunal no refiere, critican, por qué razón priva el numeral 154 de la LGAP sobre la Convención, desconociendo la jerarquía superior que le otorga el precepto 7 constitucional. Según el fallo, explican, con base en la regla 154 citada, el Estado puede revocar los permisos sobre bienes de dominio público, pero conforme a la normativa mencionada del Tratado, debió haberse fundamentado el motivo por el que esa norma es aplicada sobre los derechos que poseen sus representados como personas discapacitadas. Transcriben las normas mencionadas del Convenio. Señalan que el fallo rechaza la demanda sin indicar el motivo por el que no aplica el deber del Estado para la búsqueda, obtención y mantenimiento del empleo, establecido por la Convención, pues se les confirió el derecho de uso de un “pedacito de suelo” bajo las condiciones y ubicación señalada por el INS, haciéndoles creer que tenían un derecho consolidado. Segundo. Reclaman preterición del “elenco probatorio”, transgrediendo los numerales 2 y 338 de la Ley General de Salud. El Tribunal otorga mayor valor a los testimonios de M, A y MS, acusan, respecto de las aprobaciones a nivel técnico-sanitario y de gestión ambiental emitidas por el Ministerio de Salud que respaldan las autorizaciones sanitarias, las que ya habían tomado en consideración las condiciones en que se encontraban los puestos. No se indica, recriminan, el motivo por el que se le da mayor valor a los testimonios, lesionando las normas referidas de la Ley General de Salud, conforme a las cuales es el Ministerio la autoridad máxima en materia de salubridad. No basta con señalar, refieren, que el INS necesita los espacios, si no existe ningún estudio que lo respalde “como tampoco se justifican las mencionadas normas que prohíben ingerir alimentos en entes hospitalarios si por costumbre, conocimiento y disposición legal del propio Ministerio de Salud (…) existen en los distintos nosocomios del país (…)”. La referencia a normas de bioseguridad es infundada pues se desconoce qué dicen o recomiendan. No puede endilgárseles incumplimiento, reclaman, si los puestos fueron ubicados por el propio INS, pues además carecen de permisos para realizar mejoras en el abastecimiento de agua, ya que no están autorizados por el demandado para hacer los cambios necesarios.

V.El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública que sirve de base al pronunciamiento atacado indica: “Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”. Refiriéndose a esta norma, esta Sala, en su sentencia no. 810-F-S1-10 de las 8 horas 45 minutos del 8 de julio de 2010, en lo de relevancia señaló: “III. Sobre la figura del permiso en precario. (…). Resulta trascendente en primer lugar, hacer una breve consideración sobre el tema de los bienes de dominio público. Tienen como fin un destino especial para servir a la comunidad o bien a un interés público. Además de ello, están sometidos a un régimen especial, el cual los mantiene fuera del comercio de los seres humanos, es por ello que no pueden ser objeto de posesión, no obstante, sí pueden ser parte de un derecho de aprovechamiento. Esto quiere decir, no se está ante un caso de derecho de propiedad, sino, de un permiso de uso, el que como se dijo líneas atrás, reviste elementos de unilateralidad y puede ser llevado a cabo al amparo de la discrecionalidad de la Administración. En virtud de estas particularidades, existe un punto más que forma parte integral de esta figura, la precariedad, la cual dice de la posibilidad que tiene la Administración de revocar en cualquier momento el permiso de uso que se haya dado sobre tales bienes. Sus características principales son: “a) crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, siendo que su incumplimiento implica la caducidad del permiso; b) se da intuito personae en consideración a sus motivos y al beneficiario, en principio se prohíbe su cesión y transferencia; c) confiere un derecho debilitado o un interés legítimo, la precariedad del derecho del permisionario se fundamenta en que el permiso constituye una tolerancia de la Administración Pública respectiva que actúa discrecionalmente; d) es precario, razón por la cual la Administración Pública puede revocarlo en cualquier momento, sin derecho a resarcimiento o indemnización; e) su otorgamiento depende de la discrecionalidad administrativa, por lo que la Administración Pública pueda apreciar si el permiso solicitado se adecua o no al interés general.”. Resolución de las 9 horas 57 minutos del 21 de marzo de 2003, correspondiente al voto 2443 de la Sala Constitucional. Lo que se pone en manos del particular es el uso útil del bien, pero siempre el Estado se reservará el dominio y sus atributos sobre la cosa. De la misma disposición legal supra citada, se puede desprender, que es un acto de voluntad unilateral, el cual se da por razones de conveniencia y en forma temporal, donde se le permite a un administrado el disfrute a título precario de un bien de dominio público, siendo que su revocación, debe necesariamente cumplir con las especificaciones que la propia norma dispone. El permiso es un acto mediante el cual se autoriza a una persona para que ejerza un derecho, que en principio el ordenamiento jurídico no se lo hubiera permitido. Se debe entender como una excepción especial respecto de una prohibición general, en cuyo caso la Administración tolera se realice una actividad determinada. Su naturaleza justamente está encaminada a remover un obstáculo legal para poder llevar a cabo un ejercicio específico; incluso en algunas ocasiones se ha llegado a definir como una especie de concesión de alcance restringido, ya que, otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad. Consúltese entre otras resoluciones la de las 15 horas 42 minutos del 16 de noviembre de 1993 que responde al voto número 5976; de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998 que es el voto no. 2777; y el de las 9 horas 57 minutos del 21 de marzo de 2003 voto 2443 (antes citado), todas de la Sala Constitucional.”. Ahora, por otra parte, si bien la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad regula, entre otros, el derecho fundamental al trabajo de quienes se encuentren en esa condición, los deberes del Estado de brindar su apoyo en la búsqueda, obtención y mantenimiento del empleo, y de eliminar prácticas discriminatorias, su texto no refiere –ni de él se deduce- que por la condición de personas con discapacidad de los actores, la actividad que venían desarrollando gracias al permiso otorgado de buena fe y en forma unilateral por el INS, mengüen el dominio del demanio que tiene el demandado y permita a los actores exigir derechos respecto de él. Dicho de otro modo, las normas referidas de la Convención no dan ninguna indicación que suponga la desaplicación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública para el caso de las personas con discapacidad, de modo que el único derecho constatado en el sub-lite, es del INS de disponer del patrimonio público en los términos referidos en esa norma. Esto no supone, en modo alguno, el desconocimiento de la amplia normativa que impregna el ordenamiento orientado a garantizar la igualdad de acceso a oportunidades de las personas con capacidades especiales. No obstante, en el sub-lite, ello no habilita a desconocer una potestad expresa y clara de la Administración. Luego, por haberse invocado razones de conveniencia (proceso de acreditación de las instalaciones ante el Ministerio de Salud), el permiso precario de uso podía revocarse. Esto implica que el primer reparo debe denegarse. En la segunda censura se orientan a reclamar que no fueron ponderados los permisos sanitarios de funcionamiento extendidos por el Ministerio de Salud, pues se privilegiaron las versiones de las testigos aportadas por la contraparte en torno a las condiciones de los puestos de venta. Si bien el Tribunal se refiere en forma periférica a incumplimientos en materia del permiso sanitario que les fue otorgado a título personal, el reparo pierde de vista el punto medular que origina el rechazo de sus pedimentos, que es la revocación del permiso precario de uso que se les había otorgado. Por ello, aunque en diversas oportunidades la entidad rectora en materia de salud les otorgó los permisos correspondientes que les permitieron explotar la actividad, lo que originó que la autorización para ubicarse en ese sitio les fuese revocada, no fue el incumplimiento de requerimientos sanitarios en el permiso otorgado a los actores por el Ministerio de Salud, sino que resulta indispensable para el INS remover los puestos en virtud de un proceso de acreditación hospitalaria de sus instalaciones, que gestiona ante esa misma autoridad rectora. Es decir, los permisos que el Ministerio de Salud les otorgó a los actores en cumplimiento de la normativa de salud, no obligaban al INS a mantener unos permisos precarios de uso que en su momento les otorgó, si razones de oportunidad y conveniencia obligaban a suspenderlos, tal y como se ha alegado aquí. Ergo, carece de relevancia determinar si los actores cumplían o no con los requerimientos exigidos a los vendedores de comidas para otorgárseles el permiso sanitario de funcionamiento, pues lo que generó la revocación, se reitera una vez más, fue la necesidad de acatar una serie de indicaciones que señaló el Ministerio de Salud para procesos de acreditación propios del INS. Por otra parte, conforme al precepto 154 referido, no es requisito que la Administración sustente en estudios técnicos la revocación de este tipo de autorizaciones, bastando, según la norma, con que se acrediten las razones de oportunidad y conveniencia, que fue lo acontecido en el sub-lite. Con todo, por las razones señaladas, este reparo también debe denegarse. En síntesis, por los motivos explicitados, el recurso habrá de rechazarse, imponiendo sus costas a los actores en los términos del artículo 150.3 del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso promovido por los actores, quienes deberán sufragar sus propias costas.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández RGONZALEZU