Technical Limits on Municipal Regulation of Telecom TowersLímites técnicos a la regulación municipal de torres

20130004001010-1149429-1.rtf *120019701027CA* Res. 000489-F-S1-2015 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten fifty-five a.m. on treinta de abril de dos mil quince.

Consolidated plenary proceedings (procesos de conocimiento) numbers 12-001970-1027-CA and 12-5972-1027-CA, declared to involve solely questions of law (de puro derecho) and to warrant Court of the Treasury by ALTA VISTA TOWERS SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its attorney-in-fact with full powers (apoderado generalísimo), Nicholas Van Slyck, a United States national and businessman; COSTA PACÍFICO TORRES LIMITADA, represented by its general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial), Allan Hernández Vargas; and CLARO COSTA RICA TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its attorney-in-fact with full powers and no monetary limit, Luis del Cid García, a Guatemalan national and business administrator; against the MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA, represented by its mayor, Fernando Trejos Ballestero. Participating as supporting parties for the defense (coadyuvantes pasivos) are CARLOS DELGADO BRENES, certified public accountant; CARMEN ZELEDÓN FORERO, divorced, merchant; and ELIZABETH DE LA PEÑA ARANA, widow, pensioner.

Appearing as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) are, for Claro Costa Rica, Luis Antonio Álvarez Chaves, resident of Heredia, and Ana Lourdes Flores Peralta, resident of Alajuela; and for the Municipalidad de Montes de Oca, Rita Obando Araya, whose marital status is not stated, Sionney Bolívar Wong, whose marital status is not stated, and Randall Quirós Bustamante, whose marital status is not stated. The natural persons are adults and, subject to the exceptions noted, are married, attorneys, and residents of San José.

BACKGROUND

1. 1Based on the facts alleged and the legal provisions cited, the attorneys-in-fact of Alta Vista Towers Sociedad Anónima and Costa Pacífico Torres Limitada instituted plenary proceeding 12-001970-1027-CA, seeking a judgment declaring: “1.- …that Articles 9, 10 subsection 4), 10 subsection 6), 11, 12, 13, 14, 15, 17, and Article 23 subsection 8), together with all related provisions of the ‘GENERAL REGULATIONS ON MUNICIPAL LICENSES FOR CELLULAR TELEPHONY (sic) INFRASTRUCTURE,’ of the Municipalidad de Montes de Oca, published in the Official Gazette La Gaceta N° 60 on 23 de marzo de 2012, are inconsistent with the legal system and are therefore annulled retroactively to the time of their promulgation. 2.- That the Administration be ordered to exercise the discretion inherent in its regulatory authority in accordance with the following limits and mandates imposed by the legal system, which I request be expressly declared, such that the regulations may not: ●

towers; ● apply by analogy urban-planning rules intended to regulate the development of buildings, rather than mere service infrastructure; ● contain provisions contrary to the unequivocal rules of science and technology; ● establish rules that do not conform to national legislation, which assigns to SUTEL and the Ministerio de Salud the authority to regulate access to scarce resources—infrastructure— and health, respectively. 3.- That the duty of the Municipalidad de Montes de Oca to apply Article 11 of (sic) Decreto N° 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT: ‘Standards, Specifications, and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expedited Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks,’ published in La Gaceta N° 745 on 8 de setiembre de 2010, be declared, for purposes of granting the permits necessary for the construction of telecommunications towers to provide the population of the municipality with cellular telephone coverage, without the need to wait for approval of new provisions replacing those annulled. 4.- That the Administration be ordered to pay both categories of costs in favor of my client. 5.- That it be ordered to pay damages (daños y perjuicios), to be determined during enforcement of the judgment.” The attorney-in-fact of Claro Costa Rica instituted plenary proceeding 12-005972-1027-CA, seeking a judgment declaring: “1. …that Articles 9, 10 subsections 4) and 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16, and 17 of the GENERAL REGULATIONS ON MUNICIPAL LICENSES FOR CELLULAR TELEPHONY INFRASTRUCTURE IN MONTES DE OCA, issued by the Municipalidad de Montes de Oca and published in the Official Gazette La Gaceta N° 60 of 23 de marzo de 2012, are contrary to law because they conflict with the telecommunications provisions set forth in Ley General de Telecomunicaciones N° 8642, the Regulations to Ley General de Telecomunicaciones, Dercreto Ejecutivo No. 34765-MINAET, Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT of 10 de mayo del 2010, ‘Standards, Specifications, and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expedited Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks,’ Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos No. 7593, and even the Constitución Política. 2.

That, because Articles 9, 10 subsections 4) and 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16, and 17 of the GENERAL REGULATIONS ON MUNICIPAL LICENSES FOR CELLULAR TELEPHONY INFRASTRUCTURE IN MONTES DE OCA are deemed unlawful, they be annulled. 3. That the Municipalidad de Montes de Oca be required to issue regulations that conform to the national legal system, without imposing restrictions on private property that are not contained in any statute or executive decree. 4. That, during the time required to issue these regulations, the Municipalidad de Montes de Oca be required to decide all applications for land-use authorization (uso de suelo) and building permits (permiso de construcción) submitted by my client in accordance with the legal system in force, including, most notably, Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT of 10 de mayo del 2010, ‘Standards, Specifications, and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expedited Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks,’ and the Reglamento de Construcciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 5.

That the Municipalidad de Montes de Oca be ordered (sic) to pay the damages arising from the alleged facts, the calculation of which shall be reserved for the enforcement stage of the judgment, as well as the attorney’s fees and litigation costs of this proceeding. DAMAGES. 1. Property damage (daño material): …arises from my client’s economic losses resulting from maintaining leases for real property in the Cantón de Montes de Oca on which telecommunications structures were intended to be installed, which leases had to be terminated due to the provisions of the challenged regulations, as well as from maintaining those agreements that remain in force. Additional damage includes payment of any fine or penalty imposed on my client for failure to comply with coverage standards in the cantón de montes (sic) de oca (sic). 2. Lost profits (perjuicios). (sic) These consist of current and future interest on the amounts corresponding to the property damage stated in the preceding paragraph.

1. 2The municipal mayor denied the claims and raised the defenses (excepciones) of lack of a legal right and lack of standing (falta de legitimación).
2. 3At 8:16 a.m. on 11 de junio de 2013, the preliminary hearing was held, at which the parties’ representatives addressed the Court. The Procedural Judge declared that the matter involved solely questions of law.
3. 4The Contentious-Administrative Court, Ninth Section, composed of Judges Sandra Quesada Vargas and Claudia Bolaños Salazar and Judge Elías Baltodano Gómez, in judgment no. 434-2013-IX issued at 10:10 a.m. on 8 de julio de 2013, ruled: “The new evidence offered by Alta Vista Towers S.A. and Costa Pacífico Ltda. is excluded. The defenses of lack of standing—in both of its forms—and lack of a legal right raised by the respondent Municipalidad are rejected. Likewise, the defense excluding liability on grounds of the victim’s fault (culpa de la víctima), asserted by the respondent, is rejected. Consequently, the action brought by Costa Pacífico Torres Ltda., Alta Vista Towers S.A., and Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. against the Municipalidad de Montes de Oca is granted, and Articles 9, 10 subsections 4) and 6), 11, 12, 13, 14, 15,16, 17, and 23 subsection 8), all of the ‘Regulations on Municipal Licenses for Cellular Telephony Infrastructure in Montes de Oca,’ published in the Official Gazette La Gaceta No. 60 of 23 de marzo de 2012, are annulled retroactively to the time of their promulgation.Accordingly, because this case involves the improper exercise of administrative discretion, pursuant to Article 128 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the Municipalidad de Montes de Oca is ordered, within THREE MONTHS from the date this judgment becomes final, extendable for an equal period upon prior demonstration of such necessity before the Enforcement Judge, to issue regulations governing the matter that comply with the limits established by the Costa Rican legal system for cases such as this one, as explained throughout this decision, in accordance with the facts deemed proven herein and those that may be proven during the judgment-enforcement stage. Until the aforementioned regulatory provision is issued, the respondent Municipalidad shall decide any application for land-use authorization and construction licenses (licencias constructivas) submitted for the installation of telecommunications towers by applying the Constitutional case law (jurisprudencia constitucional) on the matter, the Constitución Política, its Plan Regulador, and all other statutory and even sub-statutory provisions issued by the Poder Ejecutivo concerning the subject matter of this proceeding, such as Decreto N° 36159-MINAE-S-MEIC-MOPT: ‘Standards, Specifications, and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expedited Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks,’ published in La Gaceta N° 745 on 8 de setiembre de 2010.The effects of the interim relief (medida cautelar) ordered by Section VI of this Court through decision No. 134-2012-VI issued at seven fifty a.m. on cuatro de julio de dos mil doce, in favor of the plaintiff companies Alta Vista Towers S.A. and Costa Pacífico Torres Ltda., shall remain in effect until this judgment becomes final. The respondent entity is ordered to pay the damages caused to the plaintiff companies, which shall be calculated during the judgment-enforcement stage. Both categories of costs in this proceeding shall be borne by the respondent Municipalidad.”
4. 5The municipal mayor files an appeal on points of law (recurso de casación), stating the grounds on which he relies to challenge the Court’s position.
5. 6In the proceedings before this Chamber, all statutory requirements have been observed. Alternate Justice López González participates in the decision of this matter.

Opinion authored by Justice López González

CONSIDERING

I.According to the facts alleged in both complaints, Costa Pacífico Torres Ltda. and Alta Vista Tower S.A. are engaged in the construction, installation, and operation of telecommunications towers and, as part of that business, lease space to cellular telephone service operators, which install the infrastructure necessary for that purpose. Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., for its part, provides telecommunications services under concession no. C-002-2011-MINAET, which entails developing infrastructure and directly marketing telecommunications services to end users. As part of the requirements for conducting their business activities, the aforementioned companies entered into lease agreements with the owners of the properties where the telecommunications towers are intended to be located. However, the “Regulations on Municipal Permits for Cellular Telephone Infrastructure in Montes de Oca” (“Reglamento de Licencias Municipales para Infraestructura de Telefonía Celular en Montes de Oca”) were published in the official gazette La Gaceta No. 60 of 23 de marzo de 2012; in the companies’ view, those Regulations unjustifiably hinder their business activities by imposing a series of restrictions that lack technical justification.

Accordingly, they filed suit against the Municipalidad de Montes de Oca, seeking a judgment: declaring Articles 9, 10 subsection 4), 10 subsection 6), 11, 12, 13, 14, 15, 17, and 23 subsection 8), as well as other related provisions of the Regulations, inconsistent with the legal system and annulling them retroactively to the date of their promulgation; ordering the Municipality to exercise the discretion inherent in its regulatory authority in accordance with the limits and mandates imposed by the legal system; ordering it to apply Decreto Nº 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT: “Rules, Standards, and Powers of Public Entities for the Coordinated and Expeditious Approval Required for the Installation or Expansion of Telecommunications Networks” (“Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones”), when granting the permits necessary to construct telecommunications towers to provide residents of the municipality with cellular telephone coverage, without requiring them to wait for the approval of new provisions replacing those annulled; and ordering it to pay damages, losses, and costs.

The Municipality denied the allegations, raised the defenses of lack of standing and lack of legal entitlement, and alleged the exemption from liability based on the victim’s fault. The Court rejected all of the foregoing. It granted the complaint, annulling Articles 9, 10 subsections 4) and 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, and 23 subsection 8) of the Regulations retroactively to the date of their promulgation. Pursuant to section 128 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), it ordered the Municipalidad de Montes de Oca, within three months after the judgment became final, extendable for an equal period upon proof of such need before the enforcement judge, to issue regulations governing the subject matter that comply with the limits established by the Costa Rican legal system. Until those regulations are issued, the defendant Municipality must decide any application for land-use authorization (uso de suelo) or building permits (licencias constructivas) submitted for the installation of telecommunications towers by applying the relevant constitutional case law, the Political Constitution, its Regulatory Plan (Plan Regulador), and all other statutory and even sub-statutory regulations issued by the Executive Branch concerning the subject matter of these proceedings, such as Decreto Nº 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT.

It maintained the interim measure (medida cautelar) ordered in favor of Alta Vista Towers S.A. and Costa Pacífico Torres Ltda. until the judgment becomes final. It issued an unliquidated award for the damages and losses caused—to be quantified during enforcement of the judgment—and ordered payment of both categories of litigation costs. Dissatisfied with the ruling, the Municipality’s representative filed an appeal in cassation (recurso de casación) on procedural and substantive grounds.

Cassation on Procedural Grounds

II.In its first procedural challenge, pursuant to Article 137 subsection g) of the Code of Administrative Litigation Procedure (CPCA), it alleges a violation of section 111 subsection 2 thereof. It explains that the single hearing in the proceedings was held on 11 de junio de 2013, at which time new evidence offered by co-plaintiffs Alta Vista Towers S.A. and Costa Pacífico Torres Ltda. was admitted, and the parties were given three days to respond to it in writing. It argues that because the period for issuing and serving the judgment began on 17 de junio, it expired on 5 de julio. Consequently, because the judgment was issued on 8 de julio and served on 9 de julio, it is null and void, and the case must therefore be remanded to the Court for a new judgment. It contends that the authorization granted by the Consejo Superior to one of the participating judges to attend a course offered by the Programa de Especialización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa did not constitute a valid ground for extending the deadline for issuing the judgment, contrary to the Court’s interpretation.

III.Under Article 60 of the CPCA, expedited proceedings (proceso de trámite preferente) are appropriate when the trial court finds that the particular matter is urgent, necessary, or of great significance to the public interest. Accordingly, their essential characteristic may be said to lie in accelerating this type of litigation, thereby ensuring prompt consideration of the litigants’ claims. This makes sense because expedited processing would prevent the judgment itself from becoming unenforceable or ineffective, or prevent serious situations involving risk, imminent injury, or irreparable harm that cannot be avoided through an interim measure; alternatively, the outcome of the proceedings may have a general scope transcending the parties’ interests, with effects that significantly affect the coinciding individual interests of persons subject to the Administration. Following that logic, the legislature established a maximum period of five business days for issuing judgment in this type of matter, counted from the day after the decision to use expedited proceedings or, as applicable, from the date of the final hearing (sections 60.6 of the CPCA and 82.3 of the Autonomous Regulations on the Organization and Operation of the Administrative Litigation and Civil Treasury Jurisdiction (Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda)).

In view of the existence of an express provision to that effect, this Chamber finds that section 111.1 of the CPCA does not apply to expedited proceedings insofar as it provides for the possibility of declaring a case complex and, on that basis, serving the judgment within a maximum period of 15 business days following the conclusion of the oral trial. Adopting the contrary position would distort the nature of expedited proceedings, which were conceived primarily to accelerate the processing of certain matters when warranted by their urgency, necessity, or significance to the public interest. With respect to the alleged error, however, the appellant in cassation is incorrect. It should be noted that the deadline established by section 111 of the CPCA is mandatory, because subsection two expressly provides that the actions taken and decisions issued are null and void and that the oral trial must be conducted anew before a different Court, which must also issue judgment.

That mandatory nature cannot, however, be attributed to the deadline established in section 60.6 of the CPCA, since noncompliance carries no penalty of nullity. Based on the foregoing, even if noncompliance with this statutory deadline could be established in the present case, because the judgment was issued well after the deadline had expired, the procedural penalty of nullity established for other types of proceedings is incompatible; extending its application would instead entail adopting nullity for nullity’s sake. The Court must take note of the matters stated in this recital (considerando), because despite the directory nature of the deadline in question, the procedural rules clearly intend to promote the expedited and preferential processing of cases that meet any of the conditions set forth in Article 60.1 of the cited Code; examples include shorter procedural deadlines, the elimination of certain procedural steps, and priority in scheduling the single hearing, among others (subsections 1, 3, 4, and 6 of section 60 thereof). Consistent with the foregoing, the claim will be rejected.

IV.In its second ground, it alleges a defect in the joinder of the proceedings (composición de la litis). It states that the relief sought in the complaint is the annulment of certain articles of the Municipalidad del Cantón de Montes de Oca Regulations on Cellular Telephone Infrastructure (Reglamento de Infraestructuras para Telefonía Celular) (hereinafter, the Regulations). Under sections 173 and 183 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública, LGAP) and 3.j of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), the Administration itself may declare that act null and void without filing an action to declare its own act adverse to the public interest (proceso de lesividad); to do so, however, it must obtain a binding opinion from the Procuraduría General de la República. Because that entity was not joined in these proceedings, it concludes that the judgment is null and void.

V.The ground for cassation (causal de casación) contemplated in section 137.1.a of the CPCA concerns the possible existence of incomplete necessary joinder (litisconsorcio necesario incompleto), which, according to the appellant in cassation (recurrente), exists in this case because the Procuraduría was not joined as a defendant in this matter. It must be clear that the concept of joinder (litisconsorcio) seeks to ensure that the adversarial proceeding is properly constituted, that is, that it includes all persons whose legal sphere may be affected by the decision on the merits, whether by operation of law or because of the nature of the substantive legal relationship (relación jurídico-material) at issue. However, the appellant bases its claim on a provision that is inapplicable to the specific case, thereby conflating two technically distinct issues. Under article 173, subsection 1), of the LGAP, and insofar as relevant to the grievance (agravio): “When the absolute nullity (nulidad absoluta) of a rights-conferring act (acto declaratorio de derechos) is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative proceedings (vía administrativa), without the need to resort to contentious-administrative proceedings for a declaration of harm to the public interest (contencioso-administrativo de lesividad), as provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, following a favorable opinion from the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding (…)”.

It should be noted that the provision grants the Administration the authority to annul, through administrative channels, one of its own acts—not a regulation (reglamento)—that confers rights and whose absolute nullity is evident and manifest, subject to the condition that the Procuraduría General de la República issue a favorable opinion regarding such declaration. By contrast, the case at bar (sublite) involves judicial proceedings in which the co-plaintiff companies (empresas coactoras) Costa Pacífico Torres Ltda., Alta Vista Towers S.A., and Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. sued the Municipalidad de Montes de Oca, seeking the annulment of certain regulatory provisions that they consider contrary to law, as well as compensation for the resulting losses and damages (daños y perjuicios). The statutory provision cited above is plainly inapplicable to this case, and neither the binding opinion nor the joinder of the Procuraduría as a defendant is required.

Therefore, contrary to the movant’s position, it cannot be asserted that this provision establishes mandatory joinder of defendants (litisconsorcio pasivo necesario) applicable to these proceedings because, as stated above, that provision applies only to ordinary administrative proceedings (procedimiento administrativo ordinario) in which the Administration seeks to annul certain acts of its own, subject to the conditions set forth therein. As a corollary, this challenge must be rejected.

VI.In the third ground, the appellant alleges inadequate reasoning in the judgment (falta de motivación del fallo). It lists the sections comprising recital VI (considerando VI) of the decision, after which the Tribunal declared articles 9, 10.4, 10.6, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, and 23.8 of the Regulation challenged by the plaintiff to be null and void. It states that the provisions were merely transcribed verbatim, without any analysis of the grounds for nullity applicable to each one. It continues that the Tribunal did not explain why the presentation on telecommunications could not be considered a basis for the Regulation, why the technical and scientific criteria underlying those rules had to appear in the administrative record (expediente administrativo), or which essential formal requirements (formalidades sustanciales) the municipality allegedly failed to satisfy. It emphasizes that the Regulation complies with the objective and subjective elements of an administrative act (elementos objetivos y subjetivos del acto administrativo)—under sections 129, 130, 134, and 135 of the LGAP—yet the Tribunal declared it null and void without analyzing which of those elements was defective.

It asserts that the Regulation was based on the unequivocal rules of science and technology (reglas unívocas de la ciencia y la técnica), through the “Ordoñez” report, the SUTEL regulation, and the regulation of the Federación de las Municipalidades, all in compliance with sections 16, 158.4, and 160 of the LGAP. It further asserts that the requirement imposed by section 136 of the LGAP was also satisfied, insofar as the Regulation was supported by a concise reference to the opinions and decisions issued before its enactment. It maintains that, in the case at bar (subjúdice), the principles of preservation of administrative acts (conservación del acto administrativo), simplicity of administrative procedures (simplicidad de los procedimientos administrativos), and efficiency should prevail. It further adds that, to determine whether nullity is absolute or relative (nulidad relativa), consideration must be given to the degree to which the defect impedes achievement of the act’s purposes.

The appellant argues that, by failing to proceed in this manner, the judgment’s reasoning is unclear and incomplete, because it does not understand the actual technical and legal grounds supporting the annulment of the challenged provisions.

VII.As this Chamber has pointed out, the procedural defect (vicio procesal) contemplated in section 137(d) of the CPCA arises when the grounds for the judgment (motivación del fallo) are nonexistent, or when their development is so extremely confusing or contradictory that it prevents a clear understanding of the reasoning that led to the decision adopted in the operative part (parte dispositiva). The appellant in cassation (casacionista) contends that this omission of reasoning concerns the grounds justifying the annulment of the regulatory provisions challenged by the co-plaintiff companies. However, after reviewing the judgment in light of the appellant’s assertions, this Chamber does not find that it suffers from the alleged defect, as analyzed below. In Whereas VI, the Court begins its reasoning by addressing, from doctrinal and jurisprudential perspectives, the issues of local governments’ subjection to intersubjective direction (dirección intersubjetiva), the fundamental right to the proper functioning of public services, the public interest in telecommunications matters, the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), and the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria).

It also reproduces verbatim the articles whose annulment is sought and then briefly summarizes what it considers to be the most relevant and controversial aspects of each. It subsequently examines in detail the specific grounds for annulment of those provisions. The Court emphatically notes the absence of technical studies in the administrative record (expediente administrativo) supporting the content of each challenged provision. It stated:

“Consider that the presentation given to the Municipal Council on telecommunications and the need for their regulation (proven fact No. 2) cannot under any circumstances be regarded as the basis for the challenged articles because, as indicated, it was at most training provided to the members of the Municipal Council on the subject. Although that training may be considered valuable, it falls far short of constituting or forming part of the technical grounds required by the challenged provisions. The same is true of the advisory assistance that, it is stated, was provided to them at the time by the expert witness Mauricio José Ordoñez Chacón because, even if that occurred—which is irrelevant to the case under review—the failure to state and record in the administrative record the technical and scientific reasons underlying the challenged provisions cannot in any way be ‘justified’ by the presence of a person with expertise in the subject as an adviser.

Nor can the legal considerations preceding the substantive provisions of those Regulations be regarded as such grounds, because they merely constitute a regulatory framework of reference intended to show those subject to the effects of the Regulations the legal provisions that permit or authorize issuance of the act. Of course, the statements made by the aforementioned expert witness Ordóñez Chacón at the public oral trial cannot, still less, be regarded as grounds for the challenged act. In his testimony—supported by slides—he attempted to explain to the Court the technical foundations of the rules at issue, even though those technical and scientific foundations are absent from the administrative record, which is where they belong in order to demonstrate that there was a technical analysis and thorough discussion of the content and regulatory purpose of each article of the Regulations. The missing technical and scientific grounds consist of the studies, assessments, opinions, and analyses formally issued by an expert in the subject regulated by each regulatory provision, who assumes responsibility for the conformity of the opinion or study issued with the unequivocal rules governing the relevant science or technical discipline.

Nothing of this kind has been found in the case file, much less in the administrative record, which is presumed to embody the administrative procedure followed for issuance of the act—in this case, the Regulations—and which must contain not only the legal but also the technical and/or scientific grounds necessary to understand the rationale underlying each provision. This is true in every case, but especially here, where the manner in which the subject is regulated through the aforementioned act affects the attributes arising from ownership—and consequently the right to property under constitutional article 45—by imposing, through regulations, restrictions and limitations on the free use and enjoyment of properties located in the Canton of Montes de Oca; addresses a matter deemed by the legislature to be in the public interest, insofar as telecommunications are a matter of national interest extending beyond the merely local sphere, as stated by the Constitutional Chamber; and concerns a public service, thereby implicating the fundamental right to the proper functioning of public services.

Moreover, the challenged regulatory provisions unjustifiably conflict with—even encroaching upon the authority of the Ministry of Health—the regulatory framework established by the Executive Branch through decree, which the Local Government must comply with because it falls within the scope of the so-called Intersubjective Direction, a power constitutionally vested in that fundamental organ of the State.” Having stated the foregoing, based on sections 16, 160, and 216 of the LGAP, the Court analyzed the three limits on regulatory authority that, in its view, were violated by the municipal entity. With respect to the first—not exceeding or contravening the statutory provision or provisions governing the subject being regulated—it emphasized the implications of the challenged provisions in terms of placing urban-planning regulatory authority ahead of the public interest inherent in telecommunications, the restrictions on private property that contravene constitutional article 45 and section 16 of the LGAP, and the risks of noncompliance with the “Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement.” Regarding the second—subject-matter jurisdiction (competencia por la materia)—it stated, based on judicial and statutory authorities, that in health matters, particularly concerning the risk posed by radiation emitted by cellular antennas, the Ministry of Health has jurisdiction to issue the relevant provisions.

With respect to the third limit—that the regulated matter may not conflict with the unequivocal rules of science or technical disciplines, or with elementary principles of justice, logic, or expediency—it reiterated the absence of specialized technical and scientific opinions justifying the imposition of restrictions on the properties of residents who wish to allow cellular-antenna towers to be installed on their real property, and the impact this would have on network design and the proper functioning of the public service. In support of this last point, it referred to the testimony of the expert witnesses Walter Alberto Herrera Cantillo (Director of the General Directorate of Markets of the Superintendency of Telecommunications—SUTEL), electronics engineer Julio Iván Ibañez García, and architects Enrique Gutiérrez Navas and Mauricio José Ordoñez Chacón. From the foregoing, this Chamber considers it clear that, in the Court’s view, the act itself is defective as to its elements of grounds (motivo) and the jurisdiction of the entity that issued the Regulations, in addition to having exceeded the limits of the regulatory authority granted to the municipal entity.

The judgment specifically explains each of those deficiencies, as summarized above. It bears noting that it is inappropriate to address on the merits the movant’s objections concerning the existence of the technical foundations for the Regulations and the application of the principles of preservation of administrative acts (conservación del acto administrativo), simplicity of administrative procedures, and efficiency. Such disagreements with the Court’s decision cannot be raised under the ground of insufficient reasoning because, as this Chamber has repeatedly stated, procedural grounds must not be confused with a mechanism for challenging the assessment of evidence or the application of law, for which section 138 of the CPCA establishes independent grounds. Accordingly, it should be noted that the appellant identifies no omission of reasoning in the judgment, but merely expresses his view as to how, and based on what criteria, the specific case should have been decided. Therefore, because no defect capable of invalidating the judgment has been demonstrated, this ground of appeal must be dismissed.

Cassation on substantive grounds

VIII.In the first substantive challenge (reproche de fondo), the appellant alleges errors arising from the failure to consider evidence (preterición probatoria). As the central point of his disagreement, he argues that the Regulations (Reglamento) are indeed duly supported by a statement of reasons (motivación), and that there is no basis for annulling the provisions challenged by the co-plaintiffs. He states that the expert witness (testigo-perito), Mauricio Ordóñez Chacón, testified that he was an architect specializing in urban matters and had extensive experience in matters related to municipal regulatory plans (planes reguladores municipales); that he had participated in regulating the infrastructure for cellular telephony in the canton; and that he had received advice from the Superintendencia de Telecomunicaciones, the Federación Metropolitana de Municipalidades, the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, and the Cuerpo de Bomberos.

He further states that, through a PowerPoint presentation, the witness explained that the need to regulate the installation of antennas and mobile infrastructure was justified by public-health concerns, together with urban-planning and aesthetic considerations, and by technical studies conducted in other countries that had adopted this infrastructure. He asserts that, based on all those technical elements, it was decided to establish setback requirements (retiros), since there is a risk of the phenomenon known as the “failure wedge” (cuña de falla), caused by installing antennas without sufficient distance between them, which then act as levers that lift the ground on which they are installed. Finally, he asserts that the precautionary principle (principio precautorio) was taken into consideration as a means of preventing harm to the health of the canton’s inhabitants, who could be adversely affected by the installation of the antennas.

He adds that the administrative record (expediente administrativo) is the result of actions undertaken by the local government, including: the creation of the Comisión Especial de Reglamentos, which was charged with drafting the regulatory instrument because the municipal regulatory plan contained no applicable provision; the presentation by Dr. Ana Pérez concerning the need to organize antenna installation nationwide; official communication no. DP-2011-08, in which the Rectoría de Telecomunicaciones urged it to approve the regulations promoted by the Federación Metropolitana de Municipalidades; the discussions of the Concejo Municipal recorded in various minutes; the recommendations of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; the “Final report with recommendations from an investigation conducted in connection with the opening of the telecommunications market,” issued by the Defensoría de los Habitantes; official communications from the plaintiff companies expressing their opinions regarding the Regulations; documentation concerning radio frequency, cancer, and electromagnetic fields; and a document signed by the Asesoría Jurídica de la SUTEL stating that jurisdiction to resolve problems related to urban planning and zoning lies with the municipalities.

On the basis of the foregoing, he considers Articles 82 and 83 of the CPCA to have been violated because, in his view, by failing to consider the aforementioned evidence, the Court erroneously concluded that the Regulations lacked a statement of reasons.

IX.In view of the particular characteristics of cassation proceedings (casación), the legal and factual substantiation of the ground of appeal (cargo) constitutes an indispensable admissibility requirement; merely alleging disagreement with the reasoning of the decision, without support in the rules applicable to the challenge and, in the case of indirect violations of law (infracciones normativas indirectas), without any analysis of the evidentiary materials (elementos de convicción) in the record that are alleged to have been improperly assessed, is insufficient. In light of those requirements, the party-presentation principle (principio dispositivo) and proper cassation practice require the appeal to be self-contained and fully comprehensible so that this Chamber may perform its proper review function, without being compelled to interpret it or, moreover, to perform the work of a trial judge in order to clarify matters that should have been stated explicitly and comprehensibly.

In this case, the cassation appellant (casacionista) alleges errors arising from the failure to consider the documentary and testimonial evidence mentioned in the preceding recital (considerando). However, he merely identified that evidence, omitting any analysis of the contents of each item and of how the alleged failure to consider it affected the factual findings established by the Court and the resulting application of the relevant law to the specific case. Nor does he specify how, or which, substantive legal provisions relevant to the claim were violated. Accordingly, in view of the deficiencies in the argument identified above, the challenge does not directly, precisely, and with proper substantiation contest the judgment, because it lacks the required analysis of the alleged substantive violations that would permit the reasoning relied upon by the Court as the basis for its ruling to be refuted. Consequently, the grievances raised fail to comply with formal requirements and are therefore inadmissible.

X.In the second challenge, he alleges violation of Articles 190.1 of the LGAP and 122.m.ii of the CPCA. He notes that, during the proceedings, he alleged the existence of the defense excluding liability (eximente de responsabilidad) based on the victim’s fault (culpa de la víctima), arguing that the co-plaintiffs entered into lease agreements with private parties before obtaining the corresponding authorizations to install their towers and before the Regulations were issued. He complains, however, that the Court did not analyze the applicability of that defense or the existence of a causal nexus (nexo causal) between the administrative conduct and the damages for which the co-plaintiffs seek compensation.

XI.This Chamber disagrees with the appellant’s assertions. Pursuant to Article 58.1.e of the CPCA, when a claim for compensation for damages and losses (pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios) is ancillary, the cause giving rise to them, their nature, and a prudent estimate of their amount must be specified. In this case, all three co-plaintiffs complied with that provision. As appears at folio 6 of the judicial record (expediente judicial), allegations 18 and 19 of the complaint explain that the Regulations prevent the plaintiffs Costa Pacífico Torres Ltda. and Alta Vista Tower S.A. from conducting their commercial activities; that the damages consist of payments made to landowners for lease options on the properties where the towers were to be located, as well as the costs of processing environmental feasibility (viabilidad ambiental), building-line approvals (alineamientos), and land-use approvals (usos de suelo); and that the losses consist of income not received because the lease agreements for the sites where the towers were to be located could not be completed.

Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., for its part, reiterates that the regulatory provisions obstruct the conduct of its commercial activities and also cause damage through the financial costs involved in keeping in force the lease agreements for the sites where it intends to place the structures, or even through having had to terminate some of those agreements (folio 1080, allegation 10 of the complaint). After examining the grounds for annulment (motivos de nulidad) of the regulatory provisions alleged by the plaintiffs (recitals VI and VII of the challenged decision), the Court determined that the complaint should be granted in all respects, as to both annulment and compensation. With regard specifically to the latter, in recital VIII, it analyzed the defense excluding liability asserted by the defendant. On that matter, it stated: “that defense—the victim’s fault—applies when the injured party’s own conduct causes the injury for which compensation is sought, in which cases there is no causal nexus—between the harmful administrative conduct and the resulting damage—which is indispensable for a duty to compensate to arise.

In this specific case, in this Court’s view, the damages and losses claimed are in no way attributable to the injured parties, since their inability to carry out their commercial purposes was caused not by the ‘premature’ execution of the lease agreements, as the local entity maintains, but by the regulatory provisions challenged by them and declared void in this judgment. Those provisions were issued by the Local Government without any statement of reasons whatsoever and in manifest disregard of the entire body of legal regulations issued by the Costa Rican State on the matter.” As may be seen, the Court did analyze the ground for exemption from liability (causal de exención de responsabilidad) raised by the defendant municipality and, regardless of whether its reasoning was correct—an issue not challenged by the cassation appellant—the fact remains that the award ordered in the judgment is based on Article 122.m.ii of the CPCA, which expressly provides that, when the claim is granted, the Court shall enter an unliquidated award (condenar en abstracto) for damages and losses when their existence is established but their amount is not. The objection must therefore be rejected.

XII.In view of the foregoing, the appeal filed must be denied, and the defendant municipality must be ordered to pay the costs arising from the appeal, as provided by Article 150.3 of the CPCA. The Court shall take note of the ruling in Considerando III of this decision.

POR TANTO

The appeal filed by the Municipalidad de Montes de Oca is denied. Its costs shall be borne by the appellant.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández Rocío Rojas Morales Jorge Alberto López González Note by Justice Rojas Morales Although I concur with the majority opinion insofar as architect Ordoñez Chacón’s attendance before the Concejo Municipal to inform it of the need to regulate all matters concerning telecommunications structures does not constitute the technical report required to regulate the placement of this type of structure within the Cantón de Montes de Oca (the principle that urban-planning decisions must have a technical and scientific basis [principio de sustento técnico y científico de las decisiones urbanísticas]), I consider it necessary to make the following clarifications specific to Urban Planning Law (Derecho Urbanístico): First, I must point out that the municipal corporation is a territorial entity that is not subject to administrative oversight (tutela administrativa); that is, the higher-level public entity—the State—does not exercise control over the municipal corporation, which enjoys autonomy by constitutional mandate (Article 170 of the Carta Política).

This status stems from the electoral and representative nature of the Concejo Municipal that governs it and from the body of municipal residents who comprise it. By virtue of their autonomy, municipalities may adopt their own policy decisions, allocate resources to implement them and, in general, administer themselves independently of the Central Government, for which purpose they possess legal personality (personería jurídica) and their own assets. One of the strongest manifestations of municipal autonomy is the power to enact local rules of various kinds. The Ley de Planificación Urbana—a public-order statute (cuerpo normativo de orden público) approved by a qualified majority in the Asamblea Legislativa—in implementation of Article 169 of the Constitution, grants municipalities authority to plan and control urban development within their territorial boundaries. These rules reflect the local character and the model of canton, city, and district that the municipal residents, by mutual agreement, wish to implement; that intent, of course, must have the technical support required for urban-planning and environmental regulations (normas urbanístico-ambientales).

Local regulation, however, is not unlimited, since that authority ceases where national statutory urban-planning regulation applies and, in all cases, local rules must conform to the constitutionally established principle of state unity (principio de unidad estatal). Regulatory urban-planning provisions (normas urbanísticas regulatorias) must be harmonious and, in the event of a conflict, national interests prevail over local interests. There can be no doubt regarding the importance of telecommunications to the country’s development or that their statutory regulation is of the greatest public interest; nevertheless, it must be noted that telecommunications facilities are urban structures and are therefore subject to local regulation through the instruments that the Ley de Planificación Urbana has made available to municipalities. Within this framework and with adequate technical support, local governments may enact rules to guarantee appropriate appearance, structural safety, siting, etc., while always allowing such structures to exist, as their existence is, as noted, of the greatest public interest.

Local corporations may also establish specific rules to protect public health and the environment, matters that are not solely the responsibility of the Central Government but are also among the duties of local governments. Their activity in this field cannot be unjustifiably restricted without infringing the powers entrusted to them by the constitutional order, which, as noted, must coexist harmoniously with national interests; Articles 109 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucionales establish the procedure to be followed in the event of a conflict.

Rocío Rojas Morales GCORONADOR

20130004001010-1149429-1.rtf *120019701027CA* Res. 000489-F-S1-2015 DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cincuenta y cinco minutos del treinta de abril de dos mil quince.

Procesos de conocimiento acumulados números 12-001970-1027-CA y 12-5972-1027-CA, declarados de puro derecho y de trámite preferente, establecidos en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por ALTA VISTA TOWERS SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado generalísimo Nicholas Van Slyck, de nacionalidad estadounidense, empresario, COSTA PACÍFICO TORRES LIMITADA, representada por su apoderado general judicial Allan Hernández Vargas, CLARO COSTA RICA TELECOMUNICACIONES SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Luis del Cid García, de nacionalidad guatemalteca, administrador de empresas; contra la MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA, representada por su alcalde Fernando Trejos Ballestero. Participan como coadyuvantes pasivos CARLOS DELGADO BRENES, contador público, CARMEN ZELEDÓN FORERO, divorciada, comerciante, ELIZABETH DE LA PEÑA ARANA, viuda, pensionada. Figuran como apoderados especiales judiciales, de Claro Costa Rica Luis Antonio Álvarez Chaves, vecino de Heredia, Ana Lourdes Flores Peralta, vecina de Alajuela; de la Municipalidad de Montes de Oca, Rita Obando Araya, no indica estado civil, Sionney Bolívar Wong, no indica estado civil, Randall Quirós Bustamante, no indica estado civil. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, los apoderados de Alta Vista Towers Sociedad Anónima y Costa Pacífico Torres Limitada establecieron el proceso de conocimiento 12-001970-1027-CA, para que en sentencia se declare: “1.- …su disconformidad con el ordenamiento jurídico y se anulen con efecto retroactivo al momento de su promulgación, los artículos 9, 10 inciso 4), 10 inciso 6), 11, 12, 13, 14, 15, 17 y el artículo 23 inciso 8) y demás normas conexas del “REGLAMENTO GENERAL DE LICENCIAS MUNICIPALES PARA INFRAESTRUCTURA EN TELEFÓNIA (sic) CELULAR”, de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 60 el 23 de marzo de 2012. 2.- Se condene a la Administración a ejercitar la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, conforme a los siguientes límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico y que solicito declara de modo expreso, de modo tal que el reglamento no podrá: ● excluir, expresa o implícitamente, la posibilidad de construir torres de telecomunicaciones; ● aplicar análogamente reglas urbanísticas dirigidas a regular el desarrollo de edificaciones, no así, meras infraestructuras para servicios; ● contener disposiciones contrarias a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica; ● disponer reglas que no se sujeten a lo dispuesto por la legislación nacional, las cuales atribuyen a la SUTEL y al Ministerio de Salud la competencia de regular el acceso a los recursos escasos –infraestructura- y la salud respectivamente. 3.- Declara el deber de la Municipalidad de Montes de Oca, de aplicar el artículo 11 el (sic) Decreto N° 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT: “Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones”, publicado en la Gaceta N° 745, el 8 de setiembre de 2010, para el otorgamiento de los permisos necesarios para a construcción de las torres de telecomunicación para proveer a la población de la municipalidad con la cobertura de telefonía celular sin que sea necesario esperar a que se aprueben nuevas normas que sustituyan las anuladas. 4.- Se condene al pago de ambas costas a favor de mi representada. 5.- Se condene al pago de los daños y perjuicios, que se determinarán en ejecución de sentencia.” El apoderado de la empresa Claro Costa Rica estableció el proceso de conocimiento 12-005972-1027-CA, para que en sentencia se declare: “1. …que los Artículos 9, 10 inciso 4) y 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17, del REGLAMENTO GENERAL DE LICENCIAS MUNICIPALES PARA INFRAESTRUCTURA EN TELEFONÍA CELULAR DE MONTES DE OCA, emitido por la Municipalidad de Montes de Oca y publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 60, del 23 de marzo de 2012, son contrarios a legalidad, pues contrarían las disposiciones desarrolladas en materia de telecomunicaciones en la Ley General de Telecomunicaciones N° 8642, el Reglamento a la Ley General de Telecomunicaciones Dercreto Ejecutivo No. 34765-MINAET, el Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT de 10 de mayo del 2010 “Normas Estándares y Competencias de Las (sic) Entidades Públicas para la Aprobación Coordinada y Expedita Requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”, la Ley de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos No. 7593 e incluso la Constitución Política. 2.Que por considerarse ilegales los Artículos 9, 10 incisos 4) y 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17, del REGLAMENTO GENERAL DE LICENCIAS MUNICIPALES PARA INFRAESTRUCTURA EN TELEFONÍA CELULAR DE MONTES DE OCA, se anulen los mismos. 3. Que se obligue a la Municipalidad de Montes de Oca, a emitir un Reglamento que se ajuste al ordenamiento jurídico nacional, sin establecer limitaciones a la propiedad privada no contenidas en norma alguna de rango legal o vía decreto ejecutivo. 4. Que durante el tiempo que se emita este Reglamento, se obligue a la Municipalidad de Montes de Oca, el resolver todas las solicitudes de uso de suelo y permiso de construcción que presente mi representada, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, entre el cual destaca del Decreto Ejecutivo No. 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT de 10 de mayo del 2010 “Normas Estándares y Competencias de Las (sic) Entidades Públicas para la Aprobación Coordinada y Expedita Requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones” y el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 5.Que se conde a la Municipalidad de Montes de Oca al Pago (sic) de los daños y perjuicios derivados de los hechos denunciados, liquidación que se reservará para la etapa de ejecución de sentencia, así como los costos personales y procesales de presente proceso. DAÑOS Y PERJUICIOS. 1. Daño material: …se deriva de las pérdidas económicas de mi representada, al haber mantenido contratos de arrendamiento de inmuebles en el Cantón de Montes de Oca, en los que se pretendía instalar estructuras de telecomunicaciones, y que debieron rescindirse en razón de lo dispuesto en el Reglamento impugnado, así como la manutención de los contratos que siguen vigentes. Como daño adicional se incluye el pago de cualquier multa o sanción que se imponga a mi representada por el no cumplimiento de estándares de cobertura en el cantón de montes (sic) de oca (sic). 2. Perjuicios. (sic) Corresponde a los intereses actuales y futuros de las sumas correspondientes a daño material indicadas en el punto anterior.
2. 2El alcalde municipal contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación.
3. 3Al ser las 8 horas 16 minutos del 11 de junio de 2013, se efectuó la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes de las partes. El Juez Tramitador declaró el asunto de puro derecho.
4. 4El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Novena, integrada por las Juezas Sandra Quesada Vargas, Claudia Bolaños Salazar y el Juez Elías Baltodano Gómez, en sentencia no. 434-2013-IX de las 10 horas 10 minutos del 8 de julio de 2013, resolvió: “Se rechaza la prueba nueva ofrecida por las sociedades Alta Vista Towers S.A. y Costa Pacífico Ltda. Se rechazan las excepciones de falta de legitimación –en su doble vertiente- y falta de derecho opuestas por la Municipalidad accionada. De igual manera, se rechaza la eximente de culpa de la víctima alegada por la demandada. En consecuencia, se declara con lugar la demanda incoada por Costa Pacífico Torres Ltda., Alta Vista Towers S.A. y Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. contra la Municipalidad de Montes de Oca y se anulan con efecto retroactivo al momento de su promulgación los artículos 9, 10 incisos 4) y 6), 11, 12, 13, 14, 15,16, 17 y 23 inciso 8), todos del “Reglamento de licencias municipales para infraestructura de telefonía celular en Montes de Oca”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 60 del 23 de marzo de 2012.En razón de ello, encontrándonos ante el ejercicio indebido de la discrecionalidad administrativa, de conformidad con el artículo 128 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se ordena a la Municipalidad de Montes de Oca, emitir en un plazo de TRES MESES contados a partir de la firmeza de esta sentencia, prorrogables por otro tanto previa demostración de tal necesidad ante el (la) Juez (a) de Ejecución de Sentencia, un Reglamento regulador de la materia, que respete los límites señalados por el ordenamiento jurídico costarricense para casos como el presente según se ha dicho a lo largo de esta resolución, conforme a los hechos aquí tenidos por demostrados y los que llegaren a probarse en la fase de ejecución de sentencia. En el tanto no se emita la referida disposición reglamentaria, deberá la Municipalidad demandada resolver cualquier solicitud de uso de suelo y licencias constructivas que se formulen para la instalación de torres de telecomunicaciones, aplicando la jurirprudencia (sic) Constiticuional sobre la materia, la Constitución Política, su Plan Regulador y demás normativa, legal e inclusoinfralegal que sobre el tema objeto de este proceso haya emitido el Poder Ejecutivo como el Decreto N° 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT: “Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones”, publicado en la Gaceta N° 745, el 8 de setiembre de 2010.Se mantienen los efectos de la medida cautelar dictada por la Sección VI de este Tribunal, mediante resolución No. 134-2012-VI de las siete horas cincuenta minutos del cuatro de julio de dos mil doce, a favor de las sociedades actoras Alta Vista Towers S.A. y Costa Pacífico Torres Ltda.., hasta que el presente fallo adquiera firmeza. Se condena a la entidad demandada al pago de los daños y perjuicios causados a las sociedades actoras, mismos que se liquidarán en la etapa de ejecución de sentencia. Son ambas cotas de este proceso a cargo de la Municipalidad demandada.”
5. 5El alcalde municipal formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.
6. 6En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Participa en la decisión de este asunto el magistrado suplente López González.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.Según los hechos de ambos escritos de demanda, las empresas Costa Pacífico Torres Ltda. y Alta Vista Tower S.A. se dedican a la construcción, instalación y operación de torres de telecomunicaciones, y como parte de ese negocio, arriendan espacios a los operadores de servicios de telefonía celular quienes instalan la infraestructura necesaria para ese fin. Por su parte, Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. presta servicios de telecomunicaciones en virtud de la concesión no. C-002-2011-MINAET, lo cual implica el desarrollo de infraestructura y la comercialización directa de servicios de telecomunicaciones a usuarios finales. Como parte de los requerimientos para ejercer su actividad comercial, las empresas mencionadas suscribieron contratos de arrendamiento con los propietarios de los inmuebles en los cuales se pretenden ubicar las torres de telecomunicaciones. Sin embargo, en el Diario oficial La Gaceta No. 60 del 23 de marzo de 2012, se publicó el "Reglamento de Licencias Municipales para Infraestructura de Telefonía Celular en Montes de Oca", que en criterio de las sociedades, implica una obstaculización injustificada para llevar a cabo su actividad comercial, pues impone una serie de restricciones carentes de justificación técnica.

En virtud de ello, demandan a la Municipalidad de Montes de Oca, para que en sentencia: se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y se anulen con efecto retroactivo al momento de su promulgación, los artículos 9, 10 inciso 4),10 inciso 6), 11, 12, 13, 14, 15, 17 y el numeral 23 inciso 8) y demás normas conexas del Reglamento; se le condene a ejercitar la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico; se le ordene aplicar el Decreto Nº 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT: "Normas, estándares y competencias de las entidades públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la instalación o ampliación de redes de telecomunicaciones", para el otorgamiento de los permisos necesarios para la construcción de las torres de telecomunicación para proveer a los munícipes de la cobertura de telefonía celular, sin que sea necesario esperar a que se aprueben nuevas normas que sustituyan las anuladas; y, se le condene al pago de los daños, perjuicios y costas.

La Municipalidad contestó negativamente, opuso las excepciones de falta de legitimación y de derecho, y alegó la eximente de responsabilidad por culpa de la víctima. El Tribunal rechazó todas las anteriores. Declaró con lugar la demanda, anulando con efecto retroactivo al momento de su promulgación los artículos 9, 10 incisos 4) y 6), 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 23 inciso 8) del Reglamento. Con fundamento en el canon 128 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ordenó a la Municipalidad de Montes de Oca emitir en un plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de la sentencia, prorrogables por otro tanto, previa demostración de tal necesidad ante el juez de ejecución, un Reglamento regulador de la materia, que respete los límites señalados por el ordenamiento jurídico costarricense. En el tanto no se emita la referida disposición reglamentaria, deberá la Municipalidad demandada resolver cualquier solicitud de uso de suelo y licencias constructivas que se formulen para la instalación de torres de telecomunicaciones, aplicando la jurisprudencia Constitucional sobre la materia, la Constitución Política, su Plan Regulador y demás normativa, legal e incluso infralegal que sobre el tema objeto de este proceso haya emitido el Poder Ejecutivo como el Decreto Nº 36159-MINAET-S-MEIC-MOPT.

Mantuvo la medida cautelar dictada a favor de Alta Vista Towers S.A. y Costa Pacífico Torres Ltda. hasta que el fallo adquiera firmeza. Condenó en abstracto al pago de los daños y perjuicios causados –a liquidarse en ejecución de sentencia- y a la cancelación de ambas costas del proceso. Inconforme con lo resuelto, la representación municipal interpuso recurso de casación por motivos procesales y sustantivos.

Casación por razones procesales

II.En el primer reparo de actividad, con fundamento en el artículo 137 inciso g) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), acusa violación del canon 111 inciso 2 ibídem. Explica, la audiencia única del proceso se llevó a cabo el 11 de junio de 2013, oportunidad en que se admitió prueba nueva ofrecida por las coactoras Alta Vista Towers S.A. y Costa Pacífico Torres Ltda., y de ella se confirió audiencia escrita por tres días a las partes. Siendo que el plazo para el dictado y notificación del fallo inició el 17 de junio, arguye, se tuvo por cumplido el 5 de julio. Por consiguiente, al haberse emitido el fallo el 8 de julio y notificado el 9 de julio, deviene nulo, procediendo entonces el reenvió al Tribunal para un nuevo dictado. Reclama, la autorización que el Consejo Superior otorgó a uno de los jueces integrantes para que asistiera a un curso del Programa de Especialización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no constituye causa válida de prórroga del plazo para dictar la sentencia, como lo interpretó el Tribunal.

III.Al tenor del artículo 60 del CPCA, el proceso de trámite preferente procede cuando el Tribunal de juicio estime que el asunto en particular reviste urgencia, necesidad o cuando sea de gran trascendencia para el interés público. En esa línea, puede afirmarse que su característica esencial radica en la agilización de este tipo de litigios, asegurando así una pronta atención de las pretensiones de los litigantes. Ello tiene sentido desde la óptica de que la tramitación expedita evitaría que la sentencia como tal se torne inejecutable e inefectiva, o que se causen graves estados de riesgo, de lesión inminente o daños irreparables que no puedan prevenirse a través de una medida cautelar, o bien, que el resultado del proceso tenga un alcance general, que trasciende el interés de las partes, y cuyos efectos tienen gran impacto en los intereses individuales coincidentes de los administrados. Bajo esa lógica, el legislador previó que el dictado de sentencia en este tipo de asuntos tenga como plazo máximo cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que se decidió darle trámite preferente, o en su caso, de la celebración de la última audiencia (ordinales 60.6 del CPCA y 82.3 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda).

En vista de la existencia de norma expresa en este sentido, estima esta Sala, a los procesos de trámite preferente no les resulta aplicable el cardinal 111.1 del CPCA, en cuanto contempla la posibilidad de que el caso sea declarado complejo y que en esa virtud, la sentencia se notifique dentro del plazo máximo de los 15 días hábiles siguientes a la terminación del juicio oral. El sostener la tesis contraria, implicaría una desnaturalización del proceso de trámite preferente, concebido con el fin primordial de agilizar la tramitación de determinados asuntos que por su urgencia, necesidad o trascendencia en el interés público así lo ameriten. Ahora bien, en lo que es objeto de agravio, no lleva razón el casacionista. Nótese que el plazo previsto por el canon 111 del CPCA es de carácter perentorio, pues en el inciso segundo dispone expresamente la nulidad de lo actuado y resuelto, y la necesidad de una nueva sustanciación del juicio oral ante otro Tribunal que deberá además dictar sentencia.

Pero, tal carácter no puede predicarse del plazo dispuesto en el numeral 60.6 del CPCA, toda vez que no existe pena de nulidad ante su incumplimiento. A partir de lo anterior, aún y cuando en el sublite pudiese verificarse la inobservancia de este plazo legal, pues la sentencia se dictó cuando éste había fenecido sobradamente, la sanción procesal de nulidad prevista para otro tipo de procesos resulta incompatible, y por el contrario, su aplicación extensiva conllevaría la adopción de un criterio de la nulidad por la nulidad misma. De lo expuesto en este considerando deberá tomar nota el Tribunal, ya que, pese al carácter ordenatorio del plazo en cuestión, la normativa procesal es clara en su intención de potenciar la tramitación expedita y preferente de los procesos que revistan alguna de las condiciones contenidas en el artículo 60.1 del Código de cita; ejemplo de ello es el acortamiento de los plazos procesales, la supresión de algunas actuaciones procesales, la prioridad en cuanto al señalamiento de la audiencia única, entre otras (incisos 1, 3, 4, 6 del cardinal 60 éjusdem). En consonancia con lo expuesto, se rechazará el reclamo planteado.

IV.En el segundo motivo aduce deficiencia en la composición de la litis. Señala, la pretensión de la demanda es la nulidad de algunos artículos del Reglamento de Infraestructuras para Telefonía Celular de la Municipalidad del Cantón de Montes de Oca (en adelante Reglamento). De conformidad con los preceptos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y 3.j de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la propia Administración puede declarar la nulidad de ese acto sin necesidad de interponer un proceso de lesividad, sin embargo, para ello es imperativo contar con el informe vinculante de la Procuraduría General de la República. Dado que en este proceso no se integró a ese ente, concluye, la sentencia es nula.

V.La causal de casación contemplada en el numeral 137.1.a del CPCA se refiere a la eventual existencia de un litisconsorcio necesario incompleto que, según el recurrente, en la especie ocurre por no haberse integrado a la Procuraduría como demandada en el presente asunto. Debe tenerse claro que la figura del litisconsorcio procura la correcta formación contradictoria del proceso, es decir, que en él concurran todos los sujetos cuya esfera jurídica pueda verse afectada por la resolución del fondo del asunto, sea por disposición legal o por la naturaleza de la relación jurídico-material que se discute. Sin embargo, el casacionista fundamenta su reclamo en una norma inatinente al caso concreto, mezclando así dos temas técnicamente distintos. Al tenor del artículo 173 inciso 1) de la LGAP, y en lo que es objeto de agravio,: “Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante (…)”.

Nótese que la norma reconoce a la Administración la potestad de anular en sede administrativa un acto propio –no un reglamento-, declaratorio de derechos y cuya nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, estando sujeta a la condición de que la Procuraduría General de la República rinda un dictamen favorable sobre tal declaratoria. En cambio, en el sublite se está en presencia de un proceso judicial, en que son las empresas coactoras Costa Pacífico Torres Ltda., Alta Vista Towers S.A., y Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. quienes demandaron a la Municipalidad de Montes de Oca, pretendiendo la nulidad de algunas normas reglamentarias que estiman contrarias a derecho así como la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados. Es evidente que el precepto legal supra citado deviene inaplicable a la especie, no siendo exigible ni el dictamen vinculante ni la integración de la Procuraduría como demandada.

De manera que, contrario al criterio del promovente, no puede afirmarse que por disposición de esa norma exista un litisconsorcio pasivo necesario que resulte de aplicación al presente proceso, pues según se mencionó, la aplicación de ese cardinal se restringe al procedimiento administrativo ordinario en que la Administración pretenda la anulación de determinados actos propios, según las condiciones contempladas en aquel. Corolario de lo anterior, el reproche deberá desestimarse.

VI.En el tercer cargo reprocha falta de motivación del fallo. Enumera los apartados que componen el considerando VI de la resolución, al cabo de los cuales el Tribunal determinó la nulidad de los artículos 9, 10.4, 10.6, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 23.8 del Reglamento impugnados por la parte actora. Apunta, se hizo una simple transcripción literal de las normas, sin analizar los motivos de nulidad de cada una. Prosigue, no se explicó por qué la charla sobre el tema de las telecomunicaciones no puede considerarse fundamento del Reglamento, ni por qué los criterios técnico-científicos de esa normativa deben constar en el expediente administrativo, ni cuáles son las formalidades sustanciales presuntamente incumplidas por el municipio. Enfatiza, el Reglamento emitido cumple con los elementos objetivos y subjetivos del acto administrativo –según los cardinales 129, 130, 134 y 135 de la LGAP-, empero, el Tribunal lo declara nulo sin analizar cuál de esos elementos se encuentra viciado.

Asegura, el Reglamento se basó en las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, mediante el informe de “Ordoñez”, el reglamento de la SUTEL y de la Federación de las Municipalidades, todo ello en cumplimiento de los numerales 16, 158.4 y 160 de la LGAP. Además, también se cumplió con el requerimiento que impone el ordinal 136 de la LGAP en el sentido de motivar el reglamento con mención sucinta de los dictámenes y resoluciones previas a su emisión. Asevera, en el subjúdice debe prevalecer la aplicación de los principios de conservación del acto administrativo, de simplicidad de los procedimientos administrativos y de eficiencia. Además, añade, para determinar si la nulidad es absoluta o relativa debe ponderarse el mayor o menor impedimento que el vicio significa para la consecución de los fines del acto. Al no proceder así, reprocha, la motivación de la sentencia es confusa e incompleta pues el casacionista aduce no entender las verdaderas razones técnico-jurídicas que justifican la nulidad de las normas impugnadas.

VII.Según lo ha puntualizado esta Cámara, el vicio procesal contemplado en el canon 137 inciso d) del CPCA surge cuando la motivación del fallo no existe, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que impide tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva. Ahora bien, en criterio del casacionista, la omisión argumentativa ocurre respecto a los motivos que justifican la nulidad de los artículos reglamentarios impugnados por las sociedades coaccionantes. Sin embargo, una vez revisada la sentencia a la luz de las manifestaciones del recurrente, no observa esta Sala que adolezca del vicio apuntado según se analiza de seguido. En el Considerando VI el Tribunal inicia su razonamiento abordando, desde la óptica doctrinal y jurisprudencial, el tema de la sujeción de los gobiernos locales a la dirección intersubjetiva, el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos, el interés público sobre la materia de telecomunicaciones, el principio de interdicción de la arbitrariedad y el ejercicio de la potestad reglamentaria.

A su vez, transcribe literalmente los artículos cuya nulidad se pretende, y de seguido sintetiza brevemente lo que considera son los aspectos más relevantes y controversiales de cada uno de ellos. Posteriormente se avoca al detalle de los motivos concretos de nulidad de esas normas. El Tribunal es enfático en advertir la carencia de estudios técnicos que consten en el expediente administrativo y que sirvan de sustento al contenido de cada uno de los preceptos impugnados. Así, señaló: “Tómese en cuenta que la charla brindada al Concejo Municipal sobre el tema de las telecomunicaciones y la necesidad de su regulación (hecho probado No. 2), bajo ninguna circunstancia puede considerarse como fundamentación de los artículos impugnados, pues como se indicó, se trata a lo sumo, de una capacitación dada a los integrantes del Concejo Municipal sobre el tema, que si bien puede considerarse valiosa, es lo cierto que la misma, lejos está de constituir o formar parte de la motivación técnica que requerían las normas atacadas.

Igual sucede con la colaboración como asesor que en su momento -se indica-, les fue brindada por el testigo-perito Mauricio José Ordoñez Chacón, pues aún cuando ello haya sido así -lo cual es irrelevante para el caso que se analiza-, es lo cierto que la omisión consistente en indicar y consignar -en el expediente administrativo- las razones técnico-científicas en que se fundan las normas atacadas, no puede de ninguna manera "justificarse" a partir de la presencia como asesor de una persona experta en la materia. Tampoco pueden tenerse como tal -motivación-, las consideraciones legales que señala previamente al desarrollo normativo dicho Reglamento, pues las mismas tan solo constituyen un marco normativo de referencia a partir del cual se pretende hacer ver a los destinatarios de los efectos del Reglamento, las normas legales que permiten o autorizan la emisión del acto. Por supuesto, mucho menos puede considerarse como motivación del acto impugnado, las declaraciones esgrimidas por el citado Testigo-Perito Ordóñez Chacón en la audiencia de Juicio Oral y Público, en la cual con su deposición -apoyado con diapositivas- trató de explicar al Tribunal los fundamentos de técnicos de la normativa que se cuestiona, toda vez que tales fundamentos técnicos-científicos se echan de menos en el expediente administrativo, que es donde corresponde que estén, para acreditar que hubo un análisis técnico y discusión concienzuda sobre el contenido y finalidad regulatoria de cada artículo del Reglamento.

La motivación técnico-científica que se echa de menos, es aquella consistente en estudios, valoraciones, criterios y análisis que un experto, en la materia a regularse en cada norma reglamentaria, emita formalmente, responzabilizándose por la conformidad del dictamen o estudio que emite, con las reglas unívocas que regulan la ciencia o técnica de la que se trate. De ello, nada ha podido encontrarse en los autos y menos aún en el expediente administrativo, que se supone, constituye la materialización del procedimiento administrativo seguido para la emisión del acto -en este caso el Reglamento- y donde deben constar los fundamentos de índole no solo jurídico, sino técnico y/o científico, que permitan comprender el motivo que subyace en cada norma. Lo anterior es así en cualquier caso, pero más áun en este, donde por la forma en que regula la materia a través del citado acto, afecta los atributos derivados del dominio -y con ello el derecho de propiedad, artículo 45 constitucional-, al imponer vía reglamentaria, restricciones y limitaciones al libre uso y disfrute de los predios ubicados en el Cantón de Montes de Oca; aborda temática considerada de interés público por el legislador, en cuanto se trata de un asunto -telecomunicaciones- de interés nacional que trasciende lo meramente local según lo indicó la Sala Constitucional y versa sobre un servicio público, con lo cual entra en juego el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos.

Pero además, las disposiciones reglamentarias impugnadas, contrarían injustificadamente -invandiendo incluso competencias del Ministerio Salud- el desarrollo normativo que vía decreto ha realizado el Poder Ejecutivo y que debe acatar el Gobierno Local, pues se encuentra dentro de la llamada Dirección Intersubjetiva, potestad que les es constitucionalmente atribuida a dicho órgano fundamental del Estado”. Dicho lo anterior, con base en los artículos 16, 160 y 216 de la LGAP, el Tribunal analizó los tres límites de la potestad reglamentaria que a su juicio fueron transgredidos por el ente municipal. En cuanto al primero –no ir más allá ni contravenir la o las disposiciones legales reguladoras de la materia que reglamenta-, subrayó las implicaciones que tienen los ordinales impugnados en cuanto a anteponer la potestad reguladora urbanística al interés público que reviste el tema de las telecomunicaciones, las restricciones a la propiedad privada que contravienen los numerales 45 constitucional y 16 de la LGAP, los riesgos de incumplimiento del "Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana”.

Respecto del segundo -competencia por la materia-, con fundamento en citas jurisprudenciales y legales, indicó que en materia de salud, y en particular sobre el riesgo por las radiaciones que emiten las antenas celulares, es el Ministerio de Salud quien tiene competencia para emitir las disposiciones pertinentes. En lo atinente al tercer límite -que lo normado no puede ser contrario a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, ni a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia-, reiteró la ausencia de criterios técnico-científicos especializados que justifiquen la imposición de restricciones a las propiedades de los munícipes que pretendan permitir que en sus inmuebles se instalen torres para antenas celulares, y el impacto que ello tendría en el diseño de las redes y el buen funcionamiento del servicio público. En sustento de este último punto hizo referencia a las declaraciones de los testigos-peritos Walter Alberto Herrera Cantillo (Director de la Dirección General de Mercados de la Superintendencia de Telecomunicaciones -SUTEL-), el ingeniero en electrónica Julio Iván Ibañez García, los arquitectos Enrique Gutiérrez Navas y Mauricio José Ordoñez Chacón.

De lo expuesto, estima esta Sala, se colige claramente que en criterio del Tribunal el acto como tal se encuentra viciado en sus elementos de motivo y competencia del sujeto emisor del Reglamento, aunado a que se rebasó el límite de la potestad reglamentaria reconocida al ente municipal. En la sentencia se explica puntualmente cada una de esas falencias, tal y como se sintetizó en líneas anteriores. Valga advertir que deviene improcedente conocer por el fondo las inconformidades planteadas por el promovente en cuanto a la existencia de los fundamentos técnicos del Reglamento, y la aplicación de los principios de conservación del acto administrativo, de simplicidad de los procedimientos administrativos y de eficiencia. Tales discrepancias de criterio con lo resuelto por el Tribunal no pueden ser encausadas bajo el motivo de falta de fundamentación, ya que como reiteradamente ha señalado esta Cámara, no deben confundirse las causales procesales como mecanismo para someter a discusión la valoración de la prueba o la aplicación del Derecho, pues para ello, el ordinal 138 del CPCA establece causales autónomas.

En ese tanto, nótese que el recurrente no expone ninguna omisión argumentativa del fallo, sino su criterio sobre cómo y con base en qué criterios debió resolverse el caso concreto. Así las cosas, no evidenciándose vicio alguno capaz de quebrar la sentencia, el cargo deberá ser desestimado.

Casación por razones sustantivas

VIII.En el primer reproche de fondo, el recurrente alega yerros de preterición probatoria. Como punto medular de su inconformidad aduce, el Reglamento sí se encuentra debidamente motivado, no existiendo razón para anular los preceptos impugnados por las coactoras. Señala, el testigo-perito Mauricio Ordóñez Chacón declaró ser arquitecto especialista en temas urbanos y tener amplia experiencia en temas relacionados con los planes reguladores municipales, haber tenido injerencia en la reglamentación de la infraestructura para telefonía celular del cantón, haber contado con la asesoría de la Superintendencia de Telecomunicaciones, la Federación Metropolitana de Municipalidades, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y el Cuerpo de Bomberos. Además, que con la exposición en Power Point explicó que la necesidad de regular la instalación de antenas e infraestructura móvil se justificaba en temas de salud pública, aunado a cuestiones de urbanismo y ornato, y en estudios técnicos realizados en otros países que adoptaron esta infraestructura.

Asegura, con base en todos esos elementos técnicos se optó por establecer retiros toda vez que existe riesgo de presentarse el fenómeno de “la cuña de falla”, causado por la instalación de antenas sin la distancia debida entre ellas, las cuales funcionan como palancas que levantan el terreno donde están instaladas. Finalmente, asevera, se tomó en consideración el principio precautorio como forma de prevenir daños en la salud de los habitantes del cantón, quienes podían verse perjudicados por la instalación de las antenas. Acota, el expediente administrativo es el resultado de las actuaciones realizadas por el gobierno local, por ejemplo: la creación de la Comisión Especial de Reglamentos que se encargó de redactar el cuerpo normativo ante la falta de estipulación en el plan regulador municipal, la charla de parte de la doctora Ana Pérez sobre la necesidad de organizar la instalación de antenas a nivel nacional, el oficio no. DP-2011-08 en que la Rectoría de Telecomunicaciones le instó a aprobar la normativa impulsada por la Federación Metropolitana de Municipalidades, las discusiones del Concejo Municipal consignadas en diversas actas, las recomendaciones del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el “Informe final con recomendaciones de una investigación con ocasión de la apertura del mercado de telecomunicaciones” emitido por la Defensoría de los Habitantes, oficios de las empresas actoras en que expresan su opinión sobre el Reglamento, documentación relacionada al tema de la radio-frecuencia, cáncer y campos electromagnéticos, y documento suscrito por la Asesoría Jurídica de la SUTEL en que se indica que la competencia para resolver los problemas relacionados con la planificación urbana y zonificación corresponde a las municipalidades.

A partir de lo anterior, estima conculcados los cardinales 82 y 83 del CPCA, por cuanto, a su juicio, al haber preterido las pruebas antes mencionadas el Tribunal arribó a la errónea conclusión de que el Reglamento carecía de motivación.

IX.En atención a las particularidades que reviste la casación, como requisito infranqueable de admisibilidad se erige la fundamentación jurídica y fáctica del cargo, siendo impropia la mera alegación de disconformidades de criterio con lo resuelto, sin sustento en la normativa atinente al reproche y, en el caso de las infracciones normativas indirectas, sin ningún análisis de los elementos de convicción allegados al expediente que se consideran mal apreciados. En orden a tales exigencias, en atención al principio dispositivo y en una correcta técnica casacional, el recurso debe bastarse a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, para que esta Sala lleve a cabo la labor contralora que le es propia y evitar que tenga que verse obligada a interpretarlo, más aún, realizar una labor de juez de instancia, a fin de esclarecer todo aquello que debió indicar de modo explícito y comprensible. En la especie, el casacionista alega vicios de preterición probatoria respecto de la prueba documental y testimonial mencionada en el considerando anterior.

No obstante, se limitó a identificarlas, omitiendo analizar el contenido de cada una de ellas y de qué manera la preterición acusada incidió en el cuadro fáctico fijado por el Tribunal, y en la consecuente aplicación de la normativa jurídica al caso concreto. Tampoco concreta cómo y cuáles fueron los preceptos jurídicos sustantivos, atinentes al reclamo, que resultaron conculcados. En ese sentido, ante las falencias argumentativas señaladas, se determina que el reproche no combate de forma directa, precisa y debidamente fundamentada la sentencia, pues carece del requerido análisis de las infracciones sustantivas invocadas que permitan desvirtuar los razonamientos esgrimidos por el Tribunal como fundamento del fallo. En consecuencia, los agravios planteados resultan informales, y por consiguiente, inadmisibles.

X.En la segunda censura invoca quebranto de los ordinales 190.1 de la LGAP y 122.m.ii del CPCA. Apunta, durante el proceso alegó la existencia de la eximente de responsabilidad por culpa de la víctima, con base en el argumento de que las coaccionantes suscribieron contratos de arrendamiento con particulares sin contar con las autorizaciones correspondientes para la instalación de sus torres y antes de de la emisión del Reglamento. Pero, reclama, el Tribunal no analizó la concurrencia de tal eximente ni la existencia del nexo causal entre la conducta administrativa y los daños cuya indemnización pretenden las codemandantes.

XI.Discrepa esta Sala con las aseveraciones del promovente. De conformidad con el artículo 58.1.e del CPCA, cuando la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios sea accesoria, deberá concretarse el motivo que los origina, en qué consisten y su estimación prudencial. En la especie, las tres coactoras cumplieron con tal disposición. Según consta a folio 6 del expediente judicial, en los hechos 18 y 19 de la demanda se detalla que el Reglamento impide que las accionantes Costa Pacífico Torres Ltda. y a Alta Vista Tower S.A. ejerzan su actividad comercial, consistiendo los daños en los pagos por opciones de arrendamiento girados a los propietarios de los terrenos donde se ubicarían las torres, los costos para tramitar la viabilidad ambiental, alineamientos y usos de suelo; los perjuicios consistentes en los ingresos dejados de percibir al frustrarse los contratos de arrendamiento donde se ubicarían las torres.

Por su parte, Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. reitera la obstaculización que la normativa reglamentaria significa para ejecutar su actividad comercial, además de implicar un daño por los costos financieros que implica mantener vigentes los contratos de arrendamiento donde pretende ubicar las estructuras, o incluso haber tenido que rescindir algunos de ellos (folio 1080, hecho 10 de la demanda). Luego de examinar los motivos de nulidad de las normas reglamentarias alegadas por la parte actora (considerandos VI y VII de la resolución impugnada), el Tribunal determinó la procedencia de la demanda en todos sus extremos, anulatorios e indemnizatorios. Con respecto a estos últimos, específicamente en el considerando VIII, analizó la eximente de responsabilidad alegada por la demandada. Sobre el particular indicó: “esa eximente –culpa de la víctima- opera cuando es el propio damnificado el que con su actuar genera la lesión que pretende le sea indemnizada, casos en los cuales no existe el nexo de causalidad -entre la conducta administrativa lesiva y el daño generado-, indispensable para que se genere la obligación indemnizatoria.

En el caso concreto, en criterio de esta Cámara, el daño y los perjuicios que se reclaman, no le son imputables en modo alguno a las damnificadas, toda vez que, la imposibilidad de cumplir con sus cometidos comerciales, fue generada no por la suscripción "anticipada" de los contratos de arriendo como lo sostiene la entidad local, sino de las normas reglamentarias impugnadas por ellas y que en esta sentencia se están declarando nulas. Normas, que fueron emitidas por el Gobierno Local, sin motivación alguna y desatendiendo en forma evidente, toda una regulación jurídica que sobre la materia, ha emitido el Estado Costarricense”. Según se observa, el Tribunal sí analizó la causal de exención de responsabilidad planteada por el municipio demandado, y al margen de si sus razonamientos son acertados o no –aspecto no combatido por el casacionista-, lo cierto es que la condena dispuesta en sentencia encuentra fundamento en el cardinal 122.m.ii del CPCA que expresamente indica que cuando se declare procedente la pretensión, el Tribunal deberá condenar en abstracto al pago de los daños y perjuicios, cuando conste su existencia pero no su cuantía. Por consiguiente, el reparo deberá ser desestimado.

XII.En mérito de lo expuesto, deberá declararse sin lugar el recurso incoado, e imponer al municipio demandado las costas generadas con su ejercicio, según lo preceptúa el artículo 150.3 del CPCA. Deberá el Tribunal tomar nota de lo resuelto en el considerando III de esta resolución.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso planteado por la Municipalidad de Montes de Oca. Son sus costas a cargo de la promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández Rocío Rojas Morales Jorge Alberto López González Nota de la magistrada Rojas Morales Aún cuando concurro con el voto de mayoría en cuanto a que la asistencia del arquitecto Ordoñez Chacón al Concejo Municipal, para informarles sobre necesidad de regular todo el tema de las estructuras en telecomunicaciones, no equivale al informe técnico requerido para normar la colocación de este tipo de estructuras dentro del Cantón de Montes de Oca (principio de sustento técnico y científico de las decisiones urbanísticas) estimo necesario hacer las siguientes precisiones propias del Derecho Urbanístico: En primer término debo indicar que, la corporación municipal es un ente territorial que no está sujeto a tutela administrativa, esto es, no existe control del ente público mayor –Estado- sobre la corporación municipal, la que por disposición constitucional goza de autonomía (numeral 170 de la Carta Política).

Tal condición es producto del carácter electoral y representativo del Concejo Municipal que las gobierna y de la reunión de los munícipes que la conforma. Merced a su autonomía, las municipalidades pueden adoptar sus propias decisiones políticas y destinar recursos para implementarlas y, en general, administrarse con libertad frente al Poder Central para lo que poseen personería jurídica y patrimonio propio. Una de las más intensas manifestaciones de la autonomía municipal se expresa en la posibilidad de dictar normas locales de diversa naturaleza. La Ley de Planificación Urbana –cuerpo normativo de orden público aprobado por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa- en desarrollo del numeral 169 constitucional, otorga a las municipalidades competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Estas normas recogen la idiosincrasia local, el modelo de cantón, de ciudad y de distrito que, en común acuerdo, los munícipes quieren implementar; voluntad que, desde luego, requiere contar con el respaldo técnico propio de las normas urbanístico-ambientales.

Ahora bien, la regulación local no tiene alcances ilimitados, puesto que esa posibilidad desaparece frente a la regulación urbanística legal nacional y, en todo caso, aquellas normas deben estar en armonía con el principio de unidad estatal, de rango constitucional. Debe haber armonía entre las normas urbanísticas regulatorias y, en caso de conflicto, los intereses nacionales privan sobre los locales. No cabe duda de la importancia que para el desarrollo del país tienen las telecomunicaciones y que su regulación legal es del mayor interés público; sin embargo, es preciso señalar que ellas son estructuras urbanas y, por ello, susceptibles de regulación local a través de los instrumentos que la Ley de Planificación Urbana ha puesto a disposición de las municipalidades. Dentro de éste marco y, con adecuado sustento técnico, los gobiernos locales podrán dictar normas para garantizar el ornato, la seguridad de las estructuras, las ubicaciones etc, permitiendo siempre su existencia que es, como se indicó, del mayor interés público.

Las corporaciones locales también podrán disponer de normas concretas para proteger la salud de la población y el ambiente, aspectos que no solo corresponden al Estado Central, antes bien, hacen parte de las tareas de los gobiernos locales, cuya actividad en este campo no se puede restringir injustificadamente, sin lesionar las competencias que el orden constitucional les ha encomendado, las que como se indicó deben coexistir en armonía con los intereses nacionales, estableciendo la Ley de la Jurisdicción Constitucionales en el numeral 109 y siguientes, el procedimiento a seguir en caso de conflicto.

Rocío Rojas Morales GCORONADOR