Positive Silence Does Not Cure Environmental and Planning DefectsSilencio positivo no subsana requisitos ambientales y urbanísticos

*100030291027CA* Res: 001195-F-S1-2013 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine forty-five a.m. on the eighteenth of September, two thousand thirteen.

Proceedings on pure questions of law (proceso de puro derecho) brought before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by ROY GERARDO ROJAS SOLÓRZANO, single, occupation unknown, against the MUNICIPALIDAD DE SAN RAFAEL DE HEREDIA, represented by Mayor Jorge Isaac Paniagua Herrera, political scientist. Also appearing as special counsel of record (apoderados especiales judiciales) are attorneys Freddy Aguilar Paniagua and Rodolfo Arroyo Porras for the plaintiff, and attorney Mario A. Villalobos Campos for the defendant. The natural persons are of legal age and, except as otherwise stated, married, attorneys, and residents of Heredia.

FINDINGS

1. 1Based on the facts he set forth and the legal provisions he cited, the plaintiff instituted proceedings on pure questions of law, seeking a judgment declaring: “A) …that this action is granted. B) That affirmative administrative silence (Silencio Positivo de la Administración) be deemed to have occurred and, consequently, that the Municipalidad de San Rafael de Heredia be ordered to grant the municipal business license (patente municipal) as requested. C) That the defendant Municipalidad be ordered to pay both sets of costs (ambas costas) in these proceedings.”
2. 2The defendant’s representative opposed the action and raised the defenses (excepciones) of lack of legal entitlement (falta de derecho), lack of standing (falta de legitimación), and the generic plea of “sine actione agit”.
3. 3The parties’ representatives stated that they were unwilling to settle, and that procedural stage was therefore dispensed with.
4. 4The preliminary hearing (audiencia preliminar) was scheduled for 8:10 a.m. on 13 de setiembre de 2011, at which time both parties addressed the court.
5. 5The Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, composed of Judges Cynthia Abarca Gómez and Marianella Álvarez Molina, and Judge José Paulino Hernández Gutiérrez, ruled in judgment number 258-2011-VI at 2:05 p.m. on 29 de noviembre de 2011: “The generic plea sine actione agit is rejected, as is the defense of lack of standing in both of its forms. The defense of lack of legal entitlement raised by the Municipalidad de San Rafael de Heredia is granted. Consequently, the action is dismissed in its entirety. Roy Gerardo Rojas Solórzano shall bear both sets of costs.”
6. 6Attorney Arroyo Porras, acting in the capacity stated above, files an appeal in cassation (recurso de casación), setting forth the grounds on which he challenges the Tribunal’s position.
7. 7The proceedings before this Sala have complied with the requirements of law.

Opinion authored by Justice Rivas Loáiciga

CONSIDERING

I.Mr. Roy Gerardo Rojas Solórzano owns the property registered in the Heredia Registry District under real-property folio number 123613-000, located in Los Ángeles de San Rafael de Heredia. This land is situated in a special protection zone, pursuant to Decreto no. 25902, “Reforma Plan Regional Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana”. Construction work was commenced on that property—although precisely when cannot be determined—without a building permit (permiso de construcción). When he subsequently applied for one, he was informed in official letter MSRH-DCU-047-2009, dated 15 de enero de 2009, from the Departamento de Desarrollo de Control Humano de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, that the submitted plan did not correspond to the project. This was because, although he had applied for a permit to enlarge a residence, the building had been demolished. He was also informed that the piping of the river (entubado del río) and construction of the perimeter wall had been carried out without the required permits.

Furthermore, he had not attached an opinion from the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, setback determinations (alineamientos) from the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) concerning the river, or a determination from the Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Consequently, the previously issued stop-work order (orden de clausura) was reaffirmed because the work had been commenced without a permit. On 7 de julio de 2010, the municipal entity issued municipal location resolution no. 109-2010, approving the location of a multipurpose agro-industrial shed on the aforementioned property. That decision recorded that the property was located within a special protection zone pursuant to Decreto no. 25902-MIVAH-MP-INVU and that a structure existed there. It also stated that the decision did not bind the municipality to grant a municipal business license, operating permit (permiso de funcionamiento), or building permit.

Finally, in its observations, it reiterated that the establishment lacked the last-mentioned permit, that the INVU setback determination regarding the river channel had to be submitted, and that, because the property was in a protection zone, it was subject to Decreto no. 25902. On 17 de julio de 2010, Mr. Roger Gerardo applied to the Ayuntamiento de San Rafael de Heredia for a commercial business license (patente comercial). For that purpose, he submitted the commercial license application form and copies of location resolution no. 109-2010, the occupational-risk insurance policy, and health permit no. 295-10. On 23 de julio de 2010, municipal officials conducted the corresponding visual inspection (inspección ocular), confirming that the premises had been closed for lacking a commercial license (provisions 79 and 81 bis of the Código Municipal). On 26 de julio de 2010, the municipal official responsible for business licenses forwarded the file concerning that application to the Mayor.

She emphasized the absence of the INVU setback determinations, that the stated activity did not correspond to the actual circumstances, that the premises lacked a commercial license, and that the property was located in a protection zone. On 27 de julio of that year, the file was sent to the legal advisor. By resolution no. 113-10, issued at 9:45 a.m. on 29 de julio de 2010, the Administrator forwarded it once again to the Municipal Mayor. On 16 de setiembre de 2010, Mr. Roy Gerardo Rojas filed a written submission with the municipal entity’s Departamento de Patentes because of the delay in deciding his commercial business-license application. He therefore requested that affirmative administrative silence be applied in his favor. In official letter AL-241-MSRH-2010, dated 29 de octubre de 2010, the legal advisor determined that the commercial license at issue could not be granted because the requirements established by the national legal system had not been met.

Mr. Roy Gerardo filed an action against the Municipalidad de San Rafael de Heredia, requesting that affirmative administrative silence be deemed to have occurred in his favor, that the Ayuntamiento be ordered to grant the requested municipal business license, and that it be ordered to pay the costs of the proceedings. The defendant opposed the action and raised the defenses of lack of legal entitlement and lack of standing, as well as the generic plea “sine actione agit”. The Tribunal granted the defense of lack of legal entitlement, dismissed the action in its entirety, and ordered the plaintiff to pay costs. Dissatisfied, the plaintiff files an appeal in cassation on procedural and substantive grounds.

Appeal in cassation on procedural grounds

II.Sole ground: He alleges that the Tribunal’s reasoning is obscure and cursory because it does not set forth its factual and legal reasoning fully and in detail. He further contends that, in reaching its decision, the Tribunal failed to evaluate all the evidence (elementos de convicción) contained in the record. He refers specifically to the document appearing at folios 107 and 108. He states that this document shows that, in the section reserved for municipal use, the official who received the license application wrote, among other things: “The person responsible for internal verification certifies that the applicant Roy Rojas satisfies all requirements.” He also marked “compliant” in the land-use (uso de suelo) box. He therefore challenges the finding that he failed to satisfy the regulatory requirements for applying affirmative administrative silence. He also disputes the finding that affirmative administrative silence cannot operate by way of exception because the commercial business-license application concerns an area under protection, thereby involving the exercise of public powers (potestades públicas) in environmental and urban-planning matters.

III.Regarding the claim raised, it is necessary to transcribe what this Chamber has held in this respect: “…the Contentious-Administrative Procedure Code introduces, as a ground for cassation on procedural grounds, failure to state the reasons for the judgment (numeral 137 subsection d). It should be noted that this ground refers to the requirement that the judgment clearly, precisely, and adequately set forth the reasoning applied by the adjudicator in making the relevant assessments.” (No. 733 of 11 hours 30 minutes on 31 de octubre de 2008)… The statement of reasons (motivación) is particularly significant because it is not only mandatory under canon 57 of the CPCA, but also constitutes an essential requirement within a State governed by the rule of law. As this Chamber has repeatedly held, a reasoned judgment is a direct expression of the concept of justice in a democracy—that is, justice that adheres to the law and is based on objective and clear decisions that, in turn, make the decision transparent, persuade the parties, and provide the dissatisfied party with sufficient grounds to challenge the decision before the higher court.

The absence of that “essential statement of reasons” infringes the right of defense. In this regard, in a recent judgment, this Chamber stated: “VIII.- Failure to state reasons, as a grievance subject to review through the extraordinary appeal in cassation under canon 137 subsection d) of the Contentious-Administrative Procedure Code… arises when the reasons for the judgment are omitted, either because they are entirely absent or because their development (as set forth therein) is extremely confusing or contradictory, thereby preventing a clear understanding of the reasoning that led to the decision adopted in the operative part of the judgment, which would violate the parties’ procedural rights, particularly due process. (Voto no. 126 of 15 hours 40 minutes on 5 de febrero de 2009).” Judgment no. 130 of 9 hours 20 minutes on 8 de febrero de 2011. As explained below, the alleged defect is not present here.

Before deciding the specific case, the judges addressed positive administrative silence (silencio positivo) extensively and clearly in recital IV and referred to the provisions governing it within the legal system. They discussed the three circumstances in which positive administrative silence is recognized (canon 330 of the LGAP), as well as the two conditions governing it (cardinal 331 ibídem). They also referred to judgments of the Constitutional Chamber and this Chamber in which the issue was addressed. Furthermore, in recital V, when addressing the matter under review, they provided the factual and legal reasons why the claim could not be granted. Under the precedent transcribed above, the ground of failure to provide reasons arises when the reasons for the judgment are omitted, either because they are entirely absent or because the judgment is confusing or contradictory in its content, none of which occurred here.

In the matter under review, the judges set forth the factual and legal grounds that led them to rule as they did. Thus, they held that “…the plaintiff did not satisfy all the requirements established by the legal system for this type of license, as is evident from the various formal actions of the municipal corporation in which it analyzed and communicated the various instances of noncompliance attributable to the claimant.” Consequently, there was no failure to state reasons, nor were the reasons confusing or inconsistent, and the asserted ground must therefore be rejected.

IV.In another vein, under the procedural grievance, in addition to alleging failure to state reasons, the appellant claims an evidentiary omission (preterición probatoria), specifically concerning the document appearing at folios 107 and 108, which is plainly a substantive defect. It is observed, however, that he fails to identify the substantive provisions infringed as a result of the error that, in his view, was made in the challenged judgment. It is not enough for him to criticize the Tribunal’s conduct or state the reasons why he considers the ruling improper; he must establish the corresponding technical and legal nexus. Accordingly, given the evident failure to challenge the grounds of the contested ruling systematically and specifically through other legal arguments, rather than mere general expressions of disagreement, the grievance must be rejected.

Appeal in cassation on substantive grounds

V.First: He alleges a violation “due to the absence or improper interpretation and application” of provisions 11, 27 and 41 of the Political Constitution (CP), 1045 of the Civil Code, 80 and 81 of the Municipal Code (CM), 330 and 331 of the General Public Administration Law (LGAP), 4.5 of Decreto no. 25902 MIVAH-MP-MINAE, and 1, 3 and 4 of Decreto no. 11492-SPPS. He argues that the Tribunal improperly interpreted Decreto no. 25902-MIVAH-MP-MINAE because its analysis was minimal. He objects that it merely accepted as true that the property on which he intends to conduct the activity for which the business license (patente) was requested is located in a special protection zone, a fact that he concedes. Nevertheless, he argues that it should have examined whether the provisions of the Regulations permitted him to lawfully conduct his intended activity, but the judges merely cited those provisions.

He transcribes part of the relevant provision, to the effect that the property does not meet the minimum area required by the cited rule. He alleges that the fact that land is located in a protected zone does not subject it to absolute restrictions. In this regard, he states that cardinal 4 provides: “In the Special Protection Zone, only the following construction shall be permitted:… 4.5 Harmless or nuisance-type industries or industrial activities, as defined in articles 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 and 11 of the Industrial Hygiene Regulations… Nuisance-type industries shall be permitted provided that any potential nuisances can be confined within the property on which the industry is intended to be located. Nuisance-type industries or industrial activities whose nuisances can be confined within the property shall be permitted only when they meet the following requirements…”. From the foregoing, he asserts, it follows that activities classified as nuisance-type activities are those that must satisfy all the requirements enumerated in the provision.

Hence, he adds, “a contrario sensu,” activities classified as harmless are not required to satisfy them. He continues that, to determine whether an activity falls within one classification or the other, reference must be made to canons 1, 3 a) and 4 of Reglamento no. 11492-SPPS, published in La Gaceta no. 101 on 28 de mayo de 1980. He argues that the activity he wishes to conduct is harmless because it involves a shed equipped for agro-industrial work, without the use of machinery, with few employees, producing neither environmental nor noise pollution, and operating during an eight-hour daytime schedule. Thus, he contends, the requirements of Decreto no. 25902 do not apply to him, including the minimum area of five hectares. Furthermore, with respect to positive administrative silence, he notes that articles 80 and 81 of the Municipal Code require municipal governments to comply with the prescribed deadlines and, if they fail to do so, provide that positive administrative silence shall arise in favor of the administered party (administrado).

He transcribes the cited provisions and an excerpt from Voto no. 998 of 11 hours 30 minutes on 16 de febrero de 1998 of the Constitutional Chamber, which established that the Administration’s silence is not its right, but rather a safeguard in favor of private parties intended to protect the right to a prompt response. Therefore, he asserts that, in the matter under review, the corporate entity’s delay in responding and the consequences thereof lie at the heart of the dispute, which, in his opinion, the Constitutional Body summarizes as meaning that requests submitted by administered parties must not remain unanswered indefinitely, even though it is understood that processing such applications requires time. He maintains that cardinals 11 and 41 of the CP are infringed because the ruling was not issued in strict accordance with the law. Provisions 330 and 331 of the LGAP are violated because the Tribunal legitimizes the Municipality’s actions and disregards the operation of positive administrative silence despite its failure to respond.

Finally, he emphasizes that provision 1045 of the CC is violated because his claims were rendered ineffective, and therefore the business license he applied for was not granted. Second: Regarding costs (costas), he argues that he should have been exempted because he had sufficient grounds to litigate, pursuant to canon 193 of the CPCA.

VI.The first ground revolves around two issues: municipal administrative silence deemed approval (silencio positivo) and the classification of industrial establishments, specifically insofar as the appellant considers that the activity he wishes to carry out is classified as harmless. Regarding the first issue, sections 330 and 331 of the LGAP provide: “330. 1. The Administration’s silence shall be deemed approval when expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions. 2. Silence shall also be deemed approval when it concerns applications for permits, licenses, and authorizations. 331. 1. The period after which silence shall be deemed approval shall be one month from the date on which the body receives the application for approval, authorization, or a license meeting the legal requirements.” Consistent with this understanding, section 80 of the CM stipulates: “The municipality shall decide license applications within a maximum period of thirty calendar days from their submission.

Once that period has expired, if the requirements have been met and the municipality has issued no response, the applicant may commence the activity.” And Article 81 ibídem, in accordance with section 331 of the LGAP, provides, insofar as relevant: “The municipal license referred to in the preceding article may be denied only when… the establishment has not met the statutory and regulatory requirements or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by law or, in the absence thereof, by the municipal regulations in force.” Consequently, section 330 of the LGAP establishes the conditions under which the Administration’s silence is deemed approval, as recognized by section 80 of the CM. Section 331 of the LGAP, in turn, stipulates that this occurs one month after receipt of an application seeking approval, authorization, or the granting of a license or permit, without any response, provided that the requirements imposed by the legal system have been met; these requirements are also mandated by section 81 of the CM.

It therefore does not operate without restriction or automatically; rather, the applicable statutory requirements must be satisfied. Furthermore, as the Tribunal noted, both the Sala Constitucional and this Collegiate Body have held in their case law that the operation of this doctrine is subject to limits in environmental and land-use planning matters. This Chamber rejected the application of this doctrine in a case involving a concession on an island because the property was in the public domain and environmental in nature, stating: “…the case law of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has been clear and consistent in denying the possibility that silence may be deemed approval in connection with environmental matters and public-domain property (in this regard, see, among many others, decisions of that judicial body numbers 1886 at 9 hours 12 minutes on 7 de abril de 1995 and 2063 at 14 hours 45 minutes on 14 de febrero del 2007)” No. 771 at 16 hours on 18 de noviembre de 2008.

In the subexamine, the Tribunal held: “It is essential to indicate that silence deemed approval gives rise to an administrative act granting the application (acto administrativo estimatorio) for all purposes; that is, once the required formalities and the conditions established by the provision have been satisfied, a favorable decision with full legal effect comes into existence. This differs from administrative silence deemed denial (silencio negativo), whose consequence is solely procedural; namely, the applicant’s petition is deemed denied once the period of one or two months has elapsed, depending on whether the administrative proceeding is at the initial decision-making or appellate stage. Thus, it has procedural effects only, facilitating interested parties’ access to a subsequent avenue of challenge... Precisely because it gives rise to a favorable act, however, silence deemed approval requires the concurrence of two conditions: 1) The application submitted to the Administration must satisfy all requirements imposed by the regulations in force; 2) One month must elapse without a response to it.

Consequently, for it to apply, it is necessary not only that the Administration fail to act on an applicant’s request and that such inaction be treated as silence deemed approval, but also that all requirements and conditions prescribed by the legal system in relation to the application be satisfied… Nevertheless, it should be noted that case law has established exceptions—in matters involving authorizations and permits—to the application of the doctrine of silence deemed approval. Thus, insofar as relevant, constitutional case law has repeatedly held that silence deemed approval is inapplicable in environmental and land-use planning matters (see, in this regard, judgments No. 6836-93, 5506-94, 2000-1895, 2003-6322, all issued by the Sala Constitucional, as well as judgment No. 0397-F-2001, issued by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). This is because the constitutional principles of Environmental Law apply to Land-Use Planning Law (Derecho Urbanístico), which governs spatial planning (including the definition of the scope of urban property rights and the exercise of the land-use planning function as a public power), since both form part of the legal concept of the environment and therefore implicate the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment...”.

Thus, for the judges—a conclusion endorsed by this Chamber—the key consideration is that this case involves the exercise of public powers in environmental and land-use planning matters. Moreover, the requested license was intended for an agro-industrial activity on property located within a special protection zone, and silence therefore could not be deemed approval. Accordingly, in this case, it is clear to this Chamber, contrary to the appellant’s argument, that silence deemed approval is inapplicable because the requested authorization is a business license for an agro-industrial activity in a protected area. Likewise, as the Tribunal stated, it is inapplicable because the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is implicated; that is, under these circumstances, the general interest must prevail over the private interest. In view of the foregoing, the proper course is to reject this challenge.

VII.As regards the contention that the activity the appellant wishes to carry out is classified as harmless and is therefore exempt from the requirements of section 4.5 of Reglamento no. 25902, it must be stated that no effective cassation relief is available, for the reasons set forth below. Even if it were determined that the activity the appellant wishes to carry out is one that Decreto no. 25902 MIVAH-MP-MINAE classifies as harmless, and that he therefore should not be required to meet the minimum lot-area requirement, this would not result in reversal of the judgment, because that was only one of the grounds on which the application was found not to satisfy the requirements for approval. It should be noted that the remaining grounds on which the Tribunal dismissed the action are not challenged, rendering the cassation appeal futile. The judges stated: “…from the outset of the proceeding, the municipal entity questioned the fact that the establishment had been built without the necessary building permits and within a special protection zone in which this type of construction is incompatible.

It was also alleged that the commercial activity… did not correspond to the activity approved in the siting decision (resolución de ubicación) or to those covered by the health permit granted pursuant to the Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos Sanitarios de Funcionamiento del Ministerio de Salud (Decreto No. 33240-S). The foregoing also demonstrates that the plaintiff did not meet all the requirements established by the legal system for licenses of this kind, as shown by the various formal actions of the municipal corporation in which it analyzed and communicated the various instances of noncompliance attributable to the claimant.” Later, it emphasizes that the application of Mr. Roy Gerardo Rojas Solórzano “…did not meet all the conditions required by the body of law in force governing the construction and operation of commercial establishments.” Therefore, contrary to what the appellant appears to believe, classification of his activity as harmless is not sufficient for approval of his application.

Furthermore, as an additional ground, it should be noted that the judges found the following facts proven: in official letter OIM-004-09 of 7 de enero de 2009, the Ayuntamiento’s general construction inspector informed the Departamento de Ingeniería that the plaintiff was constructing a project without the corresponding permits and that it had therefore been shut down [2)]. Through official letter no. MSRH-DCU-047-2009, of 15 de enero de 2009, the corporate entity’s Departamento de Desarrollo Humano informed the claimant, regarding his application for a building permit to expand a residence, that the submitted plan did not correspond to the project because the house that was supposedly to be expanded had been demolished. It also stated that he had placed the river in a conduit without obtaining permits or submitting a favorable determination from the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Likewise, he did not submit the setback determinations (alineamientos) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo regarding the river or that of the Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes regarding the highway. It further stated that he had constructed the wall without permits [proven fact 3)]. The appellant in cassation does not challenge those factual circumstances in any manner; they must therefore remain undisturbed. Furthermore, as relevant to the siting decision, it unquestionably granted him no license of any kind, because it expressly stated that it did not entail any obligation to grant a municipal business permit (patente municipal), building permits, or operating permits.

VIII.In the last challenge, he argues that he had sufficient grounds to litigate and should therefore be exempted from paying costs. It must be stated that, regarding this issue in administrative-law proceedings, the majority of this Chamber has held, pursuant to section 193 of the CPCA, that the ruling on litigation costs (costas del proceso) must be made sua sponte, ordering the losing party to pay them. Accordingly, costs are imposed on the unsuccessful party merely by virtue of having lost, as the Tribunal did in the subexamine. In other words, they are imposed because that party lost the litigation, without this implying that the party is deemed a reckless or bad-faith litigant. Previously, sections 222 of the Código de rito civil and 98 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa—and currently section 193 of the CPCA itself—set forth the circumstances under which a party may be exempted from payment. When this discretion is not exercised, the provision cannot be violated. Conversely, when it is exercised, the provision may be violated through misuse or improper use. Thus, depending on the circumstances of the case, a cassation appeal may indeed be warranted. Consequently, in this case, the judges did not commit the alleged legal violation by ordering the unsuccessful plaintiff to pay costs.

IX.Based on the foregoing reasons, the appeal must be dismissed. Pursuant to section 150.3 of the CPCA, and given the manner in which the matter is decided, the costs of the appeal must be imposed on the party who filed it.

POR TANTO

The appeal is denied. The costs (costas) thereof shall be borne by the petitioner. Justices González Camacho and Escoto Fernández append a separate note.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Note by Justices González Camacho and Escoto Fernández

I.The undersigned members do not share the position expressed by the majority of this Chamber in recital VIII (considerando VIII) of the preceding decision, insofar as it denies cassation review (control casacional) in cases where only the general rule requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs is applied, that is, where no provision concerning exemption from such costs is invoked or applied. Indeed, the majority’s case-law rationale proceeds from the premise that exemption from the payment of costs is discretionary and that no error or breach of law occurs when that discretion is not exercised or applied; therefore, it is said, if there is no violation of law, a cassation court may not assess or modify the ruling requiring the unsuccessful party to pay costs because, to reiterate, for the majority of this Chamber a legal violation can occur only when the provision governing exemption is applied (among many others, see judgments of this Chamber no. 1001-F-2002, at 11:50 a.m. on December 20, 2002; 249-F-2003, at 11:45 a.m. on May 7, 2003; and 306-F-2006, at 10:20 a.m. on May 25, 2006).

At first, this chain of reasoning appears logical, because under this premise, if exemption constitutes a discretionary power, the adjudicator is not required to grant it; consequently, if the adjudicator does not order or grant such exemption, the provisions governing the matter are not violated. Ergo, if no provisions are violated, there can be no cassation review (see decisions of this Chamber no. 765, at 4:00 p.m. on September 26, 2001, and 561-F-2003, at 10:30 a.m. on September 10, 2003). This reasoning allows them to conclude that, in that specific circumstance (the mere award of costs or the failure to apply the exemptions), the matter “cannot be examined at this level” (judgment no. 419-F-03 of this same adjudicative body, at 9:20 a.m. on July 18, 2003), because it is a situation “not subject to cassation” (decision no. 653-F-2003, at 11:20 a.m. on October 8, 2003). Thus, in the opinion of our distinguished colleagues, a cassation appeal (recurso de casación) is unavailable when the discretionary power to grant an exemption is not exercised (see, a contrario sensu, recitals III and VIII, respectively, of decisions no. 541-F-2003, at 11:10 a.m. on the 3rd, and at 10:50 a.m. on the 10th, both in September 2003).

Accordingly, the majority has held that “…the award of costs against the unsuccessful party, as occurred here, is not reviewable at this level, given that the Court merely applied the provision in accordance with its terms” (emphasis not in the original; see recital X of vote no. 68-F-2005, at 2:30 p.m. on December 15, 2005). In notarial matters, it has been stated even more emphatically that: “…the Court ordered the complainant to pay the costs of the claim for compensation, a ruling which, it bears repeating, is not subject to cassation.” (recital X of judgment no. 928-F-2006, at 9:15 a.m. on November 24, 2006).

II.However, in the view of the undersigned, the improper failure to apply the provisions permitting exemption from costs unquestionably violates the Legal System (Ordenamiento Jurídico) and, specifically, the provisions authorizing such exemption, whether due to error or an improper assessment by the judges in the particular dispute. Accordingly, although it is a discretionary power, it is not immune from cassation review, because a violation of law may occur both in its exercise and in its non-application; to that extent, an improper omission is not, and must not be, synonymous with arbitrariness committed, in such a case, by the adjudicator. This is especially so where the judge has been vested with authority subject to specific conditions that limit the judge’s discretionary power in this matter. Consequently, with respect to this particular issue, we consider that merely applying the general rule of Article 193 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo)—requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs—does not foreclose a cassation appeal.

On the contrary, the matter is admissible for examination on the merits (provided that the statutory requirements are met) where there may have been an omission in applying the statutory provisions authorizing exemption from such costs (section 193 of the Code of Administrative Litigation Procedure). Notwithstanding the foregoing, in the specific case under review, these members agree with the Court’s ruling on the merits insofar as it ordered the unsuccessful party to pay those costs, because the appellant has failed to present arguments that would warrant modifying that ruling and because all claims were dismissed as legally unfounded; these circumstances lead us likewise to deny the appeal.

Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

*100030291027CA* Res: 001195-F-S1-2013 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del dieciocho de setiembre de dos mil trece.

Proceso de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por ROY GERARDO ROJAS SOLÓRZANO, soltero, de ocupación desconocida; contra la MUNICIPALIDAD DE SAN RAFAEL DE HEREDIA, representado por el alcalde Jorge Isaac Paniagua Herrera, politólogo. Figuran además, como apoderados especiales judiciales del actor, los licenciados Freddy Aguilar Paniagua, Rodolfo Arroyo Porras y de la parte demandada el licenciado Mario A. Villalobos Campos. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de Heredia.

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de puro derecho, a fin de que en sentencia se declare: “A) …con lugar la presente demanda. B) Se tenga por operado el Silencio Positivo de la Administración y en consecuencia se ordene a la Municipalidad de San Rafael de Heredia, otorgue la patente municipal conforme a lo solicitado. C) Se imponga en contra la Municipalidad demandada el pago de ambas costas dentro de este proceso.”
2. 2El representante de la parte demandada contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación y la expresión genérica de “sine actione agit”.
3. 3Los representantes de las partes, expresaron su negativa para conciliar, por lo que se prescindió de dicho trámite procesal.
4. 4Para la audiencia preliminar se señalaron las 8 horas 10 minutos del 13 de setiembre de 2011, oportunidad en que ambas partes hicieron uso de la palabra.
5. 5El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrado por las Juezas Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina, y el Juez José Paulino Hernández Gutiérrez, en sentencia número 258-2011-VI de las 14 horas 5 minutos del 29 de noviembre de 2011, resolvió: “Se rechaza la legitimación en su doble modalidad. Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por la Municipalidad de San Rafael de Heredia. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Son ambas costas a cargo de Roy Gerardo Rojas Solórzano.”
6. 6El licenciado Arroyo Porras, en su expresado carácter, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.
7. 7En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.El señor Roy Gerardo Rojas Solórzano es propietario del inmueble inscrito en el Partido de Heredia, matrícula de folio real 123613-000, situado en Los Ángeles de San Rafael de Heredia. Dicho terreno se encuentra en una zona especial de protección, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto no. 25902, “Reforma Plan Regional Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana”. En tal inmueble, -sin poder precisarse con exactitud cuándo-, se inició una obra sin contar con permiso de construcción. Posteriormente al solicitarlo, en oficio MSRH-DCU-047-2009, de 15 de enero de 2009, del Departamento de Desarrollo de Control Humano de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, se le informó que el plano aportado no correspondía al proyecto. Lo expuesto, porque pese a que pidió licencia para ampliación de casa de habitación, la edificación había sido demolida. Además, se le comunicó que el entubado del río y la edificación de la tapia se realizó sin contar con los permisos correspondientes.

Además, tampoco adjuntó pronunciamiento del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones; alineamientos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) respecto del río, ni del Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En consecuencia, se reafirmó la orden de clausura dictada con anterioridad, en virtud del inicio de la obra sin licencia. El 7 de julio de 2010, el ente corporativo emitió la resolución municipal de ubicación no. 109-2010, en la que situó el establecimiento para galerón multiuso agro-industrial en la citada finca. En tal acto se hizo constar que la propiedad se ubica en una zona especial de protección, de conformidad con el Decreto no. 25902-MIVAH-MP-INVU, y existía una construcción. Asimismo, se indicó que no la obligaba a otorgar patente municipal, tampoco permiso de funcionamiento, ni el de construcción.

Finalmente, como observaciones, reiteró que el establecimiento no contaba con la última de las licencias, que debía presentar el alineamiento del INVU sobre la situación del cauce del río, y que, al estar en zona de protección, lo afecta el Decreto no. 25902. El 17 de julio de 2010, don Roger Gerardo solicitó en el Ayuntamiento de San Rafael de Heredia una patente comercial. Aportó al efecto el formulario de solicitud de licencia comercial, copias de: resolución de ubicación no. 109-2010, póliza de riesgo de trabajo y del permiso de salud no. 295-10. El 23 de julio de 2010, funcionarios municipales realizaron la correspondiente inspección ocular, verificando que el local se encontraba clausurado por no contar con licencia comercial (preceptos 79 y 81 bis del Código Municipal). El 26 de julio de 2010, la encargada municipal de patentes, remitió al Alcalde el alineamientos del INVU, que la actividad realizada no se ajustaba a la realidad, que el local no contaba con licencia comercial y que la propiedad se ubicaba en zona de protección.

El 27 de julio de aquel año, el expediente se envió al asesor legal. Mediante resolución no. 113-10, de las 9 horas 45 minutos del 29 de julio de 2010, el Administrador lo trasladó de nuevo al Alcalde Municipal. El 16 de setiembre de 2010, el señor Roy Gerardo Rojas presentó escrito en el Departamento de Patentes del ente corporativo en razón de la demora en resolverle su gestión de patente comercial. De ahí, pidió, se aplicará el silencio positivo a su favor. En oficio AL-241-MSRH-2010, de 29 de octubre de 2010, el asesor legal dispuso que no era posible conceder la patente comercial de marras, ya que no se cumplían los requisitos estipulados en el ordenamiento jurídico patrio. Don Roy Gerardo, interpuso demanda contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia, en la que solicitó: se tuviera por operado el silencio administrativo en su favor y se le ordenara al Ayuntamiento otorgar la patente municipal gestionada y a cancelar las costas del proceso.

La accionada contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de: derecho y legitimación, así como la expresión genérica “sine actione agit”. El Tribunal acogió la falta de derecho, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos y condenó en costas al actor, quien inconforme formula recurso de casación por motivos procesales y de fondo.

Recurso de casación por razones procesales

II.Único: acusa, la fundamentación del Tribunal resulta oscura y escueta, en virtud de que no Además, recrimina, el Tribunal al tomar su decisión dejó de valorar la totalidad de elementos de convicción que constan en el expediente. Se refiere de manera concreta al documento de folios 107 y 108. En este, indica, se constata que en el espacio para uso de la Municipalidad, el funcionario que recibió la solicitud de licencia, entre otras cosas, anotó: “El responsable de la verificación interna hace constar que el solicitante Roy Rojas cumple con todo”. Además, que en la casilla de uso de suelo marcó: “conforme”. De ahí que objete lo resuelto en cuanto a que no cumplió con los requisitos normativos exigidos para aplicar el silencio positivo. Y, respecto a que este último, no puede actuarse vía de excepción, pues, la solicitud de licencia comercial se encuentra en un área de protección, lo que involucra el ejercicio de potestades públicas en materia ambiental y urbanística.

III.En relación al cargo planteado, es menester transcribir lo dispuesto por esta Sala, en cuanto a que: “…el Código Procesal Contencioso Administrativo introduce como causal de casación por razones procesales la falta de motivación del fallo (numeral 137 inciso d). Ha de advertirse que este supuesto se refiere a la necesidad de que consten en la sentencia, de modo claro, preciso y fundamentado, los razonamientos que el juzgador realiza en sus valoraciones”. (No. 733 de 11 horas 30 minutos del 31 de octubre de 2008)… La motivación posee particular relevancia, toda vez que, no solo deviene obligatoria, conforme al canon 57 del CPCA, sino que constituye además, un requisito imprescindible dentro de un Estado de Derecho. Como esta Sala lo ha reiterado, el fallo motivado, es la ley, basada en decisiones objetivas y claras, que a su vez brinden transparencia a la decisión, convencimiento a las partes y criterios suficientes al inconforme, a fin de que la decisión, pueda ser combatida ante el superior.

La falta de esa “indispensable motivación”, infringe el derecho de defensa. Al respecto, en un fallo reciente, esta Sala señaló: “VIII.- La falta de motivación, como agravio susceptible de ser revisado mediante el recurso extraordinario de casación en los términos del canon 137 inciso d) del Código Procesal Contencioso Administrativo… surge cuando la motivación del fallo es omisa, ya sea porque esta se encuentra totalmente ausente, o bien, por cuanto el desarrollo (contenido en la misma) resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que se impida tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva de la sentencia, lo que vulneraría los derechos procesales de las partes, en particular, del debido proceso. (Voto no. 126 de las 15 horas 40 minutos del 5 de febrero de 2009)”. Sentencia no. 130 de las 9 horas 20 minutos del 8 de febrero de 2011.

Tal y como a continuación se expone, el defecto señalado, no se observa en la especie. Los jueces, de previo a resolver el caso concreto, en el considerando IV, de modo extenso y claro se refirieron al silencio positivo, aludieron a las normas que lo regulan en el ordenamiento jurídico. Desarrollaron las tres hipótesis en las que se admite el silencio positivo (canon 330 de la LGAP), al igual que a los dos presupuestos condicionantes (cardinal 331 ibídem). Asimismo, se refirieron a sentencias constitucionales y de esta Cámara en las que se desarrolló el tema. Por otro lado, en el considerando V al referirse al asunto de estudio, brindaron las razones fácticas y jurídicas por las cuales no resultaba procedente la demanda. Conforme al precedente transcrito, la causal de falta de fundamentación, se da cuando la motivación del fallo es omisa, ya sea porque esta se encuentra totalmente ausente, o bien, por cuanto en su contenido, el fallo resulta confuso o contradictorio, lo que no sucede en la especie.

En el asunto de estudio, los jueces desarrollaron los fundamentos de hecho y legales que los llevó a resolver como lo hicieron. De modo que dispusieron que “…el actor no cumplió con todos los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para este tipo de licencias, tal y como se desprende de las distintas conductas formales de la corporación municipal en las que analizó y comunicó los distintos incumplimientos en los que incurrió el accionante”. En consecuencia, no hay falta de motivación, y, tampoco es confusa o discordante, lo cual lleva al rechazo del motivo aducido.

IV.En otro orden de ideas, en el agravio adjetivo, el recurrente, además de aducir falta de motivación, alega una preterición probatoria, propiamente del documento visible a folios 107 y 108, lo que evidentemente es un vicio sustantivo. No obstante, se observa, que omite mencionar la normativa de fondo que resulta conculcada en razón del error que en su criterio se cometió en la sentencia recurrida. No basta con que recrimine el proceder del Tribunal, ni que externe motivos por los que estima improcedente lo resuelto, sino que le es ineludible hacer la correspondiente relación técnico-normativa. Así las cosas, ante la evidente desatención en combatir de manera sistemática y específica los fundamentos de la resolución recurrida, con otras razones normativas, no con simples y genéricas disconformidades, lo pertinente es su rechazo.

Recurso de casación por razones de fondo

V.Primero: acusa quebranto “por ausencia o indebida interpretación y aplicación” de los preceptos 11, 27 y 41 de la Constitución Política (CP), 1045 del Código Civil, 80 y 81 del Código Municipal (CM), 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), 4.5 del Decreto no. 25902 MIVAH-MP-MINAE, 1, 3 y 4 del Decreto no. 11492-SPPS. Reprocha, el Tribunal realizó una indebida interpretación del Decreto no. 25902-MIVAH-MP-MINAE, por que su análisis fue mínimo. Increpa, se limitó a tener por cierto que el inmueble donde se pretende ejercer la actividad para la que se pidió la patente, se encuentra en una zona especial de protección, lo cual acepta. Sin embargo, argumenta, debió estudiarse si las disposiciones del Reglamento, le permitían ejercer –dentro de la ley- lo que pretende, pero, los jueces se limitaron a citarlo. Transcribe parte de lo dispuesto, en el sentido de que la propiedad no alcanza la dimensión mínima que exige la norma de cita.

Alega, la circunstancia de que un terreno se encuentre en una zona protegida no le impone limitaciones absolutas. En este sentido, permitirán las siguientes construcciones:… 4.5 Industrias o actividades Industriales de tipo inofensivo o incómodas, como lo definen en los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 del Reglamento Sobre Higiene Industrial… Las de tipo incómodo, se permitirán siempre que las posibles molestias sean confinables en la propiedad en que se pretenda ubicar la industria. Las industrias o actividades industriales incómodas con molestias confinables en la propiedad solo se permitirán cuando cumplan lo siguiente…”. De lo expuesto, expresa, se infiere que las actividades catalogadas de incómodas son las que deben cumplir con todos los requisitos que enumera la norma. De ahí, acota, “a contrario sensu”, las que se clasifican como inofensivas no están obligadas a cumplirlos. Continúa, para determinar cuándo se está ante unas u otras, debe acudirse a los cánones 1, 3 a) y 4 del Reglamento no. 11492-SPPS, publicado en La Gaceta no. 101 del 28 de mayo de 1980.

Arguye, la actividad que desea desarrollar es de las inofensivas, ya que se trata de un galerón acondicionado para desempeñar labores agroindustriales, sin el uso de maquinaria, con pocos empleados, que no produce contaminación ambiental ni sónica y con un horario diurno de ocho horas. Así, afirma, no le alcanzan las exigencias del Decreto no. 25902, incluyendo el de la medida mínima de cinco hectáreas. Por otro lado, en lo tocante al silencio positivo, apunta, el Código Municipal en sus artículos 80 y 81, obliga a los Ayuntamientos a cumplir con los plazos, y en caso de inobservancia imponen el acaecimiento del silencio positivo a favor del administrado. Transcribe los citados preceptos y un extracto del voto no. 998 de las 11 horas 30 minutos del 16 de febrero de 1998 de la Sala Constitucional, en el que se estableció que el silencio de la Administración no es su derecho, si no una garantía a favor de los particulares y que tiende a tutelar el derecho a la pronta respuesta.

Por ende, afirma, en el asunto de examen, el retraso del ente corporativo en responder y sus consecuencias es el meollo de lo discutido, que en su opinión, el Órgano Constitucional lo resume en que las solicitudes de los administrados no deben perpetuarse sin respuesta, aún sabedores de que se requiere tiempo para conocer de las gestiones. Refuta, los cardinales 11 y 41 de la CP se infringen en virtud de que lo resuelto no fue con estricto apego a las leyes. Las regulaciones 330 y 331 de la LGAP se conculcan debido a que el Tribunal legitima las actuaciones de la Municipalidad e ignora la actuación del silencio positivo, pese a su falta de respuesta. Para finalizar, subraya, la disposición 1045 del CC se vulnera por que se dejaron insubsistentes sus pretensiones de manera que no se le concedió la patente gestionada. Segundo: en lo que a las costas se refiere, aduce, se le debió exonerar ya que ha tenido motivos suficientes para litigar, de conformidad con lo dispuesto en el canon 193 del CPCA.

VI.El primer motivo gira en torno a dos extremos, el silencio positivo municipal, y la clasificación de los establecimientos industriales, propiamente, en cuanto estima, la actividad que desea desarrollar es de las que se catalogan como inofensivas. Respecto al primero, los cardinales 330 y 331 de la LGAP, disponen: “330. 1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. 331. 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales”. En esta inteligencia, el canon 80 del CM, estipula: “La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación.

Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad”. Y, el artículo 81 ibídem, en correspondencia con la disposición 331 de la LGAP, en lo de interés establece: “La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando… el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes”. En consecuencia, la norma 330 de la LGAP, establece los presupuestos para que opere el silencio positivo de la Administración, que reconoce el precepto 80 del CM. Por su parte, la disposición 331 de la LGAP, estipula que se produce después de un mes (sin respuesta), de recibida la gestión en la que pretende se aprueba, autorice u otorgue una licencia o permiso, siempre y cuando se cumplan los requisitos impuestos por el ordenamiento jurídico; los que también exige el cardinal 81 del CM.

De ahí, que no opere de manera irrestricta o automática si no que debe acatar las exigencias normativas. Además, según lo señaló el Tribunal, jurisprudencialmente, tanto la Sala Constitucional, como este Órgano Colegiado han dispuesto que en la actuación de esta figura existen límites en materia ambiental y urbanística. Esta Cámara rechazó la aplicación de esta figura en un asunto donde se discutía la concesión en una isla por ser un bien de dominio público y de naturaleza ambiental, señalando: “…que la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara y constante en el sentido de denegar la posibilidad de que se configure el silencio positivo en relación con la materia ambiental y con los bienes de dominio público (al respecto, pueden consultarse, entre muchos otros, los votos de ese órgano jurisdiccional números 1886 de las 9 horas 12 minutos de 7 de abril de 1995 y 2063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero del 2007)” No. 771 de 16 horas del 18 de noviembre de 2008.

En el subexamine, el Tribunal dispuso: “Es fundamental indicar que el silencio positivo genera un acto administrativo estimatorio para todos los efectos, es decir, cumpliéndose los requisitos formales exigidos y los presupuestos establecidos en la norma, nace una conducta favorable con plenos efectos jurídicos. Lo anterior a diferencia del silencio negativo, cuya consecuencia es únicamente procesal, esto es, tener por denegada la petición del administrado cuando hayan transcurrido el plazo de uno o dos meses, según se esté en fase constitutiva o recursiva del procedimiento administrativo. Así, únicamente tiene efectos procesales para facilitar a los interesados el acceso a una vía de impugnación posterior... Ahora bien, precisamente por la particularidad de generar un acto favorable, el silencio positivo supone la concurrencia de dos presupuestos condicionantes: 1) Que la solicitud presentada ante la Administración cumpla con todos los requisitos exigidos por la normativa vigente; 2) Que transcurra el plazo de un mes sin que se haya respuesta a aquélla.

En consecuencia, para su procedencia no sólo es necesaria una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud del administrado y que esa inactividad esté sancionada con el silencio positivo, sino además el cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga… Con todo, debe señalarse que, jurisprudencialmente se ha establecido que –en materia de autorizaciones y permisos- existen excepciones a la aplicación de la figura del silencio positivo. Así, en lo que interesa, la jurisprudencia constitucional ha señalado en forma reiterada que en materia ambiental y urbanística, el silencio positivo resulta inaplicable (en este sentido pueden consultarse las sentencias No. 6836-93, 5506-94, 2000-1895, 2003-6322, todas de la Sala Constitucional, así como el fallo No. 0397-F-2001, dictado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Ello es así porque al Derecho Urbanístico, que regula lo atinente a la ordenación del territorio (que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública), le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, toda vez que ambos integran el concepto jurídico de ambiente, y por ello, comprometen el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado...”. Así, para los juzgadores, lo cual avala esta Cámara, lo primordial es que en el asunto de análisis, se está ante el ejercicio de potestades públicas en materia ambiental y urbanística. Además, que la licencia solicitada era para desarrollar una actividad agroindustrial en una propiedad ubicada en una zona especial de protección por lo que no podía operar el silencio positivo. De ahí, en la especie para esta Sala, es claro, contrario a lo argüido por el impugnante, no resulta aplicable el silencio positivo, pues, lo solicitado es una licencia comercial para desarrollar una actividad agroindustrial en un área de protección.

Asimismo, según lo expresó el Tribunal, no procede ya que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sea, en esta hipótesis lo que debe imperar es el interés general sobre el particular. De conformidad con lo expuesto, lo pertinente es desestimar el reproche.

VII.En lo tocante a que la actividad que desea desarrollar es de las clasificadas como inofensivas, y que por ello está excluida de los requisitos del precepto 4.5 del Reglamento no. 25902, ha de manifestarse, no hay casación útil, por las razones que de seguido se expondrán. Aunque se llegara a determinar que la actividad que desea desarrollar el recurrente es de las que el Decreto no. 25902 MIVAH-MP-MINAE cataloga de inofensiva, y que por ello no debería cumplir con el requisito de la extensión mínima del terreno, no conduciría a la quiebra del fallo, ya que este no fue más que uno de los aspectos por los que se estimó, la solicitud no cumplía con los requisitos para su otorgamiento. Ha de observarse, no se combaten los restantes fundamentos del Tribunal para declarar sin lugar la demanda, lo cual hace infructuoso el recurso de casación planteado. Los juzgadores, indicaron: “…desde el inicio del procedimiento el ente municipal ha cuestionado que se haya construido el establecimiento sin los permisos de edificación necesarios y en una zona especial de protección en la que, este tipo de construcciones, no resulta compatible.

Además, se recriminó que la actividad comercial… no se correspondiera con la aprobada en la resolución de ubicación ni con las que cobijaría el permiso de salud otorgado conforme al Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos Sanitarios de Funcionamiento del Ministerio de Salud (Decreto No. 33240-S). Lo expuesto pone de manifiesto, también que el actor no cumplió con todos los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para este tipo de licencias, tal y como se desprende de las distintas conductas formales de la corporación municipal en las que analizó y comunicó los distintos incumplimientos en los que incurrió el accionante”. Más adelante, enfatiza que la solicitud del señor Roy Gerardo Rojas Solórzano”…no cumplió con todas las condiciones exigidas por el bloque de legalidad vigente en materia de edificación y funcionamiento de establecimientos comerciales”. Por ende, contrario a lo que parece entender el impugnante, no basta con que su actividad se clasifique como inofensiva, para que su petición sea aprobada.

Asimismo, abundando en razones, ha de señalarse que los jueces en los hechos probados tuvieron por acreditado: que en oficio OIM-004-09 del 7 de enero de 2009, el inspector general de construcciones del Ayuntamiento comunicó al Departamento de Ingeniería que, el actor estaba construyendo una obra sin contar con los permisos correspondientes, por lo que había sido clausurada [2)]. Mediante oficio no. MSRH-DCU-047-2009, del 15 de enero de 2009, el Departamento de Desarrollo Humano del ente corporativo, comunicó al accionante en cuanto al pedido de licencia de construcción para ampliación de vivienda que, el plano aportado no correspondía al proyecto ya que la casa que supuestamente se iba a ampliar había sido demolida. También, que había entubado el río, sin contar con permisos y sin presentar el pronunciamiento favorable del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Igualmente, que no presentó los alineamientos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo respecto al río, ni el del Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en lo tocante a la carretera. Y, que había construido la tapia sin permisos [hecho probado 3)]. Dichas situaciones fácticas no son atacadas de modo alguno por el casacionista, de ahí, que deban quedar incólumes. Luego, en lo pertinente a la resolución de ubicación, es indudable, que no le otorgó licencia de ningún tipo, ya que en ella se expresó de manera concreta que, no implicaba la obligación de otorgar patente municipal, ni los permisos de construcción y funcionamiento.

VIII.En el último de los reproches, alega tuvo motivo suficiente para litigar por lo que debe ser exonerado del pago de las costas. Ha de manifestarse que sobre el tema, en procesos contenciosos administrativos, la mayoría de esta Sala ha indicado, de conformidad con el canon 193 del CPCA, que el pronunciamiento sobre las costas del proceso debe hacerse de oficio, condenando al vencido a su pago. Por consiguiente, que la condenatoria se impone al perdidoso por el hecho de serlo, según procedió el Tribunal en el subexamine. Es decir, por perder el litigio, sin que ello signifique que se le considera litigante temerario o de mala fe. Por su parte, anteriormente los cánones 222 del Código de rito civil y 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en la actualidad, el mismo 193 del CPCA, disponen los supuestos por los cuales podrá eximírsele de su pago. Cuando no se hace uso de esta facultad no puede infringirse la norma. A la inversa, cuando se actúa, es posible conculcarla por mal uso o uno indebido. Entonces, según las circunstancias del caso, sí puede resultar procedente un recurso de casación. En consecuencia, en la especie, no incurrieron los juzgadores en el quebranto legal aducido al imponer el pago de las costas al actor vencido.

IX.Con base en las razones expuestas, procede declarar sin lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 150.3 del CPCA, por la forma en que se resuelve, corresponde imponer las costas del recurso a quien lo promovió.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son las costas de éste a cargo del promovente. Los Magistrados González Camacho y Escoto Fernández suscriben nota.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nota de los Magistrados González Camacho y Escoto Fernández

I.Los suscritos integrantes no comparten el criterio plasmado por la mayoría de esta Sala en el considerando VIII de la resolución anterior, en cuanto deniega el control casacional para aquellos casos en los que tan sólo se hace uso de la regla general de la condena al vencido en el pago de ambas costas, es decir, cuando no se actúa o aplica ninguna norma atinente a la exoneración de ellas. En efecto, el fundamento jurisprudencial de mayoría, parte de que la exoneración en el pago de las costas es una facultad, en la que no se produce yerro ni infracción normativa cuando no se ejercita o aplica; por ello, se dice, si no hay violación legal, no es posible en casación entrar a valorar o modificar lo resuelto sobre la condena al vencido, pues se repite, para la mayoría de esta Sala, sólo puede haber infracción jurídica cuando se actúa la norma correspondiente a la exoneración (entre muchas pueden verse las sentencias de esta Sala no. 1001- F-2002, de las 11 horas 50 minutos del 20 de diciembre de 2002; la 249-F-2003, de las 11 horas 45 minutos del 7 de mayo de 2003 y la 306-F-2006, de las 10 horas 20 minutos del 25 de mayo de 2006).

La concatenación parece en principio lógica, pues con esta premisa, si la exoneración constituye una facultad, el juzgador no está obligado a exonerar; y por ende, si no ordena o realiza tal exoneración, no viola las normas que corresponden al tema. Ergo, si no se da violación de normas, no puede haber revisión casacional (consúltense las resoluciones de esta Sala no. 765 de las 16 horas del 26 de septiembre de 2001 y 561-F-2003, de las 10 horas 30 minutos del 10 de septiembre de 2003). Esta relación de ideas, les permite concluir, que en ese supuesto específico (la simple condena o la inaplicación de las exoneraciones) “no puede ser objeto de examen en esta sede” (de este mismo órgano decidor, sentencia no. 419-F-03, de las 9 horas 20 minutos del 18 de julio de 2003), pues se trata de una hipótesis “no pasible de casación” (fallo no. 653-F-2003, de las 11 horas 20 minutos del 8 de octubre de 2003).

Así, en opinión de los distinguidos compañeros: no tiene cabida el recurso de casación cuando no se hace uso de la facultad exoneratoria (véanse a contrario sensu los considerandos III y VIII, por su orden de las resoluciones no. 541-F-2003, de las 11 horas 10 minutos del día 3 y de las 10 horas 50 minutos del día 10, ambas de septiembre de 2003). De esta forma se ha estimado por la mayoría que “… la condena en costas al vencido, como aquí sucedió no es revisable en esta Sede, habida cuenta de que el Tribunal se limitó a actuar la norma en los términos por ella dispuestos” (el destacado no es del original, véase el considerando X del voto no. 68-F-2005, de las 14 horas 30 minutos del 15 de diciembre de 2005). Y en materia notarial, con mayor contundencia, se ha señalado que: “…el Tribunal le impuso el pago de las costas de la pretensión resarcitoria a la denunciante, pronunciamiento que, se repite, no tiene casación”. (considerando X de la sentencia no. 928-F-2006, de las 9 horas 15 minutos del 24 de noviembre de 2006).

II.Sin embargo, en parecer de los suscritos, la indebida inaplicación de los preceptos que permiten la exoneración de costas, infringe, sin duda, el Ordenamiento Jurídico y, en concreto, las normas que la autorizan, ya sea por error o inadecuada apreciación de los jueces en el conflicto específico. En ese tanto, aunque se trate de una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley, y en esa medida, la indebida omisión no es ni debe ser, sinónimo de arbitrariedad, en tal caso, cometida por el propio Juzgador. Máxime si se trata de un apoderamiento al juez otorgado con supuestos específicos que limitan su poder discrecional en esta materia. En consecuencia, en este particular aspecto, estimamos que con la sola aplicación de la regla general del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo (condenatoria al vencido al pago de ambas costas), no se cierran las puertas al recurso de casación, pues al contrario, el asunto es admisible para su examen de fondo (siempre y cuando se cumplan los requisitos de ley) ante un eventual vicio omisivo en la aplicación de las disposiciones legales que autorizan la exoneración de dichas costas (canon 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

No obstante lo anterior, en el caso concreto de examen, estos integrantes comparten lo dispuesto en el fondo por el Tribunal, en cuanto se impuso al vencido el pago de ellas, ya que el recurrente es omiso en argumentos que permitan variar lo dispuesto, y que produjo el rechazo de todas las pretensiones por no merecerle derecho, circunstancias que comparten para rechazar el recurso.

Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce [email protected]