Mangroves and Tidal Influence Establish Public Domain Without Time BarManglar y mareas determinan dominio público sin caducidad

*100030091027CA* RES: 000799-F-S1-2013 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eight fifty in the morning on veinticinco de junio de dos mil trece.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento), declared to involve purely questions of law (de puro derecho), conducted before the Tribunal Contencioso Administrativo by the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, represented by its general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial), Carlos Enrique García Anchía, resident of San Ramón de Alajuela; against the ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE, represented by its president, who holds the powers of an unlimited general attorney-in-fact (apoderado generalísimo sin límite de suma), Efraín Guzmán Cruz, whose personal particulars are unknown. Also appearing as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the Instituto is attorney Roderico Contreras Angulo, resident of San José. The natural persons are of legal age and, subject to the exception noted, are married and attorneys.

BACKGROUND 1. Based on the facts it set forth and the legal provisions it cited, the Instituto instituted ordinary proceedings seeking a judgment declaring: “1) That this complaint be deemed filed. 2) That agreement No. 8, adopted under article VIII at session 038-95 by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, whereby it approved the award (adjudicación), segregation (segregación), and transfer (traspaso) of lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to APROAMBIDA, which respectively gave rise to properties of the Partido de Puntarenas registered under numbers 68026-000 and 96468-000, be declared prejudicial to the public interest (lesivo al interés público). As a direct consequence of the declaration that it is prejudicial to the public interest, I request that the Registro Nacional be ordered to cancel the property titles for the properties of the Partido de Puntarenas registered under numbers 68026-000 and 96468-000. 3) That APROAMBIDA be ordered to pay all costs of these proceedings.” 2. The defendant association denied the complaint and raised the preliminary defenses (defensas previas) of limitation (prescripción), expiration (caducidad), and substantive res judicata (cosa juzgada material).

3. The preliminary hearing was held at 14 hours on 14 de diciembre de 2010, at which time both parties addressed the court and the preliminary defenses raised were decided. At that procedural stage, the proceedings were also declared to involve purely questions of law.

4. The Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, composed of judges Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina, and Christian Hess Araya, ruled in judgment n.° 014-2012-VI at 16 hours 20 minutes on 30 de enero de 2012: “The expiration defense is sustained. Because it is unnecessary, no ruling is made on the other defenses asserted. Accordingly, the complaint is declared inadmissible. This matter is decided without a specific award of costs.” 5. The plaintiff filed an appeal in cassation (recurso de casación), expressly stating the grounds on which it relied to challenge the Tribunal’s position.

6. The proceedings before this Chamber have complied with all statutory requirements.

Opinion drafted by Justice Escoto Fernández

CONSIDERATIONS

I.The Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter, the Instituto or IDA) sued the Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter, Aproambida). It stated that, through agreement 8, article VIII, adopted at session 038-95 on 19 de julio de 1995, the Board of Directors of IDA authorized the award, segregation, and transfer to the defendant of two lots located in Asentamiento Bahía, canton of Osa, Puntarenas. It added that the lots in question correspond to properties 68026-000 (lot 9) and 96468-000 (lot 11-1). It stated that this agreement was declared prejudicial to the public interest at session 037-05 on 26 de setiembre de 2005. It noted that the court record no. 05-001003-0163-CA shows that, since 2005, it had sought annulment of the award, segregation, and transfer to the defendant of lots 9 and 11-1, as well as four other properties. It asserted that the Juzgado Contencioso ruled in its favor regarding four parcels, but not regarding properties 9 and 11-1 because, instead of seeking annulment of agreement no. 8, Artículo VIII, adopted at session 038-95, it mistakenly sought annulment of agreement 24, article XXIV, adopted at session 11-95 on 20 de marzo de 1995.

It seeks a judgment: a) declaring the aforementioned agreement 8, article VIII, adopted at session 038-95, prejudicial to the public interest; b) canceling the property titles granted to the defendant that arose from the aforementioned agreement and correspond to properties 68026-000 and 96468-000 of the Partido de Puntarenas; and c) ordering the defendant to pay costs. The defendant denied the complaint. It raised the defenses of res judicata (cosa juzgada), limitation, and expiration. The Tribunal sustained the expiration defense. It did not rule on the others. It declared the complaint inadmissible, without a specific award of costs. Dissatisfied, the plaintiff Instituto appeals in cassation.

II.The appellant raises two substantive objections. In the first, it contends that the judgment finds facts proven in contradiction to the evidence. It states that the challenged judgment contains no proven fact from which it can be asserted that the disputed property is privately owned. It adds that, as reflected in proven facts three and four, the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (hereinafter, INTA) merely conducted a soil study without considering the physical location. It asserts that the judgment fails to indicate that the tide enters lot 11-1 and that most of the lot therefore lies within the Zona Marítimo Terrestre (hereinafter, ZMT). It maintains that those facts cannot support the conclusion that the property is privately owned. It states that, if the Tribunal had doubts regarding the public-domain status (demanialidad) of the land, it should have ordered another type of study as evidence to assist in reaching its decision (prueba para mejor resolver), rather than a soil study, because the latter says nothing about the legal nature of those parcels.

It argues that the INTA report does not establish that the properties are privately owned, although the Tribunal understood it otherwise. It alleges that the proven and unproven facts are inconsistent with the “Por Tanto” of the judgment. In its second objection, it alleges the improper application and interpretation of the law, as well as the failure to apply it. It argues that the challenged judgment sustained the expiration defense because it considered that the properties at issue in the proceedings were not public-domain property (bienes de carácter demanial). Consequently, it adds, the judges found that provision 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter, CPCA), which imposes no time limit on declarations that public-domain property is prejudicial to the public interest, did not apply to the case. It notes that Ley 6735 and the case law of the Sala Constitucional establish the public-domain nature of real property owned by IDA.

It asserts that evidence of this exists regarding the properties at issue in the litigation (litis), because one contains a house declared part of the historic architectural heritage, while the other is located within the ZMT. It states that the historic-heritage designation was acknowledged by the judges in case file 05-001003-0163-CA (proven fact no. 16), copies of which were submitted to the record. It further states that, in proven fact no. 3 of the challenged judgment, the judges suggest that the aforementioned house is inhabited, which is untrue because it is unoccupied, and there are no crops there either. It adds that, curiously, the judgment fails to establish that the house is part of the architectural heritage, a fact asserted by the defendant and acknowledged by the CGR in report RH-12-2000. It also argues that, in proven fact no. 4, the Tribunal fails to indicate that most of lot 11-1 is located within the ZMT, even though the defendant admitted this in case file 05-1003-0163-CA.

It asserts that, in decisions 2006-15775 and 2008-17776, the Sala Constitucional held that property owned by the plaintiff Instituto is public-domain property because the public nature of its owner extends to its property. It states that the Tribunal departed from that criterion, citing different factual circumstances, a position with which it disagrees. It also states that the judges rejected the property’s public-domain status solely because the house located on it had been declared part of the historic heritage. It asserts that they further stated that the Ley del IDA does not confer public-domain status on those parcels “per se.” Nevertheless, it maintains that, pursuant to provisions 3, 32, and 33 of Ley 6735, the real properties comprising its assets for the fulfillment of its purposes are public property. It states that these properties retain that status because they were segregated from “Asentamiento Campesino Bahía,” whose properties are subject to a special legal regime (régimen especial).

It maintains that the Tribunal erred in considering that land transferred by the Instituto is privately owned merely because it may be mortgaged, since authorization from IDA is required for that purpose and it therefore is not an ordinary mortgage. It concludes that its properties are therefore inalienable (inalienables), exempt from attachment (inembargables), and not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), placing them within the circumstances contemplated by provision 34 subsection 2 of the CPCA; accordingly, the judges’ ruling that the claim had expired cannot be sustained.

III.Before proceeding to analyze the first claim, it is appropriate to examine the issue of transferred evidence (prueba trasladada), regarding which this Chamber has stated: “V.- (…) The transfer of evidence is a mechanism intended to verify the facts in dispute, whereby evidence duly received in one proceeding may be incorporated into another proceeding. This mechanism was not regulated in the Code of Civil Procedure; however, that does not authorize, a priori, its prohibition as a mechanism available to litigants to prove the factual grounds of their claims. It must be borne in mind that Article 4 of the Code of Civil Procedure provides that, in cases not contemplated in that body of law, recourse must be had to analogy or, conversely, to a difference in rationale to address the absence of a rule; failing those, the gap must be filled by resorting to constitutional principles and the maxims of Procedural Law.

From a constitutional perspective, the principle of due process has been developed on the basis of Article 39 of the Constitution, and from it derive, as applicable to evidentiary activity in civil proceedings, the corollaries of the right to be heard and the right to challenge evidence. Therefore, if the proceeding in which the evidence was received involved the same litigants, who had the opportunity to challenge it, there is no impediment to transferring it to another proceeding, provided that both aspects of the right of defense are again guaranteed there. Over the past fifteen years, this Chamber has addressed—in a few cases and only briefly—the transfer of evidence. Thus, in judgment No. 108-F-90, issued at 14:50 on December 23, 1990, it stated: ‘Regarding this type of transfer of evidence, the Cassation Court has already ruled as follows: “... the lawful manner of transferring evidence from one proceeding to another is by means of certification of the corresponding records, and not by requesting, ‘ad effectum videndi,’ the proceeding or case in which that evidence was taken”’ (Cassation No. 71, issued at 15:30 on September 9, 1983).

It has also been held that: ‘It must also be noted that the first proceeding involved the same parties as this one; therefore, the witness statements given there with their participation did not need to be ratified in the present proceeding’ (Cassation Judgment No. 38, issued at 15:00 on May 16, 1973, cons. III).” On the other hand, judgments No. 368-F-00, issued at 14:35 on May 17, 2000, and 30-F-01, issued at 15:22 on January 10, 2001, merely provide a brief doctrinal citation defining the mechanism. This is repeated in judgment 606-F-02, issued at 16:10 on August 7, 2002, which further emphasizes: “... Evidence which, having been challenged in the proceeding in which it was taken by the parties against whom it is offered in the sub judice matter, does not require ratification and acquires full validity.” (No. 877, issued at 10:00 on November 17, 2005, reiterated in judgment no. 315, issued at 9:10 on March 31, 2011).

IV.Because the claim of lapse (caducidad) depends on the disposition of the first claim concerning the determination of the public-domain nature (naturaleza demanial) of the property, both challenges should be analyzed together. The cassation appellant (casacionista) contends that facts were found proven or unproven contrary to the evidence. Specifically, in proven facts 3) and 4) of the challenged judgment, the physical location of lot 11-1 was not taken into account; not only does the tide enter that lot, but most of it is also located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT). In that regard, in the aforementioned findings, the Tribunal deemed it established that property registration 68026-00 contains a two-story house, fruit and forest trees, and other annual crops. The judges added that both this property and property registration 96468-000 (11-1) contain soils subject to slight erosion, on which land use conforming to the activity conducted there has been maintained, with no indications of degradation.

They state that the evidence produced by the INTA supports the conclusion that these are neither national reserves nor forest lands (terrenos boscosos) constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They further considered that the registered cadastral plans (planos catastrados) likewise make no reference to any indication that would permit the property to be classified as public-domain property (bienes de dominio público). Based on those arguments, the judges found the following fact unproven: “That the properties registered in the name of the aforementioned association in the National Registry, Puntarenas Division, real-property folio registrations No. 68026-000 and 96468-000, are public-domain property (there is no evidence proving this).” Regarding the foregoing, this Chamber observes that the administrative record contains a certified copy of court case file no. 05-001003-0163-CA, in which, beginning at folio 456, the copy of the “Report on the Results of the Study Conducted at the Instituto de Desarrollo Agrario Regarding Compliance with Provisions Issued by this Contraloría General” may be read.

In that study (folio 512), the Contraloría (hereinafter CGR) expressly states: “m) By virtue of the existing regulations, this Contraloría General requested that MINAE, in accordance with Articles 13, 14, 15, and 19 of the Ley Forestal and Article 12 of the Regulations thereto, classify the areas awarded by the IDA to APROAMBIDA. The responses concerning lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía were received through official letters Nos. OT-OSA-008-99 AND OT-026-99, dated February 21 and July 20, 1999, respectively, signed by Geographer Ana Cecilia Medina Gutiérrez, Head of Land-Use Planning (Ordenamiento Territorial) for Área de Conservación Osa (ACOSA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). (…) Regarding lot 11-1, official letter No OT-026-99 states as follows: (see folios 181 and 182) ‘This is an area located near the mangrove swamp (manglar), and a certain portion of this land is affected by the tides./(…) it is recommended that, if this area is to be awarded for residential use, the mangrove protection zone (zona de protección) be marked with boundary monuments to prevent the continued deterioration of this ecosystem’” (Emphasis added).

Likewise, at folio 543, in its response filed in the aforementioned case (05-001003-0163-CA), the defendant herein stated: “...11-1 is sometimes subject to flooding from extraordinarily high tides...” From the foregoing, it is clear that documents were indeed submitted as evidence transferred to the case file, according to which lot 11-1 was justifiably to be treated as part of the public domain. The studies referenced by the CGR in its report characterize the property at issue as land containing a mangrove swamp and into which the tides also enter. These arguments were raised by the plaintiff Institute when the complaint was filed (folio 7), where it was stated that lot 11-1 contains a protection area with a mangrove swamp. Although such evidence was brought into the case file as transferred evidence, it is clear that case file 05-001003-0163-CA was litigated between the parties to this proceeding; moreover, it was submitted as a certified copy and offered as evidence in the complaint. Accordingly, there were grounds for the Tribunal to find it proven that property 96468-000 is subject, at least in part, to the public domain. Consequently, the claim must be granted.

V.The appellant states that the Tribunal upheld the statute-of-limitations defense (caducidad), finding that the properties at issue in the proceedings are not public-domain property (bienes de carácter demanial). Hence, he adds, the judges considered that provision 34 of the CPCA is not applicable to this case; that is, it cannot be established here that the declaration of adverse effect on the public interest (declaratoria de lesividad) is not subject to a time limit because the property belongs to the public domain (dominio público). In this regard, the Tribunal indicated that, in this specific case, there is no statutory dedication (afectación normativa) of the property to the public domain (demanio). The judges considered that such dedication cannot be inferred from provisions 3 and 32 of Ley no. 6735. They stated that those provisions establish that one of the IDA’s functions is to cooperate in conserving the country’s natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation inapplicable here because the properties are not national reserves).

They further stated that the cited section 32 does not provide that property forming part of the IDA’s assets for the fulfillment of its purposes is, in every case, public-domain property. They asserted that the list includes privately owned land belonging to the State or its institutions, as well as land acquired for its programs and property donated to the Institute by natural or legal persons, whether private or public, for the purposes of that Law. They therefore interpreted that not every property acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law can be deemed public-domain property. They noted that accepting such a proposition would disregard both the existence of privately owned IDA property and the need for a specific legislative dedication (afectación especial legislativa). Nor did the judges find in those properties the purposive element (elemento finalista), namely, permanent dedication to public use or utility.

This was so, they stated, because both cases involve properties whose legally designated purpose from the outset was their use in agricultural development programs and which have remained within private commerce. He emphasizes that these parcels cease to form part of the public entity’s assets and enter into private ownership, a situation that would plainly be incompatible with public-domain ownership (propiedad demanial). They stated that the evidence produced by the INTA supports the conclusion that these are neither national reserves nor forested lands constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They noted that the registered survey plans (planos catastrados) likewise contain no indication that would allow the properties to be classified as public-domain property. The judges thus ruled out the presence of public-domain property whose protection is not subject to limitation periods.

Accordingly, they argued that, pursuant to Transitorio III of the CPCA, the regime governing challenges applicable here is that established by the legislation in force at that time. Consequently, they stated that the limitation periods governing proceedings for annulment on grounds of adverse effect on the public interest (procesos de lesividad), as regulated by the now-repealed Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (hereinafter LRJCA), must apply in this matter. In this respect, they stated that the cited article 35 provided that when the Administration itself, as the author of an act declaring rights (acto declarativo de derechos), sought its annulment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), it first had to declare the act adverse to public, economic, or other interests within four years from the date on which it had been issued.

In addition, they maintained that section 37(3) of the same Law provided that the Administration had two months, beginning on the day after the declaration of adverse effect on the public interest, to commence the proceedings. In this case, they concluded, the resolution whose annulment is sought was issued on 19 de julio de 1995 and was declared adverse to the public interest by resolution no. 34, article 34, session 037-05, of 26 de setiembre de 2005. It is therefore evident that the administrative declaration of adverse effect was issued outside the four-year period and that the action brought is consequently time-barred. In this regard, this Chamber observes that, in essence, the Tribunal found, based on the INTA studies, that the properties at issue in the proceedings do not have public-domain characteristics. It further found that the alleged dedication cannot be inferred from Ley no. 6735.

Although this Chamber agrees that the dedications arising from Ley 6735 do not extend public-domain status to properties acquired by the IDA to fulfill the purposes of that law, it is clear that such property is intended to be transferred to private parties in accordance with the objectives of Ley 6735. That characteristic alone precludes finding that those parcels have the alleged public-domain status. It is likewise clear that, after a period of restricted use (período de afectación), such property may be encumbered or conveyed by its owners, without prejudice to any encumbrances imposed during that period, with the IDA’s approval. Thus, under the plain language of the legislation at issue, it is indisputable that not every property acquired by the IDA may be regarded as public-domain property. On the contrary, these are private assets which, although dedicated to a public purpose, do not possess the characteristics asserted here by the petitioner in cassation (casacionista).

Nevertheless, according to the documentary evidence submitted to the case file, as established in considerando III of this judgment, lot 11-1 has the characteristics of public-domain property because the tide reaches it and it also contains mangrove areas. Thus, with respect to the property in question, the judges’ reasoning as to whether such characteristics may validly be inferred from the text of Ley 6735 for property acquired by the IDA to fulfill its purposes is irrelevant, because those characteristics arise from the property’s own condition and particular features. Although, as stated, this evidence was brought into the record as transferred evidence (prueba trasladada), expediente 05-001003-0163-CA was submitted in the proceedings in a timely and proper manner. Moreover, the complaint itself referred to the presence on property 11-1 of elements characteristic of public-domain property, which makes the evidence submitted but not evaluated fully valid in these proceedings.

Under these circumstances, the judgment’s conclusion that no property with public-domain characteristics exists does not fit the specific case, because, with respect to lot 11-1, other circumstances were not assessed before that conclusion was reached. As already stated, this requires that the ground for appeal (cargo) be upheld. Regarding public-domain status, this Chamber has stated: “…it is essential to address the concept of public domain and, in particular, the scope of article 261 of the Código Civil, which distinguishes between public and private property, as well as the criteria by which the two may be differentiated. In this regard, it provides: ‘Public things are those which, by law, are permanently devoted to any service of general utility, and those which everyone may use because they have been made available for public use. / All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.’ As may be inferred, private property is defined residually; that is, this category includes everything that possesses none of the characteristics specified for public-domain property.

Taking into account the cited provision, constitutional case law has described property comprising the public domain in the following terms: ‘it is property having a nature and legal regime distinct from private property—which is governed by property law under the terms of article 45 of the Constitución Política—inasmuch as, by the express will of the legislature, it is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned, such that it lies outside private commerce, for which reason it cannot belong individually to private parties, or to the State in the strict sense, since the latter is limited to administering and safeguarding it. […] Thus, this is property to which the State holds title in its capacity as administrator; it must be understood as property belonging (sic) to the “Nation,” and therefore forming part of the public patrimony.

Because of its special legal nature, it has the following attributes: it is not subject to acquisitive or extinctive prescription (imprescriptible), meaning that the passage of time cannot give rise to a right of ownership over it, or even mere possession; that is, it cannot be acquired by adverse possession (usucapión), nor can rights in it be lost by prescription. For this reason, permits to use such property granted by the Administration are always revocable (precario), which means that the Administration may revoke them at any time for reasons of expediency or convenience—under the terms established in articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and concessions granted for its use may likewise be canceled through the applicable procedure. It is exempt from attachment (inembargable), meaning that it cannot be subject to any lien or attachment by either private parties or the Administration; and it is inalienable (inalenable), meaning that it lies outside private commerce.

Accordingly, it may not be conveyed, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by either private parties or the State, so that it is excluded from private commerce and subject to a special, enhanced legal regime. Furthermore, its use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), because, as property that cannot be possessed, much less owned, it may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by concession or use permit, granted by the competent authority, and under the Administration’s constant supervision. It therefore includes real property whose nature and legal regime are virtually the opposite of private property, as follows from article 45 of the Constitution.’ (voto 2007-2408 de las 16 horas 13 minutos del 21 de febrero de 2007. To the same effect, see fallo no. 189-2011, de las 9 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2011).

Section 10 of Ley de la Zona Marítimo Terrestre, no. 6043, (hereinafter LZMT) provides that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre): ‘…consists of two sections: the PUBLIC ZONE, which is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line, and the areas exposed at low tide; and the RESTRICTED ZONE, consisting of the remaining one-hundred-and-fifty-meter strip, or the remaining land in the case of islands. Islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations protruding from the sea belong to the public zone.’ Likewise, section 11 of the LZMT states: ‘The area occupied by all mangroves along the continental and island coastlines and all estuaries within the national territory is also public zone, regardless of its extent.’ It must be added that, pursuant to provision 20 of the cited Law: ‘Except as otherwise provided by law, the public zone may not be occupied under any title or under any circumstances. No person may claim any right over it.

It shall be dedicated to public use and especially to the free passage of persons (…)”. For its part, provision 39 of Ley Orgánica del Ambiente no. 75754 includes mangroves in the definition of marine and coastal resources, providing that: “Marine and coastal resources shall mean seawater, beaches, coastal flats, and the coastal strip; bays; coastal lagoons; mangroves; coral reefs; seagrass beds, that is, meadows of marine phanerogams; estuaries; scenic beauty; and natural resources, whether living or nonliving, contained in the waters of the territorial and patrimonial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone, the continental shelf, and its insular shelf.” Clearly, under the provisions of the LZMT, the cited rule also places mangroves on the same footing as coastal resources such as beaches, estuaries, and seawater itself, which have been accorded special status as part of the public domain (demanio).

Consequently, because this property contains mangrove areas reached by the tide, it is unquestionably property allocated to the public domain. It also follows that this designation renders it not subject to acquisitive prescription (imprescriptible), since, with respect to this type of property, “no one may assert any right whatsoever” or occupy it under any title or under any circumstances. Accordingly, there is no need to assess whether the declaration of injuriousness (lesividad) was made within the period established for that purpose or whether the limitation period (plazo de caducidad) had expired, as the Court determined, because, it bears repeating, this is public-domain property. It should be noted, however, that the foregoing does not apply to lot 9, concerning which no evidence or other substantive grounds have been submitted that would establish, as alleged, that it forms part of the public domain.

VI.In view of the foregoing, the appeal shall be granted; the judgment issued shall be vacated insofar as it upheld the statute-of-limitations defense (excepción de caducidad), which shall instead be rejected, and the case file shall be remanded to the Court for further proceedings in accordance with law. This is intended to prevent the proceeding from being decided in a single instance while also safeguarding the parties’ right of defense.

POR TANTO

The appeal is granted. The challenged ruling is vacated insofar as it upheld the statute-of-limitations defense, which is instead rejected. The case is remanded to the Court for further proceedings in accordance with law.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández CGZAMORA/MCAMPOSS Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address: [email protected]

*100030091027CA* RES: 000799-F-S1-2013 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas cincuenta minutos del veinticinco de junio de dos mil trece.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, representado por su apoderado general judicial, Carlos Enrique García Anchía, vecino de San Ramón de Alajuela; contra la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Efraín Guzmán Cruz, de calidades ignoradas. Figura además, como apoderado especial judicial del Instituto, el licenciado Roderico Contreras Angulo, vecino de San José. Las personas físicas con mayores de edad y con la salvedad hecha, casados y abogados.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el Instituto estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “1) Que se tenga por interpuesta la presente demanda. 2) Que se declare lesivo al interés público, el acuerdo No. 8, tomado en artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante el cual acordó la adjudicación segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a APROAMBIDA, los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas, matrícula 68026-000 y 96468-000. Como consecuencia directa de la declaratoria de lesividad al interés público, solicito que se le ordene al Registro Nacional, la anulación de los títulos de propiedad de las fincas del Partido de Puntarenas, matrícula 68026-000 y 96468-000. 3) Que se condene a APROAMBIDA, al pago de ambas costas de este juicio" 2. La asociación demandada contestó negativamente y opuso las defensas previas de prescripción, caducidad y cosa juzgada material.

3. La audiencia preliminar se efectuó a las 14 horas del 14 de diciembre de 2010, oportunidad en ambas partes hicieron uso de la palabra y se resolvieron las defensas previas planteadas. Asimismo, en ese momento procesal se declaró el proceso de puro derecho.

4. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrada por los jueces Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina y Christian Hess Araya; en sentencia n.° 014-2012-VI de las 16 horas 20 minutos del 30 de enero de 2012, resolvió: “Se acoge la excepción de caducidad. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas. En consecuencia, se declara improcedente la demanda. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.” 5. El accionante formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.

6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Escoto Fernández

CONSIDERANDO

I.El Instituto de Desarrollo Agrario (en lo sucesivo Instituto o IDA), demandó a la Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante Aproambida). Manifestó, por acuerdo 8, artículo VIII, de la sesión 038-95 del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a favor de la accionada, de dos lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, cantón de Osa, Puntarenas. Agregó, los lotes en cuestión corresponden a las fincas 68026-000 (lote 9) y 96468-000 (lote 11-1). Dijo, dicho acuerdo fue declarado lesivo a los intereses públicos en sesión 037-05 del 26 de setiembre de 2005. Mencionó, consta en el expediente judicial no. 05-001003-0163-CA, que desde el año 2005, solicitó anular la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 a la demandada y de otros cuatro inmuebles. Adujo, el Juzgado Contencioso le dio la razón respecto de cuatro fundos, no así en lo referente a los predios 9 y 11-1, ello por cuanto, en vez de solicitar la nulidad del acuerdo no. 8, Artículo VIII, de la sesión 038-95, por error se pidió la del acuerdo 24, artículo XXIV, tomado en sesión 11-95, de 20 de marzo de 1995.

Solicita en sentencia: a) se declare lesivo al interés público el citado acuerdo 8, artículo VIII, de la sesión 038-95; b) se anulen los títulos de propiedad otorgados a favor de la accionada, generados del acuerdo precitado y que corresponden a las fincas 68026-000 y 96468-000 del Partido de Puntarenas; c) se impongan las costas a la accionada. La demandada contestó de forma negativa. Opuso las excepciones de cosa juzgada, prescripción y caducidad. El Tribunal acogió la de caducidad. Omitió pronunciamiento sobre las demás. Declaró improcedente la demanda, sin especial condenatoria en costas. Inconforme el Instituto actor acude a casación.

II.El casacionista plantea dos reproches sustanciales. En el primero, reclama, el fallo tiene por demostrados hechos en contradicción con la prueba. Manifiesta, en la sentencia que impugna no hay un hecho probado acorde al cual, pueda afirmarse que los bienes en disputa son de dominio privado. Agrega, en los hechos tenidos por probados tres y cuatro, el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, (en lo sucesivo INTA), se limitó a realizar un estudio de suelos, sin tomar en cuenta la ubicación física. Asegura, en efecto omite indicar que al lote 11-1 ingresa la marea, por lo que en su mayor parte, se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre (en los sucesivo ZMT). Considera, no puede concluirse a partir de tales hechos, que se está ante bienes de dominio privado. Expresa, si el Tribunal tenía dudas respecto a la demanialidad de los terrenos, debió solicitar otro tipo de estudio como prueba para mejor resolver, no uno de suelos, pues nada dice respecto de la naturaleza jurídica de esos fundos.

Argumenta, del informe del INTA no se desprende que los predios sean de dominio privado, no obstante el Tribunal así lo entendió. Alega no hay congruencia entre los hechos probados y no probados y el “Por Tanto” de la sentencia. En el segundo reproche, reclama indebida aplicación e interpretación de ley así como su desaplicación. Esgrime el fallo combatido acoge la caducidad, por considerar que los predios objeto del proceso no son de carácter demanial. Por ende, agrega, los jueces estiman que no es aplicable al caso el precepto 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), que no sujeta a plazo la declaratoria de lesividad de bienes del dominio público. Apunta, la Ley 6735 y la jurisprudencia de la Sala Constitucional establecen la naturaleza demanial de los inmuebles propiedad del IDA. Aduce, existe prueba de ello en los predios objeto de la litis, pues en uno se encuentra una casa declarada patrimonio histórico arquitectónico mientras el otro, está dentro de la ZMT.

Refiere, la declaratoria de patrimonio histórico fue reconocida por los jueces dentro de la sumaria 05-001003-0163-CA (hecho probado no. 16), cuyas copias fueron aportadas al expediente. Asimismo, refiere, en el hecho tenido por demostrado no. 3 de la sentencia impugnada, los jueces dan a entender que la casa referida es de habitación, lo cual no es cierto, pues está deshabitada, sin que tampoco exista ahí ningún cultivo. Adiciona, curiosamente el fallo omite establecer que dicha casa es patrimonio arquitectónico, evento que afirma la accionada y reconoce la CGR en el informe RH-12-2000. También, arguye, el Tribunal deja de indicar en el hecho tenido por probado no. 4, que la mayor parte del lote 11-1 se encuentra dentro de la ZMT, no obstante aceptarlo la demandada en el expediente 05-1003-0163-CA. Asevera, en sus resoluciones 2006-15775 y 2008-17776, la Sala Constitucional indicó que los bienes propiedad del Instituto actor son demaniales, por cuanto la naturaleza pública de su titular, se extiende a sus propiedades.

Menciona, el Tribunal, por su parte, se apartó de ese criterio, argumentando circunstancias fácticas diversas, tesis que no comparte. Asimismo, dice, los jueces descartan que el bien sea de dominio público por el solo hecho de que la casa que en éste se ubica, fuera declarada patrimonio histórico. Asegura, a ello agregan, que la Ley del IDA no confiere “per se” a esos fundos la categoría de demaniales. Sin embargo, sostiene, acorde a los numerales 3, 32 y 33 de la Ley 6735, son públicos los inmuebles que conforman su patrimonio para el cumplimiento de sus fines. Enuncia, dichos predios mantienen ese carácter en tanto fueron segregados del “Asentamiento Campesino Bahía”, los cuales están sujetos a un régimen especial. Estima, se equivoca el Tribunal al considerar que las heredades traspasadas por ese Instituto son de dominio privado por el hecho de que puedan ser hipotecadas, pues para ello es necesaria la autorización del IDA, de ahí que no se trate de una hipoteca común y corriente.

Concluye, de tal forma, sus propiedades son inalienables, inembargables e imprescriptibles, lo cual las ubica dentro del supuesto del precepto 34 inciso 2 del CPCA, sin que sea de recibo la caducidad resuelta por los jueces.

III.Previo a entrar al análisis del primer cargo, conviene examinar el tema de la prueba trasladada, sobre el que ha dicho esta Sala: “V.- (…) El traslado de pruebas es un mecanismo destinado a la verificación de los hechos debatidos, que permite que los medios probatorios oportunamente evacuados en un proceso, puedan ser incorporados a otro litigio. Tal figura no fue regulada en el Código Procesal Civil, sin embargo ello no faculta, a priori, para vedarlo como mecanismo al alcance de los litigantes para acreditar los fundamentos fácticos de sus reclamaciones. Debe tomarse en cuenta que el artículo 4 del Código Procesal Civil establece que para los casos no previstos en ese cuerpo normativo, habrá de acudirse a la analogía o, en la antípoda, a la disparidad de razón, para resolver la falta de norma, y en defecto de ellos, habrá de integrarse acudiendo a los principios constitucionales y las máximas del Derecho Procesal.

Desde la perspectiva constitucional, a partir del artículo 39 de la Carta Magna, se ha desarrollado el principio del debido proceso, del cual se derivan, como aplicables a la actividad probatoria en el proceso civil, los corolarios de audiencia y contradicción. Por tanto, si en el proceso en el cual se evacuó el medio probatorio se dilucidó entre los mismos litigantes, quienes tuvieron a la mano la posibilidad de controvertirla, no hay obstáculo para su traslado a otro proceso, en el tanto, nuevamente allí se garanticen ambos derivados del derecho de defensa. En los últimos tres lustros esta Sala se ha referido -en pocos casos y de manera breve- al traslado de prueba. Así, en el fallo Nº 108-F-90 de las 14 horas 50 minutos del 23 de diciembre de 1990 señaló: “ En cuanto a esta clase de traslado de prueba la Casación ya se ha pronunciado en los siguientes términos: "... la forma legal de trasladar la prueba de un proceso a otro es por medio de certificación de las piezas correspondientes, más no pidiendo "ad effectum videndi" el juicio o causa en que esa prueba fue practicada" (Casación Nº 71 de 15:30 horas del 9 de setiembre de 1983).

También se ha resuelto que: "debe observarse, por lo demás, que el primer juicio fue entre las mismas partes de éste, por lo cual las declaraciones de testigos allá rendida (sic) con intervención de éllas, (sic) no necesitaban ratificarse en el presente" (Sent. Casación Nº 38 de 15 horas del 16 de mayo de 1973, cons. III)”. Por otro lado, los fallos Nº 368-F-00 de las 14 horas 35 minutos del 17 de mayo del 2000, 30-F-01 de las 15 horas 22 minutos del 10 de enero del 2001, se limitan a señalar una breve cita doctrinal que define el instituto. Esto se repite en el fallo 606-F-02 de las 16 horas 10 minutos del 7 de agosto del 2002, el cual, además, destaca: “... Prueba que, al haber sido controvertida en el proceso en el que practicó (sic) por las partes contra quienes se opone en el sub-lite, no requiere de ratificación y adquiere plena validez”.(No. 877, de las 10 horas del 17 de noviembre de 2005, reiterada en fallo no. 315 de las 9 horas 10 minutos del 31 de marzo de 2011).

IV.En virtud de que el agravio de caducidad depende de lo que se resuelva en el primer cargo en cuanto a la determinación de la naturaleza demanial de los bienes, procede analizar ambos reproches en conjunto. El casacionista reclama, se han tenido por demostrados o indemostrados hechos en contradicción con la prueba. Precisa, en los hechos tenidos por demostrados 3) y 4) de la sentencia atacada, no se tomó en cuenta la ubicación física del lote 11-1, al cual no solo ingresa la marea, sino que además, en su mayor parte, se encuentra dentro de la ZMT. Al respecto, en los referidos hechos, el Tribunal tuvo por acreditado que la finca matrícula 68026-00, tiene una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. Agregaron los jueces, que tanto en esta propiedad, como en el inmueble matrícula 96468-000 (11-1), se encuentran suelos con erosión leve, en los cuales se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que se realiza, sin que se observen indicios de degradación.

Señalan, la prueba realizada por el INTA, permite concluir que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan patrimonio natural del Estado. Estimaron a su vez, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogar a los bienes como de dominio público. Conforme a esos argumentos, los jueces tuvieron como hecho no demostrado: “Que los inmuebles inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. 68026-000 y 96468-000, sean bienes de dominio público (no hay prueba que lo demuestre)”. Sobre lo expuesto, observa esta Sala, en el expediente administrativo consta copia certificada del expediente judicial no. 05-001003-0163-CA, en el cual, a partir del folio 456, se lee en la copia del “Informe Sobre los Resultados del Estudio Efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario con Respecto al Cumplimiento de Disposiciones Emitidas por esta Contraloría General”.

En dicho estudio (folio 512), dicha Contraloría (en adelante CGR) expresamente refiere: “m) En virtud de las regulaciones existentes, esta Contraloría General solicitó al MINAE que, de conformidad con lo que establecen los artículos 13, 14, 15 y 19 de la Ley Forestal y 12 del Reglamento a dicha Ley, clasificara las áreas adjudicadas por el IDA a APROAMBIDA. Las respuestas correspondientes a los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía se recibieron mediante oficios Nos. OT-OSA-008-99 Y OT-026-99, del 21 de febrero y del 20 de julio de 1999, respectivamente, suscritos por la Geógrafa Ana Cecilia Medina Gutiérrez, Encargada de Ordenamiento Territorial del Área de Conservación Osa (ACOSA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). (…) En cuanto al lote 11-1, el oficio No OT-026-99 señala lo siguiente: (ver folios 181 y 182) “Esta es un área ubicada cerca del manglar y cierta parte de estos terrenos se ven afectados por las mareas./(…) se recomienda que si esta área se va a adjudicar para uso habitacional se demarque con mojones la zona de protección del manglar, para evitar que se continúe con el deterioro de este ecosistema” (El subrayado es nuestro).

Igualmente, a folio 543, en escrito de contestación del referido expediente (05-001003-0163-CA), la aquí demandada manifestó: “…el 11-1 soporta algunas veces inundaciones por mareas altas extraordinarias…” De lo expuesto, es claro, sí fueron aportados documentos, como prueba trasladada al expediente, acorde a la cual, se justificaba un tratamiento del lote 11-1, como parte del dominio público. Los estudios a los cuales hace referencia la CGR en su informe, caracterizan el predio de interés, como un fundo en el cual hay presencia de manglar y al que también hacen ingreso las mareas. Dichos argumentos fueron expuestos por el Instituto actor desde la presentación de la demanda (folio 7), donde se manifiesta, que en el lote 11-1, hay un área de protección, con manglar. Si bien, tales probanzas fueron traídas al fue tramitado entre las partes de este proceso, asimismo, fue presentado como copia certificada y ofrecido como elemento probatorio en el escrito de presentación de la demanda.

Por ende, existían razones para que el Tribunal tuviera como hecho demostrado, que el inmueble 96468-000, se encuentra afectado, al menos en parte, por el dominio público. De consiguiente, procede acoger el cargo.

V.El recurrente refiere, el Tribunal acoge la caducidad, al considerar que los predios objeto del proceso no son de carácter demanial. De ahí que, agrega, estiman los juzgadores, no es aplicable al caso el precepto 34 del CPCA, es decir, en la especie no es dable establecer, que la declaratoria de lesividad no está sujeta a plazo por tratarse de bienes del dominio público. Al respecto, el Tribunal indicó, en el caso concreto, no existe una afectación normativa de los bienes al demanio. Estiman los jueces, de los preceptos 3 y 32 de la Ley no. 6735, no puede derivarse esa afectación. Indican, de esas normas se extrae que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales). Por otra, refieren el numeral 32 citado no preceptúa que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público.

Aseveran, la lista contempla tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, además de las que adquiera para destinarlas a sus programas y los bienes que le sean donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para las finalidades de esa Ley. Por ello, interpretan, no puede pensarse que todo bien adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, sea dominio público. Mencionan, aceptar tal tesis implicaría desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la necesaria afectación especial legislativa. Tampoco encuentran los juzgadores en dichos predios, el elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública. Lo anterior, dicen, por cuanto en ambos casos, se está ante inmuebles cuyo destino legal desde un inicio, fue la utilización en programas de desarrollo agrario, que se han mantenido dentro del comercio privado de los hombres.

Enfatiza, estas parcelas dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al de particulares, situación que sería a todas luces incompatible con la propiedad demanial. Señalan, la prueba realizada por el INTA, permite concluir que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan patrimonio natural del Estado. Manifiestan, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogarlos como de dominio público. De tal forma, los juzgadores descartaron la presencia de bienes de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos de caducidad. Por ello, aducen, conforme al Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación aplicable a la especie es el de la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, mencionan, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad.

En este sentido, dicen el artículo 35 indicado señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha cuando hubiera sido dictado. En complemento de ello, sostienen, el canon 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses desde el día siguiente al de la declaratoria de lesividad. En la especie, concluyen, el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado el 19 de julio de 1995, y fue declarado lesivo a los intereses públicos mediante acuerdo no. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005, resultando evidente, la lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años, de ahí que la acción ejercida ha caducado.

Al respecto, observa esta Sala, en esencia, el Tribunal consideró que con fundamento en los estudios del INTA, las fincas objeto del proceso, no poseen características dominicales. Asimismo, que de la Ley no. 6735, no puede derivarse la afectación que se alega. Si bien esta Cámara, comparte la posición en cuanto a que las afectaciones que derivan de la Ley 6735, no extienden la naturaleza dominical a los fundos adquiridos por el IDA para el cumplimiento de los fines de dicha ley, pues es claro, se trata de bienes cuya finalidad es el traspaso a particulares, conforme a los objetivos de la Ley 6735. Tal característica impide por si sola establecer la alegada condición demanial respecto de dichas parcelas. Es claro a su vez que tales bienes, tras un período de afectación, podrán ser gravados o enajenados por sus titulares, sin perjuicio de los gravámenes que puedan ser impuestos durante el plazo de afectación, con el visto bueno del IDA.

De tal forma, es inobjetable, conforme a la letra de la normativa de marras, no es posible considerar que todo fundo adquirido por el IDA constituye un bien del dominio público. Por el contrario, se trata de bienes privados que si bien afectos a un fin público, no alcanzan las características que en la especie arguye el casacionista. Ahora bien, con arreglo a la prueba documental aportada al expediente, según se establece en el considerando III de este fallo, el lote 11-1, posee las características de un bien del dominio público pues a éste ingresa la marea, contando además con presencia de áreas de manglar. De tal forma, respecto de la finca de cita, carecen de relevancia las argumentaciones de los jueces en cuanto a si del texto de la Ley 6735 es válido extraer tales características para los bienes adquiridos por el IDA para el cumplimiento de sus fines, pues es de la propia condición y particularidades del fundo, que éstas se desprenden.

Si bien, como se indicara, esas probanzas fueron traídas al expediente como prueba trasladada, se tiene que el expediente 05-001003-0163-CA fue presentado al proceso en tiempo y forma. Asimismo, ya en el escrito de demanda se hizo referencia a la existencia en el predio 11-1, de elementos propios de un bien del dominio público, lo que hace que la prueba presentada y no valorada, sea de absoluta validez en este proceso. Ante tal circunstancia, la tesis del fallo en cuanto a la inexistencia de bienes con características demaniales no se ajusta al caso concreto, pues respecto del lote 11-1, había otras circunstancias que no fueron valoradas a efecto de arribar a esa conclusión, circunstancia que obliga a que, como ya se dijo, el cargo será acogido. En cuanto a la naturaleza demanial, esta Cámara ha indicado: “…resulta fundamental referirse al concepto de dominio público, y en particular, a los alcances del artículo 261 del Código Civil, el cual diferencia entre bienes públicos y privados, así como los criterios con base en los cuales se puede distinguir entre ambos.

Al respecto establece: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. / Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque, pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” Como se extrae, la definición de los bienes privados se hace en forma residual, es decir, pertenecen a esta categoría todos aquellos que no presenten ninguna de las características señaladas para los demaniales. La jurisprudencia constitucional, tomando en cuenta lo preceptuado por la norma citada, se ha referido sobre los bienes que integran el dominio público en los siguientes términos: “son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. […] Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen (sic) la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.

Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (voto 2007-2408 de las 16 horas 13 minutos del 21 de febrero de 2007. En el mismo sentido, consúltese el fallo no. 189-2011, de las 9 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2011). El canon 10 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, no. 6043, (en adelante LZMT) establece que la zona marítimo terrestre: “… se compone de dos secciones: La ZONA PUBLICA, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes, o por los demás terrenos en caso de islas.

Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública”. De igual manera, el ordinal 11 de la LZMT, refiere que: “Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”. Debe agregarse a lo anterior, conforme al mandato 20 de la Ley de cita, que: “Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial libre tránsito de las personas (…)”. Por su parte, el precepto 39 de la Ley Orgánica del Ambiente no. 75754 incluye a los manglares en la definición de los recursos marinos y costeros, cuando prevé, que: “Se entiende por recursos marinos y costeros, las aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías, las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos marinos, es decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas escénicas y los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar territorial y patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y su zócalo insular”.

Evidentemente, al tenor de lo dispuesto por la LZMT, la norma de cita equipara también a los manglares con aquellos recursos costeros, como playas, estuarios y las mismas aguas del mar, a los cuales se ha conferido un carácter especial como parte del demanio. En consecuencia, al encontrarse en este inmueble zonas de manglar, a las cuales hace ingreso la marea; de manera inobjetable, se está frente a un bien afectado al dominio público. De suyo resulta también, tal denominación conlleva el carácter de imprescriptible, toda vez que frente a este tipo de bienes “nadie podrá alegar derecho alguno” ni ocuparlo bajo ningún título ni en ningún caso. Por consiguiente, no procede entrar a valorar si la lesividad fue declarada dentro del plazo determinado a ese fin, o si había corrido el plazo de caducidad, como al efecto determinó el Tribunal, pues se reitera, se trata de un bien del dominio público.

Nótese sin embargo, que lo expuesto no aplica respecto del lote 9, sobre el cual, no se han aportado elementos probatorios ni otras razones de fondo, que permitan establecer que como se alega, éste forme parte del demanio.

VI.En mérito de lo emitida en cuanto acogió la excepción de caducidad, en su lugar se rechazará, debiéndose reenviar el expediente al Tribunal para que proceda , conforme a derecho corresponda. Lo anterior, a efecto de evitar que el proceso sea resuelto en una única instancia y garantizando a su vez, el derecho de defensa de las partes.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso. Se anula la resolución recurrida en cuanto acogió la excepción de caducidad la que en su lugar se rechaza. Se ordena su reenvío al Tribunal para que proceda acorde a derecho.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández CGZAMORA/MCAMPOSS [email protected]