Mandatory nature of technical studies to endorse public transport concession contractsObligatoriedad de los estudios técnicos para refrendar contratos de concesión de transporte público

Vote: Majority vote Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Administrative contracting Subtopics: General principles. Administrative contracting is governed by principles, which must not be overlooked by the Administration, among which are the legality and transparency of procedures, insofar as the contractor selection procedures must be defined a priori in a precise, certain, and concrete manner, so that the Administration cannot disregard the predefined rules in the legal norm that determines the framework of action; as well as the principle of legal certainty and equality in contracting.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Administrative act Subtopics: Effectiveness of the administrative act. The supervisory power of ARESEP to endorse (refrendar) concession contracts for a public passenger transportation service, bus modality (Article 12 of Law No. 3503). This rule is complemented by Article 145, paragraph 4, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), by providing that: "When the act requires approval from another body, as long as such approval has not been given, the act shall not be effective (eficaz), nor may it be communicated, challenged, or executed." Consequently, the endorsement (refrendo) serves as a requirement for the effectiveness (eficacia) of the administrative contract, that is, for it to be executed as agreed. Effectiveness (eficacia) in this regard relates to requirements that the legal system requires so that the distribution of rights and obligations emanating from the valid contract conforms to a situation of objective juridicity. Thus, it is consistent that the Regulatory Entity also exercises its supervisory power over this type of contracts through the instrument of endorsement (refrendo).

... See more Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) Subtopics: Jurisdiction (Competencia). Jurisdiction (Competencia) of ARESEP to require legal requirements (technical studies from the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público)), and thus endorse (refrendar) concession contracts for remunerated passenger transportation.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Instrumental legal personality (Personalidad jurídica instrumental) Subtopics: Standing (Legitimación). When proceedings are brought against actions of an administrative body that has been granted instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), it must be considered as a co-defendant together with the State or the entity to which it is attached, as applicable - standing to be sued (legitimatio ad procesum), Article 12.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). In the present matter, according to provisions 5 and 6 of Law 7969, the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) has instrumental legal personality (personería jurídica instrumental) and is attached to the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), which is why it should have been sued along with the State.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) Subtopics: Jurisdiction (Competencia). To authorize the operation of a public service, it is an indispensable requirement to submit, before the entity responsible for granting it, an environmental impact study approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones). The National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), as a body of maximum deconcentration of that Ministry, must harmonize environmental impact with productive processes, therefore it has jurisdiction (competencia) to grant the environmental impact assessment study (estudio de evaluación de impacto ambiental). In the present case, the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) requires the technical studies from the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) and environmental studies from the Ministry, to endorse (refrendar) bus route concession contracts.

... See more Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Public passenger transportation Subtopics: Comptroller endorsement (Refrendo contralor). Analysis of the concession contract or operating permit for the remunerated public passenger transportation service, bus modality; as well as the jurisdiction (competencia) of ARESEP to endorse (refrendar) contracts. In the present case, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ordered the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) to resort to the public bidding process (proceso de licitación pública) to grant the concession for the new passenger transportation services on two routes. The public bidding process was conducted, the routes were awarded to the plaintiff companies, and they signed the concession contracts, but ARESEP did not endorse (refrendar) them, due to the lack of the Council's technical study. The Chamber considers that the Constitutional Court's order, "without being able to resort to requesting additional studies or requirements," did not exempt the Council from carrying out the technical studies required in canon 4 of Law No. 3503, being a legal requirement - for the validity (validez) of the public bidding procedure, required by the principle of legality - and for contractual effectiveness (eficacia) (Article 145.4 of the General Law of Public Administration (LGAP)), so that the Regulatory Entity, in its supervisory and control functions, grants the aforementioned endorsement (refrendo).

... See more Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Public passenger transportation Subtopics: Concept and scope. Analysis of the concession contract or operating permit for the remunerated public passenger transportation service, bus modality; the jurisdiction (competencia) of the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) to issue the technical study required in provision 4 of Law 3503, as well as the supervisory power of ARESEP to obtain the endorsement (refrendo) of contracts.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Standing (Legitimación) Subtopics: Instrumental legal personality (Personalidad jurídica instrumental). When proceedings are brought against actions of an administrative body that has been granted instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), it must be considered as a co-defendant together with the State or the entity to which it is attached, as applicable - standing to be sued (legitimatio ad procesum), Article 12.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). In the present matter, according to provisions 5 and 6 of Law 7969, the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) has instrumental legal personality (personería jurídica instrumental) and is attached to the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), which is why it should have been sued along with the State.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Exception (Excepción) Subtopics: Sine actione agit. Currently, it does not constitute any defense. It originated and was based in Roman law. It is unobjectionable and unacceptable. This expression does not include the defenses of lack of right, interest, and standing (legitimación), as has been attempted to be established. The defense of "sine actione agit" had its own purpose; it never attacked the substantive right, which the three indicated exceptions do. What was contested with it was the valid constitution of the procedural relationship.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Principle of legality Subtopics: Concept and scope. The Administration is subject to both written and unwritten norms, which implies that its administrative action must conform to the entire normative system (provisions 11 of the Political Constitution (Constitución Política), 11 and 13 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), that is, to the block of legality or the principle of legality in its double dimension, positive or negative. This subjection to the legal system means that the rule is the prior and necessary foundation of its activity and the required prerequisite for the validity (validez) of its acts.

Content of Interest: Type of content: Vote of majority Branch of Law: Contentious-Administrative Topic: Cassation appeal (Recurso de casación) Subtopics: Cassation for procedural reasons. The lack of reasoning occurs when there is no reasoning for the ruling, or its development is confusing or contradictory, in a way that prevents having clarity regarding the reasoning that led to the decision adopted in the operative part of the judgment, which violates due process (Article 137.d of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso)). It should not be understood as a mechanism to question the legal grounds of the judgment, nor to discuss the application of law or the evidentiary assessment of the Court in the consideration part of the ruling, for which the Code has other grounds (canon 138 ibid.). In the present case, the appealed ruling does contain the respective reasoning, since the Court stated sufficient reasons to support its decision, deeming the technical studies of the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) unnecessary, appreciating that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) had so authorized, and that for this reason ARESEP had to grant the endorsement (refrendo) of the remunerated passenger transportation contracts to the plaintiffs.

... See more *080015191027CA* RES: 001427-F-S1-2012 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA). San José, at fourteen hundred hours on the twenty-third of October of two thousand twelve.

Consolidated ordinary proceedings, established in the Contentious-Administrative Court of the Second Judicial Circuit of San José. Case files No. 08-001519-1027-CA and 09-000126-1027-CA, the first filed by […] SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its unlimited general power of attorney holder H, administrator, resident of Guanacaste; and the second, by […] LIMITADA, represented by its manager with powers of unlimited general power of attorney holder, D, widower, businessman; both against the STATE (ESTADO), represented by its attorney Georgina Inés Chaves Olarte, single; the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY (AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS), represented by its General Regulator Fernando Herrero Acosta, economist; the PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO), represented by its Acting Executive Director, Javier Vargas Tencio. The following intervene as passive coadjuvants, the company TRALAPA LIMITADA, represented by its unlimited general power of attorney holders, Jorge Arredondo Calderón, businessman and Mr. R, both residents of Guanacaste. Also appearing as special judicial attorneys, for the Company A Ltda., the lawyers William Rovira Figueroa; for the company […] S.A., the lawyers Luis Alonso Ortiz Zamora and Esteban Alfaro Calderón, single, resident of Heredia; for TRALAPA LTDA. Lawyer Jorge Calvo Cascante, resident of Cartago; for ARESEP, the lawyers Giovanni Marchena Jara, resident of Heredia, Eric Chaves Gómez and the lawyer Deisha Broomfield Thompson, single; and, for the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público), the lawyer Jessica González Montero, single. The natural persons are of legal age and with the exceptions made, married, lawyers, and residents of San José.

HOLDING (RESULTANDO) 1. Based on the facts she stated and the legal provisions she cited, the plaintiff in case file No. 08-001519-1027-CA, filed an ordinary lawsuit against the State, the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) and ARESEP so that the judgment declares: "1. That the technical studies that the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) finds lacking are not a legal requirement to proceed with the endorsement (refrendo) of the concession contract signed between the company […] S.A. and the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) on December 20, (sic) 2005, which is the formalization of the administrative contract perfected upon the finality of the award act of Public Bid (Licitación Pública) No. (sic) 07-2000 for the operation of route No. (sic) 1506. 2. That by virtue of the foregoing, the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) must proceed to endorse (refrendar) the aforementioned concession contract within the non-extendable period of ten business days from the finality of the judgment, without requiring for that purpose the referred technical studies. 3. That both costs of this action are to be borne by the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos). B.1. First alternative claim (Subsidiaria uno): 1. Only in the event that the main claim is not upheld in the judgment and this Honorable Court considers that the technical studies that the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) finds lacking are indeed a legal requirement to proceed with the endorsement (refrendo) of the concession contract signed between the company […] S.A. and the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) on December 20, (sic) 2005, I request that the judgment order the CTP to carry out the corresponding technical studies, as well as to present them to the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), all within the non-extendable period of fifteen business days from the finality of this judgment, so that this latter Administration (ARESEP) may proceed with the endorsement (refrendo) of the respective concession contract. 2. That the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) and the State be ordered to pay both costs of this action. B.2. –Second alternative claim (Subsidiaria dos): 1. Only in the event that neither the main claim, nor the first alternative claim are upheld in the judgment, I request that the CTP and the State be ordered to pay the damages (daños y perjuicios) suffered by my represented party, [...] S.A., resulting from the impossibility of executing the duly perfected concession contract for route No. 1506, by virtue of the unlawful and abnormal functioning of the CTP in not having timely and properly carried out the necessary technical studies to bid the cited route and obtain the endorsement (refrendo) of the contract by ARESEP. These damages (daños y perjuicios) will be liquidated during the execution of the judgment. 2. That both costs of this action are to be borne by the CTP and the State." 2. ARESEP responded negatively and raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of active and passive standing (falta de legitimación activa y pasiva); and, the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) responded as per folios 1137 to 1148 without raising defenses. The State, for its part, responded as per folios 1178 to 1192 and raised the defense of lack of passive standing (falta de legitimación pasiva). Likewise, at folios 1087 and 1088, it requested that the co-defendant Council be excluded from the proceedings.

3. The preliminary hearing was held at 8:57 a.m. on August 20, 2009, an opportunity in which all parties spoke and the parties were given an audience regarding a possible consolidation of proceedings.

4. For its part, the plaintiff company in case file No. 09-000126-1027-CA, established ordinary proceedings, so that the judgment declares: "A-. MAIN CLAIM (PETITORIA PRINCIPAL): 1-. That it be DECREED that, BIDDING PROCESS (PROCESO LICITATORIO) 01-2000, intended to NAME a CONCESSIONAIRE, by AWARD in said bidding process; was carried out in order to comply with successive orders of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), contained in VOTES 2633-93 (vote prior to the enactment of Law 7593 called the Law of the Public Services Regulatory Authority (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), dated August 9, 1996) and by express order contained in the vote of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. (sic) 4371-99 (the latter as a VOTE OF EXECUTION OF JUDGMENT). That as a consequence of the foregoing, the technical studies that the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY (AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS) finds lacking, DO NOT CONSTITUTE A LEGAL REQUIREMENT (sine qua non), to proceed with the ENDORSEMENT (REFENDO) OF THE CONCESSION CONTRACT, signed between COMPANY A LIMITADA and the PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO), signed on January 20, (sic) 2006. 2-. That by virtue of the foregoing, the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY (AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS), must proceed without further delay to ENDORSE (REFENDAR) the cited CONCESSION contract within the non-extendable period of TEN BUSINESS DAYS, counted from the finality of the JUDGMENT issued to that effect and without requiring technical or environmental studies, the latter requirement having been overcome in the administrative process anyway; by a RESOLUTION OF SETENA. 3-. That it be declared that, the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is liable for the payment of both costs of this action. B-. ALTERNATIVE CLAIMS (PRETENSIONES SUBSIDIARIAS): 1.- FIRST ALTERNATIVE (SUBSIDIARIA UNO): That in the event that the main claim IS NOT UPHELD and this Court considers that the "technical studies" that the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY (AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS) finds lacking, are a legal requirement to proceed with the endorsement (refrendo) of the concession contract, signed between [...] LIMITADA and the PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO), on January 20, (sic) 2006; I REQUEST THAT THE JUDGMENT ORDER SAID COLLEGIATE GOVERNING BODY OF REMUNERATED PUBLIC PASSENGER TRANSPORTATION (Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) of MOPT), to carry out said technical studies but updated, which must BE PRESENTED BEFORE ARESEP within the non-extendable period of FIFTEEN BUSINESS DAYS, counted from the finality of the judgment that orders it; this so that the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY (AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS), PROCEEDS IMMEDIATELY WITH THE ENDORSEMENT (REFENDO) OF THE CONCESSION CONTRACT FOR BID (LICITACIÓN) 01-2000. 2-. FIRST ALTERNATIVE 2 (SUBSIDIARIA UNO-2) That in such case, the PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO) of MOPT and the STATE be ordered to pay both costs of this action. 2-. SECOND ALTERNATIVE CLAIM (PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DOS): 1-. In the event that neither the MAIN CLAIM, nor the FIRST ALTERNATIVE (SUBSIDIARIA UNO); ARE UPHELD (and only in this case); I REQUEST THAT THE PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO) and the STATE be ordered to PAY THE DAMAGES (DAÑOS Y PERJUICIOS) INFLICTED ON MY REPRESENTED PARTY, resulting from the IMPOSSIBILITY OF EXECUTING THE DULY FORMALIZED (perfected) CONCESSION CONTRACT, corresponding to the FINAL AWARD OF PUBLIC BID (LICITACIÓN PÚBLICA) 01-2000, which is a CONCESSION FOR THE PROVISION OF REMUNERATED PUBLIC PASSENGER TRANSPORTATION ON THE ROUTE SAN JOSÉ-SANTA CRUZ, via the Ferry Boat, today PUENTE LA AMISTAD DE TAIWAN, identified in said contract as ROUTE 1502.[…] 2-. That the PUBLIC TRANSPORTATION COUNCIL (CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO) and the STATE, also be ordered to pay both costs of this action." Likewise, at folio 43, I requested an interim measure (medida cautelar), which was rejected through oral judgment No. 522-2009 at 8:30 a.m. on March 23, 2009.

5. The co-defendant Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de Servicios Públicos) responded negatively and raised the defense of lack of right (falta de derecho). Furthermore, it requested the consolidation of proceedings 08-001519-1027-CA and 09-000126-1027-CA. The Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) responded as per folios 771 to 787 without raising defenses. For its part, the state representation responded as recorded in folios 799 to 807 and raised the defenses of lack of right (falta de derecho), lack of passive standing to sue (falta de legitimación ad causam pasiva).

6. The company Tralapa Ltda, at folios 302 to 314 in case file No. 08-001519-1027-CA and at folios 1159 to 1163 in case file 09-000126-1027-CA; and, Mr. R, at folios 422 to 435 in case file No. 08-001519-1027-CA and at folios 1021 to 1037 in case file 09-000126-1027-CA, requested their participation in the proceedings as passive coadjuvants.

7. In a hearing held at 9:00 a.m. on January 14, 2010, the participation of Tralapa Ltda. and Mr. S as passive coadjuvants was accepted; and, the consolidation of proceedings 08-001519-1027-CA and 09-000126-1027-CA was ordered.

8. The preliminary hearing was held on April 5 and 6, 2010. During the first day, the participation of the passive coadjuvants Tralapa Ltda. and R was ratified. On the second day, the state representation formulated the defense of res judicata (cosa juzgada), which, together with the request for exclusion of the co-defendant Council from the litis, were rejected at that procedural moment.

9. The Contentious-Administrative Court, Section Four, composed of judges David Fallas Redondo, Cristina Víquez Cerdas, and Lilliana Quesada Corella, in judgment No. 2004-2010 at 8:04 a.m. on May 27, 2010, with a dissenting vote from the first, ordered: "On behalf of […] Limitada, its alternative claims against the State and the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) are deemed withdrawn. The defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of standing (falta de legitimación), both active and passive, raised by the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) are rejected. The lawsuits filed by […] Limitada and the company […] Sociedad Anónima against the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de Servicios Públicos) are partially upheld, in both cases, regarding the main claim. Consequently, it is declared that in order to endorse (refrendar) the contracts signed by the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) with […] Limitada on January twenty, two thousand six, corresponding to public bid (licitación pública) 1-2000, and with […] Sociedad Anónima on December twenty, two thousand five, corresponding to public bid (licitación pública) 7-2000, the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) cannot require the presentation of technical studies. The Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is ordered to endorse (refrendar) said concession contracts within the non-extendable period of ten business days, counted from the finality of this judgment. The Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is ordered to pay […] Sociedad Anónima both costs of the proceedings. Due to the manner in which it is resolved, the lawsuit filed by […] Sociedad Anónima in its alternative claims, against the State and the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público), lacks current interest, and regarding them, the lawsuit is dismissed, without a special ruling on costs and omitting a pronouncement on the defenses raised by the State." Subsequently, at 9:30 a.m. on that same day, the Court indicated above, orally added: […] the claim for damages (daños y perjuicios) filed by […] Limitada against the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) is rejected, and only with respect to that petition, the defense of lack of right (falta de derecho) is upheld..." 10. ARESEP and the coadjuvant Tralapa Ltda., file cassation appeals (recursos de casación) expressly indicating the reasons on which they rely to refute the Court's thesis.

11. In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Judge Escoto Fernández CONSIDERING (CONSIDERANDO)

I.The present matter corresponds to two consolidated proceedings. […] Sociedad Anónima (hereinafter F) each filed a contentious lawsuit against the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) (hereinafter Aresep, the Regulatory Authority or the Regulatory Entity), the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público) (CTP or the Council hereinafter) and the State. They mention, through resolution No. 2633-1993 at 4:03 p.m. on June 9, 1993, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ordered the Former Technical Transportation Commission of the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) (today Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público)), to resort to the respective public bidding process (proceso de licitación pública) to grant the concession for the remunerated passenger transportation services in the Zone of Santa Cruz and Nicoya. However, they allege, due to the fact that this constitutional judgment was not executed for a period of six years, said Chamber was forced to issue resolution No. 4371-99 at 2:48 p.m. on June 8, 1999, where it expressly ordered the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT hereinafter) and its competent body in the matter, that within a period of six months they must at least have the publication of the bid specifications without "resorting to requesting additional studies or requirements." By virtue of such determinations, they argued, the Council carried out, among others, the public bidding of the routes San José-Santa Cruz and vice versa via the route that crosses the Tempisque River, today Puente La Amistad de Taiwán (bid (licitación) No. 01-2000) and Santa Cruz-Flamingo and vice versa (bid (licitación) No. 07-2000). A stated that the Company Tralapa Limitada (Tralapa for subsequent references), which at that time operated the service as a permit holder between San José-Santa Cruz via the Tempisque River or Ferry Boat, abstained from participating as a bidder in any of the bidding processes. The public bid (licitación pública) No. 07-2000 for route No. 1506 described as Santa Cruz-Flamingo and vice versa, F alleged, was awarded to its company, through article three of the ordinary session No. 09-2003 of March 18, 2003, of the CTP. A, for its part, stated that by agreement number two of the ordinary session No. 027-2003 of August 19, 2003, the Council awarded it bid (licitación) 01-2000 for route 1502 (San José-Santa Cruz and vice versa via the Tempisque River route). The contracts, they assert, were signed on December 20, 2005 (route 1506) and on January 20, 2006 (route 1502). They argue, despite the fact that Aresep is responsible for endorsing (refrendar) those contracts by express provision of canon 12 of the Regulatory Law for Remunerated Passenger Transportation in Motor Vehicles (Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores) (hereinafter referred to as Law 3503), they have not yet been endorsed (refrendados), given that the technical studies established by canon 4 ibid. do not exist. After the steps taken by the CTP to obtain the endorsement (refrendo), they stated, the General Regulator of the Republic, through resolution RRG-5586-2006 dated April 21, 2006, definitively resolved to return the concession contracts to the CTP without endorsement (refrendo). They note, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental) (Setena in further references) through a ruling on December 14, 2006, resolved that in the case of bids (licitaciones) 1-2000 and 7-2000 it was not necessary to carry out the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), because they involved activities in operation prior to the entry into force of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). Despite the foregoing, they stated, Aresep reiterated its opposition (through official letter 245-DITRA-2007 dated May 18, 2007) because the technical studies were not provided and because the request was not processed by the corresponding department (Vice Minister or the Executive Director of MOPT). On June 29 of that year, through official letters DAJ-02123 from the Directorate of Legal Affairs of the Council and DING-07-1227 from the Directorate of Transportation Engineering of the CTP, in their opinion, the observations noted by the Regulatory Entity were corrected and at the same time they indicated to it, that by virtue of what was ordered by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (in vote 4371-99): "technical studies were not required to establish the operating conditions of the routes put out to bid, so these conditions were established through the real operating parameters that the routes had at the time of the bid." But even so, they alleged, Aresep's response did not vary, since through official letter 663-DITRA-2007 of October 10, 2007, said entity reiterated its refusal to endorse (refrendo), indicating that the ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) did not exempt the Council from carrying out the technical studies. On December 7, 2007, they affirmed, they filed an administrative complaint before the Regulatory Authority (processed in case file OT-126-2008) with the purpose of having the contract endorsed (refrendara); however, said complaint was also administratively rejected through resolution RRG-8998-2008 dated October 28, 2008. A reproached, the contract has still not been endorsed (refrendado), so not only can they not request tariffs before the Regulatory Authority for route 1502; but also, the tariff existing prior to the bid was illegally suppressed by that entity, through determination RRG-8009-2008 on February 29, 2008. Both companies requested as their main claim, that the judgment declare: a) that the technical studies required by the Regulatory Authority do not constitute a legal requirement to obtain the endorsement (refrendo) of the concession contracts for routes 1502 and 1506; b) that Aresep must endorse (refrendar) the concession contracts, within a period of 10 business days counted from the finality of the judgment, without requiring for that purpose, the referred technical studies; c) that it be declared that both costs of the proceedings are to be borne by the Regulatory Entity. A, for its part, reformulated its main claim, requesting that the Regulatory Authority be ordered to pay in the abstract the damages (daños y perjuicios) caused. As alternative claims, they requested the following: a) "first alternative claim (subsidiaria uno):" in the event that the Court considers that the technical studies are necessary to endorse (refrendar) the contract, the Council be ordered to carry them out and present them to Aresep within a non-extendable period of 15 business days counted from the judgment that so orders, and that the Council and the State be ordered to pay both costs; b) "second alternative claim (subsidiaria dos):" in the event that none of the previous claims are upheld, the Council and the State be ordered to pay the damages (daños y perjuicios) suffered, and that both costs of the proceedings be borne by the CTP and the State. During the trial hearing, the representative of A withdrew the alternative claims against the Council and the State. F maintained all its claims. In this proceeding, Tralapa and Mr. R appear as coadjuvants of Aresep. The defendants responded negatively. The Regulatory Authority raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of active and passive standing (legitimación activa y pasiva).

Likewise, it requested the joinder of process 09-126-1027-CA to 08-1519-1027-CA due to the existence of identity in the challenged legal-administrative conduct. The Council did not raise any preliminary objections. The State representation, for its part, raised the defenses of lack of standing and lack of passive legitimation of both the State and the Council, and in the statement of defense to F's claim, used the generic expression "sine actione agit." The processing judge, in a hearing held on January 14, 2010, ordered the joinder of processes 08-1519-1027-CA and 09-126-1027-CA. The Court upheld the defense of lack of standing of Aresep only regarding Company A's claim for damages. In all other respects, it dismissed the defenses of lack of standing and lack of active and passive legitimation raised by that entity. At the same time, due to the manner in which it was resolving the matter and because A had withdrawn its subsidiary claims against the State and the CTP, it omitted to rule on the State's preliminary objections as unnecessary; and consequently, it declared the claim without merit regarding these latter parties. Finally, it upheld the claim of the plaintiff companies regarding the main petition directed against Aresep, and resolved that this entity: a) could not require the presentation of technical studies; b) had to endorse (refrendar) the contracts within a non-extendable period of 10 business days counted from the date the resolution becomes final (firmeza); and c) had to pay both sets of costs of the proceeding. Disagreeing, the special judicial representatives of the Regulatory Authority and the legal representative of Tralapa filed a cassation appeal, which was admitted by this Chamber by order at 8:29 a.m. on February 2, 2012.

Appeal of the Public Services Regulatory Authority Cassation for violation of procedural rules

II.It alleges a single ground for cassation for breach of procedural rules, specifically lack of reasoning. In its opinion, the judges at no time referred to the powers that Aresep possesses regarding endorsement (refrendo), nor to the prerequisites for its exercise; therefore, they consider that the judgment violates canon 137(d) of the CPCA. It argues, through jurisprudence from this Chamber, they highlighted in the proceeding the main aspects of the figure of endorsement (refrendo) granted by the Regulatory Entity in matters of public transport; however, the ruling was also silent on these aspects. It highlights that they also cited the opinion of the Comptroller General of the Republic from the Directorate of Authorizations and Approvals no. DI-AA-0236 of January 2, 2006, which similarly developed the figure of endorsement (refrendo). It stipulates that it was an attempt to demonstrate to the Court that in matters of endorsement (refrendo), the Regulatory Authority acted in accordance with the law, and that it was consistent and coherent in the exercise of its powers, demanding from the Council the technical information it required to carry out its regulatory function with a view to a balance between the interests of the users and the service-providing companies.

III.Regarding the lack of reasoning, as a grievance susceptible to review through the cassation appeal (article 137(d) of the CPCA), this Chamber has indicated that it should not be understood as a mechanism to question the legal foundations of the judgment. Rather, it arises when the reasoning of the ruling is absent, either because it does not exist, or because its development is extremely confusing or contradictory, in such a way that it prevents clarity regarding the reasoning that led to the decision adopted in the operative part of the judgment, which would violate the procedural rights of the parties, particularly due process. It is not a matter of determining whether the court ruled on all the claims brought into the proceeding by the parties, but on the contrary, that the ruling contains the grounds upon which the corresponding decision was adopted. Likewise, it must be borne in mind that this is a procedural ground, which implies that it pertains to potential non-compliance with the adjective provisions regulating the procedural iter or the judgment, as well as the legal relationship binding the parties and the judge within the framework of a judicial proceeding, from which rights and obligations derive. As such, this ground must not be confused with a mechanism to discuss the application of the Law or the assessment of evidence carried out by the Court in the recitals section of the judgment, for which the procedural Code establishes clearly defined grounds (article 138), since otherwise the specific cassation ground would be distorted. (Judgment no. 184-F-S1-2009 of 1:00 p.m. on February 23, 2009). The cassation appellant argues that the judgment is not sufficiently reasoned as it is incomplete due to a lack of ruling on the powers that Aresep possesses regarding endorsement (refrendo) and the prerequisites for their exercise. On this matter, this Chamber considers that the appealed ruling does contain the respective reasoning, because the Court set forth sufficient reasons to support its decision on the specific case. In this sense, the judges first clarified both in recital two and recital five, the object of the proceeding and upon which the judgment would elaborate. From this perspective, the Court specified: “(...) the two claims heard here are aimed at getting Aresep to endorse (refrendar) the concession contracts signed by the Council with A and F on the occasion of public tenders 1-2000 and 7-2000 (...). Thus, the object of this dispute as delimited by the parties consists solely of determining whether the mentioned technical studies are required for the endorsement (refrendo) by Aresep to proceed (...)” (recording of the pronouncement of the judgment, starting at 8:19 a.m. on May 27, 2010). For this reason, the judges undertook the task of extensively analyzing in the ruling whether the Constitutional Chamber, through judgments no. 2633-1993 at 4:03 p.m. on June 9, 1993, and 4371-99 at 2:48 p.m. on June 8, 1999, exempted the CTP or not from carrying out the technical studies mentioned in cardinal 4 of Law 3503. The judges reached the conclusion that the Constitutional Chamber did expressly determine that the public tenders corresponding to the lines that both A and Tralapa operated as permitees had to be carried out without requiring the technical studies that Aresep demands to grant the endorsement (refrendo) of the concession contracts signed by the Council with A and F, corresponding to routes 1502 and 1506 respectively. Thus, the lower jurisdictional body considered: “(...) the immediacy required by the constitutional controller implies that no further time was granted to the Administration to comply with the order to publicly tender the routes that until then operated as extensions of the original contracts of A and Tralapa. It is in this context that the decision of the Constitutional Chamber regarding not requiring additional studies or requirements must be analyzed. From this analysis, it follows in this Court's opinion, that this body sought that the tenders should be developed based on the information already existing at the time of the pronouncement of judgment 4371-99 and also considering that these were routes already in operation, that is, they were lines that already functioned providing the paid public transportation service of persons by bus. Precisely this latter fact is what made it unnecessary to carry out further studies, including technical ones, which is why the Constitutional Chamber ordered the immediate execution of its judgment (...) Aresep's criterion that technical studies are required to endorse (refrendar) the contracts for routes 1502 and 1506 is contrary to what was ordered by the Constitutional Chamber since it, executing its own ruling, established that they are not necessary for the cases at hand, that is, for the routes Santa Cruz-Flamingo and vice versa, and San José-Santa Cruz and vice versa via the ferry, today the Puente La Amistad; because these routes have been in operation for many years (...)” (recording of the pronouncement of the judgment, starting at 8:41 a.m. on May 27, 2010). It is not observed in the judgment that the judges questioned the legal function that the Regulatory Authority has regarding the endorsement (refrendo) of concession contracts signed by the CTP. They considered that these studies were not necessary in the case under examination and that for this reason the endorsement (refrendo) should be granted. Even at a certain point in the substantive considerations, the judges mentioned: “(...) the foregoing does not imply under any concept an understanding that the Constitutional Chamber has partially annulled or singularly disapplied (...) Law 3503, since what occurred in this case, in terms of this High Court, was a harmonious interpretation of the indicated Law with the Constitution and with the particular circumstances of the specific case in which the provision of a public service was verified, albeit under irregular conditions through permits and not through concessions on the routes of interest here since many years before the already cited resolutions were issued (...)” (recording of the pronouncement of the judgment, starting at 8:44 a.m. on May 27, 2010). Having analyzed the foregoing, it is true that at no time was the legal competence that Aresep had to endorse (refrendar) concession contracts discussed, nor to approve the technical studies mentioned in canon 4 ibid; but this is not a reason to cassate the judgment for procedural defects, given that in the proceeding, the Court at no time questioned such topics. The point in conflict was whether, in tenders 1-2000 and 7-2000, the Constitutional Body had authorized the Council to circumvent the studies that demonstrated the need to provide the service. That was the object of the proceeding and upon which the Court's ruling had to pronounce itself by adopting a specific criterion. The Court's assessment did not require delving into Aresep's legal competencies, but rather into the considerations of the Constitutional Chamber. Now, according to the parameters indicated at the beginning, the allegation cannot be categorized as a lack of reasoning; on the contrary, the censure falls within the cassation grounds of cardinal 138 of the CPCA, specifically for direct and indirect violation, since the allegations are manifestations of fact and law against the judges' criterion. Based on the foregoing and taking into consideration the judges' position in the censured ruling, it is concluded that the appealed resolution is sufficiently reasoned, since the sufficient grounds upon which it adopted the decision on each of the claims put forth in the complaints were indicated, in accordance with the evidence and arguments of the parties; and for that reason, the grievance must be dismissed.

Cassation for violation of substantive rules

IV.The representation of Aresep argues substantive reasons. First, it accuses improper assessment of the facts by the Court, since, in its understanding, the analogy set forth in the judgment between environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) and technical studies does not exist. The judges, it explains, considered that Aresep should have, regarding the issue of requiring technical studies, applied reasoning analogous to that expressed regarding the requirement for environmental studies, which it had expressly ceased to require through resolution no. RRG-8998-2008, based on the determination of the National Environmental Technical Secretariat no. 2359-06 which established that the operation activities of the routes in conflict had been carried out since before the enactment of the Organic Environmental Law and that therefore environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) were not necessary. However, it highlights, it is by virtue of what is stipulated in canon 4 of Law 3503 and 16 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Law 7593), that Aresep requires technical and environmental study requirements for the endorsement (refrendo) of public transport concession contracts. It argues that the environmental impact requirement is demandable at the discretion of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications by Law, and it is not the Regulatory Entity that has the last word on that requirement. However, in the case of technical studies, it maintains, the legislator understood that the technical aspects of a route's operation are indispensable for the adequate exercise of Aresep's regulatory competencies; among them quality control, tariff-setting, oversight, and sanctioning powers; which would not be possible to exercise effectively without the information yielded by those technical studies. In environmental matters, it states, the requirement for technical studies constitutes a cross-check within the Public Administration, matters in which the Regulatory Authority cannot deploy its regulatory powers, but does have a verification duty, which allows it to halt tariff requests that do not meet that requirement. It argues that in what was resolved by Setena, the Regulatory Authority could not intervene, since in accordance with what is established in cardinal 16 of Law 7593, Aresep must abide by what is resolved by that technical environmental body. In contrast, technical studies, it warns, were fundamental for the Regulatory Entity to clearly dimension the operational scopes of the routes in question and apply its regulatory competencies. As a second ground, it alleges improper interpretation of canon 4 of Law 3503. It points out that the Court considered that it cannot be understood that in what was resolved by the Constitutional Chamber there is a "singular derogation" of article 4 of Law 3503, which establishes the existence of prior technical studies to concession public transport routes; rather, what has occurred is a harmonious interpretation of Law 3503 with ordinal 182 of the Magna Carta. It asserts that, according to votes 2633-93 and 4371-99 of the Constitutional Chamber, it could not be understood that this Body was exempting the CTP from carrying out the respective technical studies to put routes 1502 and 1506 out to tender, but only from studies or requirements additional to these. Thinking otherwise, it emphasizes, would imply that the High Constitutional Court would be promoting and ordering the singular disapplication of article 4 of Law 3503 for a specific case. It adds that the fact of justifying putting out to tender and regularizing routes provided as mere extensions of others for a long time does not imply that the prior and necessary requirements to define their operational conditions should be ignored. It reiterates that interpreting that the Constitutional Chamber ordered the disapplication of rules not declared unconstitutional implies a legal error, which leads the Administration to infringe the final paragraph of constitutional numeral 129. The prior studies required by article 4 of Law 3503, it asserts, cannot be disapplied for specific cases without violating the principle contained in article 13 of the General Law of Public Administration (LGAP hereinafter). It states that what the Chamber established is that, since the routes were not put out to tender within the time granted for it, new requirements or studies different from those already considered by the Law could not be created. The "Por tanto" of vote 4371-99 of the Constitutional Chamber ordered MOPT and the Council: "...that within a period of six months counted from the notification of this resolution, it must at least have completed the publication of the tender notice for those routes not included in the original contracts of both companies...". Which, it highlights, reveals that it was not the will of that Chamber to exempt these tender processes from the respective technical studies, since by granting a six-month period, it is understood that the prior steps of the contracting process had to be fulfilled, including the technical studies; otherwise, granting such a long period would have been unnecessary and unreasonable. In its understanding, the harmonious interpretation of the legal system never entails accepting, against the principle of legality, the singular non-derogability (inderogabilidad singular) of a rule as intended by the trial Court. It explains that by singular non-derogability (inderogabilidad singular) of the law, one must understand the legal principle whereby an administrative body cannot set aside a generally applicable rule for a specific case. What is sought, it mentions, is not to affect the principle of equality of constitutional origin, and at the same time to avoid arbitrary actions by the administrative authority, which could at its discretion use the legal system in some cases and benefit others through its non-application. According to the principle regulated in cardinal 13 of the LGAP, it explains, it is not possible to disapply a regulatory rule for a specific case, not even by the body that issued the regulation. The Constitutional Chamber, it alleges, established that this principle had constitutional coverage, and even called it the principle of the singular non-derogability (inderogabilidad singular) of the rule, extending it to the entire legal system. Likewise, it protests, vote 7361-2003 of the Constitutional Chamber, which is used by the Court to support its criterion, is a resolution subsequent to tenders 01-2000 and 07-2000 and bears no relation to the actions of Aresep. Furthermore, it says, judgment 7361-2003 neither adds to nor clarifies anything of vote 4371-99 since the motions for addition and clarification filed were declared without merit, with which judgment 4371-99 produced its legal effects as issued. Third, it attributes improper assessment of the testimonial and documentary evidence offered by Aresep regarding the importance of carrying out technical studies to endorse (refrendar) routes 1502 and 1506. It comments that the Court only analyzed the topic in its tariff-related facet or implication and concludes that this aspect was not under discussion in the proceeding, without stopping to assess that the tariff issue is not only intrinsic to the endorsement (refrendo) and the operation of a route, but also to the regulatory competencies of Aresep in general. If the studies are not carried out, it considers, both the tariff issue and the quality control of the service would be affected; since without an adequate technical study, these are diluted, without being able to guarantee that there are tariffs aligned with the service, nor services consistent with the real conditions a route demands. This, it explains, also limits and weakens the sanctioning powers of Aresep, since there will be no clear parameters for sanctioning. Both plaintiff companies, it censures, even without having their contracts endorsed (refrendados) by Aresep, are providing the public service, and the tariffs they charge arise from their own criteria and will, and not from a technical analysis establishing their real cost. Technical studies, it adds, are important because they encompass an integral analysis of the route, which contemplates operational and administrative expenses, information on the quantity and age of the authorized fleet, schedules, distances, passenger volumes, altimetry, and other elements necessary to adapt the tariff structure. It explains that the endorsement (refrendo) request made by the CTP for those contracts was rejected due to non-compliance with certain essential requirements such as the field study that would allow quantifying real demand, service supply, optimal fleet, utilization level, distance of the routes, and schedules. Article 2 of Law 3503, it argues, is the rule that establishes as the competence of the Ministry of Public Works and Transport, the duty to carry out the technical studies indispensable for the greater efficiency, continuity, and safety of public services. Article 13 of "Law 7593" (sic), it argues, establishes the content or information that must appear in a public transport concession; information that arises from technical and field studies. This legal obligation, it accuses, has not been considered in the appealed resolution, as the Court maintained that the Constitutional Chamber exempted compliance with these requirements. It asserts that it is not true that the Chamber in its resolution ordered the tender under those conditions, especially since these were new routes, formally non-existent, and what existed were extensions of routes in operation, but not integral routes. It considers that by acknowledging the Council in various hearings of the proceeding that these studies were not carried out, there has been an abuse and serious inconsistency in concessioning routes without pre-established technical parameters. For these reasons, it maintains, the judges did not appreciate in their real dimension the importance and significance of the evidence and argumentation presented on the technical studies; specifically, what was indicated by the expert witness provided by Aresep regarding the importance of those technical studies, and the documentary evidence where it is acknowledged that the Council never carried out the respective studies in six months (it cites article 22 of the ordinary session no. 40-2007 of May 31, 2007, of the CTP and the document visible at folio 192 of the administrative file provided by the Council). It highlights that the Regulatory Authority issued resolution RRG-5266-2005 of January 2, 2006, which establishes the documents that must be provided with the endorsement (refrendo) request, all of which are typical of a technical or field study, such as the description of authorized units, passenger demand, schedules, distance, routes, among other aspects. It comments that the determination in its recital VI establishes that only those contracts that have complied with the provisions of article 4 of Law 3503, regarding the approval of prior technical studies before the tender of a route, will be endorsed (refrendados). This information, it states, was widely known by the Council when requesting the endorsement (refrendo) of the concessions in conflict. It adds that article 5 of Law 7593 establishes that Aresep is responsible for setting prices and tariffs, in addition to ensuring compliance with quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision standards in public services, which includes as such any means of paid public transportation of persons, except air transport. It insists that without technical studies, the exercise of those competencies is not effective, to the detriment of users. In this regard, it points out that the studies are a legal imposition for the effectiveness of any public transport tender procedure that cannot be ignored by the CTP, nor by any other administrative authority; which, under the principle of legality to which they must submit all their actions, must put a route out to public tender only when such analyses have been carried out, and these have been approved by Aresep as provided in canon 4 of Law 3503. According to the text of the Law, it asserts, three conclusions derive: 1. These studies become the technical and legal justification for the corresponding administrative contracting; 2. They are the legal and technical basis upon which the conditions of the tender notice and the conditions of the interested parties' offers will revolve; they also constitute for Aresep the technical basis for setting the tariff; and 3. They demonstrate to the granting entity that unfair competition is not being created for another concessionaire. In its judgment, it is difficult to believe that the Constitutional Chamber ordered disobedience of the current Law without first declaring it unconstitutional, especially when the vote in question (no. 4371-99) in recital VIII expressly stated: “...In any case, the selection of the company providing the service may not circumvent the public tender procedure and the control inherent to this type of tender.” It reproaches the judges for considering that because these were services in operation, technical studies were not necessary, when the truth is that this interpretation that the trial Court seeks to assert is not in accordance with the law, given that cardinal 10 of Law 3503 establishes the same requirements for routes already in operation. Even if they are services in operation, it argues, to be put out to public tender they must have the technical studies authorized by Aresep, and in any case, must demonstrate that ruinous competition will not be created for the established concessionaire. In relation to the foregoing, it reproaches that the judgment considers as routes in operation mere extensions of routes that occurred on some schedules, which is technically incorrect. The fact that these routes were provided as extensions of others in operation, in its opinion, did not imply that the technical information could be extrapolated from one to the other, since they are different routes. It explains three reasons to justify this latter position; first, there are common corridors with other routes in operation that require technical studies for tariff treatment, as well as aspects related to demand and schedules. Second, service demand presents variables that are not specific to or coincident with the mere route. Third, the extensions only occur at certain schedules and as such cannot yield clear information on demand behavior when the service is provided continuously. As a fourth ground, it reproaches that the appealed resolution improperly assesses proven facts 1 and 2, since it interprets that the Constitutional Chamber (in vote 4371-99), by mentioning without "studies or additional requirements", determined that it was referring to the technical studies stipulated in precept 4 of Law 3503. The ruling considers that these studies did not need to be carried out because they were routes in operation (the routes that operated as mere extensions of routes 503 and 503A); and consequently, they had to be put out to tender without fulfilling that legal requirement, this in order not to violate and to give effect to constitutional article 182. It asserts that this interpretation does not conform to legality and arises from an improper assessment of the evidence contained in the file and its legal background. It emphasizes that the Court erroneously maintains that the Constitutional Chamber proceeded to exempt the Council from the preparation and request of the technical requirements stipulated by Law 3503 in its numerals 4 and 10, in order to put the routes challenged here out to tender through tender notices 01-2000 and 07-2000. It states that if the will of the Constitutional Court had been to excuse the CTP from the preparation and inclusion of technical studies in the cited tender notices, it would have so ordered expressly and without resorting to the term "additional", given that this word means without more requirements than those already provided by law. The Constitutional Chamber cannot, in principle, it maintains, exempt the application of a rule to any Administration body, unless it is declared unconstitutional; by virtue of the principle of legality of which it is itself, by legal competence, its guardian. For these reasons, it reiterates, there is an improper assessment of what was ordered in the vote of the Constitutional Chamber and improper interpretation of canon 4 of Law 3503.

V.The arguments of the appellant gravitate around common thematic axes. In all of them, a violation of cardinal 4 of Law 3503 is alleged but from different perspectives. For the sake of order, this Chamber will proceed to analyze the grievances of Aresep and will address them in the following manner: 1. On one hand, it argues improper interpretation of article 4 ejusdem, which requires prior technical studies to concession public transport routes, in this case for routes 1502 and 1506. These studies, it argues, are mandatory for the Regulatory Entity to grant the endorsement (refrendo) of those contracts and are of vital importance for the exercise of Aresep's competencies (tariffs, service quality control, as well as sanctioning powers). In relation to this point, it claims violation of cardinal 13 of the LGAP since, in its opinion, a current rule is being disapplied for a specific case, by virtue of the improper interpretation made by the Court of Constitutional Chamber resolutions no. 2633-93 and 4371-99. It assures that it cannot be understood from the analysis of those rulings that the CTP was being exempted from carrying out the respective technical studies when putting the tenders for routes 1502 and 1506 out to bid. It states that what the Constitutional Chamber resolved was that the tender for those routes be initiated as soon as possible, without fulfilling requirements additional to those already existing. 2. In another ground, it condemns that the Court considers that Aresep should have applied a criterion analogous to the one issued by Setena regarding not requiring environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) in tenders 1-2000 and 7-2000; since these analyses are the exclusive competence of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications and the Regulatory Entity has no interference. It mentions that what Setena resolved on the matter is of mandatory compliance for Aresep according to what is ordered by canon 16 of Law 7593; but that does not imply, in its opinion, that the Regulatory Authority can, by analogy, exempt the technical studies required by Law 3503 as the Court intended.

The technical studies, it says, are different from environmental impact studies, since the former are important for the defendant to be able to clearly dimension the operational scope of the routes in question and apply its regulatory powers. 3. It also alleges improper assessment of the evidence that demonstrated the importance of the technical studies stipulated in canon 4 ibid. For the purposes of this appeal, it is necessary to analyze certain background information, resolutions, and concepts related to the case, in order to have a clear picture that allows the charges made to be properly addressed.

VI.Regarding the rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). Regarding the accumulated amparo appeals of […] Limitada against the Technical Transportation Commission (Comisión Técnica de Transportes) of the Ministry of Public Works and Transport (today CTP) and Tralapa Limitada, the Constitutional Chamber issued judgment no. 2633-1993 at 16 hours 3 minutes on June 9, 1993. In general terms, A claimed at that time that a series of permits granted to Tralapa violated the principle of legality, since by provision of Article 3 of Law 3503, the Technical Transportation Commission only has the power to authorize the provision of remunerated passenger transportation service on lines established on new routes, to operate services on already existing routes, or to continue operating lines already granted through the concession process, and not to authorize permits; which, in its understanding, circumvented the public bidding procedure required by the Political Constitution. For this reason, it requested, among other points, that the Technical Transportation Commission be ordered to revoke the permit granted to Tralapa Limitada to provide service on the San José-Flamingo line and vice versa, passing through Belén; and that it be established that due to its status as concessionaire of line 503 (A), any new line or extension authorized on that journey obligated the respondent authority to grant it the hearing established in Article 10 of Law 3503. The Technical Transportation Commission replied that a line cannot comprise more than one route (journey between two terminal points), and that, if the need arose to establish a new service at an intermediate point, a new route had to be created, following the mandatory public bidding procedure for its award. It argued that one could not speak of an extension without touching the terminal point of the route intended to be extended. The Constitutional Chamber started from the fact that A was the concessionaire of route 503 and Tralapa of route 503-A. It also ruled that the two companies have been “(…) favored with extensions to their concessions (…)”, and that “(…) the interpretation that the respondent authorities have given to the power granted to them by Law 3503 to grant these 'extensions' or expansions to a concession borders on the provision of Article 182 of the Constitution (…)”. It also analyzed the figure of public bidding, specifically for the public service of remunerated passenger transportation. The jurisdictional body considered that during the execution of a concession contract, it is possible that the need may arise to extend the service to other communities or geographical points not contemplated at the beginning. Although it estimated that this demand must be satisfied immediately, in the specific case: “(…) the Technical Transportation Commission has followed the practice of authorizing 'extensions' to already existing concessions, through the mechanism of a simple administrative agreement, a procedure that (…) borders on the provision of Article 182 of the Political Constitution, insofar as it evades the formal State contracting procedure, that is, through public bidding (…)”. For this reason, the Chamber carried out a harmonious interpretation of canons 10 and 25 of Law 3503, in relation to Article 154 of the LGAP and 182 of the Magna Carta. In this sense, it considered that if the public service requires it, the Administration may, to guarantee its provision, continuity, and efficiency, authorize the new lines that the “technical criterion recommends”. But for this, it assessed, it will have to resort to the public bidding procedure contemplated in the Law. For the constitutionality control body, the administrative practice of granting extensions to existing concessions (or simple operating permits at non-terminal points) to the benefit of the concessionaires holding the route, besides circumventing the constitutional public bidding procedure, fosters the creation of private monopolies. Therefore, it was necessary to impose the temporality regime established in the Law. In this way, the Chamber ordered that: a) The Technical Transportation Commission must promote, with priority, the public bidding procedures for the concession of new lines to the companies involved; b) Those lines in which the companies Tralapa and A have the status of permit holders (permisionarias), must be put out to public bidding once the permit term expires; and c) The companies involved may continue providing the service as permit holders, with the character of a temporary permit. The State then had to normalize the situation of concessions 503 and 503-A, restoring them to the original contracts and putting out to bid as soon as possible the new services that were not part of those contracts, among them the San José-Santa Cruz route via the Tempisque River. Judgment 4371-99 at 14 hours 48 minutes on June 8, 1999. In July 1998, the company Tralapa filed before the Constitutional Chamber a request for execution of the vote previously analyzed. Among several allegations, it questioned that the Technical Commission, through agreement no. 24, of session 3147 on November 5, 1997, ordered (based on MOPT-1990 agreement) that the company Tralapa Limitada could provide the service via the Inter-American Highway and that all services it provided as extensions could not be done via the “Ferry Boat,” since company A was the one that could operate them, both via the Inter-American Highway and via the Tempisque River. The foregoing, it alleged, violated resolution 2633-1993, since if the High Constitutional Court allowed Tralapa to continue its activity until there was another awardee of the route via the Ferry, the Technical Commission disrespected that judgment by renewing the concession to Tralapa only via the Inter-American Highway and not via the Tempisque River; indeed, it accused, an additional concession was granted to Company A without complying with the bidding process. The Chamber appreciated that judgment 2633-93 did not require greater precision, since it had already been affirmed, with all clarity, that the amparo-protected parties retained their status as concessionaires under the terms of their original contracts. However, it clarified and added that the contracts originally referred to were: a) Company A Limitada, route 503, concessionaire by provision of Laws 3505 and 5523 for the San José-Nicoya journey and vice versa via the Inter-American Highway; and b) Company Tralapa Limitada, route 503-A obtained by public bidding with a Santa Cruz-San José journey via the Inter-American Highway. Likewise, it affirmed: “(…) Within the content of this tribunal's ruling, there is no room for the interpretation that there were 'second original contracts' or that there existed 'emergent rights' over a specific journey, much less that the status of 'concessionaire' over a specific route or journey has been consolidated, merely by having provided the service for many years - de facto operator (operadora de hecho) - or having obtained authorization to do so from the Technical Commission - permit holder - (…)”, given that this interpretation equally infringed what is established in numeral 182 of the Constitution. It reiterated that the so-called “extensions” of the concession for the two companies were nothing more than simple “precarious-content permits (permisos de contenido precario)”. It also stated that while the new routes were being put out to bid, both companies involved could continue providing the service not included in the original concession (for the period granted in the “extension” or the permit); that being so, with the character of evident temporality, while resorting to the public bidding procedure. Consequently, the Constitutional Court ordered: “(…) For this Tribunal, the passage of nearly six years eliminates any condition of temporality from the operation of the routes not related to the main contract. As that deadline elapsed without having resorted to the constitutional public bidding procedure, this Chamber, to guarantee the execution of its own ruling, must order the Ministry of Public Works and Transport and its competent body in this Matter that within a period of six months counted from the notification of this resolution, it must at least have published the bid notice (cartel de licitación) for those routes not included in the original contracts of both companies. The obligated parties must proceed to what is ordered here immediately without being able to resort to requesting additional studies or requirements (…)”. Finally, of importance in this matter, there is Vote no. 7361-2003 at 14 hours 59 minutes on July 22, 2003, arising from the request for addition and clarification of judgment 4371-99 filed by the legal representative of the company Tralapa. In what is relevant, it requested that the ruling be added to and that it be ordered that the obligation imposed on the Administration to put out to tender the routes involved in the area of influence of the companies involved (Tralapa and A) did not authorize the Council to omit the technical studies that demonstrate the need for the service and that Article 4 ibid requires. The Chamber expressly rejected the motion filed as untimely and because Tralapa was not part of the contested contracting process. Likewise, it indicated that this claimed aspect could have been challenged by the interested company within the ongoing bidding process if it had participated and had the possibility of being awarded the contract, or through the corresponding judicial process.

VII.Regarding the background of the case. In accordance with what was ordered by the Constitutional Chamber, in August 2000, the Council convened all interested parties to participate, among others, in public biddings 1-2000 and 7-2000. The first corresponds to the interprovincial route Santa Cruz-San José and vice versa via the Ferry. The second corresponds to the intersectoral route Santa Cruz-Flamingo. The Council awarded tender 07-2000 to F (Article three of ordinary session 09-2003 held at 16 hours on March 18, 2003) and tender 1-2000 was awarded to A (Article two of ordinary session 027-2003 held at 16 hours on August 19, 2003). On December 20, 2005, the concession contract was signed between the Council and F (for the operation of line 1506) and on January 20, 2006, the concession contract was signed between the Council and A (route 1502). However, the Regulatory Authority (Autoridad Reguladora), through resolutions RRG-5586-2006 at 8 hours 30 minutes on April 21, 2006, and RRG-8998-2008 at 15 hours on October 28, 2008, denied the approval (refrendo) of both contracts because they did not have the technical studies mentioned in canon 4 of Law 3503. The State and the Council pointed out throughout the process that they merely complied with the order emanating from the Constitutional Chamber in resolutions no. 2633-1993 and 4371-99; in which, besides ordering them to put those routes out to bid, it exempted them from those requirements. The Tribunal resolved the following: “(…) having examined the resolutions of the Constitutional Chamber number 2633-93, 4371-99, and 2003-07361 already cited, it is the criterion of this Tribunal that the Constitutional Chamber did expressly determine that the public biddings corresponding to the lines that both A and Tralapa operated as permit holders must be carried out without requiring the technical studies that Aresep has been missing since 2006 and whose absence has served as a reason for Aresep not to approve the concession contracts signed by the Council with A and F corresponding respectively to routes 1502 and 1506 (…)” (recording of the dictation of the judgment, starting at 8 hours 36 minutes on May 27, 2010). In this respect, it ordered: “(…) that to approve the contracts signed by the Council of […] Sociedad Anónima (…) the Regulatory Authority of Public Services cannot demand the presentation of technical studies. The Regulatory Authority of Public Services is ordered to approve said concession contracts within the non-extendable period of ten business days (…)” (folio 1438 of judicial file volume II and support recording of the dictation of the judgment).

VIII.Regarding the concession contract. Approval (Refrendo). The remunerated transportation of persons in collective motor vehicles, in this case buses (which is carried out on streets, highways, and roads within the national territory), is a public service regulated, controlled, and supervised by the Ministry of Public Works and Transport through its competent body, which is currently constituted by the Public Transportation Council (Consejo de Transporte Público). The foregoing is deduced from Laws no. 3503 and 7969. This service can be operated through a concession, as the final act of a bidding procedure, or, exceptionally, through an operating permit. In relation to the former, as imposed by numeral 12 of Law 3503, it shall be formalized through a contract in which the guidelines established by the granting authority for the provision of the delegated public service must be set forth. Within this framework, the number of authorized units, schedules, frequencies, trips, journeys, fares, terminal and intermediate stops, among other details (precept 13 of Law 3503) are fixed. These guidelines define the way the activity must be carried out, to which the operator is subject, under penalty of incurring breaches that may even lead to the cancellation of the right. For its part, when an operating permit is granted, according to precepts 3 and 25 of the cited Law, the authorization is granted for a maximum term of three years, with the duty of the Administration immediately arising to initiate the actions that allow granting the concession for that route on which a permit has been given. Of course, if this process concludes before those three years, this figure would cease and be replaced by a concession. Now then, the Law of the Regulatory Authority of Public Services of 1996 (Law 7593), in its Article 64 (numbering before the reform of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector), modified numerals 4, 10, and 12 of Law 3503. In said reforms, the legislator involved Aresep in the subject of public transportation. For this reason, it ordered that the control of the public transportation services, whether concessioned or authorized, would be exercised by the Council jointly with the Regulatory Authority, to guarantee the correct application of the services and full compliance with the corresponding contractual provisions (mandate 2, second paragraph of Law 3503). It also granted Aresep the function of approving (refrendar) the concession contracts signed by the CTP (Article 12 ibid). However, it did not assign the competence for the supervision of such procedure to a specific body. This is an aspect that was reserved to the law. Indeed, the competence regarding supervision and control was reserved so that the legislator would provide that competence to the Comptroller General of the Republic, or to other bodies and entities of the Public Administration when the matter in question does not entail the use of public funds, as in the cases of public service management contracts (such as concession, interested management, tendering, among others). This type of contract is nothing more than the indirect management of public services, where the State or the respective public entity, reserving the ownership of the good or service, allows the private individual (decentralization by collaboration), under their own account and risk, to operate or provide the good or service for the benefit of the community; that is, a good or service that forms part of the public patrimony is used. There is a risk that is assumed by the private subject, and the State, for its part, reserves the ownership of the service; as well as important regulatory and rescue powers, to guarantee users acceptable quality models. In line with what was described, it was that the legislator chose to create the Regulatory Authority and grant it the supervisory power over this type of contracts by providing canon 12 of Law 3503: “The concession shall be formalized through a contract signed by the Ministry of Public Works and Transport and the concessionaire. The Regulatory Authority of Public Services shall approve it (refrendará) and register it in the Registry of concessions and permits that said Ministry shall keep.” This provision is complemented by Article 145, paragraph 4, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), by proclaiming that “When the act requires approval from another body, as long as this has not been given, said act will not be effective, nor may it be communicated, challenged, or executed.” Consequently, the approval (refrendo) acts as a requirement for the effectiveness of the administrative contract, that is, for it to be executed as agreed. The effectiveness in this regard is related to requirements that the legal system requires so that the distribution of rights and obligations emanating from the valid contract conforms as a situation of objective legality. Thus, it is consistent that the Regulatory Entity also exercises the supervisory power in this type of contract through the instrument of approval (refrendo).

IX.Regarding the merits of the appeal for substantive reasons. The appellant (casacionista) mentions that the judgment did not consider the technical studies that Article 4 of Law 3503 required to grant concession for remunerated public passenger transportation routes, in this case for routes 1502 and 1506. For this reason, it alleges improper interpretation of that norm. Those studies, it argues, are mandatory for the Regulatory Entity to grant approval (refrendo) and are of vital importance for the exercise of Aresep's powers (fares, service quality control, as well as sanctioning powers). In relation to this point, it also claims violation of canon 13 of the LGAP since, in its opinion, a current norm is being disapplied for a specific case, by virtue of the improper interpretation that the Tribunal made of the Constitutional Chamber resolutions no. 2633-93 and 4371-99. It asserts that it cannot be understood from the analysis of those rulings that the CTP was being exempted from carrying out the respective technical studies when putting routes 1502 and 1506 out to bid. It states that what the Constitutional Chamber resolved was that the bidding of those routes be initiated as soon as possible, without fulfilling requirements additional to those already existing. Firstly, it must be highlighted that from the analysis of the object of the process, the Tribunal's judgment, and the grievances of the appellant entity, it is inferred that the conflict of interests arose from the interpretation that has constantly been given to the Constitutional Chamber resolutions that ordered the described routes be put out to bid. Likewise, it is more than evident that in this matter, already complex in itself, the companies involved have been embroiled in a constant legal struggle that has entailed an infinity of both administrative and judicial actions in an attempt to obtain a better right in the remunerated transportation of persons for routes in the province of Guanacaste. Secondly, it must be made clear that when the Constitutional Chamber issued the first ruling in 1993, Article 4 of Law 3503 established: “The concession to operate a line shall be acquired through bidding, in which interested parties shall participate freely. The operation of a line shall only be put out to bid when the Ministry of Transport has previously established the need to carry out the provision of the service, in accordance with the respective technical studies…”. With the reform commented on above (Article 64 of Law no. 7593 of August 9, 1996), the cited norm came to establish: “The concession to operate a line shall be acquired by bidding, in which interested parties shall participate freely. The operation of a line shall only be put out to bid when the Ministry of Public Works and Transport has established the need to provide the service, in accordance with the technical studies approved by the Regulatory Authority of Public Services; furthermore, they must prove that a ruinous competition is not being created against established concessionaires...”. With the change, Aresep was given the task of authorizing the studies that establish the need to provide the service, if they met the parameters that said entity ordered. In this way, the Law established the prerequisites for the operation of a line to be put out to bid: 1. When the Ministry of Public Works and Transport has established the need to provide the service, in accordance with the technical studies approved by the Regulatory Authority of Public Services; and 2. When it is demonstrated that a ruinous competition is not being created against established concessionaires. Note also, under the norm, that these requirements must be met prior to the corresponding bidding being carried out. The importance of these studies lies in the fact that Aresep, by express provision of the Law, has as one of its essential duties, to ensure compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the remunerated public passenger transportation service by any means, except air (Article 5, subsection f) of Law 7593). Through them, interested parties will know in advance the operating conditions and needs of the services that the Administration wishes to tender. These studies are also fundamental so that the Regulatory Authority can establish the fares for the service subject to concession, since through them, said entity can verify the structures of each route, the technology available to the companies, the possibilities of the service, the schedules, the state of the roads, the size of the providing companies, among other aspects; which would guarantee the quality of the service for the benefit of the users, through the imposition of fair fares. As indicated above, Article 2 of Law 3503 undoubtedly establishes that the control of the concessioned or authorized public transport services shall be exercised by the MOPT through its competent body jointly with the Regulatory Authority of Public Services and, to be able to exercise this power, it says, the Ministry may “d) Carry out the technical studies indispensable for the greater efficiency, continuity, and safety of the public services”. This was the legal framework that the legislator originally established to regulate remunerated passenger transportation (Law 3503), which came to be strengthened through Law 7593. If observed, both norms have a dual purpose: a) to guarantee users a quality service, within a framework of free access, continuity, and fair fares; b) to guarantee private individuals and business owners equal treatment, through transparent and defined contracting procedures. Now, from the analysis of the Constitutional Chamber votes, it is inferred that the original intention was to grant the companies that provided the transportation service on routes 503 and 503A (A and Tralapa respectively), the possibility for the Administration to put out to bid, as soon as possible, the new services that were not part of those contracts. Those new services, in the opinion of this Chamber, were extensions of the original routes and were operated by the companies involved through precarious-content permits. It is true that the initial order was not fulfilled in a timely manner and that for this reason, the Chamber ordered in 1999 that the procedures begin immediately. However, this Collegiate Body does not observe that, in either of the two resolutions (votes 2633-1993 and 4371-1999), the Council was exempted from complying with the requirements of precept 4 of Law 3503. Nor in resolution 7361-2003, given that it rejected the addition and clarification filed by Tralapa, and only reaffirmed its original intention. For this Chamber, the technical studies under study are fundamental in the task of supervision and control of the public transportation service that the legislator granted not only to the CTP but also to the Regulatory Authority. Indeed, the article under commentary is precise in mentioning that the operation of a line shall only be put out to bid when the Ministry of Public Works and Transport has carried out the studies under discussion. In the opinion of this Chamber, it is not only a requirement for contractual effectiveness, but also for the validity of the bidding, given that if the tender was carried out without these studies having been prepared, the contracting would lack an essential element that would harm the legality of the bidding process. Note that in 1993, the Chamber indicated to the Council that it must adopt the necessary measures to comply with what was ordered, and from this date, therefore, the Technical Commission should have carried out the respective studies. Ruling 4371-1999, although it established that: “(…) The obligated parties must proceed to what is ordered here immediately without being able to resort to requesting additional studies or requirements (…)”; at no time did it establish, however, that those requirements were those established in the Law, specifically the technical studies that canon 4 of Law 3503 expressly provided, since a determination of that magnitude would go against the principle of legality, as the appellant rightly claims. Note even that in that judgment, the Chamber itself considered that: “(…) The permit has an intrinsic temporality and cannot be the means to substitute the public bidding procedure (…) the Chamber finds it rather presumable that these routes will be of great interest to the companies that already have a concession in the nearby area. In any case, the choice of the company that provides the service may not obviate the public bidding procedure and the control inherent to this type of contracting (…)” (emphasis not from the original); with which it would be contradictory to estimate that said body authorized the infringement of a legal procedure for a specific case, since this way, the last paragraph of Article 129 of the Political Constitution would also be violated. It must not be forgotten that the Public Transportation Council and the Regulatory Authority are part of the Administration, and as such, are subject to both written and unwritten norms, which implies that their administrative action must conform to the totality of the normative system (precepts 11 of the Magna Carta and 11, 13 of the LGAP), that is, to the legality block (bloque de legalidad). This subjection to the legal system means that the rule is the prior and necessary foundation of their activity and the prerequisite required for the validity of their acts. The Council, by virtue of the control function it exercises over the entire sector, it is clear that in light of precept 11 of the Magna Carta, is subject to the principle of legality, in its double dimension, positive and negative, so that in the exercise of its powers, it must proceed as provided by the legal norms that delimit and specify its functioning. This subjection is generic to the entirety of the legal system, constituting a guarantee both for the participating companies and for the users of the services; this includes, as a general rule, a proper application of the norms, such that if the studies required by Law were not carried out, there is a clear breach of the duty of citation. The Constitutional Chamber has also said on several occasions that administrative contracting is governed by principles, which must not be ignored by the Administration, among which is that of legality and transparency of procedures, insofar as: “(…) the procedures for selecting the contractor must be defined a priori in a precise, certain, and concrete manner, so that the administration cannot ignore the rules predefined in the legal norm that determines the framework of action, as a development of what is provided for this purpose in the Political Constitution (…)”, as well as that of legal certainty “(…) which is derived from the former, since by subjecting the administrative contracting procedures to the rules contained in the normative provisions, security and guarantee is given to the offerors regarding their participation (…)” (resolution no. 2002-03816 at 14 hours 53 minutes on April 24, 2002).

These reasons are sufficient to consider that the Chamber at no time referred to the legal requirements for procurement, but rather to those administrative processes and procedures that could obstruct the procedure, and therefore the Tribunal is incorrect in finding that the Constitutional Body expressly determined that the public tenders corresponding to the lines that both A and Tralapa operated as permit holders (permisionarias) had to be carried out without requiring the technical studies prescribed by canon 4 ibid. In addition to the foregoing, the appellant is correct in pointing out that the Council had sufficient time to carry out the referenced studies (six months), according to the terms of vote no. 4371-1999, meaning it is incomprehensible that the Chamber would have dispensed the Council from this requirement while simultaneously granting it the necessary time to at least process the studies before Aresep. For its part, the Regulatory Body, by requiring the presentation of technical studies to grant the endorsement (refrendo) of the contracts, has fulfilled its legal mandate, given that, since the tenders were held in the year 2000, it already had sufficient competence to require them. It should be clarified here that the competence was granted by law and not by resolution RRG-5266-2005 of the year 2006, which establishes the requirements for a concession contract to obtain endorsement (refrendo). What Aresep did was to develop, through clear rules, the duties imposed upon it by the legal system. Regarding the competence of Aresep to require prerequisites for endorsing (refrendar) transport concession contracts, this Chamber has indicated: "(…) The act under review develops the procedure that, internally within ARESEP, must be followed for the processing of endorsements (refrendos) of concession contracts for the remunerated transport of persons, as well as their addenda. As has been mentioned, numeral 12 of Law No. 3503 establishes the requirement of endorsement (refrendo) as a determining element for the effectiveness of the concession contract, setting the direct competence of ARESEP in that regard, so the argument put forth that said entity lacks the legal standing to regulate the procedure is inadmissible (…) the competence to endorse (refrendar) contracts is not established in the resolution against which the claim is directed, but rather derives from a legal norm. Through this, those acts that require the established procedure are specified and the steps to be followed to resolve the endorsement (refrendo) request are regulated (…) ARESEP’s action was limited to specifying the mechanism through which the endorsement (refrendo) must be processed (…)" (Resolution no. 000380-F-S1-2009 of 9:00 a.m. on April 20, 2009). The Tribunal maintains that the Constitutional Chamber "(…) sought that the tenders be developed based on the information already existing at the time the judgment 4371-99 was issued and considering, furthermore, that it involved routes already in operation, that is, lines already functioning and providing the remunerated passenger transport service by bus. (…)" (recording of the judgment at 8:41 a.m.). But this criterion is also not appropriate to exempt compliance with the requirements of the bidding process, simply because canon 10 of Law 3503 also obliges the Council to carry out technical studies when, by virtue of extraordinary demand for the service, it plans to authorize the establishment of new lines on routes where there are other lines (routes in operation). That article refers to a hearing that must be granted to the existing concessionaire so that it may meet the new demands. However, in this case, this hearing was not necessary due to the number of years that had passed without the tender being carried out and because, moreover, it involved new routes or services. But even so, if they were new lines within routes in operation, the precept under study is also decisive, just like article 4 ibid, when it establishes: "…If the cited concessionaire does not fulfill that obligation within the indicated period, the Ministry of Public Works and Transport, based on technical studies approved by the Regulatory Authority of Public Services, shall tender a new concession, distributing the lines in the most adequate manner, modifying them if necessary, without creating ruinous competition among the concessionaires." The technical studies, consequently, must also be approved by Aresep prior to the tender being carried out.

X.The Tribunal is equally mistaken when it compares the case of environmental requirements with the technical ones mentioned in cardinal 4 of Law 3503, since they have different purposes and procedures, and Aresep could not apply a criterion analogous to that established regarding this requirement for the technical studies. In the case under study, Aresep, through resolution RRG-8998-2008 of October 28, 2008, expressly recognized that “it is not necessary to carry out environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for the operation of routes 1502 and 1506, this should not be an element for rejecting the endorsement (refrendo) of said concession contracts” (folios 542 of the administrative file provided by Aresep and 196 of the judicial file volume I). However, it must be remembered that this decision was made by virtue of the fact that Setena, through resolution 2359-06-SETENA dated December 14, 2006, ordered that it was not necessary to carry out environmental impact studies for the operation of routes 1502 and 1506, given that the operation activities of the routes corresponding to tenders 1-2000 and 7-2000 have been taking place since before the enactment of the Organic Law of the Environment and therefore do not require an environmental impact study. The judges considered on this topic: "(…) if Aresep accepted that criterion as valid, then it must also subject itself to the analogous reasoning by the Constitutional Chamber for considering technical studies unnecessary for Route 1502 and 1506, since indeed the San José-Santa Cruz services and vice versa, crossing the Tempisque River, have been provided since long before the judicial resolutions so often alluded to were issued, the same as the Santa Cruz-Flamingo service and vice versa (…)" (recording of the issuance of the judgment at 8:47 a.m.). Law 7593 mentions in mandate 16 that, to authorize the operation of a public service, it is an indispensable requirement to present, before the entity responsible for granting it, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications and under the terms that the law requires. Thus, the Organic Law of the Environment (Law 7554) of November 13, 1995, created the National Environmental Technical Secretariat (Setena), as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose is, among others, to harmonize environmental impact with productive processes. The competence to grant the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) study was assigned to that body. In this sense, numeral 17 of Law 7554 establishes: "Environmental impact assessment (Evaluación de impacto ambiental). Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to begin the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the impact assessment." This requirement must be presented before the Administration responsible for granting the concession. Now, with regard to environmental impact studies, there is an independent criterion separate from that which must be provided by the Regulatory Authority of Public Services, which has no influence whatsoever, except for verification tasks. This is provided by canon 16 of Law 7593, which states that “…The resolution issued by the Ministry of Environment and Energy, regarding the environmental assessment, shall be binding for the entity responsible for granting the concession or permit…”. Aresep requires the technical and environmental studies to endorse (refrendar) the concession contracts, by virtue of what is ordered in Law 3503 and 7593 respectively. The CTP is responsible for carrying out the technical studies, and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications for the environmental impact ones. The latter seek to predict, identify, and assess the significant environmental impacts that certain actions may cause on the environment, and to define the set of environmental measures that allow their prevention, correction, mitigation, or, failing that, compensation, in order to achieve the most harmonious and balanced insertion possible between the proposed activity, work, or project and the environment in which it will be located. For their part, the technical studies are fundamental to determine the need to provide the remunerated passenger transport service on a specific route, and they serve as a basis for Aresep to exercise its oversight, tariff-setting, and sanctioning powers. These are different scenarios, and Aresep has independent judgment regarding the requirement for technical studies, but not regarding those of an environmental nature; for this reason, it could not apply an analogous criterion as the Tribunal decided.

XI.In sum, contrary to what the Tribunal ordered, the plaintiffs are not correct, given that the technical studies mentioned in article 4 of Law 3503 are fundamental not only for Aresep to carry out its functions, but also for the operation of a line to be tendered within a framework of transparency and equality. The thesis that the Constitutional Chamber authorized the Council to disregard compliance with legal requirements, including the technical studies mentioned in the cited provision, is unacceptable, since such a decision would go against the principles of legality, legal certainty, and equality. In this way, having omitted a substantial formality of the bidding process, a nullity defect was generated, which leads to the decree of a pathology in the act, in accordance with the doctrine contained in canon 223 of the General Law of Public Administration. Ergo, the objection must be upheld.

XII.In accordance with canon 150, subsection 2) of the CPCA, it is necessary to refer to the defenses raised by the State, which, having been the prevailing party, did not file a cassation appeal. The co-defendant CTP did not raise any defenses. In this regard, the State representation raised the defenses of lack of right and lack of passive legitimacy of both the State and the CTP, this in relation to the subsidiary claims brought by […]. In the answer to F's complaint, it used the generic expression “sine actione agit”. It should be clarified that, since A withdrew its subsidiary claims, the pronouncement made here is with respect to the claims of F against the State. Thus, regarding the exception of lack of passive legitimacy, it must be noted that in the case under analysis, the Council was the entity responsible for concluding the concession contracts and, therefore, the obligation to carry out the reproached technical studies fell upon that dependency of the MOPT. From this perspective, the Council acts in the process as the author of the administrative conduct that is the subject of company F's subsidiary claim. Now, subsection 2) of canon 12 of the Code of Administrative Procedure (CPCA) provides that, when the process is brought against conduct by an administrative body that has been granted instrumental legal personality, it must be held as a defendant party together with the State or entity to which it is attached, as appropriate –legitimatio ad procesum-. According to precepts 5 and 6 of Law 7969, the CTP has instrumental legal personality and is attached to the MOPT, which is why it had to be sued together with the State. In light of the foregoing, the legitimacy in the passive cause of both the CTP and the State must be analyzed. Regarding the expression “sine actione agit”, in light of what is indicated by procedural doctrine, currently, it does not constitute a defense. It had its origin and basis in Roman law, mainly in the second period of Formulary Law, when the plaintiff could only bring the defendant to trial if the Praetor granted him the formula-action. It referred to the non-existence of that “formula” to appear before the Praetor. This archaic system of access to justice has been overcome. Therefore, not only for historical reasons but also for constitutional ones, it is unenforceable and unacceptable. Furthermore, such an expression does not encompass the defenses of lack of right, lack of interest, and lack of legitimacy, as has been intended to establish. The defense of “sine actione agit” had its own purpose; it never attacked the material right, which the three indicated exceptions do. What was contested with it, it is reiterated, was the valid constitution of the procedural relationship. In this regard, one may consult the judgments of this Chamber no. 317 of 9:10 a.m. on May 2, 2008, and no. 883 of 9:05 a.m. on July 28, 2011. Consequently, the rejection of said exceptions is required. The situation is different regarding the defense of lack of right, which, by virtue of what was stated in the preceding recitals, must be upheld in relation to the claims of company F.

XIII.As a result of the foregoing, it is appropriate to uphold the appeal filed by the Regulatory Authority and to annul the appealed judgment that ordered that Institution not to require the presentation of technical studies to endorse (refrendar) the contested contracts; to endorse (refrendar) the contracts within the non-extendable period of 10 business days counted from the finality of the resolution; and to cancel both costs of the proceedings. Instead, ruling on the merits, the defense of lack of right raised by the Regulatory Body must be upheld, and those of lack of active and passive legitimacy dismissed. In relation to the State, the exception of lack of right is declared with merit, and the exception of lack of passive legitimacy is dismissed. Consequently, the complaint must be declared without merit in all its aspects. In application of canon 122 subsections a), d), and g) of the CPCA, this Chamber considers it necessary, suo motu, to annul public tenders 1-2000 (San José-Santa Cruz route and vice versa, via the road crossing the Tempisque River now Taiwan Friendship Bridge, identified as route 1502) and 07-2000 (Santa Cruz-Flamingo route and vice versa, or route 1506) respectively, because they lack the technical studies duly approved by the Regulatory Authority of Public Services, which are indispensable for tendering the operation of a line, according to the provisions of Law 3503. To this end, what is appropriate is to order the Public Transport Council, within a period of one year from the notification of this resolution, to publish the tender notice for these routes, complying with all the procedures, requirements, and studies ordered by law, except for the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as so ruled by the competent body in the matter. In application of the principle of equality in procurement, any interested company may participate in the procedure. Once the contracts have been awarded and formalized under the terms herein provided, Aresep must endorse (refrendar) them immediately for the benefit of the legitimate awardees. Likewise, taking into consideration the continuity of the service, for the protection of users, the […] Sociedad Anónima, shall continue providing the service on the disputed routes, under the condition of “temporary permit holders (permisionarios temporales)”, while the Administration formalizes and awards the corresponding public tender. As it is unnecessary due to the manner in which the matter is resolved, no ruling will be made regarding the other grievances formulated by the representation of Aresep and the appeal of its coadjuvant Tralapa Limitada.

XIV.Regarding costs, this Chamber considers that, in accordance with the provisions of numeral 193 of the Code of Administrative Procedure, because the plaintiff companies had sufficient reason to litigate, the matter shall be resolved without a special award of costs.

POR TANTO

The appeal of Aresep is upheld, and the appealed judgment is annulled. Ruling on the merits, with respect to Aresep, the exception of lack of right is upheld, and the exceptions of lack of active and passive legitimacy raised are dismissed. In relation to the State, the exception of lack of right is upheld, and the exception of lack of passive legitimacy is dismissed. The complaints are declared without merit in all their aspects. Suo motu, public tenders 1-2000 and 07-2000 are annulled because they lack the technical studies necessary to put the operation of a line out to bid. The Public Transport Council must, within a period of one year from the notification of this resolution, publish the tender notice for these routes, complying with all the procedures, requirements, and technical studies ordered by law, except for the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as so ruled by the competent body in the matter. Any interested company may participate in the procedure. Once the contracts have been awarded and formalized under the terms herein provided, the Regulatory Authority must endorse (refrendar) them immediately for the benefit of the legitimate awardees. […] Sociedad Anónima shall continue providing the service under the condition of temporary permit holders (permisionarios temporales), while the Administration formalizes and awards the corresponding public tenders. Resolved without a special award of costs.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández JROSALES/MCAMPOSS Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Analizado por: SALA PRIMERA Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Contratación administrativa Subtemas:

Principios generales.

La contratación administrativa se rige por principios, los cuales no deben ser obviados por la Administración, entre los cuales se encuentra el de legalidad y transparencia de los procedimientos, en tanto los procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la Administración no pueda obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de acción; así como el de seguridad jurídica e igualdad en la contratación.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Acto administrativo Subtemas:

Eficacia del acto administrativo.

Potestad fiscalizadora de la ARESEP para refrendar los contratos de concesión de un servicio de transporte público de personas, modalidad autobús (artículo 12 Ley n° 3503). Esta norma se complementa con el cardinal 145, párrafo 4, de la Ley General de la Administración Pública, al disponer que: "Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse". En consecuencia, el refrendo funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo, es decir, para que se ejecute conforme lo pactado. La eficacia en este tanto, se relaciona con requisitos que el ordenamiento jurídico requiere para que la distribución de derechos y obligaciones emanadas del contrato válido se conforme como una situación de juridicidad objetiva. Así, resulta congruente que el Ente Regulador ejerza también la facultad fiscalizadora en este tipo de contratos mediante el instrumento del refrendo.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos Subtemas:

Competencia.

Competencia de la ARESEP para exigir requisitos legales (estudios técnicos del Consejo de Transporte Público), y así refrendar los contratos de concesión de transporte remunerado de personas.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Personalidad jurídica instrumental Subtemas:

Legitimación.

Cuando el proceso se instaure contra una conducta de un órgano administrativo al cual le ha sido otorgada personalidad jurídica instrumental, debe tenérsele como parte demandada junto con el Estado o ente al cual se encuentre adscrito, según corresponda -legitimatio ad procesum, artículo 12.2 Código Procesal Contencioso Administrativo- . En el presente asunto, según los preceptos 5 y 6 de la Ley 7969, el Consejo de Transporte Público dispone de personería jurídica instrumental y se encuentra adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, razón por lo cual debía ser demandado junto con el Estado.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Secretaría Técnica Nacional Ambiental Subtemas:

Competencia.

Para autorizar la explotación de un servicio público, es requisito indispensable presentar, ante el ente encargado de otorgarla, un estudio de impacto ambiental aprobado por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de desconcentración máxima de ese Ministerio, debe armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, por lo que es competencia para otorgar el estudio de evaluación de impacto ambiental. En la especie, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos requiere los estudios técnicos del Consejo de Transporte Público y ambientales del Ministerio, para refrendar los contratos de concesión de rutas de autobuses.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Transporte público de personas Subtemas:

Refrendo contralor.

Análisis sobre el contrato de concesión o de permiso de operación del servicio de transporte público remunerado de personas, modalidad autobuses; así como la competencia de la ARESEP para refrendar contratos. En la especie, la Sala Constitucional ordenó al Consejo de Transporte Público acudir al proceso de licitación pública para dar en concesión los nuevos servicios de transporte de personas en dos rutas. Se realizó la licitación pública, se adjudicaron las rutas a las empresa actoras y firmaron los contratos de concesión, pero la ARESEP no los refrendó, por falta del estudio técnico del Consejo. Estima la Sala, el que el Tribunal Constitucional haya dispuesto, "sin que puedan acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales", no eximía al Consejo de realizar los estudios técnicos exigidos en el canon 4 de la Ley n° 3503, siendo un requisito legal -de validez del procedimiento de licitación pública, exigido por el principio de legalidad- y de eficacia contractual (ordinal 145.4 LGAP), para que la Entidad Reguladora, en sus funciones de supervisión y control, otorgue el citado refrendo.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Transporte público de personas Subtemas:

Concepto y alcance.

Análisis sobre el contrato de concesión o de permiso de operación del servicio de transporte público remunerado de personas, modalidad autobuses; la competencia del Consejo de Transporte Público para emitir el estudio técnico exigido en el precepto 4 de la Ley 3503, así como la potestad fiscalizadora de la ARESEP para obtener el refrendo de los contratos.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Legitimación Subtemas:

Personalidad jurídica instrumental.

Cuando el proceso se instaure contra una conducta de un órgano administrativo al cual le ha sido otorgada personalidad jurídica instrumental, debe tenérsele como parte demandada junto con el Estado o ente al cual se encuentre adscrito, según corresponda -legitimatio ad procesum, artículo 12.2 Código Procesal Contencioso Administrativo- . En el presente asunto, según los preceptos 5 y 6 de la Ley 7969, el Consejo de Transporte Público dispone de personería jurídica instrumental y se encuentra adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, razón por lo cual debía ser demandado junto con el Estado.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Excepción Subtemas:

Sine actione agit.

En la actualidad, no configura defensa alguna. Tuvo su origen y fundamento en el derecho romano. Resulta inoponible e inaceptable. Tal expresión no comprende las defensas de falta de derecho, interés y legitimación, como se ha querido establecer. La defensa de "sine actione agit" tuvo una finalidad propia, con ella nunca se atacó el derecho material, lo cual sí hacen las tres indicadas excepciones. Lo que se combatía con ella era la válida constitución de la relación procesal.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Principio de legalidad Subtemas:

Concepto y alcance.

La Administración está sometida tanto a normas escritas como a las no escritas, lo cual implica que su acción administrativa debe adecuarse a la totalidad del sistema normativo (preceptos 11 Constitución Política, 11 y 13 Ley General de la Administración Pública), o sea, al bloque de legalidad o principio de legalidad en su doble dimensión, positiva o negativa. Esa sujeción al ordenamiento jurídico significa que, la regla es el fundamento previo y necesario de su actividad y el presupuesto requerido para la validez de sus actos.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Casación por razones procesales.

La falta de motivación surge cuando no existe motivación del fallo, o su desarrollo es confuso o contradictorio, de forma que impida tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva de la sentencia, lo que vulnera el debido proceso (ordinal 137.d Código Procesal Contencioso). No debe entenderse con un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia, ni para entrar a discutir la aplicación del Derecho o la valoración probatoria del Tribunal en la parte considerativa del fallo, para lo cual el Código tiene causales (canon 138 ibídem). En la especie, el fallo recurrido sí contiene la motivación respectiva, por cuanto el Tribunal expuso las razones suficientes para respaldar su decisión, de estimar innecesarios los estudios técnicos del Consejo de Transporte Público, al apreciar que la Sala Constitucional así lo había autorizado, y que por tal razón la ARESEP debía otorgar el refrendo de los contratos de transporte remunerado de personas a las actoras.

... Ver más *080015191027CA* RES: 001427-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del veintitrés de octubre de dos mil doce.

Procesos acumulados de conocimiento, establecidos en el Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José. Expedientes n.° 08-001519-1027-CA y 09-000126-1027-CA interpuestos el primero, por la […] SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderada generalísima sin límite de suma H, administradora, vecina Guanacaste; y el segundo, por la […] LIMITADA, representada por su gerente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, D, viudo, empresario y; ambos contra el ESTADO, representado por su procuradora Georgina Inés Chaves Olarte, soltera; la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, representada por su regulador general Fernando Herrero Acosta, economista; el CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, representado por su Director Ejecutivo a.i., Javier Vargas Tencio. Intervienen como coadyuvantes pasivos, la empresa TRALAPA LIMITADA, representada por sus apoderados generalísimos sin límite de suma, Jorge Arredondo Calderón, empresario y el señor R, ambos vecinos de Guanacaste. Figuran además, como apoderados especiales judiciales, de la Empresa A Ltda., los licenciados William Rovira Figueroa; por la empresa […] S.A., los licenciados Luis Alonso Ortiz Zamora y Esteban Alfaro Calderón, soltero, vecino de Heredia; por TRALAPA LTDA. el Lic. Jorge Calvo Cascante, vecino de Cartago; por la ARESEP, los licenciados Giovanni Marchena Jara, vecino de Heredia, Eric Chaves Gómez y la licenciada Deisha Broomfield Thompson, soltera; y, por el Consejo de Transporte Público, la Licda. Jessica González Montero, soltera. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la accionante en el expediente n.° 08-001519-1027-CA, instauró demanda de conocimiento en contra del Estado, el Consejo de Transporte Público y la ARESEP para que en sentencia se declare: “1. Que los estudios técnicos que echa de menos la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no son un requisito legal para proceder con el refrendo del contrato de concesión suscrito entre empresa […] S.A. y el Consejo de Transporte Público el día 20 de diciembre del (sic) 2005, que es formalización del contrato administrativo perfeccionado a partir de la firmeza del acto de adjudicación de la Licitación Pública N° (sic) 07-2000 para la explotación de la ruta N° (sic) 1506. 2. Que en virtud de lo anterior, debe la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos proceder a refrendar el citado contrato de concesión dentro del plazo improrrogable de diez días hábiles a partir de la firmeza de la sentencia, sin requerir al efecto los estudios técnicos referidos. 3. Que son a cargo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ambas costas de esta acción. B.1.Subsidiaria uno: 1. Únicamente en caso de que la pretensión principal no sea acogida en sentencia y ese Honorable Tribunal considere que los estudios técnicos que echa de menos la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sí son un requisito legal para proceder con el refrendo del contrato de concesión suscrito entre empresa […] S.A. y el Consejo de Transporte Público el día 20 de diciembre del (sic) 2005, ruego que en sentencia se ordene al CTP realizar los estudios técnicos correspondientes, así como también presentarlos a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, todo ello dentro del plazo improrrogable de quince días hábiles a partir de la firmeza de esta sentencia, a fin de que esta última Administración (ARESEP) proceda con el refrendo del contrato de concesión respectivo. 2. Que se condene al Consejo de Transporte Público y al Estado al pago de ambas costas de esta acción. B.2. –Subsidiaria dos: 1. Únicamente en caso de que ni la pretensión principal, ni la pretensión subsidiaria uno sean acogidas en sentencia, solicito se condene al CTP y al Estado al pago de los daños y perjuicios sufridos por mi representada, [...] S.A., producto de la imposibilidad de ejecutar el contrato de concesión debidamente perfeccionado de la ruta n. 1506, en virtud del funcionamiento ilícito y anormal del CTP al no haber realizado en tiempo y forma los estudios técnicos necesarios para licitar la citada ruta y obtener el refrendo del contrato por parte de ARESEP. Estos daños y perjuicios serán liquidados en ejecución de sentencia. 2. Que son a cargo del CTP y el Estado ambas costas de esta acción.” 2. La ARESEP contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva; y, el Consejo de Transporte Público contestó conforme folios 1137 a 1148 sin oponer excepciones. El Estado, por su parte, contestó conforme a folios 1178 a 1192 y opuso la excepción de falta de legitimación pasiva. Asimismo, a folios 1087 y 1088 solicitó se excluyera del proceso al Consejo codemandado.

3. La audiencia preliminar se realizó a las 8 horas 57 minutos del 20 de agosto de 2009, oportunidad en que todas las partes hicieron uso de la palabra y se confirió audiencia a las partes sobre una eventual acumulación de procesos.

4. Por su parte, la empresa actora en el expediente n.° 09-000126-1027-CA, estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “A-. PETITORIA PRINCIPAL: 1-. Que se DECRETE que, el PROCESO LICITATORIO 01-2000, tendiente a NOMBRAR un CONCESIONARIO, por ADJUDICACIÓN en dicha licitación; se realizó a fin de cumplir con sendas órdenes de la SALA CONSTITUCIONAL, contenidas en los VOTOS 2633-93 (voto anterior a la promulgación de la Ley 7593 denominada Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de fecha 9 de agosto de 1996) y por orden expresa contenida en el voto de la Sala Constitucional No. (sic) 4371-99 (éste último como un VOTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIA). Que como consecuencia de lo anterior, los estudios técnicos que echa de menos la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, NO CONSTITUYE UN REQUISITO LEGAL (sine qua-non), para proceder al REFRENDO DEL CONTRATO CONCESIÓN, suscrito entre EMPRESA A LIMITADA y el CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, suscrito el 20 de enero del (sic) 2006. 2-. Que en virtud de lo anterior, debe la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, proceder sin más demora a REFRENDAR el citado contrato de CONCESIÓN dentro del improrrogable plazo de DIEZ DÍAS HÁBILES, contados a partir de la firmeza de la SENTENCIA que al efecto se dicte y sin requerir estudios técnicos, ni ambientales, requisito este último que de todas formas quedó superado en vía administrativa; por RESOLUCIÓN DE SETENA. 3-. Que se declare que, son a cargo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos el pago de ambas costas de esta acción. B-. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: 1.- SUBISIDIARIA UNO: Que en el caso de que la pretensión principal NO SEA ACOGIDA y que ese Tribunal, considere que los “estudios técnicos” que echa de menos la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, sean un requisito legal para proceder con el refrendo del contrato concesión, suscrito entre [...] LIMITADA y el CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, el día 20 de enero del (sic) 2006; SOLICITO QUE EN SENTENCIA SE ORDENE A DICHO ENTE COLEGIADO RECTOR DEL TRANSPORTE PÚBLICO REMUNERADO DE PERSONAS (Consejo de Transporte Público del MOPT), la realización de dichos estudios técnicos pero actualizados, los que deben SER PRESENTADOS ANTE LA ARESEP dentro del plazo improrrogable de QUINCE DÍAS HÁBILES, contados a partir de la firmeza de la sentencia que así lo ordene; esto a fin de que la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, PROCEDA DE INMEDIATO CON EL REFRENDO DEL CONTRATO CONCESIÓN DE LA LICITACIÓN 01-2000. 2-. SUBSIDIARIA UNO-2 Que en tal caso, se condene al CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO DEL MOPT y al ESTADO, a pagar ambas costas del esta acción. 2-. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DOS: 1-. En el caso de que ni la PRETENSIÓN PRINCIPAL, ni la SUBSIDIARIA UNO; SEAN ACOGIDAS (y solo en este caso); SOLICITO SE CONDENE AL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO y al ESTADO; al PAGO DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS IRROGADOS A MI REPRESENTADA, producto de la IMPOSIBILIDAD DE EJECUTAR EL CONTRATO DE CONCESIÓN DEBIDAMENTE FORMALIZADO (perfeccionado), correspondiente a la ADJUDICACIÓN EN FIRME DE LA LICITACIÓN PÚBLICA 01-2000, que es CONCESIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO REMUNERADO DE PERSONAS EN LA RUTA SAN JOSÉ-SANTA CRUZ, por la vía del Ferry Boat, hoy PUENTE LA AMISTAD DE TAIWAN, identificado en dicho contrato como RUTA 1502.[…] 2-. Que se condene además al CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO y al ESTADO, al pago de ambas costas de esta acción.” Asimismo, a folio 43 solicito medida cautelar, la cual mediante sentencia oral n.° 522-2009 de las 8 horas 30 minutos del 23 de marzo de 2009 se rechazó.

5. La codemandada Autoridad Reguladora de Servicios Públicos contestó negativamente e interpuso la excepción de falta de derecho. Además, solicitó la acumulación de los procesos 08-001519-1027-CA y 09-000126-1027-CA. El Consejo de Transporte Público contestó conforme folios 771 a 787 sin oponer excepciones. Por su parte, la representación estatal contestó según consta a folios 799 a 807 y opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam pasiva.

6. La empresa Tralapa Ltda, a folios 302 a 314 en el expediente n.° 08-001519-1027-CA y a folios 1159 a 1163 en el expediente 09-000126-1027-CA; y, el señor R, a folios 422 a 435 en el expediente n.° 08-001519-1027-CA y a folios 1021 a 1037 en el expediente 09-000126-1027-CA, solicitaron su participación en el proceso como coadyuvantes pasivos.

7. En audiencia celebrada a las 9 horas del 14 de enero de 2010, se aceptó la participación de Tralapa Ltda. y del señor S como coadyuvantes pasivos; y, se ordenó la acumulación de los proceso 08-001519-1027-CA y 09-000126-1027-CA.

8. La audiencia preliminar se celebró los días 5 y 6 de abril de 2010. Durante el primer día, se ratificó la participación de los coadyuvantes pasivos Tralapa Ltda. y R. El segundo día, la representación estatal formuló la excepción de cosa juzgada, la cual, junto la solicitud de exclusión de la litis del Consejo codemandado, fueron rechazadas en ese momento procesal.

9. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, integrada por los jueces David Fallas Redondo, Cristina Víquez Cerdas y Lilliana Quesada Corella, en sentencia n.° 2004-2010 de las 8 horas 4 minutos del 27de mayo de 2010, con voto salvado del primero, dispuso: “Por parte de la […] Limitada, se tiene por desistidas sus pretensiones subsidiarias contra el Esta y el Consejo de Transporte Público. Se rechazan las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación, tanto activa como pasiva, que interpone la autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se declara con lugar las demandas formuladas por […] Limitada y empresa […] Sociedad Anónima en contra de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, en ambos casos, en cuanto a la pretensión principal. En consecuencia, se declara que para refrendar los contratos suscritos por el Consejo de Transporte Público con […] Limitada el veinte de enero del dos mil seis, correspondiente a la licitación pública 1-2000, y con […] Sociedad Anónima el veinte de diciembre del dos mil cinco, correspondiente a la licitación pública 7-2000, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no puede exigir la presentación de estudios técnicos. Se ordena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos refrendar dichos contratos de concesión en el plazo improrrogable de diez días hábiles, contados a partir de la firmeza de la presente sentencia. Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a pagarle a la […] Sociedad Anónima, ambas costas del proceso. Por la forma en que se resuelve, carece de interés actual la demanda formulada por […] Sociedad Anónima en sus pretensiones subsidiarias, contra el Estado y el Consejo de Transporte Público, y respecto de ellos, se declara sin lugar la demanda, sin especial condenatoria en costas y omitiendo pronunciamiento sobre las excepciones interpuestas por el Estado.” Posteriormente, al ser las 9 horas 30 minutos de ese mismo día, el Tribunal supra indicado, oralmente adicionó: […] se rechaza la pretensión de daños y perjuicios formulada por […] Limitada contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y únicamente respecto de esa petición, se acoge la excepción de falta de derecho…” 10. La ARESEP y la coadyuvante Tralapa Ltda., formulan recursos de casación indicando expresamente las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal.

11. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Escoto Fernández

CONSIDERANDO

I.El presente asunto corresponde a dos procesos acumulados. […] Sociedad Anónima (a partir de ahora F) interpusieron cada una, demanda contenciosa contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (en lo sucesivo Aresep, la Autoridad Reguladora o el Ente Regulador), el Consejo de Transporte Público (CTP o el Consejo en adelante) y el Estado. Mencionan, a través de la resolución no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993, la Sala Constitucional le ordenó a la Antigua Comisión Técnica de Transporte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy Consejo de Transporte Público), acudir al proceso de licitación pública respectivo para dar en concesión los servicios de transporte remunerado de personas en la Zona de Santa Cruz y Nicoya. No obstante, aducen, debido a que no se ejecutó esa sentencia constitucional por espacio de seis años, dicha Sala se vio obligada a dictar la resolución no. 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999 donde ordenó expresamente al Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT en adelante) y a su órgano competente en la materia, que dentro del plazo de seis meses debían tener al menos la publicación del cartel de licitación sin “acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales”. En virtud de tales determinaciones, arguyeron, el Consejo realizó, entre otras, la licitación pública de las rutas San José-Santa Cruz y viceversa por la vía que atraviesa el río Tempisque hoy Puente La Amistad de Taiwán (licitación no. 01-2000) y Santa Cruz-Flamingo y viceversa (licitación no. 07-2000). A afirmó que la Empresa Tralapa Limitada (Tralapa para posteriores referencias), que para ese entonces operaba el servicio en condición de permisionaria entre San José-Santa Cruz por el río Tempisque o Ferry Boat, se abstuvo de participar como oferente en cualquiera de los procesos licitatorios. La licitación pública no. 07-2000 para la ruta no. 1506 descrita como Santa Cruz-Flamingo y viceversa, alegó F, fue adjudicada a su empresa, mediante artículo tres de la sesión ordinaria no. 09-2003 de 18 de marzo de 2003 del CTP. A, por su lado, manifestó, que por acuerdo número dos de la sesión ordinaria no. 027-2003 del 19 de agosto de 2003, el Consejo le adjudicó la licitación 01-2000 para la ruta 1502 (San José-Santa Cruz y viceversa por la vía del río Tempisque). Los contratos, aseguran, fueron firmados el 20 de diciembre de 2005 (ruta 1506) y el 20 de enero de 2006 (ruta 1502). Arguyen, a pesar de que a la Aresep le corresponde refrendar esos contratos por disposición expresa del canon 12 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores (a partir de ahora se referirá como Ley 3503), aún no han sido refrendados, dado que no existen los estudios técnicos que establece el canon 4 ibídem. Después de las gestiones realizadas por el CTP para obtener el refrendo, manifestaron, el Regulador General de la República, mediante resolución RRG-5586-2006 de fecha 21 de abril de 2006 resolvió en definitiva devolver al CTP sin refrendo los contratos de concesión. Advierten, la Secretaría Técnica Ambiental (Setena en ulteriores referencias) mediante fallo del 14 de diciembre de 2006, resolvió que en el caso de las licitaciones 1-2000 y 7-2000 no era necesario realizar el estudio de impacto ambiental, por que se trataba de actividades en operación previas a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Ambiente. A pesar de lo anterior, expusieron, la Aresep reiteró su oposición (mediante oficio 245-DITRA-2007 de fecha 18 de mayo de 2007) debido a que no se aportaron los estudios técnicos y porque la solicitud no fue tramitada por la dependencia correspondiente (Viceministro o el Director Ejecutivo del MOPT). El 29 de junio de ese año, mediante oficios DAJ-02123 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo y DING-07-1227 de la Dirección de Ingeniería de Transporte del CTP, a su entender, se subsanaron los señalamientos apuntados por el Ente Regulador y a la vez le indicaron, que en virtud de lo ordenado por la Sala Constitucional (en el voto 4371-99): “no se requirieron estudios técnicos para establecer las condiciones de operación de las rutas licitadas, por lo que estas condiciones fueron establecidas mediante los parámetros operativos reales que tenían las rutas en el momento de la licitación”. Pero aún así, adujeron, la respuesta de la Aresep no varió, ya que a través del oficio 663-DITRA-2007 del 10 de octubre de 2007, dicho ente reiteró su negativa al refrendo, indicando que el fallo de la Sala Constitucional no eximía al Consejo de realizar los estudios técnicos. El 7 de diciembre de 2007, afirmaron, interpusieron un reclamo administrativo ante la Autoridad Reguladora (tramitado en el expediente OT-126-2008) con la finalidad de que se refrendara el contrato; sin embargo, dicho reclamo también fue rechazado administrativamente mediante resolución RRG-8998-2008 de fecha 28 de octubre de 2008. A reprochó, el contrato aún no ha sido refrendado, por lo que no solamente no pueden solicitar tarifas ante la Autoridad Reguladora para la ruta 1502; sino que además, la tarifa existente con anterioridad a la licitación fue suprimida ilegalmente por ese ente, mediante determinación RRG-8009-2008 el 29 de febrero de 2008. Ambas empresas solicitaron como pretensión principal, en sentencia se declare: a) que los estudios técnicos que exige la Autoridad Reguladora no constituyen un requisito legal para obtener el refrendo de los contratos de concesión de las rutas 1502 y 1506; b) que la Aresep debe refrendar los contratos de concesión, en un plazo de 10 días hábiles contados partir de la firmeza de la sentencia, sin requerir al efecto, los estudios técnicos referidos; c) que se declare que son a cargo del Ente Regulador ambas costas del proceso. A por su parte reformuló su pretensión principal, solicitando se condene a la Autoridad Reguladora a pagar en abstracto los daños y perjuicios causados. Como pretensiones subsidiarias solicitaron las siguientes: a) “subsidiaria uno:” en el caso de que el Tribunal considere que los estudios técnicos son necesarios para refrendar el contrato, se ordene al Consejo a realizarlos y presentarlos a la Aresep en un plazo improrrogable de 15 días hábiles contados partir de la sentencia que así lo ordene, y que se condene al Consejo y al Estado al pago de ambas costas; b) “subsidiaria dos:” en el caso de que ninguna de las pretensiones anteriores sean acogidas, se condene al Consejo y al Estado al pago de los daños y perjuicios sufridos, y que sean a cargo del CTP y del Estado ambas costas del proceso. Durante la audiencia de juicio, el representante de A desistió de las pretensiones subsidiarias en contra del Consejo y del Estado. F mantuvo todas sus pretensiones. En este proceso Tralapa y el señor R figuran como coadyuvantes de la Aresep. Las demandadas contestaron negativamente. La Autoridad Reguladora opuso las defensas de falta de derecho y de legitimación activa y pasiva. Asimismo, solicitó la acumulación del proceso 09-126-1027-CA al 08-1519-1027-CA por existir identidad en la conducta jurídico-administrativa impugnada. El Consejo no formuló excepciones. La representación estatal por su lado opuso las defensas de falta de derecho y de legitimación pasiva tanto del Estado como del Consejo, y en la contestación de la demanda de F, utilizó la expresión genérica “sine actione agit”. El juez tramitador, en audiencia celebrada el 14 de enero de 2010, ordenó la acumulación de los procesos 08-1519-1027-CA y 09-126-1027-CA. El Tribunal acogió la excepción de falta de derecho de la Aresep únicamente en cuanto a la pretensión de la Empresa A de daños y perjuicios. En lo demás, rechazó las excepciones de falta de derecho, y de legitimación activa y pasiva formuladas por esa entidad. A la vez, debido a la forma como se resolvía y por haber desistido A de sus pretensiones subsidiarias contra el Estado y el CTP, omitió referirse a las excepciones del Estado por innecesario; y por ende, declaró sin lugar la demanda en cuanto a estos últimos. Finalmente acogió la demanda de las empresas actoras en torno a la petitoria principal dirigida contra la Aresep, y resolvió que ese ente: a) no podía exigir la presentación de estudios técnicos; b) debía refrendar los contratos en el plazo de improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la firmeza de la resolución; y c) debía cancelar ambas costas del proceso. Inconforme, los apoderados especiales judiciales de la Autoridad Reguladora y el representante legal de Tralapa presentaron recurso de casación, que fue admitido por esta Sala en auto de las 8 horas 29 minutos del 2 de febrero de 2012.

Recurso de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos Casación por violación a normas procesales

II.Acusa un único motivo de casación por quebranto a normas procesales, concretamente falta de motivación. En su criterio, los juzgadores en ningún momento se refirieron a las competencias que en materia de refrendo posee la Aresep, y a los presupuestos para su ejercicio; por ende, consideran que la sentencia vulnera el canon 137 inciso d) del CPCA. Aduce, a través de jurisprudencia de esta Cámara, resaltaron en el proceso los principales aspectos de la figura del refrendo que otorga el Ente Regulador en materia de transporte público, no obstante, el fallo también fue omiso sobre estos aspectos. Resalta, también citaron el criterio de la Contraloría General de la República de la Dirección de Autorizaciones y Aprobaciones no. DI-AA-0236 de 2 de enero de 2006 que desarrollaba de igual forma la figura del refrendo. Estipula, se trató de demostrar al Tribunal que en materia de refrendo, la Autoridad Reguladora actuó apegada a derecho, y que fue consecuente y consistente en el ejercicio de sus potestades, exigiendo al Consejo la información técnica que requería para desarrollar su función reguladora de cara a un equilibrio entre el interés de los usuarios y de las empresas prestadoras del servicio.

III.Sobre la falta de motivación, como agravio susceptible de ser revisado mediante el recurso de casación (artículo 137 inciso d) del CPCA), esta Sala ha indicado que no debe entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia. Sino que surge, cuando la motivación del fallo es omisa, ya sea porque no exista, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que se impida tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva de la sentencia, lo que vulneraría los derechos procesales de las partes, en particular, del debido proceso. No se trata de determinar si el juzgado se pronunció sobre todas las pretensiones incorporadas al proceso por las partes, sino por el contrario, que el fallo cuente con los fundamentos sobre los cuales se adoptó la decisión correspondiente. De igual manera, debe tenerse presente que se trata de un motivo de índole procesal, lo que implica que es atinente a eventuales incumplimientos de las disposiciones adjetivas que regulan el iter procesal o la sentencia, así como la relación jurídica que vincula a las partes y al juez en el marco de un proceso judicial, y de la cual derivan derechos y obligaciones. Así las cosas, no debe confundirse esta causal con un mecanismo para entrar a discutir la aplicación del Derecho o la valoración de la prueba realizada por el Tribunal en la parte considerativa de la sentencia, para lo cual el Código de rito establece causales claramente definidas (artículo 138), ya que de lo contrario se desnaturalizaría el motivo casacional específico. (Sentencia nº 184-F-S1-2009 de las 13 horas del 23 de febrero de 2009). El casacionista acusa que la sentencia no está suficientemente motivada ya que se encuentra incompleta por falta de pronunciamiento en cuanto a las competencias que en materia de refrendo posee la Aresep y a los presupuestos para su ejercicio. Sobre el particular, esta Cámara estima que el fallo recurrido sí contiene la motivación respectiva, por cuanto el Tribunal expuso las razones suficientes para respaldar su decisión sobre el caso concreto. En tal sentido, los jueces en primer término aclararon tanto en el considerando segundo como en el quinto, el objeto del proceso y sobre el cual abundaría la sentencia. Desde esta óptica, el Tribunal puntualizó: “(…) las dos demandas que aquí se conocen están dirigidas a lograr que la Aresep, refrende los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y F con ocasión de las licitaciones públicas 1-2000 y 7-2000 (…) Así el objeto de esta disputa según lo han delimitado las partes consiste únicamente en determinar si se requieren de los estudios técnicos mencionados para que proceda el refrendo por parte de la Aresep (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 19 minutos del 27 de mayo de 2010). Por este motivo, los juzgadores se dieron a la tarea de analizar abundantemente en el fallo, si la Sala Constitucional mediante las sentencias no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993 y 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999, eximían o no al CTP, de realizar los estudios técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503. Los jueces llegaron a la conclusión que la Sala Constitucional sí determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a las líneas que tanto A como Tralapa explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requirieran los estudios técnicos que la Aresep exige para otorgar el refrendo de los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y F, correspondiente a las rutas 1502 y 1506 respectivamente. Así, el órgano jurisdiccional de instancia consideró: “(…) la inmediatez exigida por el contralor de constitucionalidad, implica que no se concedía más tiempo a la Administración para cumplir con la orden de licitar públicamente las rutas que operaban hasta entonces como extensiones de los contratos originales de A y Tralapa. Es en ese contexto que debe analizarse la decisión de la Sala Constitucional en cuanto a no requerir estudios o requisitos adicionales. De ese análisis se desprende en criterio de este Tribunal, que ese órgano procuraba que las licitaciones debían desarrollarse con base en la información ya existente al momento del dictado de la sentencia 4371-99 y considerando además que se estaba ante rutas ya en operación, es decir que se trataba de líneas que ya funcionaban prestando el servicio de transporte remunerado de personas mediante autobús. Precisamente esto último es lo que hacía innecesario que se realizaran más estudios, incluidos los técnicos, razón por la cual la Sala Constitucional ordenó la ejecución inmediata de su sentencia (...) el criterio de Aresep en cuanto a que para refrendar los contratos de las rutas 1502 y 1506 se requiere de estudios técnicos, resulta contrario a lo dispuesto por la Sala Constitucional pues ella ejecutando un fallo propio estableció que los mismos no son necesarios para los casos que aquí nos ocupan, es decir para las rutas Santa Cruz-Flamingo y viceversa, y San José Santa Cruz y viceversa por el ferry hoy Puente La Amistad; pues estas rutas han estado en operación desde hace muchos años (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 41 minutos del 27 de mayo de 2010). En la sentencia no se observa que los juzgadores se hayan cuestionado la función legal que tiene la Autoridad Reguladora en torno al refrendo de los contratos de concesión que suscriba el CTP. Estimaron que esos estudios no eran necesarios en el caso de examen y que por tal razón debía otorgarse el refrendo. Incluso en cierto punto de las consideraciones de fondo, los jueces mencionaron: “(…) lo anterior no implica bajo ningún concepto entender que la Sala Constitucional haya anulado parcialmente o haya desaplicado singularmente (…) la Ley 3503, pues lo que se dio en este caso en términos de este Alto Tribunal, fue una interpretación armónica de la indicada Ley con la Constitución y con las circunstancias particulares del caso concreto en que se constató la prestación de un servicio público, aunque en condiciones irregulares mediante permisos y no por medio de concesiones en las rutas que aquí interesan desde muchos años antes de que se dictaran las resoluciones ya citadas (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 44 minutos del 27 de mayo de 2010). Analizado lo anterior, es cierto que en ningún momento se discutió la competencia legal que tenía la Aresep para refrendar contratos de concesión y tampoco para aprobar los estudios técnicos que menciona el canon 4 ibídem; pero esto no es motivo para casar la sentencia por vicios procesales, dado que en el proceso el Tribunal en ningún momento se cuestionó tales temas. El punto en conflicto era si en las licitaciones 1-2000 y 7-2000, el Órgano Constitucional había autorizado al Consejo eludir los estudios que demostraran la necesidad de prestar el servicio. Ese era el objeto del proceso y sobre el cual el fallo del Tribunal debía pronunciarse mediante la adopción de un criterio determinado. La apreciación del Tribunal no requería profundizar sobre las competencias legales de la Aresep, si no más bien sobre las consideraciones de la Sala Constitucional. Ahora, según los parámetros indicados al inicio, el alegato no puede ser encasillado como falta de motivación; por el contrario, la censura se enmarca dentro de las causales de casación del cardinal 138 del CPCA, concretamente por violación indirecta y directa, ya que los alegatos son manifestaciones de hecho y de derecho en contra del criterio de los jueces. Con base en lo expuesto y tomando en consideración la postura de los juzgadores en el fallo censurado, se colige que la resolución recurrida se encuentra suficientemente motivada, toda vez que se indicaron los fundamentos suficientes sobre los que adoptó la decisión en cada una de las pretensiones esgrimidas en las demandas, y de conformidad con la prueba y alegatos de las partes; y por esa razón, el agravio debe ser rechazado.

Casación por violación a normas sustantivas

IV.La representación de Aresep aduce razones de fondo. Primero, acusa indebida valoración de los hechos por parte del Tribunal, ya que, a su entender, no existe la analogía expuesta en la sentencia entre los estudios de impacto ambiental y los estudios técnicos. Los jueces, explica, estimaron que la Aresep debió en cuanto al tema de exigencia de estudios técnicos, aplicar un razonamiento análogo al expresado en cuanto a la exigencia de estudios ambientales, los cuales había dejado de exigir expresamente mediante la resolución no. RRG-8998-2008, con fundamento en la determinación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no. 2359-06 que estableció que las actividades de operación de las rutas en conflicto se realizaban desde antes de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente y que por ello no eran necesarios los estudios de impacto ambiental. No obstante, resalta, es en virtud de lo estipulado en el canon 4 de la Ley 3503 y 16 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Ley 7593), que la Aresep exige para el refrendo de contratos de concesión de transporte público, los requisitos de estudios técnicos y ambientales. Aduce, el requisito de impacto ambiental es exigible a juicio del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones por Ley, y no es el Ente Regulador quien tiene la última palabra en torno a ese requerimiento. Sin embargo, en el caso de los estudios técnicos, sostiene, el legislador comprendió que los aspectos técnicos de operación de la ruta son indispensables para el ejercicio adecuado de las competencias regulatorias de Aresep; entre ellas las de control de calidad, tarifaria, fiscalizadora y la sancionadora; las cuales no sería posible ejercer de manera efectiva sin la información que arrojan esos estudios técnicos. En materia ambiental, manifiesta, la exigencia de estudios técnicos constituye un control cruzado que se da dentro de la Administración Pública, materias en las cuales la Autoridad Reguladora no puede desplegar sus potestades regulatorias, pero sí tiene un deber de verificación, que le permite frenar solicitudes tarifarias que no se ajusten a ese requisito. Arguye, en lo resuelto por Setena, la Autoridad Reguladora no podía intervenir, puesto que de conformidad con lo establecido en el cardinal 16 de la Ley 7593, Aresep debe acatar lo resuelto por ese órgano técnico ambiental. En cambio los estudios técnicos, advierte, eran fundamentales para que el Ente Regulador dimensionara claramente los alcances operativos de las rutas en cuestión y aplicara sus competencias regulatorias. Como segundo motivo, alega, indebida interpretación del canon 4 de la Ley 3503. Señala, el Tribunal estimó que no puede considerarse que en lo resuelto por la Sala Constitucional haya una “derogación singular” del artículo 4 de la Ley 3503, que establece la existencia de estudios técnicos previos para concesionar rutas de transporte público; sino que lo que ha operado es una interpretación armónica de la Ley 3503 con el ordinal 182 de la Carta Magna. Asegura, según los votos 2633-93 y 4371-99 de la Sala Constitucional, no podía entenderse que ese Órgano estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos para sacar a licitación las rutas 1502 y 1506, sino solo de requisitos o estudios adicionales a estos. Pensar lo contrario, enfatiza, implicaría que el Alto Tribunal Constitucional estaría promoviendo y ordenando la desaplicación singular del artículo 4 de la Ley 3503 para un caso concreto. Añade, el hecho de que se justifique sacar a licitación y poner a derecho rutas prestadas como simples extensiones de otras desde tiempo atrás, no implica que para ello deban obviarse los requisitos previos y necesarios para definir sus condiciones operativas. Reitera, interpretar que la Sala Constitucional ordenó desaplicar normas no declaradas inconstitucionales, implica un error jurídico, que conduce a la Administración a infringir el párrafo final del numeral 129 constitucional. Los estudios previos que exige el artículo 4 de la Ley 3503, asevera, no se pueden desaplicar para casos concretos sin dejar de violar el principio contenido en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP en adelante). Manifiesta, lo que la Sala estableció, es que al no sacarse las rutas a licitación en el tiempo conferido para ello, no podían crearse nuevos requisitos o estudios diferentes a los ya considerados por la Ley. El “por tanto” del voto 4371-99 de la Sala Constitucional ordenó al MOPT y al Consejo: “… que dentro del plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta resolución deberá, al menos tener hecha la publicación del cartel de licitación de aquellas rutas no incluidas en los contratos originales de ambas empresas…”. Lo cual, resalta, deja ver que no fue voluntad de esa Sala eximir estos procesos de licitación de los respectivos estudios técnicos, pues al darse un plazo de seis meses se entiende, que debían cumplirse los pasos previos del proceso de contratación, entre ellos los estudios técnicos; de no ser así, resultaba innecesario e irrazonable otorgar un plazo tan extenso. A su entender, la interpretación armónica del ordenamiento jurídico, no entraña nunca, aceptar en contra del principio de legalidad, la inderogabilidad singular de una norma como lo pretende el Tribunal de juicio. Explica, por inderogabilidad singular de la ley, debe entenderse el principio jurídico por el que un órgano administrativo no puede dejar sin efecto una norma de alcance general para un caso concreto. Lo que se busca, menciona, es no afectar el principio de igualdad de raigambre constitucional, y al mismo tiempo evitar los arrestos arbitrarios de la autoridad administrativa, la que podría a su arbitrio utilizar el ordenamiento en algunos casos y beneficiar a otros con su no aplicación. Según el principio regulado en el cardinal 13 de la LGAP, explica, no es posible desaplicar una norma reglamentaria para un caso concreto, ni aún por parte del órgano que emitió el reglamento. La Sala Constitucional, alega, estableció que este principio tenía cobertura constitucional, incluso lo denominó como el principio de inderogabilidad singular de la norma, haciéndolo extensivo a todo el ordenamiento jurídico. Asimismo, protesta, el voto 7361-2003 de la Sala Constitucional, el cual es utilizado por el Tribunal para sostener su criterio, es una resolución posterior a las licitaciones 01-2000 y 07-2000 y no tiene relación con las actuaciones de la Aresep. Además, dice, la sentencia 7361-2003, no adiciona ni aclara nada del voto 4371-99 ya que fueron declaradas sin lugar las gestiones de adición y aclaración presentadas, con lo cual la sentencia 4371-99 surtió sus efectos jurídicos tal y como fue emitida. Tercero, endilga indebida apreciación de la prueba testimonial y documental ofrecida por Aresep, en torno a la importancia de realizar estudios técnicos para refrendar las rutas 1502 y 1506. Comenta, el Tribunal únicamente analizó el tema en su faceta o implicación tarifaria y concluye que este aspecto no estaba en discusión en el proceso, sin detenerse a valorar que el tema tarifario no solo es intrínseco al refrendo y a la operación de una ruta, sino también a las competencias regulatorias de la Aresep en general. Si no se realizan los estudios, considera, se afectaría tanto el tema de tarifas como el control de calidad del servicio; pues sin un adecuado estudio técnico, estas se diluyen, sin que pueda garantizarse que existan tarifas apegadas al servicio, ni servicios acordes a las condiciones reales que exige una ruta. Esto, expone, también limita y debilita las competencias sancionadoras de la Aresep, dado que no existirán parámetros claros para sancionar. Ambas empresas actoras, censura, aún sin tener sus contratos refrendados por Aresep, están prestando el servicio público, y las tarifas que cobran surgen de su propio criterio, voluntad, y no de un análisis técnico que establezca su costo real. Los estudios técnicos, agrega, son importantes porque abarcan un análisis integral de la ruta, el cual contempla gastos operativos, administrativos, información sobre cantidad y antigüedad de la flota autorizada, horarios, distancias, volúmenes de pasajeros, altimetría y demás elementos necesarios para realizar la adecuación de la estructura tarifaria. Explica, la solicitud de refrendo hecha por el CTP de aquellos contratos, fue rechazada por el incumplimiento de algunos requisitos esenciales como el estudio de campo que permitiría cuantificar la demanda real, la oferta del servicio, flota óptima, nivel de aprovechamiento, distancia de los recorridos y los horarios. El artículo 2 de la Ley 3503, aduce, es la norma que establece como competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, realizar los estudios técnicos indispensables para la mayor eficiencia, continuidad y seguridad de los servicios públicos. El artículo 13 de la “Ley 7593” (sic), arguye, establece el contenido o información que debe constar en una concesión de transporte público; información, que surge de los estudios técnicos y de campo. Esta obligación legal, acusa, no ha sido considerada en la resolución recurrida, al sostener el Tribunal que la Sala Constitucional eximió el cumplimiento de estos requisitos. Afirma, no es cierto que la Sala en su resolución haya ordenado licitar en esas condiciones, máxime que se trataba de rutas nuevas, inexistentes formalmente, y lo que existía, eran extensiones de rutas en operación, pero no rutas integrales. Estima que al reconocer el Consejo en las distintas audiencias del proceso, que esos estudios no fueron realizados, se ha dado un abuso y grave inconsistencia en concesionar rutas sin parámetros técnicos prefijados. Por estas razones, sostiene, los jueces no apreciaron en su real dimensión la importancia y trascendencia de la prueba y argumentación expuesta sobre los estudios técnicos; concretamente a lo señalado por el testigo perito aportado por Aresep, en torno a la importancia de esos estudios técnicos, y la prueba documental en donde se reconoce que el Consejo en seis meses nunca realizó los respectivos estudios (cita el artículo 22 de la sesión ordinaria no. 40-2007 del 31 de mayo de 2007 del CTP y el documento visible a folio 192 del expediente administrativo aportado por el Consejo). Resalta, la Autoridad Reguladora emitió la resolución RRG-5266-2005 del 2 de enero de 2006, la cual establece los documentos que se deben aportar con la solicitud de refrendo, todos ellos propios de un estudio técnico o de campo, como la descripción de las unidades autorizadas, demanda de pasajeros, horarios, distancia, recorridos, entre otros extremos. Comenta, la determinación en su considerando VI establece que sólo se refrendarán los contratos que hayan cumplido con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 3503, referente a la aprobación de estudios técnicos previo al concurso de una ruta. Esta información, manifiesta, era de sobra conocida por el Consejo a la hora de solicitar el refrendo de las concesiones en conflicto. Añade, el artículo 5 de la Ley 7593 establece que corresponde a la Aresep fijar los precios y las tarifas, además de velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad oportunidad y prestación óptima en los servicios públicos, que incluye como tal a cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo. Insiste, sin los estudios técnicos, el ejercicio de esas competencias no es efectivo en perjuicio de los usuarios. En este tanto señala, los estudios son una imposición legal para la eficacia de cualquier procedimiento licitatorio de transporte público que no puede ser ignorado por el CTP, ni por ninguna otra autoridad administrativa; las cuales bajo el principio de legalidad al que deben someter todas sus actuaciones, deben sacar a concurso público una ruta solamente cuando se hayan realizado dichos análisis; y estos hayan sido aprobados por la Aresep como lo dispone el canon 4 de la Ley 3503. Según el texto de la Ley, asevera, se derivan tres conclusiones: 1. Esos estudios se convierten en la justificación técnica y jurídica de la contratación administrativa correspondiente; 2. Son el sustento jurídico y técnico sobre el cual van a girar las condiciones del cartel, las condiciones de las ofertas de los interesados, además constituyen para la Aresep, la base técnica para imponer la tarifa; y 3. Demuestran al ente concedente, que no se está creando una competencia desleal para otro concesionario. En su juicio, resulta difícil creer que la Sala Constitucional haya ordenado desobedecer la Ley vigente, sin antes declararla inconstitucional, máxime que el voto en comentario (no. 4371-99) en el considerando VIII expresamente dijo: “…En todo caso, la elección de la empresa que brinde el servicio no podrá obviar el procedimiento de la licitación pública y el control propio de este tipo de licitación.” Recrimina, los juzgadores consideran que por tratarse de servicios en operación no eran necesarios los estudios técnicos, cuando lo cierto es que esa interpretación que pretende hace valer el Tribunal de juicio, no es acorde a derecho, dado que el cardinal 10 de la Ley 3503 establece los mismos requisitos para rutas ya en operación. Aunque sean servicios en funcionamiento, aduce, para ser sacados a concurso público deben contar con los estudios técnicos autorizados por la Aresep, y en todo caso, deben demostrar que no se va a crear una competencia ruinosa para el concesionario establecido. En relación con lo anterior, reprocha la sentencia considera como rutas en funcionamiento simples extensiones de rutas que se presentaban en algunos horarios, lo cual es técnicamente incorrecto. El hecho de que se prestaran estas rutas como extensiones de otras en operación, en su criterio, no implicaba que pudiera extrapolarse la información técnica de una a la otra, ya que son recorridos diferentes. Explica tres razones para justificar este último planteamiento; primero, existen corredores comunes con otras rutas en operación que requieren estudios técnicos para el tratamiento de las tarifas, así como aspectos relacionados con la demanda y los horarios. Segundo, la demanda del servicio presenta variables que no son propias o coincidentes con el mero recorrido. Tercero, las extensiones solo se presentan en ciertos horarios y como tales no pueden arrojar una información clara del comportamiento de la demanda cuando el servicio se presta de forma continua. Como cuarto motivo, reprocha, la resolución recurrida valora indebidamente los hechos probados 1 y 2, ya que interpreta que la Sala Constitucional (en el voto 4371-99), al mencionar sin “estudios o requisitos adicionales”, determinó que se refería a los estudios técnicos que estipula el precepto 4 de la Ley 3503. El fallo considera que esos estudios no debían realizarse por ser rutas en operación (los trayectos que operaban como simples extensiones de las rutas 503 y 503A); y en consecuencia, debían sacarse a licitación sin cumplir con ese requisito legal, esto con el fin de no violentar y dar eficacia al artículo 182 constitucional. Asevera, esta interpretación no se ajusta a la legalidad y surge de una indebida apreciación de la prueba que consta en el expediente y de sus antecedentes jurídicos. Enfatiza, el Tribunal sostiene de manera errada, que la Sala Constitucional procedió a eximir al Consejo de la elaboración y solicitud de los requisitos técnicos que estipula la Ley 3503 en sus numerales 4 y 10, para poder sacar a concurso las rutas aquí cuestionadas mediante los carteles licitatorios 01-2000 y 07-2000. Manifiesta, si la voluntad del Tribunal Constitucional hubiera sido excusar al CTP de la elaboración e inclusión de los estudios técnicos en los carteles citados, así lo hubiera dispuesto de manera expresa y sin recurrir al vocablo “adicionales”, dado que esa palabra significa sin más requisitos de los que ya están dispuestos por ley. No puede en tesis de principio la Sala Constitucional, sostiene, eximir la aplicación de una norma a ningún órgano de la Administración, salvo que la misma sea declarada inconstitucional; en virtud del principio de legalidad del que ella misma es por competencia de ley su guardián. Por estas razones, reitera, existe una indebida valoración de lo ordenado en el voto de la Sala Constitucional e indebida interpretación del canon 4 de la Ley 3503.

V.Los alegatos de la parte recurrente gravitan en torno a ejes temáticos comunes. En todos se endilga vulnerado el cardinal 4 de la Ley 3503 pero desde diferentes ópticas. Por cuestiones de orden, esta Sala procederá a analizar los agravios de la Aresep y pasará a conocerlos de la siguiente forma: 1. Por un lado, aduce, indebida interpretación del artículo 4 ejúsdem, el cual exige estudios técnicos previos para concesionar las rutas de transporte público, en este caso para las rutas 1502 y 1506. Esos estudios arguye, son obligatorios para que la Entidad Reguladora otorgue el refrendo de esos contratos y resultan de vital importancia para el ejercicio de las competencias de la Aresep (tarifas, control de calidad del servicio, así como las competencias sancionadoras). En relación con este punto, reclama violación del cardinal 13 de la LGAP dado que en su criterio, se está desaplicando una norma vigente para un caso concreto, en virtud de la indebida interpretación que realizó el Tribunal de las resoluciones de la Sala Constitucional no. 2633-93 y 4371-99. Asegura, no puede entenderse del análisis de esos fallos, que se estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos a la hora de sacar las licitaciones de las rutas 1502 y 1506. Manifiesta, lo que la Sala Constitucional resolvió, es que se iniciara a la mayor brevedad la licitación de esas rutas, sin cumplir con requisitos adicionales a los ya existentes. 2. En otro de los motivos censura que el Tribunal considere que la Aresep debió aplicar un criterio análogo al que emitió la Setena en torno a no exigir los estudios de impacto ambiental en las licitaciones 1-2000 y 7-2000; ya que éstos análisis son competencia exclusiva del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ente Regulador no tiene injerencia. Menciona, lo que la Setena resolvió sobre el particular, es de acatamiento obligatorio para Aresep según lo ordena el canon 16 de la Ley 7593; pero eso no implica, en su opinión, que la Autoridad Reguladora pueda por analogía, eximir los estudios técnicos requeridos por la Ley 3503 como pretendía el Tribunal. Los estudios técnicos, dice, son diferentes a los de impacto ambiental, ya que los primeros, resultan de importancia para que la demandada pueda dimensionar claramente los alcances operativos de las rutas en cuestión y aplicar sus competencias regulatorias. 3. También aduce indebida valoración de la prueba que demostraba la importancia de los estudios técnicos estipulados en el canon 4 ibídem. Para efectos del presente recurso, es necesario ingresar al análisis de ciertos antecedentes, resoluciones y conceptos relacionados al caso, a fin de contar con un panorama claro que permita abordar con propiedad los cargos formulados.

VI.Sobre las resoluciones de la Sala Constitucional. En relación a los recursos de amparo acumulados de la […] Limitada contra la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy CTP) y Tralapa Limitada, la Sala Constitucional emitió la sentencia no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993. En términos generales, A reclamó en ese entonces, que una serie de permisos concedidos a Tralapa violentaban el principio de legalidad, ya que por disposición del artículo 3 de la Ley 3503, la Comisión Técnica de Transportes sólo tiene competencia para autorizar la prestación del servicio de transportes remunerado de personas en líneas que se establezcan en nuevas rutas, para explotar servicios en rutas ya existentes o para continuar explotando líneas ya concedidas por medio del trámite de concesión y no para autorizar permisos; los que a su entender, burlaban el procedimiento de licitación pública que exige la Carta Política. Por este motivo solicitó entre otros puntos, se ordenara a la Comisión Técnica de Transportes, la revocatoria del permiso concedido a Tralapa Limitada para brindar el servicio en la línea San José-Flamingo y viceversa, pasando por Belén; y se estableciera que por su condición de concesionaria de la línea 503 (A), toda nueva línea o extensión que se autorizara sobre ese recorrido, obligara a la autoridad recurrida a concederle la audiencia que establece el artículo 10 de la Ley 3503. La Comisión Técnica de Transportes contestó que una línea no puede comprender más de una ruta (trayecto entre dos puntos terminales), y que, si surgía la necesidad de establecer un nuevo servicio en un punto intermedio, debía crearse una nueva ruta, siguiendo para su adjudicación el obligado procedimiento de licitación pública. Argumentó, no se podía hablar de ampliación sin tocar el punto terminal de la ruta que se pretendía extender. La Sala Constitucional partió del hecho de que A era concesionaria de la ruta 503 y Tralapa de la ruta 503-A. Asimismo dictaminó que las dos empresas, se han visto “(…) favorecidas con extensiones en sus concesiones (…)”, y que “(…) la interpretación que las autoridades recurridas han dado a la facultad que les concede la Ley 3503 para otorgar esas "extensiones" o ampliaciones a una concesión, roza con la disposición del artículo 182 Constitucional (...)”. Además, analizó la figura de la licitación pública, concretamente para el servicio público del transporte remunerado de personas. El órgano jurisdiccional consideró que durante la ejecución de un contrato de concesión, es posible que surja la necesidad de ampliar el servicio a otras comunidades o puntos geográficos no contemplados al inicio. Si bien, estimó, esa demanda debe ser satisfecha inmediatamente, en el caso concreto: “(…) la Comisión Técnica de Transportes ha seguido la práctica de autorizar "extensiones" a las concesiones ya existentes, por el mecanismo del simple acuerdo administrativo, procedimiento que (…) roza con la disposición del artículo 182 de la Constitución Política, en tanto evade el procedimiento formal de contratación del Estado, sea, por el camino de la licitación pública (…)”. Por tal motivo, la Sala realizó una interpretación armónica de los cardinales 10 y 25 de la Ley 3503, en relación con el artículo 154 de la LGAP y 182 de la Carta Magna. En este sentido consideró que si el servicio público lo requiere, la Administración podrá para garantizar su prestación, continuidad y eficiencia, autorizar las líneas nuevas que el “criterio técnico recomiende”. Pero para eso, valoró, tendrá que acudir al procedimiento de licitación pública contemplado en la Ley. Para el órgano contralor de constitucionalidad, la práctica administrativa de otorgar extensiones a las concesiones existentes (o simples permisos de operación en puntos no terminales) en beneficio de los concesionarios titulares de la ruta, además de burlar el procedimiento constitucional de licitación pública, propicia la creación de monopolios de carácter privado. Por ello, era necesario se impusiera el régimen de temporalidad establecido en la Ley. De esta forma, la Sala dispuso que: a) La Comisión Técnica de Transportes debía promover, con prioridad, los procedimientos de licitación pública para la concesión de nuevas líneas a las empresas involucradas; b) Aquellas líneas en que las empresas Tralapa y A tengan la condición de permisionarias, deberán ser sacadas a licitación pública una vez que expire el plazo del permiso; y c) Las empresas involucradas podrán continuar brindando el servicio en condición de permisionarias, con el carácter de permiso temporal. El Estado entonces, debía normalizar la situación de las concesiones 503 y 503-A restituyéndola a los contratos originales y sacando a la mayor brevedad, la licitación de los nuevos servicios que no formaban parte de esos contratos, entre ellos la ruta San José Santa Cruz por el río Tempisque. Sentencia 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999. En julio de 1998, la empresa Tralapa promovió ante la Sala Constitucional, una gestión de ejecución del voto anteriormente analizado. Entre varios alegatos, cuestionó que la Comisión Técnica mediante acuerdo no. 24, de la sesión 3147 del 5 de noviembre de 1997, dispuso (fundamentada en el acuerdo MOPT-1990), que la empresa Tralapa Limitada podía prestar el servicio por la Carretera Interamericana y que todos los servicios que brindaba como extensiones no podía hacerlos por el “Ferry Boat”, pues la empresa A era la que podía explotarlos, tanto por la carretera interamericana como por el río Tempisque. Lo anterior alegó, vulneraba la resolución 2633-1993, toda vez que si el Alto Tribunal Constitucional permitió a Tralapa continuar con su actividad hasta tanto no hubiere otra adjudicataria de la ruta por el Ferry, la Comisión Técnica irrespetó esa sentencia al renovar la concesión a Tralapa únicamente por la carretera interamericana y no por el río Tempisque; incluso, acusó, se le otorgó una concesión adicional a la Empresa A sin cumplir con el proceso licitatorio. La Sala apreció que la sentencia 2633-93 no requería de mayor precisión, pues en ella ya se había afirmado, con toda claridad, que los amparados conservaban su condición de concesionarios en los términos de sus contratos originales. Empero, aclaró y adicionó, que los contratos a los que se hizo mención originalmente eran: a) Empresa A Limitada, ruta 503, concesionaria por disposición de leyes números 3505 y 5523 del recorrido San José-Nicoya y viceversa por la carretera Interamericana; y b) Empresa Tralapa Limitada, ruta 503-A obtenida por licitación pública y con un recorrido Santa Cruz-San José por la carretera Interamericana. Asimismo, afirmó: “(…) No cabe, dentro del contenido del fallo de este tribunal, la interpretación de que hubo "segundos contratos originales" ni de que existieron " derechos emergentes" sobre un determinado recorrido, menos aún que se ha consolidado la condición de "concesionaria" sobre una determinada ruta o recorrido, por el sólo hecho de haber brindado el servicio desde hace muchos años -operadora de hecho- o haber obtenido autorización para hacerlo por parte de la Comisión Técnica -permisionaria- (...)”, dado que esa interpretación de igual forma conculcaba lo establecido en el numeral 182 de la Constitución. Reiteró, las llamadas “extensiones” de la concesión para las dos empresas, no eran más que simples "permisos de contenido precario”. También, expuso, que mientras se sacaban a licitación las nuevas rutas, ambas empresas involucradas podían continuar brindando el servicio no incluido en la concesión original (por el plazo otorgado en la “extensión” o el permiso); eso sí, con el carácter de evidente temporalidad, mientras se acudía al procedimiento de licitación pública. En consecuencia, el Tribunal Constitucional dispuso: “(…) Para este Tribunal el que hayan transcurrido casi seis años elimina toda condición de temporalidad a las explotaciones de las rutas no relacionadas con el contrato principal. Como ese plazo transcurrió sin que se haya acudido al procedimiento constitucional de licitación pública, esta Sala, para garantizar la ejecución de su propio fallo, debe ordenar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a su órgano competente en esta Materia que dentro del plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta resolución deberá, al menos, tener hecha la publicación del cartel de licitación de aquellas rutas no incluidas en los contratos originales de ambas empresas. Los obligados deberán proceder a lo aquí dispuesto de manera inmediata sin que puedan acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales (…)”. Finalmente, de importancia en este asunto, existe el Voto no. 7361-2003 de las 14 horas 59 minutos del 22 de julio de 2003, surgido a raíz de la solicitud de adición y aclaración de la sentencia 4371-99 promovida por el representante legal de la empresa Tralapa. En lo que interesa, solicitó se adicione el fallo y se disponga que la obligación impuesta a la Administración para sacar a concurso las rutas involucradas en la zona de influencia de las empresas involucradas (Tralapa y A), no autorizaba al Consejo a omitir los estudios técnicos que demuestran la necesidad del servicio y que exige el artículo 4 ibídem. La Sala expresamente rechazó la gestión formulada por extemporánea y al no formar parte Tralapa del proceso de contratación endilgado. Asimismo, indicó, ese aspecto reclamado pudo ser combatido por la empresa interesada dentro del procedimiento licitatorio en trámite si hubiera concurrido y hubiera tenido posibilidad de resultar adjudicataria o mediante el proceso judicial correspondiente.

VII.Sobre los antecedentes del caso. De conformidad con lo ordenado por la Sala Constitucional, en agosto del 2000, el Consejo convocó a todos los interesados a participar, entre otras, en las licitaciones públicas 1-2000 y 7-2000. La primera corresponde a la ruta interprovincial Santa Cruz-San José y viceversa por el Ferry. La segunda corresponde a la ruta intersectorial Santa Cruz-Flamingo. El Consejo adjudicó la licitación 07-2000 a F (artículo tercero de la sesión ordinaria 09-2003 celebrada a las 16 horas del 18 de marzo de 2003) y la licitación 1-2000 fue adjudicada a A (artículo dos de la sesión ordinaria 027-2003 celebrada a las 16 horas del 19 de agosto de 2003). El 20 de diciembre de 2005 fue suscrito el contrato de concesión entre el Consejo y F (para la explotación de la línea 1506) y el 20 de enero de 2006 fue suscrito el contrato de concesión entre el Consejo y A (ruta 1502). No obstante, la Autoridad Reguladora mediante resoluciones RRG-5586-2006 de las 8 horas 30 minutos de 21 de abril de 2006 y RRG-8998-2008 de las 15 horas del 28 de octubre de 2008 negó el refrendo de ambos contratos porque no disponían de los estudios técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503. El Estado y el Consejo señalaron a lo largo del proceso que se limitaron a cumplir con la orden emanada de la Sala Constitucional en las resoluciones no. 2633-1993 y 4371-99; en las cuales, además de ordenarles sacar a licitación esas rutas, las eximía de esos requisitos. El Tribunal resolvió lo siguiente: “(…) examinadas las resoluciones de la Sala Constitucional número 2633-93, 4371-99 y 2003-07361 ya citadas, es el criterio de este Tribunal que la Sala Constitucional sí determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a la líneas que tanto A como Tralapa explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requieran los estudios técnicos que desde el 2006 ha extrañado Aresep y cuya ausencia ha servido de motivo a Aresep para no refrendar los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y F correspondientes respectivamente a las rutas 1502 y 1506 (...)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 36 minutos del 27 de mayo de 2010). En este tanto ordenó: “(…) que para refrendar los contratos suscritos por el Consejo de […] Sociedad Anónima (…) la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no puede exigir la presentación de estudios técnicos. Se ordena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos refrendar dichos contratos de concesión en el plazo improrrogable de diez días hábiles (…)” (folio 1438 del expediente judicial tomo II y soporte del dictado de la sentencia).

VIII.Sobre el contrato de concesión. Refrendo. El transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, en este caso en autobuses (el cual se lleva a cabo por calles, carreteras y caminos dentro del territorio nacional), es un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de su órgano competente, el cual, actualmente lo constituye el Consejo de Transporte Público. Lo anterior se colige de las leyes no. 3503 y 7969. Este servicio puede ser explotado a través de la concesión, como acto final de un procedimiento licitatorio, o bien, de manera excepcional, mediante un permiso de operación. En relación con el primero, según lo impone el numeral 12 de la Ley 3503, se formalizará por un contrato en el cual deben consignarse las pautas que se establezcan por la autoridad concedente para la prestación del servicio público delegado. Dentro de este marco, se fija la cantidad de unidades autorizadas, horarios, frecuencias, carreras, recorridos, tarifas, paradas terminales e intermedias, entre otros detalles (precepto 13 de la Ley 3503). Estas pautas definen la forma cómo debe llevarse a cabo la actividad, a las que está sujeto el operador, so pena de incurrir en incumplimientos que incluso pueden desembocar en la cancelación del derecho. Por su parte, cuando se otorga un permiso de operación, acorde a los preceptos 3 y 25 de la citada Ley, la autorización se otorga por un plazo máximo de tres años, surgiendo de inmediato el deber de la Administración de iniciar las acciones que permitan otorgar la concesión de esa ruta sobre la cual se ha dado un permiso. Claro está, de culminarse este proceso antes de esos tres años, cesaría esta figura y sería sustituida por una concesión. Ahora bien, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos del año 1996 (Ley 7593), en su artículo 64 (numeración antes de la reforma de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), modificó los numerales 4, 10 y 12 de la Ley 3503. En dichas reformas, el legislador involucró a la Aresep en el tema del transporte público. Por tal razón, dispuso que el control de los servicios de transporte público concesionados o autorizados, lo ejercerá el Consejo conjuntamente con la Autoridad Reguladora, para garantizar la aplicación correcta de los servicios y el pleno cumplimiento de las disposiciones contractuales correspondientes (mandato 2 párrafo segundo de la Ley 3503). También le otorgó a la Aresep la función de refrendar los contratos de concesión suscritos por el CTP (artículo 12 ibídem). Sin embargo, no asignó la competencia de la fiscalización de tal procedimiento a un órgano específico. Este es un aspecto que quedó reservado a la ley. En efecto, la competencia en cuanto a la fiscalización y control, fue reservada para que el legislador, dotara de esa competencia a la Contraloría General de la República, o a otros órganos y entes de la Administración Pública cuando la materia en cuestión no conlleve la utilización de fondos públicos, como en los casos de contratos de gestión de servicios públicos (como la concesión, gestión interesada, concurso, entre otros). Este tipo de contratos, no es más que la gestión indirecta de los servicios públicos, donde el Estado o el ente público respectivo, reservándose la titularidad del bien o el servicio, permite que el particular (descentralización por colaboración), bajo su cuenta y riesgo, explote o preste el bien o servicio en beneficio de la colectividad; o sea, se utiliza un bien o servicio que forma parte del patrimonio público. Existe un riesgo que es asumido por el sujeto privado, y el Estado por su lado, se reserva la titularidad del servicio; así como importantes potestades regulatorias y de rescate, para garantizar a los usuarios modelos de calidad aceptables. En consonancia con lo descrito, fue que el legislador optó por crear la Autoridad Reguladora y otorgarle la potestad fiscalizadora de este tipo de contratos al disponer el canon 12 de la Ley 3503: “La concesión se formalizará mediante contrato que suscriban el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el concesionario. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos lo refrendará e inscribirá en el Registro de concesiones y permisos que llevará ese Ministerio”. Esta disposición queda complementada con el artículo 145, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública, al pregonar que “Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse”. En consecuencia, el refrendo funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo, es decir, para que se ejecute conforme lo pactado. La eficacia en este tanto, se relaciona con requisitos que el ordenamiento jurídico requiere para que la distribución de derechos y obligaciones emanadas del contrato válido se conforme como una situación de juridicidad objetiva. Así, resulta congruente que el Ente Regulador ejerza también la facultad fiscalizadora en este tipo de contratos mediante el instrumento del refrendo.

IX.Sobre el fondo del recurso por razones sustantivas. La casacionista menciona que el fallo no consideró los estudios técnicos que el artículo 4 de la Ley 3503 exigía para concesionar rutas de transporte público remunerado de personas, en este caso para las rutas 1502 y 1506. Por esta razón, aduce, indebida interpretación de esa norma. Esos estudios arguye, son obligatorios para que la Entidad Reguladora otorgue el refrendo y resultan de vital importancia para el ejercicio de las competencias de la Aresep (tarifas, control de calidad del servicio, así como las competencias sancionadoras). En relación con este punto, también reclama violación del cardinal 13 de la LGAP dado que en su criterio, se está desaplicando una norma vigente para un caso concreto, en virtud de la indebida interpretación que realizó el Tribunal de las resoluciones de la Sala Constitucional no. 2633-93 y 4371-99. Asegura, no puede entenderse del análisis de esos fallos, que se estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos a la hora de sacar las licitaciones de las rutas 1502 y 1506. Manifiesta, lo que la Sala Constitucional resolvió, es que se iniciara a la mayor brevedad la licitación de esas rutas, sin cumplir con requisitos adicionales a los ya existentes. En primer término, se debe resaltar que del análisis del objeto del proceso, la sentencia del Tribunal y los agravios de la entidad recurrente, se infiere que el conflicto de intereses surgió a partir de la interpretación que constantemente se le ha dado a las resoluciones de la Sala Constitucional que ordenaron sacar a licitación las rutas descritas. Asimismo es más que evidente que en este asunto, de por sí complejo, las empresas involucradas se han visto involucradas en una lucha jurídica constante que ha implicado una infinidad de acciones tanto administrativas como judiciales en procura de obtener un mejor derecho en el transporte remunerado de personas para rutas de la provincia de Guanacaste. En segundo término, hay que dejar claro que cuando la Sala Constitucional emitió el primer fallo en el año 1993, el artículo 4 de la Ley 3503 establecía: “La concesión para explotar una línea se adquirirá por medio de licitación, a la cual concurrirán libremente los interesados. Sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Transportes haya establecido previamente la necesidad de llevar a cabo la prestación del servicio, de acuerdo con los estudios técnicos respectivos…”. Con la reforma comentada líneas atrás (artículo 64 de la Ley no. 7593 de 9 de agosto de 1996), la norma citada pasó a establecer: “La concesión para explotar una línea se adquirirá por licitación, a la cual los interesados concurrirán libremente. Sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya establecido la necesidad de prestar el servicio, de acuerdo con los estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; además, deberán probar que no se está creando una competencia ruinosa en contra de los concesionarios establecidos...”. Con el cambio, se le otorgó a la Aresep la tarea de autorizar los estudios que establezcan la necesidad de prestar el servicio, si cumplían con los parámetros que ese ente ordenaba. De esta forma, la Ley estableció los presupuestos para que se pueda licitar la explotación de una línea: 1. Cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya establecido la necesidad de prestar el servicio, de acuerdo con los estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; y 2. Cuando se demuestre que no se está creando una competencia ruinosa en contra de los concesionarios establecidos. Nótese además, al tenor de la norma, que esas exigencias deben ser cumplidas de previo a que se realice la licitación correspondiente. La importancia de estos estudios, radica en que la Aresep, por disposición expresa de la Ley tiene como uno de sus cometidos esenciales, velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio de transporte público remunerado de personas por cualquier medio, excepto el aéreo (artículo 5 inciso f) de la Ley 7593). Mediante ellos, los interesados conocerán de antemano las condiciones operativas y necesidades de los servicios que la Administración desea licitar. Estos estudios, también son fundamentales a fin de que la Autoridad Reguladora, establezca las tarifas del servicio objeto de concesión, ya que a través de ellos, dicho ente podrá constatar las estructuras de cada ruta, la tecnología que disponen las empresas, las posibilidades del servicio, los horarios, el estado de las vías, el tamaño de las empresas prestadoras, entre otros aspectos; lo cual garantizaría la calidad del servicio en beneficio de los usuarios, a través de la imposición de tarifas justas. Como se indicó líneas atrás, el artículo 2 de la Ley 3503, sin espacio a dudas establece que el control de los servicios de transporte público concesionados o autorizados, lo ejercerá el MOPT a través de su órgano competente conjuntamente con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y para poder desempeñar esta potestad, dice, el Ministerio podrá “d) Realizar los estudios técnicos indispensables para la mayor eficiencia, continuidad y seguridad de los servicios públicos”. Este fue el marco legal que dispuso el legislador originalmente para regular el transporte remunerado de personas (Ley 3503), el cual vino a ser fortalecido a través de la Ley 7593. Si se observa, ambas normas tienen una doble finalidad: a) garantizar a los usuarios un servicio de calidad, en un marco de libre acceso, continuidad y de tarifas justas; b) garantizar a los particulares y empresarios, un trato igualitario, mediante procedimientos transparentes y definidos de contratación. Ahora, del análisis de los votos de la Sala Constitucional se infiere, que la intención original era otorgarle a las empresas que brindaban el servicio de transporte de las rutas 503 y 503A (A y Tralapa respectivamente), la posibilidad de que la Administración sacara, a la mayor brevedad posible, a licitación los nuevos servicios que no formaban parte de esos contratos. Esos nuevos servicios a criterio de esta Cámara, eran extensiones de las rutas originales y eran explotados por las empresas involucradas mediante permisos de contenido precario. Es cierto que la orden inicial no fue cumplida oportunamente y que por tal motivo, la Sala ordenó en el año 1999 que los trámites se iniciaran inmediatamente. Sin embargo, no observa este Órgano Colegiado, que en ninguna de las dos resoluciones (votos 2633-1993 y 4371-1999) se haya eximido al Consejo del cumplimiento de los requisitos del precepto 4 de la Ley 3503. Tampoco en la resolución 7361-2003 dado que rechazó la adición y aclaración promovida por Tralapa, y únicamente reafirmó su intención original. Para esta Cámara, los estudios técnicos de estudio son fundamentales en la tarea de supervisión y control del servicio público de transporte que el legislador otorgó no solo al CTP sino también a la Autoridad Reguladora. Incluso, el artículo en comentario es preciso al mencionar que sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya realizado los estudios en comentario. En criterio de esta Sala se trata no solo de un requisito de eficacia contractual, sino también de validez de la licitación, toda vez que si el concurso se realizó sin haberse elaborado estos estudios, la contratación carecería de un elemento esencial que lesionaría la legalidad del trámite de licitación. Nótese que en el año 1993, la Sala le indicó al Consejo que debía adoptar las medidas necesarias para cumplir con lo ordenado y desde esta fecha por lo tanto debió la Comisión Técnica realizar los estudios respectivos. El fallo 4371-1999 si bien estableció que: “(…) Los obligados deberán proceder a lo aquí dispuesto de manera inmediata sin que puedan acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales (...)”; en ningún momento estableció sin embargo, que esos requisitos eran los establecidos en la Ley, concretamente los estudios técnicos que de forma expresa disponía el canon 4 de la Ley 3503 ya que una determinación de esa magnitud iría en contra del principio de legalidad como acertadamente alega la recurrente. Nótese incluso que en esa sentencia, la propia Sala consideró que: “(…) El permiso tiene una temporalidad intrínseca y no puede ser el medio para sustituir el procedimiento de licitación pública (…) la Sala encuentra más bien presumible que esas rutas resultarán de mucho interés para las empresas que ya tienen concesión en la zona cercana. En todo caso, la elección de la empresa que brinde el servicio no podrá obviar el procedimiento de la licitación pública y el control propio de este tipo de contratación (…)” (el énfasis no pertenece al original); con lo cual resultaría contradictorio estimar que ese órgano autorizó infringir un procedimiento legal para un caso concreto, ya que de esa forma también se estaría violentando el ultimo párrafo del artículo 129 de la Constitución Política. No se debe olvidar que el Consejo de Transporte Público y la Autoridad Reguladora son parte de la Administración, y como tales, están sometidos tanto a las normas escritas como a las no escritas, lo cual implica que su acción administrativa debe adecuarse a la totalidad del sistema normativo (preceptos 11 de la Carta Magna y 11, 13 de la LGAP), o sea, al bloque de legalidad. Esa sujeción al ordenamiento jurídico significa que, la regla es el fundamento previo y necesario de su actividad y el presupuesto requerido para la validez de sus actos. El Consejo en virtud de la función de control que ejerce sobre todo el sector, es claro que a la luz del precepto 11 de la Carta Magna, está sujeto al principio de legalidad, en su doble dimensión, positiva y negativa, de modo que en el ejercicio de sus competencias, debe proceder conforme lo disponen las normas jurídicas que delimitan y precisan su funcionamiento. Esta sujeción es genérica a la globalidad del ordenamiento jurídico, constituyendo una garantía tanto para las empresas participantes como para los usuarios de los servicios; ello incluye por regla de principio, una aplicación debida de las normas, de forma tal que si los estudios requeridos por la Ley no se realizaron, existe un claro incumplimiento al deber de cita. La Sala Constitucional también ha dicho en varias ocasiones que la contratación administrativa se rige por principios, los cuales no deben ser obviados por la Administración, entre los cuales se encuentra el de legalidad y transparencia de los procedimientos, en tanto: “(…) los procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de acción, como desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitución Política (…)”, así como el de seguridad jurídica “(…) que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse los procedimientos de la contratación administrativa a las reglas contenidas en las disposiciones normativas, se da seguridad y garantía a los oferentes de su participación (…)” (resolución no. 2002-03816 de las 14 horas 53 minutos del 24 de abril del 2002). Estas razones, resultan suficientes para considerar que la Sala en ningún momento se refirió a los requisitos legales de la contratación, sino a aquellos procesos y trámites administrativos que pudieran obstaculizar el procedimiento, por lo cual no lleva razón el Tribunal al establecer que el Órgano Constitucional determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a la líneas que tanto A como Tralapa explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requieran los estudios técnicos que prescribe el canon 4 ibídem. Aunado a lo anterior, lleva razón el recurrente al indicar que el Consejo disponía de suficiente tiempo para realizar los estudios comentados (seis meses), según los términos del voto no. 4371-1999, por lo que no es comprensible que la Sala haya dispensado de este requisito al Consejo, si a la vez le otorgó el plazo necesario para que como mínimo tramitara los estudios ante la Aresep. Por su parte el Ente Regulador al exigir la presentación de los estudios técnicos para otorgar el refrendo de los contratos, ha dado cumplimiento a su mandato legal, toda vez que al haberse celebrado las licitaciones en el año 2000, ya tenía competencia suficiente para exigirlos. Cabe aclarar aquí, que la competencia la otorgó la ley y no la resolución RRG-5266-2005 del año 2006 que establece los requisitos para que un contrato de concesión obtenga el refrendo. La Aresep lo que hizo fue desarrollar mediante reglas claras los deberes que le imponía el ordenamiento jurídico. Sobre la competencia de la Aresep para exigir requisitos para refrendar los contratos de concesión de transporte, esta Cámara ha indicado: “(…) El acto que se examina desarrolla el procedimiento que a lo interno de la ARESEP se debe dar al trámite de refrendos de los contratos de concesión de transporte remunerado de personas, así como de sus adendas. Como se ha mencionado, el numeral 12 de la Ley no. 3503 establece la exigencia del refrendo como un elemento determinante de la eficacia del contrato de concesión, fijando la competencia directa de la ARESEP en ese sentido, por lo que no es admisible el argumento esbozado en cuanto a que dicho ente carezca de posibilidad legal para regular el procedimiento (…) la competencia para refrendar los contratos no se establece en la resolución contra la que se dirige el reclamo planteado, sino que esta deriva de una norma legal. Mediante esta, se precisan aquellos actos que requieren el trámite previsto y regulan los pasos que se deben seguir para resolver la solicitud de refrendo (…) la actuación de la ARESEP se limitó a especificar cual es el mecanismo mediante el cual se debe tramitar el refrendo (…)” (Resolución no. 000380-F-S1-2009 de las 9 horas del 20 de abril de 2009). El Tribunal sostiene que la Sala Constitucional “(…) procuraba que las licitaciones debían desarrollarse con base en la información ya existente al momento del dictado de la sentencia 4371-99 y considerando además que se estaba ante rutas ya en operación, es decir que se trataba de líneas que ya funcionaban prestando el servicio de transporte remunerado de personas mediante autobús. (…)” (grabación del dictado al ser las 8 horas 41 minutos). Pero este criterio tampoco es procedente para exonerar el cumplimiento de los requisitos del concurso, simplemente porque el canon 10 de la Ley 3503 también obliga al Consejo a realizar estudios técnicos, cuando en virtud de una demanda extraordinaria del servicio, se piense autorizar el establecimiento de nuevas líneas en rutas en las que haya otras líneas (rutas en operación). Ese artículo se refiere a una audiencia que se debe otorgar al concesionario existente para que cumpla las nuevas exigencias. Empero en este caso, esta audiencia no era necesaria debido a la cantidad de años que habían transcurrido sin realizarse la licitación y porque además se trataba de nuevas rutas o servicios. Pero aún así, si fueran nuevas líneas dentro de las rutas en operación, el precepto en estudio, también es determinante al igual que el artículo 4 ibídem al establecer: “…Si el citado concesionario no cumple con esa obligación en el plazo señalado, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con base en estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, licitará una nueva concesión, distribuirá las líneas en la forma más adecuada, modificándolas si es preciso, sin crear una competencia ruinosa entre los concesionarios“. Los estudios técnicos en consecuencia, deben ser aprobados también por Aresep de previo a realizarse la licitación.

X.De igual forma se equivoca el Tribunal cuando compara el supuesto de los requisitos ambientales con los técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503, puesto que tienen diversa finalidad y trámite, y la Aresep no podría aplicar un criterio análogo al establecido en torno a este requisito para los estudios técnicos. En el caso de estudio, la Aresep mediante la resolución RRG- 8998-2008 del 28 de octubre de 2008, expresamente reconoció que “no es necesario llevar a cabo los estudios de impacto ambiental para la operación de las rutas 1502 y 1506, este no debería ser un elemento para rechazar el refrendo de dichos contratos de concesión” (folios 542 del expediente administrativo aportado por Aresep y 196 del expediente judicial tomo I). Sin embargo, hay que recordar que esa decisión se tomó en virtud de que la Setena mediante resolución 2359-06-SETENA de fecha 14 de diciembre de 2006, dispuso que no era necesario realizar los estudios de impacto ambiental para la operación de las rutas 1502 y 1506, dado que las actividades de operación de las rutas correspondiente de las licitaciones 1-2000 y 7-2000 se dan desde antes de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente y por ello, no requieren de estudio de impacto ambiental. Los juzgadores estimaron sobre este tema: “(…) si Aresep aceptó ese criterio como válido, entonces debe sujetarse también al razonamiento análogo por parte de la Sala Constitucional para considerar innecesario los estudios técnicos para la Ruta 1502 y 1506 pues efectivamente los servicios San José Santa Cruz y viceversa atravesando por el río Tempisque se dan desde mucho tiempo antes que se emitieran las resoluciones judiciales tantas veces aludidas lo mismo que el servicio Santa Cruz Flamingo y viceversa (…)” (grabación de la emisión de la sentencia al ser las 8 horas 47 minutos). La Ley 7593 menciona en el mandato 16, que para autorizar la explotación de un servicio público, es requisito indispensable presentar, ante el ente encargado de otorgarla, un estudio de impacto ambiental aprobado por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y en los términos que la ley lo exija. Así, la Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554) del 13 de noviembre de 1995, creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental es entre otros, armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos. La competencia para otorgar el estudio de evaluación de impacto ambiental fue asignada a dicho órgano. En este sentido, el numeral 17 de la Ley 7554 establece: “Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto”. Este requisito se debe presentar ante la Administración encargada de otorgar la concesión. Ahora, en los estudios de impacto ambiental existe un criterio independiente y aparte del que debe brindar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la cual no tiene influencia alguna, salvo labores de verificación. Así lo dispone el canon 16 de la Ley 7593 al disponer que “…La resolución emitida por el Ministerio del Ambiente y Energía, sobre la evaluación ambiental, será vinculante para el ente encargado de otorgar la concesión o el permiso…”. La Aresep requiere los estudios técnicos y ambientales para refrendar los contratos de concesión, en virtud de lo ordenado en la Ley 3503 y 7593 respectivamente. Los estudios técnicos le corresponde al CTP realizarlos y los de impacto ambiental al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Estos últimos buscan predecir, identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan causar sobre el ambiente, y definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención, corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a fin de lograr la inserción más armoniosa y equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se localizará. Por su parte, los estudios técnicos son fundamentales para determinar la necesidad de prestar el servicio de transporte remunerado de personas en una ruta determinada, y sirven de base para que la Aresep ejerza sus competencias fiscalizadoras, tarifarias y sancionadoras. Son supuestos diversos y la Aresep posee independencia de criterio en torno a la exigencia de los estudios técnicos, no así en los de carácter ambiental; por tal razón no podía aplicar un criterio análogo como resolvió el Tribunal.

XI.En suma, contrario a lo dispuesto por el Tribunal, no llevan razón las demandantes dado que los estudios técnicos que menciona el artículo 4 de la Ley 3503 son fundamentales no solo para que la Aresep desarrolle sus competencias, sino también para que se pueda licitar la explotación de una línea en un marco de transparencia e igualdad. No es aceptable la tesis de que la Sala Constitucional autorizó que el Consejo obviara cumplir con los requisitos legales, entre ellos los estudios técnicos que menciona la norma aludida ya que tal dispoción iría en contra de los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad. De esta forma, al haberse obviado una formalidad sustancial del concurso, se generó un vicio de nulidad, lo que conlleva a decretar una patología en el acto, de conformidad con la doctrina recogida en el canon 223 de la Ley General de la Administración Pública. Ergo, el reparo debe ser acogido.

XII.De conformidad con el canon 150 inciso 2) del CPCA, es necesario referirse a las defensas opuestas por el Estado, el cual por haber resultado victorioso no interpuso recurso de casación. La co-demandada CTP no opuso defensas. En este tanto, la representación estatal interpuso las defensas de falta de derecho y de legitimación pasiva tanto del Estado como del CTP, esto en relación a las pretensiones subsidiarias planteadas por […]. En la contestación de la demanda de F, utilizó la expresión genérica “sine actione agit”. Cabe aclarar que al haber desistido A de sus pretensiones subsidiarias, el pronunciamiento que aquí se haga lo es con respecto a las pretensiones de F en contra del Estado. Así, en torno a la excepción de falta de legitimación pasiva, debe indicarse que en el caso bajo análisis, el Consejo fue el encargado de realizar los contratos de concesión y por ende, en dicha dependencia del MOPT recaía la obligación de realizar los estudios técnicos reprochados. Desde esta perspectiva, el Consejo actúa en el proceso como autor de la conducta administrativa objeto de la pretensión subsidiaria de empresa F. Ahora, el inciso 2) del canon 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) preceptúa que, cuando el proceso se instaure contra una conducta de un órgano administrativo al cual le ha sido otorgada personalidad jurídica instrumental, debe tenérsele como parte demandada junto con el Estado o ente al cual se encuentre adscrito, según corresponda –legitimatio ad procesum-. Según los preceptos 5 y 6 de la Ley 7969, el CTP dispone de personería jurídica instrumental y se encuentra adscrito al MOPT, razón por lo cual debía ser demandado junto con el Estado. A la luz de lo expuesto, debe analizase la legitimación en la causa pasiva tanto del CTP, cuanto del Estado. Respecto a la expresión “sine actione agit”, a la luz de lo señalado por la doctrina procesalista, en la actualidad, no configura defensa alguna. Tuvo su origen y fundamento en el derecho romano, principalmente en el segundo período del Derecho Formulario, cuando el actor sólo podía llevar a juicio al demandado si el Pretor le otorgaba la fórmula-acción. Hacía referencia a la inexistencia de esa “fórmula” para acudir ante el Pretor. Este sistema arcaico de acceso a la justicia fue superado. Por lo tanto, no solo por razones históricas, sino también constitucionales, resulta inoponible e inaceptable. Además, tal expresión no comprende las defensas de falta de derecho, de interés, y de legitimación, como se ha querido establecer. La defensa de “sine actione agit” tuvo una finalidad propia, con ella nunca se atacó el derecho material, lo cual sí hacen las tres indicadas excepciones. Lo que se combatía con ella, se reitera, era la válida constitución de la relación procesal. Al respecto pueden consultarse las sentencias de esta Sala no. 317 de las 9 horas 10 minutos del 2 de mayo de 2008 y 883 de las 9 horas 5 minutos del 28 de julio de 2011. En consecuencia, se impone el rechazo de dichas excepciones. Distinto ocurre con la de falta de derecho, la cual, en virtud de lo expuesto en los considerandos precedentes, se impone su acogimiento, en relación con las pretensiones de la empresa F.

XIII.En mérito de lo expuesto, procederá acoger el recurso interpuesto por la Autoridad Reguladora y anular la sentencia recurrida que ordenó a esa Institución, no exigir la presentación de estudios técnicos para refrendar los contratos cuestionados; refrendar los contratos en el plazo de improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la firmeza de la resolución; y cancelar ambas costas del proceso. En su lugar, fallando por el fondo, ha de acogerse la excepción de falta de derecho opuesta por el Ente Regulador, y sin lugar las de falta de legitimación activa y pasiva. En relación al Estado, se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar la de falta de legitimación pasiva. En consecuencia, la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos. En aplicación del canon 122 incisos a), d) y g) del CPCA, esta Sala considera necesario de oficio, anular las licitaciones públicas 1-2000 (ruta San José-Santa Cruz y viceversa por la vía que atraviesa el río Tempisque hoy Puente La Amistad de Taiwán identificada como ruta 1502) y 07-2000 (ruta Santa Cruz-Flamingo y viceversa o ruta 1506) respectivamente, por carecer de los estudios técnicos debidamente aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, los cuales son indispensables para licitar la explotación de una línea, según lo dispone la Ley 3503. En este tanto, lo que corresponde es ordenar al Consejo de Transporte Público, que dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, publique el cartel de licitación de esas rutas, cumpliendo con todos los trámites, requisitos y estudios ordenados en la legislación, salvo el de impacto ambiental por haberlo dispuesto así el órgano competente en la materia. En aplicación del principio de igualdad en la contratación, cualquier empresa interesada podrá participar en el procedimiento. Una vez que hayan sido adjudicados y formalizados los contratos en los términos aquí dispuestos, Aresep deberá refrendarlos inmediatamente en beneficio de los legítimos adjudicatarios. Asimismo, tomando en consideración la continuidad del servicio, en protección de los usuarios, la […] Sociedad Anónima, continuarán brindando el servicio en las rutas debatidas, en condición de “permisionarios temporales”, mientras que la Administración formaliza y adjudica la licitación pública correspondiente. Al resultar innecesario por la forma en que se resuelve, se omitirá pronunciamiento respecto de los demás agravios formulados por la representación de la Aresep y del recurso de su coadyuvante Tralapa Limitada.

XIV.En cuanto a las costas, considera esta Sala que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por haber existido motivo suficiente para litigar por parte de las empresas demandantes, se resolverá sin especial condenatoria en costas.

POR TANTO

Se acoge el recurso de la Aresep y se anula la sentencia recurrida. Fallando por el fondo, en lo que a la Aresep se refiere, se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar las de falta de legitimación activa y pasiva opuestas. En relación al Estado se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar la de falta de legitimación pasiva. Se declaran sin lugar las demandas en todos sus extremos. De oficio, se anulan las licitaciones públicas 1-2000 y 07-2000 por carecer de los estudios técnicos necesarios para sacar a concurso la explotación de una línea. Deberá el Consejo de Transportes Públicos dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, publicar el cartel de licitación de esas rutas cumpliendo con todos los trámites, requisitos y estudios técnicos ordenados en la legislación, salvo el de impacto ambiental por haberlo dispuesto así el órgano competente en la materia. Cualquier empresa interesada podrá participar en el procedimiento. Adjudicados y formalizados los contratos en los términos aquí dispuestos, la Autoridad Reguladora deberá refrendarlos inmediatamente en beneficio de los legítimos adjudicatarios. […] Sociedad Anónima continuarán brindando el servicio en condición de permisionarios temporales, mientras que la Administración formaliza y adjudica las licitaciones públicas correspondientes. Se resuelve sin especial condenatoria en costas.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández JROSALES/MCAMPOSS Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.