Municipal Liability for Certificates and SubdivisionsResponsabilidad municipal por certificados y segregaciones

*040005860163CA* Decision: 000798-F-S1-2012 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.- San José, at nine forty-five a.m. on cuatro de julio de dos mil doce.

Ordinary proceeding (proceso ordinario) instituted before the Administrative and Civil Court of the Treasury (Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) by C. SOCIEDAD ANÓNIMA AND R. SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by Ms. F., […]; against the MUNICIPALIDAD DE VÁZQUEZ DE CORONADO, represented by the municipal mayor, R., […]. Also appearing as special counsel of record (apoderados especiales judiciales) for the plaintiffs are attorneys José Leonardo Céspedes Ruiz and Eduardo Sancho González. […].

BACKGROUND

1. 1Based on the facts it alleged and the legal provisions it cited, the plaintiffs filed a complaint whose amount in controversy was set at three hundred million colones, seeking a judgment declaring: “A.- That Municipal Council resolutions numbers 2003-042-015-A, adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de Vázquez de Coronado at Ordinary Session 142 of 10 de febrero del 2003, and 2003-052-016, adopted at the Ordinary Session held on 14 de abril del 2003, are absolutely null and void. B.- That the two decisions issued by the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), in the exercise of its jurisdiction as the non-hierarchical appellate authority (superior jerárquico impropio), namely decisions numbers 35-2004 at 9:20 hours on 20 de febrero del 2004 and 70-2004 at 9:30 hours on 26 de marzo del 2004, are absolutely null and void.C.- That all preparatory, implicit, and related acts, as well as their antecedents and legal consequences, are likewise absolutely null and void insofar as they served as grounds for issuing the acts challenged in paragraphs A and B above. D.- As a consequence of the foregoing relief sought, and given the unlawful conduct of the defendant Municipality, the Municipality of the Canton of Vázquez de Coronado shall be ordered to compensate for the damages and losses caused, which shall be quantified during the judgment-enforcement proceedings (ejecución de sentencia). E.- That the Municipalidad de Vázquez de Coronado shall bear both categories of litigation costs (ambas costas de los procesos).”
2. 2The defendant Municipality denied the allegations and raised no defenses.
3. 3Judge Jonatán Canales Hernández, in judgment no. 191-2008 at 7 hours 30 minutes on 31 de marzo de 2008, ruled: “Each and every claim submitted to this Court by the plaintiff companies is hereby dismissed as unfounded. The unsuccessful party is exempted from paying both categories of costs.”
4. 4The plaintiffs’ special counsel of record appealed, and the Administrative Litigation Court, Seventh Section (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima), composed of Judges Jorge Leiva Poveda, Judith Reyes Castillo, and Christian Hess Araya, in judgment no. 117-2009 at 14 hours 30 minutes on 30 de noviembre de 2009, ordered: “The appeal is hereby DENIED.”
5. 5Attorney Sancho González, acting in the capacity stated above, filed an appeal in cassation (recurso de casación), setting forth the grounds on which he challenges the lower court’s position.
6. 6The hearing was scheduled for 8 hours 30 minutes on 28 de octubre de 2010, at which time attorney Eduardo Sancho González, representative of the plaintiffs, appeared and presented oral argument.
7. 7The plaintiff companies’ special counsel of record filed a motion based on extrajudicial satisfaction of the claims (satisfacción extraprocesal), which was resolved by decision no. 000330-A-S1-2012 at 9 hours on 8 de marzo de 2012, ordering: “Extrajudicial satisfaction is hereby declared with respect to the failure to endorse the cadastral plans, the refusal to issue the land-use certificate (certificado de uso de suelo), and the ‘disapproval’ of the subdivisions (segregaciones) of the lots located in a non-urban district. Consideration of the matter shall continue with respect to the claim concerning damages and losses.”
8. 8The statutory procedural requirements have been observed in the proceedings before this Chamber.

Opinion authored by Justice Rivas Loáiciga

CONSIDERING

I.The special counsel of record for R. Sociedad Anónima and C. Sociedad Anónima states in the complaint that the properties bearing real-property folio registration numbers […] were located in the sector known as […], and together constituted Finca […] on the ground. In 1997, while the Plan para el Gran Área Metropolitana (GAM) was in force, the process of subdividing those properties into lots (lotificación) began. He states that the parcels were severed while remaining under the same ownership (segregaron en cabeza propia), with their respective cadastral plans (planos catastrados), resulting in their separate registration in the Registro Público. He adds that those properties were registered without municipal endorsements (visados municipales) or endorsements from the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo because, he asserts, such endorsements were not required for properties located in non-urban districts under article 33 of the Ley de Planificación Urbana (LPU).

He states that the companies he represents acquired some of those lots in good faith; nevertheless, he recounts that, despite various repeated applications, the Municipalidad de Vázquez de Coronado has refused to issue the land-use certificates, a prerequisite for exercising the right to develop the properties (derecho de transformación). He also states that Municipal Council resolution no. 2003-042-015-A decided to “disapprove” the subdivisions (fraccionamientos) of Finca […]. Specifically, it disapproved those lots fronting an easement (servidumbre) and measuring less than two hectares, including those that had been irregularly endorsed by the Municipality. Disagreeing with that decision, he filed a motion for reconsideration with an appeal in the alternative (revocatoria con apelación en subsidio). The former was denied through resolution 2003-052-016, which allowed the appeal to the non-hierarchical appellate authority.

Acting in that capacity, the Third Section of the Administrative Litigation Court, in decision no. 035-2004 at 9 hours and 20 minutes on 20 de febrero de 2004, affirmed the challenged act and declared the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa). Those companies filed this complaint, seeking a declaration of absolute nullity of resolutions numbers 2003-042-015-A, adopted by the Council of the Municipalidad de Vázquez de Coronado at Ordinary Session 142 of 10 de febrero de 2003, and 2003-052-016, adopted at the Ordinary Session of 14 de abril, both in 2003. They likewise seek the absolute nullity of decisions numbers 35-2004 at 9 hours 20 minutes on 20 de febrero de 2004, which affirmed the appealed resolution, and 70-2004 at 9 hours and 30 minutes on 26 de marzo de 2004, which denied the motion for nullity (incidente de nulidad) and the motion to supplement and clarify decision 35-2004, all issued by the Administrative Litigation Court in its capacity as non-hierarchical appellate authority.

They also seek the absolute nullity of the preparatory, implicit, and related acts and of their antecedents and legal consequences insofar as they served as grounds for issuing the challenged acts. They further seek an order requiring the Municipality to pay the damages and losses caused and both categories of litigation costs. Referring to the subject matter of the proceedings in the complaint, they stated: “… in this proceeding, we request the nullification of the actions taken by the defendant Municipality because it may not refuse to issue the land-use certificate, nor may it, acting on its own initiative and unilaterally, ‘disapprove’ through administrative proceedings the subdivisions duly registered in the Registro Público. Consequently, we request an award of damages and losses because, for 8 (sic) years, the companies I represent have owned properties that have been ‘de facto frozen’ by the municipal corporation, thereby preventing us from freely enjoying, developing, and/ (sic) disposing of those properties.” The municipal entity denied the allegations and raised no defenses.

The Court dismissed the complaint without a specific award of costs. The Tribunal affirmed. The unsuccessful parties’ special counsel of record filed an appeal in cassation presenting six grounds of error. However, following a motion by the plaintiffs’ representative, this Chamber granted the request for extrajudicial satisfaction and ordered the proceedings to continue solely with respect to the claimed damages and losses. Consequently, only the two objections addressing those damages and losses—namely, the fourth and sixth grounds of the original appeal—will be analyzed.

II.First (fourth): He alleges infringement of provisions 41, 45, and 49 of the Constitution in relation to provision 190 et seq. of the LGAP and provisions 23, 61, and 62 of the LRJCA. He reproduces part of recital IV (considerando IV) of the challenged judgment, which establishes that a land-use certificate may not be denied to any person subject to the Administration (administrado), since it is “nothing more than a simple declaration of knowledge or a certifying administrative act (acto administrativo de certificación).” He finds it surprising that the Tribunal accepted his argument that the municipal entity could not deny him the land-use certificate yet failed to grant the complaint with respect to the payment of damages and losses, as provided in provision 23 of the LRJCA. He therefore asserts that a denial of justice occurred when entitlement to compensation was not declared in accordance with the cited provisions.

Second (sixth): He alleges infringement of articles 41, 45, and 49 of the Constitución Política in relation to provision 190 et seq. of the LGAP and provisions 23, 61, and 62 of the LRJCA. He states that the aforementioned “disapproval” of the subdivisions has served as grounds for the municipal entity to freeze their properties; they therefore need the court to declare that act unlawful so that they may obtain the land-use certificate and building permit (permiso de construcción). He insists that the complaint should have been granted and that damages and losses should have been awarded for the more than 10 years during which the properties have remained frozen.

III.In the first objection, the appellant in cassation (casacionista) alleges infringement of provisions 41, 45, and 49 of the Constitución Política in relation to provision 190 et seq. of the LGAP and provisions 23, 61, and 62 of the LRJCA because, in his view, compensation was denied even though it is provided for under domestic law. In the second ground of error, he once again alleges infringement of the cited provisions, asserting that the denial of their requests has caused the properties to remain frozen for more than 10 years. However, as may be seen, in both grounds he merely cites a collection of provisions without clearly and specifically explaining how they were infringed. He does not explain, with respect to each provision, whether it was improperly or erroneously interpreted, incorrectly applied, or left unapplied. It should be noted that he does not specify how the violation occurred. He merely alleges infringement of the cited provisions without stating their bearing on this case or how those provisions could lead to a different ruling. Thus, it is evident that the claims under review are not as clear and precise as required by the rules governing cassation practice (técnica de casación). Consequently, that failure requires their rejection.

IV.- Notwithstanding the foregoing, the following additional observations are warranted. It is necessary to reproduce what this Collegiate Body has held regarding the causal nexus (nexo de causalidad): “This Chamber has explained the nexus between the triggering event and the harmful result as follows: ‘Adequate causation (causalidad adecuada), as a legal method for attributing damage to conduct, must be understood as the connection between these elements when the former arises from the latter, if not necessarily, then at least with a high degree of probability, according to the specific circumstances bearing on the matter. Along these lines, see, among others, decisions 467-F-2008 at 14 hours 25 minutes on 4 de julio de 2008, and 1008-F-2006 at 9 hours 30 minutes on 21 de diciembre de 2006.’” No. 515 at 10 hours 15 minutes on 27 de mayo de 2009. Strict liability (responsabilidad objetiva) is attributed on grounds expressly established by law.

Examples include Article 1048 of the Civil Code, regarding liability arising from damage caused by motor-driven machinery; Article 35 of the Consumer Protection Law, concerning liability under consumer law; and section 190 of the LGAP, concerning liability of the Administration. The latter arises when the lawful or unlawful, normal or abnormal operation of the Administration causes damage to governed persons (administrados). Thus, a person need only prove that the damage exists and that it occurred as a direct and immediate consequence of the activity carried out by the Administration (adequate causation). Proof of negligence or willful misconduct (culpability in the broad sense) is not required, since the attribution criterion is objective. In each case, the adjudicator must determine whether there is a direct and adequate causal relationship between the damage claimed—and proven—by the petitioner and the activity, whether by act or omission, of the Administration.” No. 662 at 14 hours 20 minutes on 26 de mayo de 2010.

V.In the first ground of appeal, it alleges a violation of law because it was not awarded damages (daños y perjuicios) arising from the refusal to issue the land-use certificates (certificados de uso de suelo). As explained in Considerando I, the plaintiffs have asserted since their initial complaint that they suffered financial loss because the properties remained frozen for several years. Among the proven facts, the Trial Court found the following: “ix) In 2002, the plaintiff companies requested from the respondent municipality a land-use certificate for the properties located at ‘Finca […]’; the request was denied by the Concejo Municipal de Vásquez de Coronado through Acuerdo N° 2002-023-031-A del 30 de setiembre del 2002. That application for a land-use certificate requested authorization to construct single-family homes (thirteenth and fourteenth facts in the formalization of the complaint—f. 55—expressly admitted by the respondent—f. 117—); x) Following that decision, the plaintiff companies…filed motions for reconsideration (recursos de revocatoria), with appeals in the alternative, against the decision mentioned in the preceding paragraph (fifteenth fact in the formalization of the complaint—fs. 55-56—expressly admitted, as stated, by the respondent—f. 117—); xi) The Consejo Municipal resolved to uphold the denial of the issuance of the land-use certificate (see copy at fs. 3-4 of the record).” These factual circumstances were subsequently adopted by the Court.

Article 1° of the Urban Planning Law provides that land use is “…the use of land, of the physical structure situated on or incorporated into it, or of both, with respect to the class, form, or intensity of such use.” As the Court indicated, that document is essential in relation to the intended use of the land because there is an obligation to reserve it for the use established in the urban plan; in accordance with Article 45 of the Constitution, private property may be restricted for urban-planning reasons so that excessive development does not threaten urban organization, the environment, or the health of the inhabitants. Thus, a land-use certificate is the instrument recording the uses to which land may be put; that is, it certifies—declaratively—the use that may be made of the land under the regulations in force. Consequently, the use stated in it may not be the one desired by the governed person, since the intended use might not conform to the zoning plan (plan regulador).

As the appellate court (Ad quem) made clear, the Sala Constitucional has stated that such a certificate, although declarative in nature, constitutes a fundamental act because its content and function are to certify factual or legal circumstances that enable the issuance of decisions creating, modifying, or extinguishing legal situations, such as building permits or business licenses, for which that document is required as a means of verifying that the request conforms to the use approved in the relevant zoning plan. Among other judgments, see Nos. 2462 at 14 hours 33 minutes on 28 de febrero de 2006 and 16433 at 18 hours 44 minutes on 29 de noviembre de 2005. It is clear that a municipality may not refuse to answer a request submitted by governed persons, even though the certificate does not constitute an act declaring rights, because failure to respond would violate the right to petition and receive a prompt response.

Contrary to the plaintiffs’ contention, however, the municipality may deny a land-use certificate when the proposed use is incompatible with the zoning plan or for environmental or public-health reasons. In the case under review (sub examine), there is no evidence of a causal nexus between the financial loss it claims to have suffered and the municipality’s refusal to respond to the request for a land-use certificate for the properties it owns. Undoubtedly, any loss would be related to the failure to answer the request, a matter distinct from whether that certificate was issued. Consequently, there is no necessary relationship of causation or probability between the two. In any event, in the filing dated 28 de febrero del presente año and submitted to this Chamber’s document-receiving office, the plaintiffs’ special litigation attorney specifically stated that the matter had been resolved through out-of-court satisfaction (satisfacción extraprocesal).

VI.- In the second ground, it alleges that the decision that “disapproved” the parcel segregations (segregaciones) has kept its properties frozen, preventing it from obtaining either the land-use certificate or the building permit. On this issue, the appellate court ruled: “V.- Having stated the foregoing, the second major question is whether a municipality may ‘disapprove’ segregations that have already been recorded in the Registro Público, as occurred in this case. In our opinion, the answer depends on what is meant by ‘disapproving’ those segregations. If it refers to invalidating the corresponding registry entries, then the answer is clearly no, because a municipal entity lacks jurisdiction to do so. The final cancellation of registry entries is governed primarily by sections 472 and 474 of the Civil Code; therefore, if a municipal corporation sought such cancellation, it would have to institute the corresponding legal proceedings within the established time limits.

Accordingly, in the case at bar (sub lite), when the challenged decision 2003-042-015-A states that ‘ALL segregations of “Finca […]” ARE DISAPPROVED’ (sic), this Court considers that statement must be understood in light of the reasoning contained in the same act, in which the Concejo Municipal states that it ‘REFUSES TO LEGITIMIZE segregations that were recorded irregularly.’ It is therefore clear that the purpose was to express censure or disapproval of a subdivision (fraccionamiento) that—at least in the opinion of the majority of that body—had been carried out contrary to law (contra legem). That declaration, however, and this bears repeating, does not have the effect of invalidating the registry entries and, consequently, does not in any way affect the issue of title to the resulting properties, which remains vested in their owners. In our view, the disapproval contained in the act can only be regarded as moral—if one wishes—and not legal in nature.

Indeed, as can be seen at folios 66 and 67 of volume III of the administrative record, the decision arose from a report presented at the session of 27 de enero del 2003 by council members […]. In other words, strictly speaking, it does not constitute a ruling on any application submitted by the plaintiffs. For that reason, its legal nature does not appear to extend beyond that of a simple internal act….” Without analyzing whether the act is affected by any circumstance warranting its annulment, it should be noted that it was limited to “disapproving” the segregations carried out on Finca […], which in its opinion had been recorded improperly. It did not refer to particular properties; rather, it was a general disapproval concerning “All lots fronting an easement (servidumbre) (private road) that are smaller than 2 hectares (1982 GAM rule and its amendments, except for the 1997 amendment).

This includes lots irregularly approved by the Municipalidad de Vázquez de Coronado.” Furthermore, that decision did not address matters relating to either the land-use certificate or the building permit. It also arose from a report submitted internally to the Concejo Municipal, on the basis of which it decided to issue a vote of disapproval regarding the subdivision in question. Although the decision referred to segregations recorded irregularly, noncompliance with the rules of the Plan del Gran Área Metropolitana, and lots improperly approved by the corporate entity itself, the fact remains that it did not even recommend initiating legal proceedings seeking the annulment of those registry entries. Thus, it is clear to this Chamber that this action by the Municipality caused no damage or loss to the plaintiffs because the properties remained recorded in the Registry. It therefore had no effect on the authorized segregations.

Moreover, even if that “disapproval” were considered capable of causing them some loss, the record contains no evidence establishing the necessary causal nexus between the triggering event and the financial loss they claim to have sustained.

VII.- In accordance with the foregoing, the appeal must be denied, with costs assessed against the appellants. Article 611 of the Code of Civil Procedure.

POR TANTO

The appeal is denied, with costs assessed against the appellants.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address: [email protected]

*040005860163CA* Res: 000798-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de julio de dos mil doce.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por C. SOCIEDAD ANÓNIMA Y R. SOCIEDAD ANÓNIMA, representadas por la señora F., […]; contra la MUNICIPALIDAD DE VÁZQUEZ DE CORONADO, representado por el alcalde municipal, R., […]. Figuran además, como apoderados especiales judiciales de la parte actora, los licenciados José Leonardo Céspedes Ruiz y Eduardo Sancho González. […].

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció demanda cuya cuantía se fijó en la suma de trescientos millones de colones, a fin de que en sentencia: "A.- que son absolutamente nulos los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, números 2003-042-015-A de la Sesión Ordinaria 142 del 10 de febrero del 2003 y 2003-052-016 de la Sesión Ordinaria celebrada el día 14 de abril del 2003. B.- Que son absolutamente nulas las dos Resoluciones que dictó la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en ejercicio de su competencia de superior jerárquico impropio, resoluciones números 35-2004 de las 9:20 horas del 20 de febrero del 2004 y 70-2004 de las 9:30 horas del 26 de marzo del 2004. C.- Que igualmente son absolutamente nulos todos los actos preparatorios, implícitos y conexos, antecedentes y consencuencias jurídicas de los mismos, en el tanto hayan servido de fundamento para que se emitieran los actos impugnados en los puntos A y B anteriores.D.- Como consencuencia de los anteriores extremos petitorios, y dada la conducta ilícita de la Municipalidad demandada, se condenará a la Municipalidad del Cantón de Vázquez de Coronado, al resarcimiento de los daños y perjuicios irrogados, los que serán liquidados en la vía de la ejecución de sentencia. E.- Que son a cargo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, el pago de ambas costas de los procesos."
2. 2La Municipalidad demandada contestó negativamente y no opuso excepciones.
3. 3El Juez Jonatán Canales Hernández, en sentencia no. 191-2008 de las 7 horas 30 minutos del 31 de marzo de 2008, resolvió: "Se declaran improcedentes todas y cada una de las pretensiones sometidas a conocimiento del despacho, por parte de las sociedades actoras. Se exime del pago de ambas costas a la parte vencida.”
4. 4El apoderado especial judicial de la parte actora apeló y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima, integrado por los Jueces Jorge Leiva Poveda, Judith Reyes Castillo y Christian Hess Araya, en sentencia no. 117-2009 de las 14 horas 30 minutos del 30 de noviembre de 2009, dispuso: “Se declara SIN LUGAR el recurso de apelación.”
5. 5El licenciado Sancho González, en su expresado carácter, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.
6. 6Para efectuar la vista se señalaron las 8 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2010, oportunidad en que asistió e hizo uso de la palabra el licenciado Eduardo Sancho González, representante de la parte actora.
7. 7El apoderado especial judicial de las sociedades actoras presentó gestión de satisfacción extraprocesal, resuelta mediante resolución no. 000330-A-S1-2012 de las 9 horas del 8 de marzo de 2012, dispuso: “Se declara la satisfacción extraprocesal en lo concerniente a la falta de visado de los planos catastrados, la negativa a entregar el certificado de uso de suelo y la “improbación” de las segregaciones de los lotes ubicados en un distrito no urbano. Continúese con el conocimiento del asunto en cuanto al extremo atinente a daños y perjuicios.”
8. 8En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.El apoderado especial judicial de las compañías R. Sociedad Anónima y C. Sociedad Anónima, expone en el escrito de demanda que, en el sector denominado […] se ubicaban los inmuebles matrículas de folio real números […], que en el campo conformaban la Finca […]. En 1997, estando vigente el Plan para el Gran Área Metropolitana (GAM), se inició el proceso de lotificación de dichas propiedades. Refiere, los predios se segregaron en cabeza propia, con sus respectivos planos catastrados lo cual originó su inscripción individualizada en el Registro Público. Agrega, tales heredades se registraron sin los visados municipales, ni los de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pues, señala, no eran requisito para propiedades localizadas en distritos no urbanos, de conformidad con las disposiciones del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (LPU). Manifiesta, de buena fe las empresas que representa adquirieron algunos de esos lotes, no obstante, relata, pese a diversas y reiteradas gestiones la Municipalidad de Vázquez de Coronado se ha negado a derecho de transformación.

También, indica, en acuerdo del Concejo Municipal no. 2003-042-015-A, se decidió “improbar” los fraccionamientos de la Finca […]. Específicamente, aquellos lotes frente a servidumbre y menores de dos hectáreas, incluso los que habían sido visados de modo irregular por el Ayuntamiento. Inconforme, formuló revocatoria con apelación en subsidio. La primera, fue denegada mediante acuerdo 2003-052-016, donde se admitió la apelación para ante el jerarca impropio. La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo actuando en ese carácter, en resolución no. 035-2004 de las 9 horas con 20 minutos del 20 de febrero de 2004, confirmó el acto impugnado y dio por agotada la vía administrativa. Dichas sociedades formularon esta demanda, en la que piden se declare la nulidad absoluta de: los acuerdos números 2003-042-015-A de la sesión ordinaria 142 del 10 de febrero de 2003 y 2003-052-016 de la sesión ordinaria del 14 de abril ambas de 2003, adoptados por el Concejo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado.

Igualmente, de las resoluciones dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo en su carácter de jerarca impropio, números 35-2004 de las 9 horas 20 minutos del 20 de febrero de 2004 (en la que se confirmó el acuerdo apelado), y 70-2004 de las 9 horas con 30 minutos del 26 de marzo de 2004, donde se declaró sin lugar el incidente de nulidad, así como la adición y aclaración de la resolución 35-2004. Y, también de los actos preparatorios, implícitos y conexos; sus antecedentes y consecuencias jurídicas de estos, en el tanto hayan servido de fundamento al emitir los actos impugnados. Asimismo, se condene al Ayuntamiento al pago de los daños y perjuicios irrogados y ambas costas del proceso. En el líbelo de demanda al aludir al objeto del proceso, expuso: “… en esta vía solicitamos la nulidad de lo actuado por parte de la Municipalidad demandada, toda vez que no puede negarse a otorgar el certificado de uso de suelo, sino que además, tampoco puede, de forma oficiosa y unilateral, “improbar” en sede administrativa, las segregaciones debidamente inscritas en el Registro Público.

Consecuentemente, solicitamos la condena en daños y perjuicios, producto que desde hace 8 (sic) años, mis representadas son dueñas de unas propiedades que se encuentran “congeladas de facto” por parte de la corporación municipal, y ello nos ha impedido el libre disfrute, transformación y/ (sic) disposición de estos inmuebles”. El ente corporativo contestó negativamente y no opuso excepciones. El Juzgado declaró sin lugar la demanda sin especial condenatoria en costas. El Tribunal confirmó. El apoderado especial judicial de las perdidosas formula recurso de casación en el que desarrolla seis agravios. No obstante, en razón de que ante gestión del representante de las actoras esta Cámara acogió la solicitud de satisfacción extraprocesal, de forma que ordenó la continuación del proceso solo en cuanto al conocimiento de los daños y perjuicios reclamados. Consecuentemente, solo se entrará al análisis de los dos reparos en los que se alude a estos, que corresponden al cuarto y sexto del recurso original.

II.Primero (cuarto): aduce violación de los cánones 41, 45 y 49 de la Carta Magna en relación con el 190 y siguientes de la LGAP, 23, 61 y 62 de la LRJCA. Reproduce parte del considerando IV del fallo recurrido, donde se establece que el certificado de uso de suelo no puede ser negado a ningún administrado, pues, no es “más que una simple declaración de conocimiento o acto administrativo de certificación”. Extraña, el Tribunal avale su argumento, respecto a que el ente corporativo no podía denegarle el uso de suelo, pero no declare con lugar la demanda en lo tocante al pago de daños y perjuicios, de conformidad con lo estipulado en el precepto 23 de la LRJCA. Por ende, indica se incurrió en una denegación de justicia al no declararse la procedencia del resarcimiento según lo establecen las regulaciones citadas. Segundo (sexto): alega, se infringen los artículos 41, 45 y 49 de la Constitución Política en relación con los numerales 190 y siguientes de la LGAP y los numerales 23, 61 y 62 de la LRJCA.

Apunta, la aludida “improbación” de los fraccionamientos ha servido de fundamento al ente corporativo para congelar sus fincas, por lo que necesitan obtener de parte del órgano jurisdiccional la declaratoria de ilegalidad de tal acto, para poder obtener el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción. Insiste, la demanda debió declararse con lugar y otorgar los daños y perjuicios sufridos en los más de 10 años de tener congelados los inmuebles.

III.El casacionista en el primer reparo acusa el quebranto de los cánones 41, 45 y 49 de la Constitución Política en relación con el 190 y siguientes de la LGAP, 23, 61 y 62 de la LRJCA, puesto que en su opinión, se le negó la indemnización, pese a estar estipulada en el ordenamiento jurídico patrio. En el segundo agravio, una vez más aduce la conculcación de las citadas disposiciones, ya que, apunta, la negativa a sus peticiones, ha provocado que por más de 10 años los inmuebles hayan estado congelados sus inmuebles. Sin embargo, según se aprecia, en ambos agravios se limita a citar un cúmulo de normas, sin exponer de modo claro y concreto, cómo se produce su conculcación. No explica para cada una de las regulaciones, sí se interpretaron de manera indebida, errónea, o bien, si se aplicaron equivocadamente o se dejaron de actuar. Obsérvese, no puntualiza la manera cómo se produjo la vulneración. Se restringe a alegar infracción de los cardinales citados sin manifestar su incidencia en la especie, ni el modo en que tales normas pueden llevar a fallar distinto. Así, es evidente, los cargos en estudio, no son lo claro y precisos como requiere la técnica de casación. Consecuentemente, dicha inobservancia obliga a su rechazo.

IV.No obstante lo anterior, abundando en razones se hace las siguientes observaciones. Es menester reproducir lo dispuesto por este Órgano Colegiado en cuanto al nexo de causalidad: “Esta Sala ha explicado el nexo entre el hecho desencadenante y el resultado dañoso, en el sentido de que: “La causalidad adecuada, como método jurídico para imputar un daño a una conducta, debe entenderse como aquella vinculación entre estos elementos, cuando el primero se origine, si no necesariamente, al menos con una alta probabilidad, según las circunstancias específicas que incidan en la materia, de la segunda. En esta línea, entre otras, pueden verse las resoluciones 467-F-2008 de las 14 horas 25 minutos del 4 de julio de 2008, o la 1008-F-2006 de las 9 horas 30 minutos del 21 de diciembre de 2006”. No. 515 de 10 horas 15 minutos del 27 de mayo de 2009. La responsabilidad objetiva, tiene como criterio de atribución causas expresamente establecidas por la ley.

Ejemplo de esto son el artículo 1048 del Código Civil, en cuanto a la derivada de los daños ocasionados por máquinas motivas, el artículo 35 de la Ley de Protección al Consumidor, referido a la responsabilidad en materia de derecho del consumidor, y el numeral 190 de la LGAP en cuanto a la de la Administración. Este último la supone cuando su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal provoque daños a los administrados. Así, este sólo debe probar que el daño existe y que se produjo como consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la Administración (causalidad adecuada). No requiere demostración de la culpa o el dolo (culpabilidad en sentido lato), ya que el criterio de imputación es objetivo. Corresponde al juzgador examinar en cada caso si existe o no causalidad directa y adecuada entre el daño reclamado (y demostrado) por el petente y la actividad (activa u omisiva) desplegada por la Administración”. No. 662 de las 14 horas 20 minutos del 26 de mayo de 2010.

V.En el primer reproche aduce quebranto normativo en razón de que no se le concedieron daños y perjuicios en razón de la negativa a entregarle los certificados de uso de suelo. Según se demanda, ha aseverado que sufrió un menoscabo patrimonial, pues, los inmuebles estuvieron inmovilizados por varios años. El Juzgado entre los hechos probados, tuvo por acreditado: “ix) En el año 2002, las sociedades actoras, pidieron al ayuntamiento accionado, certificado de uso de suelo de las propiedades ubicadas en “Finca […]”, petición que fue rechazada por el Concejo Municipal de Vásquez de Coronado, mediante Acuerdo N° 2002-023-031-A del 30 de setiembre del 2002. En dicha solicitud de certificado de suelo, se pedía la autorización para construir viviendas unifamiliares (hechos décimo tercero y décimo cuarto de la formalización de la demanda –f. 55-, aceptado expresamente por la accionada –f. 117-); x) Que ante esa decisión, las sociedades actoras…interpusieron recursos de revocatoria con apelación subsidiaria contra el acuerdo mencionado en el punto anterior (hecho décimo quinto del escrito de formalización de la demanda –fs. 55-56-, aceptado Municipal acordó confirmar la denegatoria de la emisión del certificado de uso del suelo (véase copia a fs. 3-4 del expediente)”.

Situaciones fácticas prohijadas luego por el Tribunal. El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana estipula que el certificado de uso de suelo es “… la utilización de un terreno de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento”. Según lo indicó el Tribunal, dicho documento es primordial respecto al destino que se le quiera dar al suelo, ya que existe la obligación de reservarlo al fijado en el planeamiento urbano; pues, de consuno con lo dispuesto en la norma 45 de la Carta Magna, la propiedad privada puede limitarse por razones de urbanismo, a fin de que un desarrollo desmedido no atente contra la organización urbana, el ambiente o salud de los habitantes. Así, el certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes.

De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad quem, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador. Entre otras sentencias, pueden consultarse las números 2462 de las 14 horas 33 minutos del 28 de febrero de 2006 y 16433 de las 18 horas 44 minutos del 29 de noviembre de 2005.

Es claro, que una municipalidad no puede negarse a contestar la solicitud de los administrados, aunque no constituya un acto declarativo de derechos, ya que de no hacerlo vulneraría el derecho de petición y pronta respuesta. Aunque contrario a lo aducido por las actoras, el ayuntamiento si podría denegar un certificado de uso de suelo, en virtud de que no sea compatible con el plan regulador, o por razones de índole ambiental o salud pública. En el sub examine no existe evidencia de nexo causal entre el detrimento económico que acusa haber sufrido y la negativa del Ayuntamiento a responder el pedido de certificado de uso del suelo de los inmuebles de su propiedad. Es indudable, de haber algún menoscabo se relacionaría con la omisión a contestar el pedido, aspecto ajeno al otorgamiento o no de dicho certificado. Consecuentemente, no existe la necesaria relación de causalidad ni de probabilidad entre unos y otros.

En todo caso, en el escrito de fecha 28 de febrero del presente año, presentado en la recepción de documentos de esta Cámara, el apoderado especial judicial de las demandantes, de manera concreta, señaló que sobre el particular había operado la satisfacción extraprocesal.

VI.En el segundo motivo, alega, el acuerdo que “improbó” las segregaciones ha servido para mantener congeladas sus fincas, lo que no le ha permitido obtener el certificado de uso de suelo, ni el permiso de construcción. Sobre el particular, el Ad quem, resolvió: “V.- Dicho lo anterior, la segunda gran cuestión que se plantea tiene que ver con si una Municipalidad puede “improbar” unas segregaciones ya inscritas en el Registro Público, como ocurrió en este caso. En nuestra opinión, la respuesta dependerá de qué se entiende por “improbar” dichas segregaciones. Si de lo que se habla es de una invalidación de los correspondientes asientos registrales, entonces la respuesta es claramente negativa, puesto que una entidad municipal carece de competencia para ello. La cancelación definitiva de inscripciones registrales está fundamentalmente sujeta a lo que disponen los ordinales 472 y 474 del Código Civil, de manera que si una corporación municipal pretendiera lograr dicha cancelación, tendría que entablar las acciones judiciales correspondientes, dentro de los plazos establecidos.

Debido a lo anterior, en el sub lite, cuando la resolución 2003-042-015-A cuestionada habla de que “SE IMPRUEBAN. Todas las segregaciones ‘Finca […]’” (sic), estima este Tribunal que dicha afirmación debe entenderse a la luz de la consideración contenida en ese mismo acto, en el que el Concejo Municipal dice que “SE NIEGA A LEGITIMAR las segregaciones que se inscribieron de manera irregular”. Por ende, está claro que el propósito fue de expresar censura o desaprobación de un fraccionamiento que –al menos en criterio de la mayoría de ese órgano– se había realizado contra legem. Dicha declaración, sin embargo y se insiste, no tiene el efecto de anular las inscripciones en el Registro y, consecuentemente, tampoco compromete en nada la cuestión de la titularidad dominical de las fincas resultantes, en cabeza de sus dueños. En nuestro criterio, la desaprobación contenida en el acto no se puede tener más que de tener carácter moral –si se quiere– y no jurídico.

En efecto, según se ve de los folios 66 y 67 del tomo III del expediente administrativo, el acuerdo surge de un informe presentado en la sesión del 27 de enero del 2003 por los regidores […]. Es decir, no constituye la resolución, propiamente dicha, de gestión alguna planteada por las actoras. Por ese motivo, su naturaleza jurídica no pareciera ir más allá de un simple acto interno…”. Sin entrar a analizar si el acto adolece de alguna circunstancia que conlleve su anulación, ha de indicarse, se limitó a “improbar” las segregaciones realizadas en la finca […], inscritas en su opinión de forma anómala. Nótese, no aludió a inmuebles en particular, sino que fue una desaprobación genérica, relativa a “Todos los lotes frente a servidumbre (camino privado) menores de 2 hectáreas (norma de la GAM de 1982 y sus reformas, excepto la del año 1997). Incluso los lotes visados en forma irregular por la Municipalidad de Vázquez de Coronado”.

Por otra parte, en dicho acuerdo no se entró a conocer los temas relativos al certificado de uso de suelo ni del permiso de construcción. Además, derivó de un informe rendido a lo interno del Concejo Municipal, con fundamento en el cual decidió emitir un voto de desaprobación en cuanto a la lotificación de cita. Y, aunque se aludió a segregaciones inscritas de manera irregular, al incumplimiento de las normas del Plan del Gran Área Metropolitana y a los lotes visados de modo anómalo por el propio ente corporativo, lo cierto es que no hubo siquiera una recomendación en el sentido de iniciar acciones judiciales tendientes a la anulación de tales inscripciones registrales. De ahí, para esta Cámara, es claro, que dicha actuación de la Municipalidad no le causó ningún daño ni perjuicio a las actoras, por que los terrenos se mantuvieron inscritos en el Registro. Así, que no tuvo ningún efecto contra las segregaciones autorizadas.

Luego, aunque se estimara que tal “improbación” pudo generarles algún menoscabo, no hay en el expediente evidencia que permita establecer el necesario nexo causal entre el hecho desencadenante y el detrimento económico que arguyen como soportado.

VII.Acorde con lo expuesto habrá de rechazarse el recurso, con sus costas a cargo de las promoventes. Artículo 611 del Código Procesal Civil.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso, son las costas a cargo de las recurrentes.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce [email protected]