Denial of land-use certificate does not create damages without causationNegativa de certificado de uso de suelo no genera daños sin nexo causal

Sala Primera de la Corte Date of Resolution: July 4, 2012 at 09:45 Analyzed by: SALA PRIMERA Related Rulings Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Land-use certificate (certificado de uso de suelo) Subtopics:

Concept and scope.

The land-use certificate is the instrument that records the uses for which a plot of land may be destined. What it certifies—with a declarative nature—is the use that can be made of it according to the regulations in force. It may happen that what is stated in it is not what interests the citizen, given that the use they intended to give it might not conform to the regulatory plan. This certificate constitutes a fundamental act, because its content and function are to record factual or legal states that enable the making of resolutions that create, modify, or extinguish legal situations, such as construction permits or business licenses. A municipality could indeed deny the certificate if it is not compatible with the regulatory plan, or for reasons of environmental nature or public health.

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Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Adequate causation (causalidad adecuada) Subtopics:

Concept and scope.

Adequate causation, as a legal method for imputing a damage (harmful result) to a conduct (triggering event), is understood as that link between these elements when the former originates, if not necessarily, at least with a high probability, according to the specific circumstances affecting the matter, from the latter.

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Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Liability Subtopics:

Causal link (nexo causal).

Strict liability has as its attribution criterion causes established by law: damages caused by machines (article 1048 Civil Code), consumer law liability (canon 35 Consumer Protection Law), or that of the Administration, when its legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation causes damages to citizens (numeral 190 LGAP); the latter must only prove that the claimed damage exists (is demonstrated) and that it occurred as a direct and immediate consequence of the administrative activity (active or omissive) (adequate causation). Proof of fault or intent (objective imputation criterion) is not required. In the present case, no causal link exists between the damages and losses claimed to have been suffered and the Municipality having denied a land-use certificate (authorization to build dwellings). Said action, moreover, did not cause damages or losses to the plaintiffs, because the lands remained registered in the Registry.

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Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Cassation appeal (recurso de casación) Subtopics:

Formalities of the appeal.

The grievances under study limit themselves to citing an accumulation of norms, without clearly and concretely explaining how their violation occurred. They do not explain if they were interpreted improperly, erroneously, applied mistakenly, or if they were not acted upon. They do not specify how the violation occurred. They restrict themselves to alleging an infringement of the articles without stating their incidence in the specific case, nor the way in which such norms could lead to a different ruling. Thus, these charges are not as clear and precise as the technique of cassation requires.

... See more *040005860163CA* Res: 000798-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, at nine hours forty-five minutes on July four, two thousand twelve.

Ordinary proceeding established in the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, by C. SOCIEDAD ANÓNIMA AND R. SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by Mrs. F., […]; against the MUNICIPALIDAD DE VÁZQUEZ DE CORONADO, represented by the municipal mayor, R., […]. Also appearing as special judicial attorneys for the plaintiff party, licensed attorneys José Leonardo Céspedes Ruiz and Eduardo Sancho González. […].

RESULTANDO

1.- Based on the facts stated and legal provisions cited, the plaintiff party filed a lawsuit whose amount was set at three hundred million colones, so that in the judgment: "A.- that the municipal agreements adopted by the Concejo Municipal of the Municipalidad de Vázquez de Coronado, numbers 2003-042-015-A of the Ordinary Session 142 of February 10, 2003 and 2003-052-016 of the Ordinary Session held on April 14, 2003, are absolutely null. B.- That the two Resolutions issued by the Third Section of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, acting under its competence as improper hierarchical superior, resolutions numbers 35-2004 of 9:20 hours on February 20, 2004 and 70-2004 of 9:30 hours on March 26, 2004, are absolutely null. C.- That equally absolutely null are all the preparatory, implicit, and related acts, their antecedents and legal consequences, insofar as they served as a basis for issuing the acts challenged in points A and B above. D.- As a consequence of the preceding petitionary statements, and given the illicit conduct of the defendant Municipality, the Municipalidad del Cantón de Vázquez de Coronado will be ordered to compensate the damages and losses incurred, which will be liquidated in the enforcement of judgment phase. E.- That the payment of both costs of the proceedings is the responsibility of the Municipalidad de Vázquez de Coronado." 2.- The defendant Municipality answered negatively and did not raise exceptions.

3.- Judge Jonatán Canales Hernández, in judgment no. 191-2008 of 7 hours 30 minutes on March 31, 2008, resolved: "All and each one of the claims submitted to the office's knowledge by the plaintiff companies are declared inadmissible. The losing party is exempted from the payment of both costs." 4.- The special judicial attorney for the plaintiff party appealed, and the Tribunal Contencioso Administrativo, Seventh Section, composed of Judges Jorge Leiva Poveda, Judith Reyes Castillo, and Christian Hess Araya, in judgment no. 117-2009 of 14 hours 30 minutes on November 30, 2009, ordered: “The appeal is DECLARED WITHOUT MERIT.” 5.- Licensed attorney Sancho González, in his expressed capacity, files a cassation appeal indicating the reasons upon which he relies to refute the thesis of the lower court.

6.- The hearing was scheduled for 8 hours 30 minutes on October 28, 2010, at which time licensed attorney Eduardo Sancho González, representative of the plaintiff party, appeared and spoke.

7.- The special judicial attorney for the plaintiff companies filed an extraprocedural satisfaction (satisfacción extraprocesal) motion, resolved by resolution no. 000330-A-S1-2012 at 9:00 hours on March 8, 2012, ordering: “Extraprocedural satisfaction is declared regarding the lack of approval (visado) of the cadastral plans, the refusal to issue the land-use certificate, and the 'disapproval' ('improbación') of the segregations of lots located in a non-urban district. The hearing of the matter shall continue concerning the claim for damages and losses.” 8.- In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Draftsman is Magistrate Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.- The special judicial attorney of the companies R. Sociedad Anónima and C. Sociedad Anónima, states in the complaint document that, in the sector called […] the properties with real estate folio numbers […] were located, which in the field constituted Finca […]. In 1997, while the Plan for the Gran Área Metropolitana (GAM) was in force, the subdivision (lotificación) process for these properties began. He relates that the properties were segregated into their own titles, with their respective cadastral plans, which resulted in their individualized registration in the Public Registry. He adds that such estates were registered without the municipal approvals (visados), nor those of the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, since, he points out, they were not a requirement for properties located in non-urban districts, in accordance with the provisions of article 33 of the Ley de Planificación Urbana (LPU). He states that, in good faith, the companies he represents acquired some of these lots; however, he recounts, despite various and repeated efforts, the Municipalidad de Vázquez de Coronado has refused to issue the land-use certificates, a prerequisite for exercising the right of transformation. He also indicates that, in agreement of the Concejo Municipal no. 2003-042-015-A, it was decided to “disapprove” (“improbar”) the subdivisions (fraccionamientos) of Finca […]. Specifically, those lots fronting an easement (servidumbre) and under two hectares, including those that had been irregularly approved by the Municipality. Disagreeing, he filed a motion for revocation with subsidiary appeal. The first was denied by agreement 2003-052-016, where the appeal before the improper hierarchical superior was admitted. The Third Section of the Tribunal Contencioso Administrativo acting in that capacity, in resolution no. 035-2004 of 9 hours and 20 minutes on February 20, 2004, confirmed the challenged act and considered the administrative remedy exhausted. These companies filed this lawsuit, in which they request a declaration of absolute nullity of: the agreements numbers 2003-042-015-A of the ordinary session 142 of February 10, 2003 and 2003-052-016 of the ordinary session of April 14, both of 2003, adopted by the Concejo of the Municipalidad de Vázquez de Coronado. Similarly, of the resolutions issued by the Tribunal Contencioso Administrativo in its capacity as improper hierarchical superior, numbers 35-2004 of 9 hours 20 minutes on February 20, 2004 (which confirmed the appealed agreement), and 70-2004 of 9 hours and 30 minutes on March 26, 2004, where the nullity incident, as well as the addition and clarification of resolution 35-2004, were declared without merit. And also of the preparatory, implicit, and related acts; their antecedents and legal consequences, insofar as they served as a basis for issuing the challenged acts. Also, that the Municipality be ordered to pay the damages and losses incurred and both costs of the proceedings. In the complaint document, when referring to the object of the proceeding, he stated: “… in this remedy we request the nullification of what was done by the defendant Municipality, given that it cannot refuse to grant the land-use certificate, and moreover, it also cannot, in an ex officio and unilateral manner, “disapprove” in an administrative forum, the segregations duly registered in the Public Registry. Consequently, we request the condemnation for damages and losses, resulting from the fact that for 8 (sic) years, my represented parties have been owners of properties that are 'de facto frozen' by the municipal corporation, and this has prevented us from the free enjoyment, transformation, and/or (sic) disposal of these properties”. The corporate entity answered negatively and did not raise exceptions. The Trial Court declared the lawsuit without merit, with no special award for costs. The Tribunal confirmed. The special judicial attorney for the losing parties files a cassation appeal in which he develops six grievances. However, due to the fact that, upon a motion by the plaintiffs' representative, this Chamber granted the request for extraprocedural satisfaction, thereby ordering the continuation of the proceeding only regarding the consideration of the claimed damages and losses. Consequently, only the analysis of the two objections referring to these will be addressed, corresponding to the fourth and sixth of the original appeal.

II.- First (fourth): alleges violation of canons 41, 45, and 49 of the Magna Carta in relation to article 190 and following of the LGAP, 23, 61, and 62 of the LRJCA. He reproduces part of Considerando IV of the appealed ruling, where it is established that the land-use certificate cannot be denied to any citizen, as it is “no more than a simple declaration of knowledge or administrative act of certification”. He finds it strange that the Tribunal endorses his argument, regarding that the corporate entity could not deny the land use, but does not declare the lawsuit with merit concerning the payment of damages and losses, in accordance with what is stipulated in precept 23 of the LRJCA. Therefore, he indicates a denial of justice was incurred by not declaring the appropriateness of compensation as established by the cited regulations. Second (sixth): he alleges that articles 41, 45, and 49 of the Political Constitution are violated in relation to numerals 190 and following of the LGAP and numerals 23, 61, and 62 of the LRJCA. He points out that the alluded “disapproval” of the subdivisions (fraccionamientos) has served as a basis for the corporate entity to freeze their properties, so they need to obtain from the jurisdictional body the declaration of illegality of such act, to be able to obtain the land-use certificate and the construction permit. He insists that the lawsuit should have been declared with merit and the damages and losses granted for the more than 10 years that the properties have been frozen.

III.- The cassation appellant, in the first objection, accuses the violation of canons 41, 45, and 49 of the Political Constitution in relation to article 190 and following of the LGAP, 23, 61, and 62 of the LRJCA, since, in his opinion, compensation was denied, despite being stipulated in the national legal system. In the second grievance, he once again claims the violation of the cited provisions, since, he points out, the refusal of his petitions has caused the properties to have been frozen for more than 10 years. However, as can be seen, in both grievances he limits himself to citing an accumulation of norms, without clearly and concretely explaining how their violation occurred. He does not explain, for each of the regulations, if they were improperly interpreted, erroneously, or if they were applied mistakenly or not acted upon. Note, he does not specify how the violation occurred. He restricts himself to alleging an infringement of the cited articles without stating their incidence in the present case, nor how such norms could lead to a different ruling. Thus, it is evident that the charges under study are not as clear and precise as the technique of cassation requires. Consequently, said non-observance requires their rejection.

IV.- Notwithstanding the foregoing, elaborating further on the reasons, the following observations are made. It is necessary to reproduce what was ordered by this Collegiate Body regarding the causal link (nexo de causalidad): “This Chamber has explained the link between the triggering event and the harmful result, in the sense that: ‘Adequate causation, as a legal method for imputing a damage to a conduct, must be understood as that link between these elements, when the former originates, if not necessarily, at least with a high probability, according to the specific circumstances affecting the matter, from the latter. In this line, among others, see resolutions 467-F-2008 of 14 hours 25 minutes on July 4, 2008, or 1008-F-2006 of 9 hours 30 minutes on December 21, 2006’.” No. 515 of 10 hours 15 minutes on May 27, 2009. Strict liability has, as its attribution criterion, causes expressly established by law. Examples of this are article 1048 of the Civil Code, regarding liability derived from damages caused by motor machines, article 35 of the Consumer Protection Law, referring to liability in consumer law matters, and numeral 190 of the LGAP regarding that of the Administration. The latter assumes it when its legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation causes damages to the citizens. Thus, the latter must only prove that the damage exists and that it occurred as a direct and immediate consequence of the activity carried out by the Administration (adequate causation). Proof of fault or intent (guilt in the broad sense) is not required, since the imputation criterion is objective. It corresponds to the judge to examine in each case whether or not there is a direct and adequate causal link (causalidad directa y adecuada) between the damage claimed (and demonstrated) by the petitioner and the activity (active or omissive) carried out by the Administration”. No. 662 of 14 hours 20 minutes on May 26, 2010.

V.- In the first reproach, he alleges a normative violation because damages and losses were not granted to him due to the refusal to issue the land-use certificates. As stated in Considerando I, the plaintiff party, since the initial complaint document, has asserted that it suffered a patrimonial detriment, as the properties were immobilized for several years. The Court, among the proven facts, held as proven: “ix) In the year 2002, the plaintiff companies requested from the defendant municipality a land-use certificate for the properties located in “Finca […]”, a petition that was rejected by the Concejo Municipal de Vásquez de Coronado, through Agreement No. 2002-023-031-A of September 30, 2002. In said application for a land-use certificate, authorization was requested to build single-family dwellings (thirteenth and fourteenth facts of the formalization of the complaint –f. 55-, expressly accepted by the defendant –f. 117-); x) That in response to that decision, the plaintiff companies… filed motions for revocation with subsidiary appeal against the agreement mentioned in the previous point (fifteenth fact of the formalization document of the complaint –fs. 55-56-, expressly accepted as indicated by the defendant –f. 117-); xi) That the Consejo Municipal agreed to confirm the denial of the issuance of the land-use certificate (see copy at fs. 3-4 of the file)”. Factual situations later upheld by the Tribunal. Article 1 of the Ley de Planificación Urbana stipulates that the land-use certificate is “… the use of a plot of land, of the physical structure settled or incorporated onto it, or both, regarding class, form, or intensity of its exploitation”. As indicated by the Tribunal, this document is paramount regarding the intended use of the land, since there is an obligation to reserve it for the use established in urban planning; because, in accordance with the provisions of norm 45 of the Magna Carta, private property can be limited for urban planning reasons, so that unbridled development does not threaten urban organization, the environment, or the health of the inhabitants. Thus, the land-use certificate is the instrument recording what uses a plot of land may be destined for, that is, what it certifies - with a declarative character - is the use that can be made of it according to the regulations in force. Hence, it may happen that what is stated in it is not what interests the citizen, given that the use they intended to give it might not conform to the regulatory plan. As made clear by the Ad quem, the Constitutional Chamber has expressed that said certificate, although declarative in nature, constitutes a fundamental act, because its content and function is to record factual or legal states that enable the making of resolutions that create, modify, or extinguish legal situations, such as construction permits or business licenses, for the granting of which this document is required, as a means to verify that what is requested conforms to the use approved in the corresponding regulatory plan. Among other judgments, those numbered 2462 of 14 hours 33 minutes on February 28, 2006 and 16433 of 18 hours 44 minutes on November 29, 2005 can be consulted. It is clear that a municipality cannot refuse to answer a citizen's request, even though it does not constitute a declarative act of rights, since failing to do so would violate the right of petition and timely response. Although contrary to what the plaintiffs argued, the municipality could indeed deny a land-use certificate, by virtue of it not being compatible with the regulatory plan, or for reasons of environmental nature or public health. In the sub examine, there is no evidence of a causal link between the economic detriment claimed to have been suffered and the Municipality's refusal to respond to the request for a land-use certificate for the properties they own. It is undeniable that, if there was any impairment, it would relate to the omission to answer the request, an aspect unrelated to the granting or not of said certificate. Consequently, the necessary relationship of causation nor of probability between the two exists. In any case, in the document dated February 28 of this year, filed at the document reception of this Chamber, the special judicial attorney of the plaintiffs, specifically indicated that extraprocedural satisfaction had occurred on this particular matter.

VI.- In the second objection, he alleges that the agreement that “disapproved” the segregations has served to keep his properties frozen, which has prevented him from obtaining the land-use certificate or the construction permit. On this matter, the Ad quem resolved: “V.- Having said the above, the second major question raised concerns whether a Municipality can “disapprove” some segregations already registered in the Public Registry, as occurred in this case. In our opinion, the answer will depend on what is understood by “disapproving” said segregations. If what is talked about is an invalidation of the corresponding registry entries, then the answer is clearly negative, since a municipal entity lacks the competence to do so. The definitive cancellation of registry inscriptions is fundamentally subject to what is provided in ordinals 472 and 474 of the Civil Code, so that if a municipal corporation intended to achieve that cancellation, it would have to bring the corresponding judicial actions, within the established timeframes. Due to the foregoing, in the sub lite, when the questioned resolution 2003-042-015-A speaks of 'ALL THE SEGREGATIONS of ‘Finca […]’ ARE DISAPPROVED' (sic), this Tribunal believes that such statement must be understood in light of the consideration contained in that same act, in which the Concejo Municipal says it 'REFUSES TO LEGITIMIZE the segregations that were registered irregularly'. Therefore, it is clear that the purpose was to express censure or disapproval of a subdivision (fraccionamiento) that – at least in the opinion of the majority of that body – had been carried out contra legem. Such declaration, however, and it is reiterated, does not have the effect of annulling the inscriptions in the Registry and, consequently, does not compromise in any way the question of the ownership domain of the resulting properties, in the hands of their owners. In our opinion, the disapproval contained in the act can only be considered as having moral character – if you will – and not legal. Indeed, as seen from folios 66 and 67 of tome III of the administrative file, the agreement arises from a report presented in the session of January 27, 2003 by the councilors […]. That is, it does not constitute the resolution, properly speaking, of any motion filed by the plaintiffs. For this reason, its legal nature does not seem to go beyond a simple internal act…”. Without analyzing whether the act suffers from any circumstance leading to its annulment, it must be indicated that it limited itself to “disapproving” the segregations carried out in finca […], registered, in its opinion, anomalously. Note, it did not allude to specific properties, but was a generic disapproval, relative to “All the lots fronting an easement (private road) smaller than 2 hectares (GAM norm of 1982 and its reforms, except that of 1997). Including the lots irregularly approved by the Municipalidad de Vázquez de Coronado”. On the other hand, in said agreement, the issues related to the land-use certificate or the construction permit were not addressed. Furthermore, it derived from a report given internally to the Concejo Municipal, based on which it decided to issue a vote of disapproval regarding the cited subdivision (lotificación). And, although it alluded to segregations registered irregularly, to the non-compliance with the norms of the Plan del Gran Área Metropolitana, and to the lots anomalously approved by the corporate entity itself, the truth is that there was not even a recommendation to initiate judicial actions aimed at the annulment of such registry inscriptions. Hence, for this Chamber, it is clear that said action by the Municipality did not cause any damage or loss to the plaintiffs, because the lands remained registered in the Registry. Thus, it had no effect against the authorized segregations. Therefore, even if it were deemed that such “disapproval” could have generated some impairment for them, there is no evidence in the file that allows establishing the necessary causal link between the triggering event and the economic detriment they claim to have endured.

VII.- In accordance with the foregoing, the appeal must be rejected, with its costs borne by the promoters. Article 611 of the Civil Procedure Code.

POR TANTO

The appeal is declared without merit, with costs borne by the appellants.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 07:56:30.

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La responsabilidad objetiva tiene como criterio de atribución causas establecidas por ley: daños ocasionados por máquinas (artículo 1048 Código Civil), responsabilidad en derecho del consumidor (canon 35 Ley de Protección al Consumidor), o a la Administración, cuando por funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, provoque daños a los administrados (numeral 190 LGAP); éste sólo debe probar que el daño reclamado existe (demostrado) y que se produjo como consecuencia directa e inmediata de la actividad (activa u omisiva) administrativa (causalidad adecuada). No requiere demostración de la culpa o el dolo (criterio de imputación objetivo). En la especie, no existe nexo causal entre los daños y perjuicios que acusa haber sufrido y el que la Municipalidad le haya denegado un certificado de uso de suelo (autorización para construir viviendas). Dicha actuación, además, no causó daños ni perjuicios a las actoras, porque los terrenos se mantuvieron inscritos en el Registro.

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Los agravios en estudio se limitan a citar un cúmulo de normas, sin exponer de modo claro y concreto, cómo se produce su conculcación. No explica sí se interpretaron de manera indebida, errónea o se aplicaron equivocadamente o se dejaron de actuar. No puntualiza la manera cómo se produjo la vulneración. Se restringe a alegar infracción de los cardinales sin manifestar su incidencia en la especie, ni el modo en que tales normas pueden llevar a fallar distinto. Así, estos cargos no son lo claro y precisos como requiere la técnica de casación.

... Ver más *040005860163CA* Res: 000798-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de julio de dos mil doce.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por C. SOCIEDAD ANÓNIMA Y R. SOCIEDAD ANÓNIMA, representadas por la señora F., […]; contra la MUNICIPALIDAD DE VÁZQUEZ DE CORONADO, representado por el alcalde municipal, R., […]. Figuran además, como apoderados especiales judiciales de la parte actora, los licenciados José Leonardo Céspedes Ruiz y Eduardo Sancho González. […].

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció demanda cuya cuantía se fijó en la suma de trescientos millones de colones, a fin de que en sentencia: "A.- que son absolutamente nulos los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, números 2003-042-015-A de la Sesión Ordinaria 142 del 10 de febrero del 2003 y 2003-052-016 de la Sesión Ordinaria celebrada el día 14 de abril del 2003. B.- Que son absolutamente nulas las dos Resoluciones que dictó la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en ejercicio de su competencia de superior jerárquico impropio, resoluciones números 35-2004 de las 9:20 horas del 20 de febrero del 2004 y 70-2004 de las 9:30 horas del 26 de marzo del 2004. C.- Que igualmente son absolutamente nulos todos los actos preparatorios, implícitos y conexos, antecedentes y consencuencias jurídicas de los mismos, en el tanto hayan servido de fundamento para que se emitieran los actos impugnados en los puntos A y B anteriores. D.- Como consencuencia de los anteriores extremos petitorios, y dada la conducta ilícita de la Municipalidad demandada, se condenará a la Municipalidad del Cantón de Vázquez de Coronado, al resarcimiento de los daños y perjuicios irrogados, los que serán liquidados en la vía de la ejecución de sentencia. E.- Que son a cargo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, el pago de ambas costas de los procesos." 2.- La Municipalidad demandada contestó negativamente y no opuso excepciones.

3.- El Juez Jonatán Canales Hernández, en sentencia no. 191-2008 de las 7 horas 30 minutos del 31 de marzo de 2008, resolvió: "Se declaran improcedentes todas y cada una de las pretensiones sometidas a conocimiento del despacho, por parte de las sociedades actoras. Se exime del pago de ambas costas a la parte vencida.” 4.- El apoderado especial judicial de la parte actora apeló y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima, integrado por los Jueces Jorge Leiva Poveda, Judith Reyes Castillo y Christian Hess Araya, en sentencia no. 117-2009 de las 14 horas 30 minutos del 30 de noviembre de 2009, dispuso: “Se declara SIN LUGAR el recurso de apelación.” 5.- El licenciado Sancho González, en su expresado carácter, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

6.- Para efectuar la vista se señalaron las 8 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2010, oportunidad en que asistió e hizo uso de la palabra el licenciado Eduardo Sancho González, representante de la parte actora.

7.- El apoderado especial judicial de las sociedades actoras presentó gestión de satisfacción extraprocesal, resuelta mediante resolución no. 000330-A-S1-2012 de las 9 horas del 8 de marzo de 2012, dispuso: “Se declara la satisfacción extraprocesal en lo concerniente a la falta de visado de los planos catastrados, la negativa a entregar el certificado de uso de suelo y la “improbación” de las segregaciones de los lotes ubicados en un distrito no urbano. Continúese con el conocimiento del asunto en cuanto al extremo atinente a daños y perjuicios.” 8.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.- El apoderado especial judicial de las compañías R. Sociedad Anónima y C. Sociedad Anónima, expone en el escrito de demanda que, en el sector denominado […] se ubicaban los inmuebles matrículas de folio real números […], que en el campo conformaban la Finca […]. En 1997, estando vigente el Plan para el Gran Área Metropolitana (GAM), se inició el proceso de lotificación de dichas propiedades. Refiere, los predios se segregaron en cabeza propia, con sus respectivos planos catastrados lo cual originó su inscripción individualizada en el Registro Público. Agrega, tales heredades se registraron sin los visados municipales, ni los de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pues, señala, no eran requisito para propiedades localizadas en distritos no urbanos, de conformidad con las disposiciones del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (LPU). Manifiesta, de buena fe las empresas que representa adquirieron algunos de esos lotes, no obstante, relata, pese a diversas y reiteradas gestiones la Municipalidad de Vázquez de Coronado se ha negado a expedir los certificados de uso de suelo, requisito previo para ejercer el derecho de transformación. También, indica, en acuerdo del Concejo Municipal no. 2003-042-015-A, se decidió “improbar” los fraccionamientos de la Finca […]. Específicamente, aquellos lotes frente a servidumbre y menores de dos hectáreas, incluso los que habían sido visados de modo irregular por el Ayuntamiento. Inconforme, formuló revocatoria con apelación en subsidio. La primera, fue denegada mediante acuerdo 2003-052-016, donde se admitió la apelación para ante el jerarca impropio. La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo actuando en ese carácter, en resolución no. 035-2004 de las 9 horas con 20 minutos del 20 de febrero de 2004, confirmó el acto impugnado y dio por agotada la vía administrativa. Dichas sociedades formularon esta demanda, en la que piden se declare la nulidad absoluta de: los acuerdos números 2003-042-015-A de la sesión ordinaria 142 del 10 de febrero de 2003 y 2003-052-016 de la sesión ordinaria del 14 de abril ambas de 2003, adoptados por el Concejo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Igualmente, de las resoluciones dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo en su carácter de jerarca impropio, números 35-2004 de las 9 horas 20 minutos del 20 de febrero de 2004 (en la que se confirmó el acuerdo apelado), y 70-2004 de las 9 horas con 30 minutos del 26 de marzo de 2004, donde se declaró sin lugar el incidente de nulidad, así como la adición y aclaración de la resolución 35-2004. Y, también de los actos preparatorios, implícitos y conexos; sus antecedentes y consecuencias jurídicas de estos, en el tanto hayan servido de fundamento al emitir los actos impugnados. Asimismo, se condene al Ayuntamiento al pago de los daños y perjuicios irrogados y ambas costas del proceso. En el líbelo de demanda al aludir al objeto del proceso, expuso: “… en esta vía solicitamos la nulidad de lo actuado por parte de la Municipalidad demandada, toda vez que no puede negarse a otorgar el certificado de uso de suelo, sino que además, tampoco puede, de forma oficiosa y unilateral, “improbar” en sede administrativa, las segregaciones debidamente inscritas en el Registro Público. Consecuentemente, solicitamos la condena en daños y perjuicios, producto que desde hace 8 (sic) años, mis representadas son dueñas de unas propiedades que se encuentran “congeladas de facto” por parte de la corporación municipal, y ello nos ha impedido el libre disfrute, transformación y/ (sic) disposición de estos inmuebles”. El ente corporativo contestó negativamente y no opuso excepciones. El Juzgado declaró sin lugar la demanda sin especial condenatoria en costas. El Tribunal confirmó. El apoderado especial judicial de las perdidosas formula recurso de casación en el que desarrolla seis agravios. No obstante, en razón de que ante gestión del representante de las actoras esta Cámara acogió la solicitud de satisfacción extraprocesal, de forma que ordenó la continuación del proceso solo en cuanto al conocimiento de los daños y perjuicios reclamados. Consecuentemente, solo se entrará al análisis de los dos reparos en los que se alude a estos, que corresponden al cuarto y sexto del recurso original.

II.- Primero (cuarto): aduce violación de los cánones 41, 45 y 49 de la Carta Magna en relación con el 190 y siguientes de la LGAP, 23, 61 y 62 de la LRJCA. Reproduce parte del considerando IV del fallo recurrido, donde se establece que el certificado de uso de suelo no puede ser negado a ningún administrado, pues, no es “más que una simple declaración de conocimiento o acto administrativo de certificación”. Extraña, el Tribunal avale su argumento, respecto a que el ente corporativo no podía denegarle el uso de suelo, pero no declare con lugar la demanda en lo tocante al pago de daños y perjuicios, de conformidad con lo estipulado en el precepto 23 de la LRJCA. Por ende, indica se incurrió en una denegación de justicia al no declararse la procedencia del resarcimiento según lo establecen las regulaciones citadas. Segundo (sexto): alega, se infringen los artículos 41, 45 y 49 de la Constitución Política en relación con los numerales 190 y siguientes de la LGAP y los numerales 23, 61 y 62 de la LRJCA. Apunta, la aludida “improbación” de los fraccionamientos ha servido de fundamento al ente corporativo para congelar sus fincas, por lo que necesitan obtener de parte del órgano jurisdiccional la declaratoria de ilegalidad de tal acto, para poder obtener el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción. Insiste, la demanda debió declararse con lugar y otorgar los daños y perjuicios sufridos en los más de 10 años de tener congelados los inmuebles.

III.- El casacionista en el primer reparo acusa el quebranto de los cánones 41, 45 y 49 de la Constitución Política en relación con el 190 y siguientes de la LGAP, 23, 61 y 62 de la LRJCA, puesto que en su opinión, se le negó la indemnización, pese a estar estipulada en el ordenamiento jurídico patrio. En el segundo agravio, una vez más aduce la conculcación de las citadas disposiciones, ya que, apunta, la negativa a sus peticiones, ha provocado que por más de 10 años los inmuebles hayan estado congelados sus inmuebles. Sin embargo, según se aprecia, en ambos agravios se limita a citar un cúmulo de normas, sin exponer de modo claro y concreto, cómo se produce su conculcación. No explica para cada una de las regulaciones, sí se interpretaron de manera indebida, errónea, o bien, si se aplicaron equivocadamente o se dejaron de actuar. Obsérvese, no puntualiza la manera cómo se produjo la vulneración. Se restringe a alegar infracción de los cardinales citados sin manifestar su incidencia en la especie, ni el modo en que tales normas pueden llevar a fallar distinto. Así, es evidente, los cargos en estudio, no son lo claro y precisos como requiere la técnica de casación. Consecuentemente, dicha inobservancia obliga a su rechazo.

IV.- No obstante lo anterior, abundando en razones se hace las siguientes observaciones. Es menester reproducir lo dispuesto por este Órgano Colegiado en cuanto al nexo de causalidad: “Esta Sala ha explicado el nexo entre el hecho desencadenante y el resultado dañoso, en el sentido de que: “La causalidad adecuada, como método jurídico para imputar un daño a una conducta, debe entenderse como aquella vinculación entre estos elementos, cuando el primero se origine, si no necesariamente, al menos con una alta probabilidad, según las circunstancias específicas que incidan en la materia, de la segunda. En esta línea, entre otras, pueden verse las resoluciones 467-F-2008 de las 14 horas 25 minutos del 4 de julio de 2008, o la 1008-F-2006 de las 9 horas 30 minutos del 21 de diciembre de 2006”. No. 515 de 10 horas 15 minutos del 27 de mayo de 2009. La responsabilidad objetiva, tiene como criterio de atribución causas expresamente establecidas por la ley. Ejemplo de esto son el artículo 1048 del Código Civil, en cuanto a la derivada de los daños ocasionados por máquinas motivas, el artículo 35 de la Ley de Protección al Consumidor, referido a la responsabilidad en materia de derecho del consumidor, y el numeral 190 de la LGAP en cuanto a la de la Administración. Este último la supone cuando su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal provoque daños a los administrados. Así, este sólo debe probar que el daño existe y que se produjo como consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la Administración (causalidad adecuada). No requiere demostración de la culpa o el dolo (culpabilidad en sentido lato), ya que el criterio de imputación es objetivo. Corresponde al juzgador examinar en cada caso si existe o no causalidad directa y adecuada entre el daño reclamado (y demostrado) por el petente y la actividad (activa u omisiva) desplegada por la Administración”. No. 662 de las 14 horas 20 minutos del 26 de mayo de 2010.

V.- En el primer reproche aduce quebranto normativo en razón de que no se le concedieron daños y perjuicios en razón de la negativa a entregarle los certificados de uso de suelo. Según se expuso en el considerando I, la parte accionante desde el escrito inicial de demanda, ha aseverado que sufrió un menoscabo patrimonial, pues, los inmuebles estuvieron inmovilizados por varios años. El Juzgado entre los hechos probados, tuvo por acreditado: “ix) En el año 2002, las sociedades actoras, pidieron al ayuntamiento accionado, certificado de uso de suelo de las propiedades ubicadas en “Finca […]”, petición que fue rechazada por el Concejo Municipal de Vásquez de Coronado, mediante Acuerdo N° 2002-023-031-A del 30 de setiembre del 2002. En dicha solicitud de certificado de suelo, se pedía la autorización para construir viviendas unifamiliares (hechos décimo tercero y décimo cuarto de la formalización de la demanda –f. 55-, aceptado expresamente por la accionada –f. 117-); x) Que ante esa decisión, las sociedades actoras…interpusieron recursos de revocatoria con apelación subsidiaria contra el acuerdo mencionado en el punto anterior (hecho décimo quinto del escrito de formalización de la demanda –fs. 55-56-, aceptado expresamente en lo indicado por la accionada –f. 117-); xi) Que el Consejo Municipal acordó confirmar la denegatoria de la emisión del certificado de uso del suelo (véase copia a fs. 3-4 del expediente)”. Situaciones fácticas prohijadas luego por el Tribunal. El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana estipula que el certificado de uso de suelo es “… la utilización de un terreno de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento”. Según lo indicó el Tribunal, dicho documento es primordial respecto al destino que se le quiera dar al suelo, ya que existe la obligación de reservarlo al fijado en el planeamiento urbano; pues, de consuno con lo dispuesto en la norma 45 de la Carta Magna, la propiedad privada puede limitarse por razones de urbanismo, a fin de que un desarrollo desmedido no atente contra la organización urbana, el ambiente o salud de los habitantes. Así, el certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad quem, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador. Entre otras sentencias, pueden consultarse las números 2462 de las 14 horas 33 minutos del 28 de febrero de 2006 y 16433 de las 18 horas 44 minutos del 29 de noviembre de 2005. Es claro, que una municipalidad no puede negarse a contestar la solicitud de los administrados, aunque no constituya un acto declarativo de derechos, ya que de no hacerlo vulneraría el derecho de petición y pronta respuesta. Aunque contrario a lo aducido por las actoras, el ayuntamiento si podría denegar un certificado de uso de suelo, en virtud de que no sea compatible con el plan regulador, o por razones de índole ambiental o salud pública. En el sub examine no existe evidencia de nexo causal entre el detrimento económico que acusa haber sufrido y la negativa del Ayuntamiento a responder el pedido de certificado de uso del suelo de los inmuebles de su propiedad. Es indudable, de haber algún menoscabo se relacionaría con la omisión a contestar el pedido, aspecto ajeno al otorgamiento o no de dicho certificado. Consecuentemente, no existe la necesaria relación de causalidad ni de probabilidad entre unos y otros. En todo caso, en el escrito de fecha 28 de febrero del presente año, presentado en la recepción de documentos de esta Cámara, el apoderado especial judicial de las demandantes, de manera concreta, señaló que sobre el particular había operado la satisfacción extraprocesal.

VI.- En el segundo motivo, alega, el acuerdo que “improbó” las segregaciones ha servido para mantener congeladas sus fincas, lo que no le ha permitido obtener el certificado de uso de suelo, ni el permiso de construcción. Sobre el particular, el Ad quem, resolvió: “V.- Dicho lo anterior, la segunda gran cuestión que se plantea tiene que ver con si una Municipalidad puede “improbar” unas segregaciones ya inscritas en el Registro Público, como ocurrió en este caso. En nuestra opinión, la respuesta dependerá de qué se entiende por “improbar” dichas segregaciones. Si de lo que se habla es de una invalidación de los correspondientes asientos registrales, entonces la respuesta es claramente negativa, puesto que una entidad municipal carece de competencia para ello. La cancelación definitiva de inscripciones registrales está fundamentalmente sujeta a lo que disponen los ordinales 472 y 474 del Código Civil, de manera que si una corporación municipal pretendiera lograr dicha cancelación, tendría que entablar las acciones judiciales correspondientes, dentro de los plazos establecidos. Debido a lo anterior, en el sub lite, cuando la resolución 2003-042-015-A cuestionada habla de que “SE IMPRUEBAN. Todas las segregaciones ‘Finca […]’” (sic), estima este Tribunal que dicha afirmación debe entenderse a la luz de la consideración contenida en ese mismo acto, en el que el Concejo Municipal dice que “SE NIEGA A LEGITIMAR las segregaciones que se inscribieron de manera irregular”. Por ende, está claro que el propósito fue de expresar censura o desaprobación de un fraccionamiento que –al menos en criterio de la mayoría de ese órgano– se había realizado contra legem. Dicha declaración, sin embargo y se insiste, no tiene el efecto de anular las inscripciones en el Registro y, consecuentemente, tampoco compromete en nada la cuestión de la titularidad dominical de las fincas resultantes, en cabeza de sus dueños. En nuestro criterio, la desaprobación contenida en el acto no se puede tener más que de tener carácter moral –si se quiere– y no jurídico. En efecto, según se ve de los folios 66 y 67 del tomo III del expediente administrativo, el acuerdo surge de un informe presentado en la sesión del 27 de enero del 2003 por los regidores […]. Es decir, no constituye la resolución, propiamente dicha, de gestión alguna planteada por las actoras. Por ese motivo, su naturaleza jurídica no pareciera ir más allá de un simple acto interno…”. Sin entrar a analizar si el acto adolece de alguna circunstancia que conlleve su anulación, ha de indicarse, se limitó a “improbar” las segregaciones realizadas en la finca […], inscritas en su opinión de forma anómala. Nótese, no aludió a inmuebles en particular, sino que fue una desaprobación genérica, relativa a “Todos los lotes frente a servidumbre (camino privado) menores de 2 hectáreas (norma de la GAM de 1982 y sus reformas, excepto la del año 1997). Incluso los lotes visados en forma irregular por la Municipalidad de Vázquez de Coronado”. Por otra parte, en dicho acuerdo no se entró a conocer los temas relativos al certificado de uso de suelo ni del permiso de construcción. Además, derivó de un informe rendido a lo interno del Concejo Municipal, con fundamento en el cual decidió emitir un voto de desaprobación en cuanto a la lotificación de cita. Y, aunque se aludió a segregaciones inscritas de manera irregular, al incumplimiento de las normas del Plan del Gran Área Metropolitana y a los lotes visados de modo anómalo por el propio ente corporativo, lo cierto es que no hubo siquiera una recomendación en el sentido de iniciar acciones judiciales tendientes a la anulación de tales inscripciones registrales. De ahí, para esta Cámara, es claro, que dicha actuación de la Municipalidad no le causó ningún daño ni perjuicio a las actoras, por que los terrenos se mantuvieron inscritos en el Registro. Así, que no tuvo ningún efecto contra las segregaciones autorizadas. Luego, aunque se estimara que tal “improbación” pudo generarles algún menoscabo, no hay en el expediente evidencia que permita establecer el necesario nexo causal entre el hecho desencadenante y el detrimento económico que arguyen como soportado.

VII.- Acorde con lo expuesto habrá de rechazarse el recurso, con sus costas a cargo de las promoventes. Artículo 611 del Código Procesal Civil.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso, son las costas a cargo de las recurrentes.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández HBRENES/larce Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.