Exemption from costs in dispute over public mangrove domain and SINAC permitsExoneración de costas en proceso sobre dominio público de manglar y permisos del SINAC

RES: 000550-F-S1-2012 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours ten minutes on the tenth of May of two thousand twelve.

Ordinary proceeding processed in the Administrative Litigation Court by R, carrier; against the STATE, represented by prosecutors Susana Fallas Cubero and Mauricio Castro Lizano, both of unknown marital status, and against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, lastly represented by attorney Oscar Eduardo Romero Aguilar. The natural persons are of legal age and, with the exceptions noted, married and attorneys.

WHEREAS

1. Based on the facts he set forth and the legal provisions he cited, the plaintiff initiated an ordinary proceeding, so that the judgment declares: “FIRST: The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) are ordered to pay the damages caused to the undersigned, due to the cancellation of the use permit by the Área de Conservación Arenal Tempisque, by resolution at 15:00 hours on November 19, 2004, which are described below: 1. Economic damage for what I ceased to receive from the exploitation of the shrimp farm for five years. 2. Losses for maintenance of the shrimp farm for five years, without income due to the effects of the aforementioned resolution. 3. Moral damage caused at the family level, due to the lack of economic income. SECOND: The damages caused are estimated in the sum of two hundred million colones.” 2. The State answered negatively and raised the defenses of lack of right and lack of interest. As well as the generic expression “sine actione agit.” 3. The preliminary hearing was held at 8:45 hours on June 2, 2009, at which time the parties took the floor.

4. A date and time were set to conduct the oral and public trial, and the Administrative Litigation and Civil Treasury Court, composed of judges Ricardo Madrigal Jiménez, Sady Jiménez Quesada, and Alner Palacios García; in judgment no. 72-2011 at 8:35 hours on March 28, 2011, resolved: “The defense of lack of active legal standing (legitimación) is rejected. The defense of lack of right is upheld, declaring the lawsuit without merit in all its aspects. The process is resolved without special condemnation for costs (costas).” 5. The State representation files a cassation appeal expressly indicating the reasons on which it relies to refute the Court's thesis.

6. In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Judge Solís Zelaya

WHEREAS

I.The previous instance held the following relevant facts to be proven, regarding which there is no controversy, from which we proceed to provide greater clarity to what will be said later. However, it must be warned beforehand that, when the oral judgment was delivered, certain location data, issuing bodies of pronouncements, or recipients of actions by the interested parties were omitted in some proven facts. The account that will be made reflects what was expressed by the Court, in the same order in which it addressed them. On September 11, 1985, the Dirección General Forestal of the Ministry of Agriculture and Livestock granted a use permit for 2 hectares 9700 square meters to Mr. C, for a term of two years, with the possibility of extension, to exploit a saltworks project. Around the year 2000, Mr. C began using the area to produce shrimp alternatively. On August 31, 2001, the permit beneficiary paid the corresponding fee (canon) for the salt extraction service for the period 1998 to 2001. In an inspection carried out by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) on September 13, 2001, it was verified that Mr. C had cut down part of the mangrove, for which he was criminally reported and it was recommended not to renew the land-use permit. On October 29, 2001, Mr. C assigned the land-use permit to his son R. On September 18, 2003, Mr. C was informed that his permit had been expired since October 1987, and therefore he had to initiate renewal procedures. By note of December 1, 2003, the administrator of the Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ warned Mr. C that he had to pay the fee (canon) for the years 2002 and 2003. On February 14, 2004, Mr. C requested to renew the expired permit for land use. In the inspection carried out on July 18, 2004, it was verified that Mr. C had expanded the granted area by almost 5000 square meters, upon which it was recommended that the permit be canceled. By resolution 021-04-RVS-CIPANCÍ of November 19, 2004, SINAC ordered the administrative eviction of the persons occupying the public domain (dominio público) area with a permit to extract salt, reasoning that it had been expired since 1987, and that although the extension had been requested, the area had been increased and mangrove had been cut without presenting permits, upon which it granted 10 business days to vacate the area. By brief of December 22, 2004, Mr. C filed an appeal against that pronouncement. Pursuant to act 24-91-2005 of the Secretaría Técnica Ambiental of September 26, 2005, Mr. C was considered to have standing (legitimado) to request an environmental impact assessment (evaluación ambiental) for the project that had been granted to his father at the time, allowing him to process it. On August 13, 2007, the Legal Department sent Mr. C’s appeal to SINAC. The latter died on February 22, 2007. On July 4, 2008, R deposited the amount corresponding to the payment of the fee (canon) for the years 2001 to 2008 for the area under dispute. By pronouncement R-SINAG-CONAG-031-09 of February 6, 2009, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación rejected Mr. C’s vertical appeal. On April 28, 2009, SINAC technicians verified that for two years the area had been used to produce wild and non-traditional shrimp. It was also held as proven that the Izaba family members had paid the municipal business license (patente municipal) for more than 10 years and that R had occupied the area for more than 5 years. The latter initiated an administrative litigation process against the State and SINAC. He requested, in essence; that the resolutions R-SINAC-CONAG-031-09 of February 6, 2009, and 021-04-RVS-CIPANCÍ of November 19, 2004, be annulled, for not conforming to due process; that the permit to continue exploiting the shrimp farm project be declared as indicated in the viability plan and that they be ordered to pay damages, losses, and costs (costas). The defendants opposed, invoking lack of right, legal standing (legitimación), and current interest and the generic expression “sine actione agit”. The Court, upon resolving the merits of the controversy, upheld the lack of right, rejected the lawsuit in all its aspects, and did not impose a special condemnation for costs (costas).

II.Disagreeing with the disposition regarding the economic repercussions of the process, the State representatives file a cassation appeal. They invoke one ground on the merits. Pursuant to article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, they state, the losing party in a process must bear the costs (costas). The judgment did not duly assess the body of evidence or the substantive rules on public domain (dominio público) of mangrove ecosystems, which prevent considering sufficient reason to litigate, they assert, in addition to the amount of the lawsuit, set at ¢200,000,000.00, revealing a profit motive. The permit granted to Mr. C to exploit a saltworks project on the mangrove, they consider, was granted “intuitu personae” and expired in 1987. According to the inspection report of September 13, 2001, they explain, the plaintiff was reported for cutting mangrove and developing shrimp farming activities since 2000. By their nature of public domain (dominio público), they maintain, these assets make impossible any allegation regarding a right of possession. The payments made for taxes, services, or fees (cánones), they state, do not cure the illegal occupation. All these elements, they conclude, rule out that he had reason to litigate.

III.The Court, when justifying the exoneration from costs (costas), limited itself to pointing out that the plaintiff had sufficient reason to file the process, without delving into further reasons. The State representatives do not challenge the lack of reasoning, but rather, on the contrary, allege various circumstances. First, the intuitu personae nature of the permit granted to Mr. C. However, as the Court held as proven, pronouncement no. 24-91-2005 of the Secretaría Técnica Ambiental of September 26, 2005, admitted that Mr. C had standing (legitimado) to request an environmental impact assessment (evaluación ambiental) for the project that had been granted to his father at the time, allowing him to process it. Furthermore, the eviction order was not directed only against Mr. C, but with respect to any occupant, which included Mr. C. Although the Court admitted that this was not the competent body to define the claimant's legal standing (legitimación), such impropriety should have been noticed by the issuing body of the act, in order to bring it to the attention of the interested party. By not having done so, it created the expectation of being considered qualified to manage. They also show as a basis for their censure that the permit expired in 1987. However, various facts pertaining not only to the beneficiary but also to the Administration itself created confusion as to whether the permit was in force or not. Thus, Mr. C paid in August 2001 the fee (canon) for the salt extraction service for the period 1998 to 2001. According to the principle of efficiency that must govern administrative work, if the permit was expired, there was no reason to receive the payment, but, on the contrary, by note of December 1, 2003, the administrator of the Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ warned Mr. C that he had to pay the fee (canon) for the years 2002 and 2003. In addition to the above, it was not until September 2003 that Mr. C was informed that his permit had been expired since October 1987, and that he had to renew it. The contradiction increases if one remembers that previously – September 2001 – another administrative act had recommended that the permit be canceled, having noted the cutting of mangrove. As obvious as it may seem, recommending that a permit be canceled intrinsically assumes that it is in force, because otherwise, what should be proceeded with is eviction. On the other hand, the appellants also censure that the plaintiff was reported for cutting mangrove and developing shrimp farming activities. However, according to the list of proven facts, the one who incurred in those practices was not Mr. R, but Mr. C. Although the Chamber shares the criterion that the public domain (dominio público) nature of the assets prevents debates regarding possession rights, or that the payments made do not cure the illegal occupation, these assessments, which correspond to a legal analysis of the merits of the controversy, do not detract from the fact that the intricate administrative action of the various instances that intervened in the matter, in a disjointed manner, allowed the plaintiff to have a perception of holding some right to claim. This being the case, the Chamber agrees with the Court that in the case at hand (sub-lite) there were sufficient reasons for the plaintiff to go to court, so no breach is verified by exonerating him from the payment of costs (costas). With everything, the appeal must be rejected, imposing its costs (costas) on the appellant, under the terms of article 150 subsection 3) of the Código Procesal Civil.

THEREFORE

The appeal filed by the State is declared without merit, which must bear its own costs (costas).

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández RGONZALEZU Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Analizado por: SALA PRIMERA Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Costas Subtemas:

Exoneración.

En el asunto bajo estudio, comparte la Sala el criterio de que la naturaleza de dominio público de los bienes impide debates en torno a derechos de posesión, o que los pagos realizados no sanean la ocupación ilegal, estas valoraciones que corresponden a un análisis jurídico del fondo de la controversia, no demeritan que el accionar administrativo permitían al actor tener una percepción de ostentar algún derecho a reclamar. Así las cosas, coincide la Sala con el Tribunal en torno a que en el sub-lite existían suficientes motivos para que el actor acudiera a sede jurisdiccional, de modo que no se constata quebranto alguno al exonerarle del pago de las costas.

... Ver más *090008371027CA* RES: 000550-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas diez minutos del diez de mayo de dos mil doce.

Proceso de conocimiento tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo por R, transportista; contra el ESTADO, representado por los procuradores Susana Fallas Cubero y Mauricio Castro Lizano, ambos de estado civil ignorado y contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado últimamente por el licenciado Oscar Eduardo Romero Aguilar. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados y abogados.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare:“PRIMERO: Se condene al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), y al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), al pago de daños y perjuicios causados al suscrito, por la cancelación del permiso de uso por parte del Área de Conservación Arenal Tempisque, mediante resolución de las 15 horas del 19 de noviembre de 2004, los cuales se describen a continuación: 1. Daño económico por lo que dejo de percibir por la explotación de la camaronera durante cinco años. 2. Perdidas por mantenimiento de la camaronera durante cinco años, sin tener entradas por afectación de la resolución supra citada. 3. Daño moral causado a nivel familiar, por la falta de ingresos económicos. SEGUNDO: Los daños y perjuicios ocasionados son estimados en la suma de doscientos millones de colones.” .

2. El Estado contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de interés. Así como la expresión genérica “sine actione agit.” 3. La audiencia preliminar se efectuó a las 8 horas 45 minutos del 2 de junio de 2009, oportunidad en que las partes hicieron uso de la palabra.

4. Se fijó fecha y hora para realizar el juicio oral y público, y el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los jueces Ricardo Madrigal Jiménez, Sady Jiménez Quesada y Alner Palacios García; en sentencia no. 72-2011 de las 8 horas 35 minutos del 28 de marzo de 2011, resolvió: “Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa. Se acoge la excepción de falta de derecho, declarándose sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se resuelve el proceso sin especial condenatoria en costas.” 5. La representación estatal formula recurso de casación indicando expresmente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.

6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.La instancia precedente tuvo por demostrados los siguientes hechos de relevancia, respecto a los que no existe controversia, de los cuales se parte para dotar de mayor claridad a lo que luego se dirá. Sin embargo, debe advertirse de previo, que al dictarse la sentencia oral fueron omitidos, en algunos hechos probados, ciertos datos de ubicación, órganos emisores de pronunciamiento, o bien, destinatarios de gestiones de los interesados. El recuento que se hará es reflejo de lo expresado por el Tribunal, en el mismo orden en que los abordó. El 11 de septiembre de 1985, la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, concedió permiso de uso de 2 hectáreas 9700 metros cuadrados al señor C, por el plazo de dos años, con posibilidad de prórroga, para explotar un proyecto salinero. Alrededor del año 2000 el señor C comenzó a utilizar el área para producir camarón en forma alternativa. El 31 de agosto de 2001 el beneficiario del permiso canceló el canon correspondiente por servicio de extracción salinero del periodo 1998 a 2001. En inspección realizada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) el 13 de septiembre de 2001, se constató que el señor C había cortado parte del manglar, por lo que se le denunció penalmente y se recomendó no renovar el permiso de uso de suelo. El 29 de octubre de 2001 el señor C cedió el permiso de uso de suelo a su hijo R. El 18 de septiembre de 2003 se le comunicó al señor C que su permiso estaba vencido desde octubre de 1987, por lo que debía iniciar los trámites de renovación. Mediante nota del 1 de diciembre de 2003, el administrador del Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ, le previno al señor C que debía cancelar el canon de los años 2002 y 2003. El 14 de febrero de 2004 el señor C solicitó renovar el permiso vencido para el uso del suelo. En la inspección realizada el 18 de julio de 2004 se constató que el señor C había ampliado el área otorgada en casi 5000 metros cuadrados, ante lo cual se recomendó que el permiso le fuera cancelado. Por resolución 021-04-RVS-CIPANCÍ del 19 de noviembre de 2004, el SINAC ordenó el desalojo administrativo de las personas que ocupaban el área de dominio público con permiso para extraer sal, razonando que estaba vencido desde 1987, y que si bien se había solicitado la prórroga, se había aumentado el área y se había cortado mangle sin presentar los permisos, ante lo cual otorgaba 10 días hábiles para desocupar el área. Por escrito del 22 de diciembre de 2004 el señor C presentó recurso contra ese pronunciamiento. Conforme al acto 24-91-2005 de la Secretaría Técnica Ambiental del 26 de septiembre de 2005, se tuvo al señor C como legitimado para solicitar evaluación ambiental del proyecto que en su momento se le otorgó a su padre, permitiéndole tramitarla. El 13 de agosto de 2007 el Departamento Legal remitió al SINAC el recurso de apelación del señor C. Este último falleció el 22 de febrero de 2007. El 4 de julio de 2008 R depositó lo correspondiente al pago del canon de los años 2001 a 2008 para el área objeto de disputa. Mediante pronunciamiento R-SINAG-CONAG-031-09 del 6 de febrero de 2009, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación rechazó el recurso vertical del señor C. El 28 de abril de 2009 los técnicos del SINAC constataron que desde hacía dos años el área se estaba utilizando para producir camarón silvestre y no tradicional. También se tuvo por demostrado que los señores Izaba habían cancelado la patente municipal desde hacía más de 10 años y que R ocupaba el área desde hace más de 5 años. Este último incoó proceso contencioso contra el Estado y el SINAC. Solicitó, en lo medular; que se anulen las resoluciones R-SINAC-CONAG-031-09 del 6 de febrero de 2009 y 021-04-RVS-CIPANCÍ del 19 de noviembre de 2004, por no conformarse al debido proceso; se declare el permiso para continuar explotando el proyecto camaronero tal y como está indicado en el plan de viabilidad y se le imponga el pago de daños, perjuicios y costas. Los demandados se opusieron invocando falta de derecho, legitimación, e interés actual y la expresión genérica “sine actione agit”. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, acogió la falta de derecho, rechazó la demanda en todos sus extremos y no dispuso especial condena en costas.

II.Disconformes con lo dispuesto en torno a las repercusiones económicas del proceso, los representantes del Estado formulan recurso de casación. Invocan un motivo por razones de fondo. Conforme al artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, refieren, el vencido en proceso debe asumir las costas. En el fallo no fueron valorados de manera debida el elenco probatorio ni las normas sustantivas sobre dominio público de los ecosistemas de manglar, que impiden considerar motivo suficiente para litigar, aseveran, además de que la cuantía de la demanda, fijada en ¢200.000.000,00, revela afán de lucro. El permiso concedido al señor C para explotar un proyecto de salinas sobre el manglar, estiman, se otorgó “intuitu personae” y venció en 1987. De acuerdo al informe de inspección del 13 de septiembre de 2001, explican, el actor fue denunciado por corta de mangle y desarrollar actividades camaroneras desde el 2000. Por su naturaleza de dominio público, sostienen, esos bienes imposibilitan cualquier alegato sobre derecho de posesión. Los pagos realizados por concepto de impuestos, servicios o cánones, manifiestan, no sanean la ocupación ilegal. Todos estos elementos, concluyen, descartan que tuviera motivo para litigar.

III.El Tribunal, al justificar la exoneración en costas, se limitó a señalar que al actor le asistía motivo suficiente para formular el proceso, sin ahondar en mayores razones. Los representantes del Estado no combaten la falta de fundamentación, sino que por el contrario alegan diversas circunstancias. En primer lugar el carácter intuitu personae del permiso otorgado al señor C. Sin embargo, según tuvo por demostrado el Tribunal, el pronunciamiento n.° 24-91-2005 de la Secretaría Técnica Ambiental del 26 de septiembre de 2005 admitió que el señor C estaba legitimado para solicitar evaluación ambiental del proyecto que en su momento se le otorgó a su padre, permitiéndole tramitarla. Además, la orden de desalojo no se dirigió sólo contra el señor C, sino respecto de cualquier ocupante, lo que incluía al señor C. Si bien el Tribunal admitió que ese no era el órgano competente para definir la legitimación del reclamante, tal desafuero debió ser advertido por el órgano emisor del acto, a fin de ponerlo en conocimiento del interesado. Al no haberlo hecho, le creó la expectativa de estimarse habilitado para gestionar. También evidencian como fundamento de su censura que el permiso venció en 1987. No obstante, diversos hechos atinentes no sólo al beneficiario, sino también a la propia Administración, crearon confusión en torno a si el permiso estaba vigente o no. Así el señor C canceló en agosto de 2001 el canon por el servicio de extracción salinero del periodo 1998 a 2001. Conforme al principio de eficiencia que debe regir la labor administrativa, si el permiso estaba vencido, no había motivo para recibir el pago, pero, por el contrario, mediante nota del 1 de diciembre de 2003 el administrador del Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ le previno al señor C que debía cancelar el canon de los años 2002 y 2003. Amén de lo anterior, no fue sino hasta septiembre de 2003 que se le indicó al señor C que su permiso estaba vencido desde octubre de 1987, por lo que debía renovarlo. La contradicción aumenta si se recuerda que en forma previa –septiembre de 2001- otro acto administrativo había recomendado que el permiso se cancelara, al haberse advertido la corta de manglar. Por obvio que parezca, el recomendar que se cancele un permiso, supone intrínsecamente que este se encuentra vigente, pues de lo contrario, a lo que debería procederse es al desalojo. Por otra parte, también censuran los recurrentes que el actor fue denunciado por corta de mangle y desarrollar actividades camaroneras. No obstante, conforme al elenco de hechos probados, quien incurrió en esas prácticas no era el señor R, sino el señor C. Si bien, comparte la Sala el criterio de que la naturaleza de dominio público de los bienes impide debates en torno a derechos de posesión, o que los pagos realizados no sanean la ocupación ilegal, estas valoraciones que corresponden a un análisis jurídico del fondo de la controversia, no demeritan que el intrincado accionar administrativo de las distintas instancias que intervinieron en el asunto, de forma desarticulada, permitían al actor tener una percepción de ostentar algún derecho a reclamar. Así las cosas, coincide la Sala con el Tribunal en torno a que en el sub-lite existían suficientes motivos para que el actor acudiera a sede jurisdiccional, de modo que no se constata quebranto alguno al exonerarle del pago de las costas. Con todo, el recurso debe rechazarse, imponiendo sus costas al promovente, en los términos del artículo 150 inciso 3) del Código Procesal Civil.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso promovido por el Estado, quien deberá sufragar sus propias costas.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández RGONZALEZU Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.