Sufficient Grounds to Litigate Due to Contradictory Administrative ConductMotivo suficiente para litigar por actuación administrativa contradictoria

*090008371027CA* RES: 000550-F-S1-2012 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine ten a.m. on May 10, 2012.

Plenary proceeding (proceso de conocimiento) heard by the Administrative Litigation Court, brought by R, a carrier, against the STATE, represented by State Attorneys Susana Fallas Cubero and Mauricio Castro Lizano, both of unknown marital status, and against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, most recently represented by attorney Oscar Eduardo Romero Aguilar. The natural persons are adults and, subject to the qualifications stated above, married and attorneys.

RESULTS 1. Based on the facts he set forth and the legal provisions he cited, the plaintiff instituted a plenary proceeding seeking a judgment declaring: “FIRST: That the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) be ordered to pay the undersigned damages (daños y perjuicios) caused by the cancellation of the use permit (permiso de uso) by the Área de Conservación Arenal Tempisque, through the decision issued at 15 hours on November 19, 2004, which are described below: 1. Economic loss consisting of the income not received from operating the shrimp farm for five years. 2. Losses from maintaining the shrimp farm for five years without receiving income due to the effects of the aforementioned decision. 3. Non-pecuniary harm (daño moral) caused at the family level by the lack of income. SECOND: The damages caused are estimated at two hundred million colones.” 2. The State denied the claim and raised the defenses (excepciones) of lack of legal entitlement and lack of interest, as well as the generic plea “sine actione agit.” 3. The preliminary hearing (audiencia preliminar) was held at 8 hours 45 minutes on June 2, 2009, at which time the parties were heard.

4. A date and time were set for the oral and public trial, and the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, composed of Judges Ricardo Madrigal Jiménez, Sady Jiménez Quesada, and Alner Palacios García, ruled as follows in judgment no. 72-2011, issued at 8 hours 35 minutes on March 28, 2011: “The defense of lack of standing to sue (falta de legitimación activa) is denied. The defense of lack of legal entitlement is sustained, and the complaint is dismissed in its entirety. The proceeding is resolved without a special award of costs.” 5. The State’s representative files an appeal in cassation (recurso de casación), expressly stating the grounds on which it relies to refute the Tribunal’s position.

6. The statutory requirements have been observed in the proceedings before this Chamber.

Opinion authored by Justice Solís Zelaya

CONSIDERATIONS

I.The court below deemed the following relevant and undisputed facts to have been established, and they serve as the basis for clarifying what will be stated below. It must first be noted, however, that when the oral judgment was delivered, certain details concerning locations, the bodies issuing decisions, or the recipients of submissions by the interested parties were omitted from some of the proven facts. The following account reflects the Tribunal’s findings in the same order in which it addressed them. On September 11, 1985, the Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería granted Mr. C a permit to use 2 hectares 9700 square meters for a two-year term, renewable, to operate a salt-production project. Around the year 2000, Mr. C began using the area alternatively to produce shrimp. On August 31, 2001, the permit holder paid the applicable fee (canon) for salt-extraction services for the period from 1998 to 2001.

During an inspection conducted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) on September 13, 2001, it was found that Mr. C had cut down part of the mangrove forest, for which a criminal complaint was filed against him and it was recommended that the land-use permit (permiso de uso de suelo) not be renewed. On October 29, 2001, Mr. C assigned the land-use permit to his son R. On September 18, 2003, Mr. C was informed that his permit had expired in October 1987 and that he therefore had to initiate the renewal process. By notice dated December 1, 2003, the administrator of the Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ directed Mr. C to pay the fee for 2002 and 2003. On February 14, 2004, Mr. C requested renewal of the expired land-use permit. The inspection conducted on July 18, 2004, established that Mr. C had expanded the granted area by nearly 5000 square meters, and it was therefore recommended that his permit be canceled.

By decision 021-04-RVS-CIPANCÍ of November 19, 2004, SINAC ordered the administrative eviction (desalojo administrativo) of the persons occupying the public-domain area under a permit to extract salt, reasoning that the permit had expired in 1987 and that, although an extension had been requested, the area had been expanded and mangroves had been cut without presenting the required permits; it therefore granted 10 business days to vacate the area. By a filing dated December 22, 2004, Mr. C appealed that decision. Pursuant to act 24-91-2005 of the Secretaría Técnica Ambiental, dated September 26, 2005, Mr. C was recognized as having standing to request the environmental assessment (evaluación ambiental) of the project that had originally been granted to his father, and he was permitted to process it. On August 13, 2007, the Departamento Legal forwarded Mr. C’s appeal to SINAC. Mr. C had died on February 22, 2007.

On July 4, 2008, R deposited the applicable fee payment for the disputed area for the years 2001 to 2008. By decision R-SINAG-CONAG-031-09 of February 6, 2009, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación denied Mr. C’s administrative appeal (recurso vertical). On April 28, 2009, SINAC technicians found that the area had been used for the preceding two years to produce wild, rather than traditionally farmed, shrimp. It was also deemed established that the Izaba family had paid the municipal business-license tax for more than 10 years and that R had occupied the area for more than 5 years. R instituted administrative litigation (proceso contencioso) against the State and SINAC. He principally requested that decisions R-SINAC-CONAG-031-09 of February 6, 2009, and 021-04-RVS-CIPANCÍ of November 19, 2004, be annulled for failure to comply with due process; that the permit to continue operating the shrimp-farming project as specified in the feasibility plan be granted; and that the defendants be ordered to pay damages and costs.

The defendants opposed the claim, invoking lack of legal entitlement, standing, and present interest, as well as the generic plea “sine actione agit.” In deciding the merits of the dispute, the Tribunal sustained the defense of lack of legal entitlement, dismissed the complaint in its entirety, and made no special award of costs.

II.Dissatisfied with the ruling concerning the financial consequences of the proceeding, the State’s representatives file an appeal in cassation. They assert one ground based on the merits. Under article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, they state, the losing party in a proceeding must bear the costs. The judgment failed to properly assess the body of evidence or the substantive rules governing the public-domain status of mangrove ecosystems, which, they contend, preclude finding sufficient grounds to litigate; moreover, the amount in controversy, set at ¢200.000.000,00, reveals a profit motive. They maintain that the permit granted to Mr. C to operate a saltworks project on the mangrove forest was issued “intuitu personae” and expired in 1987. According to the inspection report of September 13, 2001, they explain, a complaint was filed against the plaintiff for cutting mangroves and for engaging in shrimp-farming activities since 2000. They argue that the public-domain nature of these assets precludes any claim of possessory rights. They state that payments made for taxes, services, or fees do not cure the unlawful occupation. They conclude that all these factors rule out the existence of sufficient grounds to litigate.

III.In justifying the exemption from legal costs (costas), the Court merely stated that the plaintiff had sufficient grounds to institute the proceedings, without providing further reasons. The State’s representatives do not challenge the lack of reasoning; rather, they allege various circumstances. First, they cite the intuitu personae nature of the permit granted to Mr. C. However, as the Court found proven, ruling No. 24-91-2005 of the Secretaría Técnica Ambiental dated September 26, 2005, recognized that Mr. C had standing (legitimación) to request an environmental assessment (evaluación ambiental) of the project that had previously been granted to his father, allowing him to process it. Furthermore, the eviction order (orden de desalojo) was directed not only against Mr. C, but against any occupant, which included Mr. C. Although the Court acknowledged that this was not the competent body to determine the claimant’s standing, that irregularity should have been identified by the body that issued the act so that it could be brought to the interested party’s attention.

By failing to do so, it created an expectation that he was authorized to pursue the application. They also assert, as grounds for their challenge, that the permit expired in 1987. Nevertheless, various facts concerning not only the beneficiary but also the Administration itself created confusion as to whether or not the permit remained in force. Thus, in August 2001, Mr. C paid the fee (canon) for the salt-extraction service for the period from 1998 to 2001. Under the principle of efficiency that must govern administrative activity, if the permit had expired, there was no reason to accept the payment; yet, on the contrary, by notice dated December 1, 2003, the administrator of the Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ advised Mr. C that he was required to pay the fee for 2002 and 2003. In addition, it was not until September 2003 that Mr. C was informed that his permit had been expired since October 1987 and that he therefore had to renew it.

The contradiction becomes even greater when one recalls that, previously—in September 2001—another administrative act (acto administrativo) had recommended revoking the permit after the cutting of mangroves was discovered. Obvious though it may seem, recommending that a permit be revoked intrinsically presupposes that it remains in force, because otherwise the proper course would be eviction. The appellants also criticize the fact that the plaintiff was reported for cutting mangroves and engaging in shrimp-farming activities. However, according to the established facts (hechos probados), the person who engaged in those practices was not Mr. R, but Mr. C. Although the Chamber agrees that the public-domain nature (dominio público) of the property precludes disputes concerning possessory rights (derechos de posesión), and that payments made do not cure unlawful occupancy, these assessments pertain to a legal analysis of the merits of the dispute and do not detract from the fact that the convoluted and uncoordinated administrative conduct of the various authorities involved in the matter allowed the plaintiff to perceive that he possessed some right on which to base a claim.

Accordingly, the Chamber agrees with the Court that, in the sub lite case, sufficient grounds existed for the plaintiff to seek judicial relief, and therefore no violation is found in exempting him from the payment of legal costs. Nevertheless, the appeal must be denied, with its costs imposed on the appellant, pursuant to Article 150, subsection 3), of the Código Procesal Civil.

POR TANTO

The appeal filed by the State is denied, and the State shall bear its own legal costs.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández RGONZALEZU Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address: [email protected]

*090008371027CA* RES: 000550-F-S1-2012 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas diez minutos del diez de mayo de dos mil doce.

Proceso de conocimiento tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo por R, transportista; contra el ESTADO, representado por los procuradores Susana Fallas Cubero y Mauricio Castro Lizano, ambos de estado civil ignorado y contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado últimamente por el licenciado Oscar Eduardo Romero Aguilar. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados y abogados.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare:“PRIMERO: Se condene al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), y al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), al pago de daños y perjuicios causados al suscrito, por la cancelación del permiso de uso por parte del Área de Conservación Arenal Tempisque, mediante resolución de las 15 horas del 19 de noviembre de 2004, los cuales se describen a continuación: 1. Daño económico por lo que dejo de percibir por la explotación de la camaronera durante cinco años. 2. Perdidas por mantenimiento de la camaronera durante cinco años, sin tener entradas por afectación de la resolución supra citada. 3. Daño moral causado a nivel familiar, por la falta de ingresos económicos. SEGUNDO: Los daños y perjuicios ocasionados son estimados en la suma de doscientos millones de colones.” .

2. El Estado contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de interés. Así como la expresión genérica “sine actione agit.” 3. La audiencia preliminar se efectuó a las 8 horas 45 minutos del 2 de junio de 2009, oportunidad en que las partes hicieron uso de la palabra.

4. Se fijó fecha y hora para realizar el juicio oral y público, y el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los jueces Ricardo Madrigal Jiménez, Sady Jiménez Quesada y Alner Palacios García; en sentencia no. 72-2011 de las 8 horas 35 minutos del 28 de marzo de 2011, resolvió: “Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa. Se acoge la excepción de falta de derecho, declarándose sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se resuelve el proceso sin especial condenatoria en costas.” 5. La representación estatal formula recurso de casación indicando expresmente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.

6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.La instancia precedente tuvo por demostrados los siguientes hechos de relevancia, respecto a los que no existe controversia, de los cuales se parte para dotar de mayor claridad a lo que luego se dirá. Sin embargo, debe advertirse de previo, que al dictarse la sentencia oral fueron omitidos, en algunos hechos probados, ciertos datos de ubicación, órganos emisores de pronunciamiento, o bien, destinatarios de gestiones de los interesados. El recuento que se hará es reflejo de lo expresado por el Tribunal, en el mismo orden en que los abordó. El 11 de septiembre de 1985, la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, concedió permiso de uso de 2 hectáreas 9700 metros cuadrados al señor C, por el plazo de dos años, con posibilidad de prórroga, para alternativa. El 31 de agosto de 2001 el beneficiario del permiso canceló el canon correspondiente por servicio de extracción salinero del periodo 1998 a 2001.

En inspección realizada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) el 13 de septiembre de 2001, se constató que el señor C había cortado parte del manglar, por lo que se le denunció penalmente y se recomendó no renovar el permiso de uso de suelo. El 29 de octubre de 2001 el señor C cedió el permiso de uso de suelo a su hijo R. El 18 de septiembre de 2003 se le comunicó al señor C que su permiso estaba vencido desde octubre de 1987, por lo que debía iniciar los trámites de renovación. Mediante nota del 1 de diciembre de 2003, el administrador del Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ, le previno al señor C que debía cancelar el canon de los años 2002 y 2003. El 14 de febrero de 2004 el señor C solicitó renovar el permiso vencido para el uso del suelo. En la inspección realizada el 18 de julio de 2004 se constató que el señor C había ampliado el área otorgada en casi 5000 metros cuadrados, ante lo cual se recomendó que el permiso le fuera cancelado.

Por resolución 021-04-RVS-CIPANCÍ del 19 de noviembre de 2004, el SINAC ordenó el desalojo administrativo de las personas que ocupaban el área de dominio público con permiso para extraer sal, razonando que estaba vencido desde 1987, y que si bien se había solicitado la prórroga, se había aumentado el área y se había cortado mangle sin presentar los permisos, ante lo cual otorgaba 10 días hábiles para desocupar el área. Por escrito del 22 de diciembre de 2004 el señor C presentó recurso contra ese pronunciamiento. Conforme al acto 24-91-2005 de la Secretaría Técnica Ambiental del 26 de septiembre de 2005, se tuvo al señor C como legitimado para solicitar evaluación ambiental del proyecto que en su momento se le otorgó a su padre, permitiéndole tramitarla. El 13 de agosto de 2007 el Departamento Legal remitió al SINAC el recurso de apelación del señor C. Este último falleció el 22 de febrero de 2007.

El 4 de julio de 2008 R depositó lo correspondiente al pago del canon de los años 2001 a 2008 para el área objeto de disputa. Mediante pronunciamiento R-SINAG-CONAG-031-09 del 6 de febrero de 2009, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación rechazó el recurso vertical del señor C. El 28 de abril de 2009 los técnicos del SINAC constataron que desde hacía dos años el área se estaba utilizando para producir camarón silvestre y no tradicional. También se tuvo por demostrado que los señores Izaba habían cancelado la patente municipal desde hacía más de 10 años y que R ocupaba el área desde hace más de 5 años. Este último incoó proceso contencioso contra el Estado y el SINAC. Solicitó, en lo medular; que se anulen las resoluciones R-SINAC-CONAG-031-09 del 6 de febrero de 2009 y 021-04-RVS-CIPANCÍ del 19 de noviembre de 2004, por no conformarse al debido proceso; se declare el permiso para continuar explotando el proyecto camaronero tal y como está indicado en el plan de viabilidad y se le imponga el pago de daños, perjuicios y costas.

Los demandados se opusieron invocando falta de derecho, legitimación, e interés actual y la expresión genérica “sine actione agit”. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, acogió la falta de derecho, rechazó la demanda en todos sus extremos y no dispuso especial condena en costas.

II.Disconformes con lo dispuesto en torno a las repercusiones económicas del proceso, los representantes del Estado formulan recurso de casación. Invocan un motivo por razones de fondo. Conforme al artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, refieren, el vencido en proceso debe asumir las costas. En el fallo no fueron valorados de manera debida el elenco probatorio ni las normas sustantivas sobre dominio público de los ecosistemas de manglar, que impiden considerar motivo suficiente para litigar, aseveran, además de que la cuantía de la demanda, fijada en ¢200.000.000,00, revela afán de lucro. El permiso concedido al señor C para explotar un proyecto de salinas sobre el manglar, estiman, se otorgó “intuitu personae” y venció en 1987. De acuerdo al informe de inspección del 13 de septiembre de 2001, explican, el actor fue denunciado por corta de mangle y desarrollar actividades camaroneras desde el 2000. Por su naturaleza de dominio público, sostienen, esos bienes imposibilitan cualquier alegato sobre derecho de posesión. Los pagos realizados por concepto de impuestos, servicios o cánones, manifiestan, no sanean la ocupación ilegal. Todos estos elementos, concluyen, descartan que tuviera motivo para litigar.

III.El Tribunal, al justificar la exoneración en costas, se limitó a señalar que al actor le asistía motivo suficiente para formular el proceso, sin ahondar en mayores razones. Los representantes del Estado no combaten la falta de fundamentación, sino que por el contrario alegan diversas circunstancias. En primer lugar el carácter intuitu personae del permiso otorgado al señor C. Sin embargo, según tuvo por demostrado el Tribunal, el pronunciamiento n.° 24-91-2005 de la Secretaría Técnica Ambiental del 26 de septiembre de 2005 admitió que el señor C estaba legitimado para solicitar evaluación ambiental del proyecto que en su momento se le otorgó a su padre, permitiéndole tramitarla. Además, la orden de desalojo no se dirigió sólo contra el señor C, sino respecto de cualquier ocupante, lo que incluía al señor C. Si bien el Tribunal admitió que ese no era el órgano competente para definir la legitimación del reclamante, tal desafuero debió ser advertido por el órgano emisor del acto, a fin de ponerlo en conocimiento del interesado.

Al no haberlo hecho, le creó la expectativa de estimarse habilitado para gestionar. También evidencian como fundamento de su censura que el permiso venció en 1987. No obstante, diversos hechos atinentes no sólo al beneficiario, sino también a la propia Administración, crearon confusión en torno a si el permiso estaba vigente o no. Así el señor C canceló en agosto de 2001 el canon por el servicio de extracción salinero del periodo 1998 a 2001. Conforme al principio de eficiencia que debe regir la labor administrativa, si el permiso estaba vencido, no había motivo para recibir el pago, pero, por el contrario, mediante nota del 1 de diciembre de 2003 el administrador del Refugio de Vida Silvestre CIPANCÍ le previno al señor C que debía cancelar el canon de los años 2002 y 2003. Amén de lo anterior, no fue sino hasta septiembre de 2003 que se le indicó al señor C que su permiso estaba vencido desde octubre de 1987, por lo que debía renovarlo.

La contradicción aumenta si se recuerda que en forma previa –septiembre de 2001- otro acto administrativo había recomendado que el permiso se cancelara, al haberse advertido la corta de manglar. Por obvio que parezca, el recomendar que se cancele un permiso, supone intrínsecamente que este se encuentra vigente, pues de lo contrario, a lo que debería procederse es al desalojo. Por otra parte, también censuran los recurrentes que el actor fue denunciado por corta de mangle y desarrollar actividades camaroneras. No obstante, conforme al elenco de hechos probados, quien incurrió en esas prácticas no era el señor R, sino el señor C. Si bien, comparte la Sala el criterio de que la naturaleza de dominio público de los bienes impide debates en torno a derechos de posesión, o que los pagos realizados no sanean la ocupación ilegal, estas valoraciones que corresponden a un análisis jurídico del fondo de la controversia, no demeritan que el intrincado accionar administrativo de las distintas instancias que intervinieron en el asunto, de forma desarticulada, permitían al actor tener una percepción de ostentar algún derecho a reclamar.

Así las cosas, coincide la Sala con el Tribunal en torno a que en el sub-lite existían suficientes motivos para que el actor acudiera a sede jurisdiccional, de modo que no se constata quebranto alguno al exonerarle del pago de las costas. Con todo, el recurso debe rechazarse, imponiendo sus costas al promovente, en los términos del artículo 150 inciso 3) del Código Procesal Civil.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso promovido por el Estado, quien deberá sufragar sus propias costas.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández RGONZALEZU [email protected]