Lawful Denial of Forest Removal in Mining ConcessionDenegatoria lícita de remover bosque en concesión minera

*030004290163CA* CASE FILE: 03-000429-0163-CA DECISION: 001474-F-S1-2011 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.- San José, at nine hours twenty minutes on the eighth of December, two thousand eleven.

Ordinary proceedings (proceso ordinario) instituted before the Administrative and Civil Court of the Treasury of the Second Judicial Circuit of San José by SERVICIOS DE MAQUINARIA MORA DE FRAIJANES SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its president and vice president, acting as general attorneys-in-fact without limitation as to amount, Dulce Mora Vega, farmer and resident of Alajuela, and Rene Mora Alfaro, merchant and resident of Fraijanes de Alajuela, respectively; against the STATE, represented by its administrative counsel, Vivian Ávila Jones. Also appearing as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff is attorney Rolando Alberto Segura Ramírez, whose marital status is unknown. The natural persons are of legal age and, subject to the exceptions noted, married, attorneys, and residents of San José.

WHEREAS

1. Based on the facts they set forth and the legal provisions they cited, the plaintiff’s representatives instituted ordinary proceedings for an indeterminate amount, seeking a judgment declaring: “… that these Civil Treasury proceedings are granted. – That, should the documents submitted as evidence be challenged, their authentication by the party who signed them be permitted pursuant to Article 388 of the Code of Civil Procedure. – That payment of the damages and losses (daños y perjuicios) caused as a direct and immediate consequence of the refusal by the [sic] Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación: Cordillera Volcánica Central, subregión Grecia of MINAE, pursuant to decision SRG/PP-106-2001, to authorize the removal of vegetation cover (cobertura vegetal) within the area approved and located by the surveyor of the Dirección de Geología y Minas for the operation of the Mining Exploitation Concession granted pursuant to decision number: 458-2000-MINAE, at thirteen hours on 22 de agosto del 2000, is granted.

And that the following items be awarded: - That compensation for the Material loss caused to our principal’s assets in the amount of 544.373.270,00 (FIVE HUNDRED FORTY-FOUR MILLION THREE HUNDRED SEVENTY-THREE THOUSAND TWO HUNDRED SEVENTY COLONES AND NO CÉNTIMOS.) be granted. - That the Defendant be ordered to pay the procedural and attorney’s costs of these proceedings. – That payment of the requested interest be granted, using INDEXATION as the basis, as set forth infra.” 2. Counsel for the State denied the allegations and raised the general plea of sine “actione agit,” the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho), and the preliminary defenses of failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa) and acquiescence to the administrative act (acto consentido). The latter defenses were decided by interlocutory ruling.

3. Judge Amy Miranda Alvarado, in judgment n° 199-08, at 9 hours 30 minutes on 29 de febrero de 2009, ruled: “The defenses of Lack of Legal Entitlement and Sine Actione Agit raised by the defendant are denied. The ordinary civil treasury action brought by Maquinarias Mora de Fraijanes, Sociedad Anónima against the State is partially granted. As compensation for property damage payable by the State, the exact amount of One hundred million is awarded.- As consequential damages, statutory interest on the amount awarded is granted from the date this decision becomes final until actual payment.- Both categories of costs in this action shall be borne by the State.” 4. Both parties appealed, and the Administrative Court, Eighth Section, composed of Judges Francisco Jiménez Villegas, Sandra María Quesada Vargas, and Judith Reyes Castillo, with the latter issuing a separate note, ruled in judgment n.° 81-2010 at 11 hours 54 minutes on 30 de setiembre de 2010: “With respect to the matters appealed, the appeal filed by the State’s representative is granted and the appeal filed by the plaintiff is denied.

The challenged judgment is partially reversed and affirmed insofar as it denied the defenses of lack of standing (falta de legitimación) and lack of interest (falta de interés). It is reversed insofar as it denied the defense of lack of legal entitlement, which is granted, and insofar as it ordered the State to pay costs. The complaint is denied in all respects. This matter is decided without a special award of costs.” 5. Attorney Rolando Alberto Segura Ramírez, on behalf of the plaintiff, filed an appeal on points of law (recurso de casación), expressly stating the grounds on which he relies to refute the position of the lower court.

6. The hearing was scheduled for 10 hours on 4 de mayo de 2011. Attorneys Rolando Alberto Segura Ramírez and Jorge Oviedo Álvarez attended on behalf of the respective parties, and both presented oral argument.

7. The statutory requirements have been observed in the proceedings before this Chamber.

Justice Solís Zelaya writes the opinion

CONSIDERING

I.The plaintiff instituted an ordinary action against the State. It sought, principally, an order granting payment of the damages and losses caused because the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministerio del Ambiente y Energía (currently MINAET) denied it permission to remove the vegetation cover from the area in which the Dirección de Geología y Minas of that same Ministry had authorized it to operate a mining concession (concesión minera). It sought ¢544 373 270.00 for “material loss” and interest, amounts that were to be indexed, as well as both categories of costs. The State opposed the action and raised the defenses of lack of legal entitlement and “sine actione agit.” In deciding the merits of the dispute, the Court denied the defenses, partially granted the complaint, and ordered the losing party to pay ¢100 000 000,00 for property damage, statutory interest as consequential damages, and both categories of costs. Dissatisfied with the decision, both litigants filed appeals. The Court reversed the judgment and, as relevant here, denied the complaint in all respects. Dissatisfied with that ruling, the plaintiff appealed to the Chamber.

II.Its appeal, in which it asserts seven grounds for cassation concerning the merits, was admitted by an order issued at 14 hours 55 minutes on 3 de marzo de 2011. First. It alleges an error of law (error de derecho) in denying evidentiary weight to public documents (documentos públicos). It contends that Articles 318 subsection 3) and 370 of the Code of Civil Procedure and Articles 190, 192, and 196 of the General Law of Public Administration (hereinafter abbreviated as LGAP) were not applied, and that provision 194 thereof was improperly applied when assessing decisions R-458-2000 MINAE of 22 de agosto de 2000, which granted it the mining concession, and SRG/PP-106-2001 of 24 de mayo de 2001, in which the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, Subregión Grecia, declined to authorize it to remove the vegetation cover in the concession area. It explains that the ruling denying it permission to remove the forest prevented it from operating the concession, although no proceeding had been conducted to annul or redeem that right.

It asserts that the Court failed to deem it proven that MINAE’s denial prevented it from exercising the real right (derecho real) that had been granted to it. Second. It alleges an error of fact (error de hecho) in the assessment of the mathematical expert report (peritaje matemático), through the improper application of Article 196 LGAP, the failure to apply provisions 190 and 192 thereof, and the failure to observe Article 318 subsection 4) of the Code of Civil Procedure. The judgment found that the expert report contained maximum operating projections, but in reality, it objects, the report is based on minimum parameters. Thus, for example, it maintains that the indicators used in the first table refer to minimum wages and the general consumer price index, while the second takes into account the average price of unprocessed stone. Estimating probabilities based on official statistics, it states, does not concern a future and uncertain event.

It contends that the Administration must be held liable for its unlawful and abnormal conduct. In its view, the Court challenged the expert opinion without basis, leading it to deny the duty to provide full compensation for the damage. Third. It contends that the expert report was denied evidentiary weight for purposes of quantifying the damages and losses, in violation of Articles 318 subsection 4), 330, and 401 of the Code of Civil Procedure, as well as Articles 190, 192, and 196 of the LGAP. According to the Court, it argues, the expert report is not suitable evidence (prueba idónea) to substantiate the damages and losses. Given the technical knowledge required, it states, the expert opinion is the proper means of proving them, and therefore denying it evidentiary weight constitutes an error of law. Fourth. It asserts that the administrative conduct is unlawful and abnormal because it constitutes a de facto action (vía de hecho), and therefore provision 194 of the LGAP was improperly applied, while Articles 153, 155, 173, 183.3, 190, and 192 thereof and Article 28 of the Mining Code were not applied.

It complains that the Administration effectively revoked its exercise of the concession, although a proceeding should have been initiated for that purpose. It states that it is not seeking annulment of any administrative act (acto administrativo), but compensation for having been prevented from exercising its administrative real right (derecho real administrativo). It alleges that characterizing the administrative conduct as lawful and normal constitutes a substantive error. Fifth. It invokes a direct violation of Articles 190 and 196 of the LGAP through the conflation of consequential damages with a future and uncertain event. The loss, it notes, is certain, actual, assessable, and compensable. The fact that an event is future, it states, does not mean it is uncertain, because the damages do not depend on other circumstances that may—or may not—occur in the future. It adds that the concession was defined within a geographical area, for a specified period, and with specified daily extraction quantities; therefore, the essential elements of its right had already been defined, and the estimates consequently concern profits that it could plausibly have earned.

Sixth. It contends that Article 196 LGAP was improperly applied and Article 704 of the Civil Code was not applied by failing to provide full compensation for the damages and losses, since, if the parameters for exercising its right are established, extraneous variables should not be used to determine them. Seventh. It alleges violation of provisions 221 of the Code of Civil Procedure and 98 of the Law Governing Administrative Jurisdiction through the improper application of provision 222 of the Code of Civil Procedure. If the appeal is granted, it contends, the costs of the proceedings must be imposed on the State. It concludes by stating that the award of costs should not have been reversed.

III.Before analyzing the claims raised by the appellant, and in order to provide greater clarity regarding what will be stated below, it is appropriate to recount the facts underlying the rulings of the lower courts, which are not in dispute, together with the substantive grounds now contested. Thus, the Trial Court found it proven—a finding adopted by the Tribunal—that on property registration 108821, located in the province of Alajuela, there was a quarry for the extraction of gravel, sand, and stone, owned by Hacienda Ganadera Poasito S.A., which authorized Servicios de Maquinaria Mora de Fraijanes S.A. (hereinafter Servicios de Maquinaria) to operate it for a term of 10 years beginning on 30 de abril de 1996. In 1996 and 1997, Servicios de Maquinaria applied to the Dirección de Geología y Minas for a mining concession (concesión de explotación minera) for that quarry, which was granted by the Ministerio del Ambiente y Energía through decision R-458- 2000 MINAE of 22 de agosto de 2000.

At that time, it was informed that it was required to submit an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), which was approved by ruling 211-2001-SETENA. The concession holder began operations on 24 de abril de 2001 in an area without forest cover (cobertura boscosa). As part of the activities approved in the Environmental Impact Study, the concession holder was required to remove the vegetation cover (cobertura vegetal) and trees from the property, for which it requested authorization from the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central Subregional de Grecia of MINAE. That agency denied the permit by official letter SRG/PP-106-2001 of 24 de mayo de 2001, which stated, in essence, that land-use change (cambio de uso de suelo) was not permitted in forest areas. On the merits, the Tribunal held that the actions taken were contrary to the principles governing public service because, when the concession—and the Environmental Impact Study—was approved, the plaintiff was not advised of the need to obtain a permit to remove the forested area, even though, according to the plans submitted, approximately 60% of the area was covered by forest.

The judges held that this constituted abnormal administrative conduct (conducta administrativa anormal). They added that, as a prerequisite to authorizing the environmental impact study, SETENA was responsible for coordinating with the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the Dirección de Geología y Minas to determine whether the forest could be removed before the concession was granted. After making these observations, they indicated, however, that this issue had not been the subject of the dispute, because the only relief claimed was damages (daños y perjuicios) arising from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación’s refusal to authorize removal of the vegetation cover, rather than from that omission in the proceedings. They added that the denial of authorization to remove the forest constituted a normal and lawful act (acto normal y lícito), based on MINAE inspection report no. SRG-452-01, which determined that the area intended for exploitation constituted a forest and that, pursuant to Article 19 of the Ley Forestal, there was a legal impediment to authorizing land-use change, thereby preventing the permit from being granted.

They stated that although this constituted a lawful act, under Article 194 of the LGAP and the Ley Forestal, the State would have a duty to compensate for the damage caused, but not for lost profits (lucro cesante). They then specified that the plaintiff had limited its claim to recognition of the income not received as a direct and immediate consequence of the challenged act, which constitutes lost profits or consequential loss (perjuicio). They further observed that the claimed loss was based merely on expectations, since projections of possible profits depended on a series of external variables, such as the market value of the material, demand from potential purchasers, the existence of purchase contracts, and the actual feasibility of extraction, while the concession did not guarantee that the plaintiff would receive those profits. Finally, they indicated that the mathematical expert report (peritaje matemático) was not appropriate evidence to substantiate the damages claimed by the plaintiff, because it constituted a calculation of the net profits that it might have earned had it operated the quarry at the maximum possible extraction levels, which was a future and uncertain event and, consequently, not compensable.

IV.The various arguments raised by the plaintiff have a central point from which its other objections branch out as derivative claims. First, it contends that the administrative conduct that made it impossible to remove the forest from the area covered by the mining concession was unlawful and abnormal because it constituted an unlawful administrative act without legal authority (vía de hecho) (grounds of appeal 1 and 4). From the success of that argument, it derives the contention (grounds 5 and 6) that it must be compensated for its consequential losses (it should be noted at this point that it does not dispute the characterization of the compensation sought as consequential losses, the legal nature that led the Tribunal to deny compensation on the ground that the administrative conduct was lawful and that such compensation was unavailable; rather, it maintains that because the conduct constituted an unlawful administrative act without legal authority, those losses must be compensated).

It then argues that the expert report is valid evidence of those losses (objections 2 and 3) and, lastly, contends that it should be exempted from costs (costas) if the appeal is granted (objection 7). This therefore shows that the remaining alleged defects, being ancillary to and derived from the first claim, may be examined only if that claim succeeds. Before proceeding, it is necessary to note that, in view of the grounds raised, the Chamber will not examine matters specifically related to the decision approving the concession—that is, whether it should or should not have informed the applicant that it first had to obtain the corresponding permit to remove the forest—because, as the appellant in cassation (casacionista) expressly states, it does not seek the annulment of any administrative act but rather compensation for its inability to exercise the concession right.

V.Contrary to its contention, the administrative act denying it permission to remove the forest cover does not in any respect constitute a physical administrative action amounting to an unlawful administrative act without legal authority. Under Article 19 of the Ley Forestal: “On land covered by forest, land use may not be changed, nor may forest plantations be established. (…)” Accordingly, because Inspection Report SRG-452-01 established that there was a legal impediment to permitting removal of the forest within the concession area—because doing so would entail changing the land use, a change prohibited by the provision described above—the Sistema Nacional de Áreas de Conservación denied the requested permit (that body being competent pursuant to Articles 5 of the Ley Forestal and 22 of the Ley de Biodiversidad). The grounds and substance of that act therefore comply with the legal order, insofar as they were intended to enforce a statutory prohibition applicable to the case.

This means that there was indeed a valid and effective administrative act supporting the denial, issued in the exercise of the powers conferred upon the issuing body. Accordingly, the act on which the claim is based is normal and lawful within the meaning of Article 129 of the LGAP and does not constitute an unlawful administrative act without legal authority. It follows that the central point of the plaintiff’s appeal must be denied, because no unlawfulness or abnormality has been established in the conduct examined.

VI.Having established the foregoing, it is clear that the rule applicable to the case at bar (sub-lite) is Article 194 of the LGAP, which governs State liability for lawful conduct (responsabilidad del Estado por conducta lícita). The second paragraph of that Article provides that compensation “(…) must cover the value of the damage at the time of payment, but not lost profits.” (Emphasis added.) In accordance with numerous precedents of this Chamber, consequential losses are equivalent to lost profits—that is, earnings or profits not received (By way of example, judgments no. 112, issued at 14 hours 15 minutes on 15 de julio de 1992, and 606, issued at 14 hours 10 minutes on 7 de agosto de 2002, may be cited). What the plaintiff sought in its complaint was the “material loss caused to its assets (…) in the amount of 544.372.270.00.” The expert report on which it seeks to base that claim contains a series of calculations of the profits it would have earned had it carried out the extraction.

This means that, as the Tribunal observed, the amount sought corresponds to consequential losses, which, in light of the considerations stated above and pursuant to the second paragraph of Article 194 cited supra, are not compensable. The alleged certainty of those losses does not alter this conclusion, because it is their nature as profits not received that renders them noncompensable. In light of these considerations, assessing the contents of the expert report serves no purpose, since its estimates confirm that the amounts claimed constitute consequential losses; consequently, determining whether its calculations reflect maximum figures would lead nowhere. Finally, it must be noted that because exemption from costs was sought as a consequence of granting the appeal, and the opposite result has been reached, that ground must likewise be denied. Accordingly, for the reasons stated, and because none of the alleged errors has been established, the appeal must be dismissed, with its costs imposed on the appellant pursuant to Articles 59 subsection 2) and 103 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, as well as Article 611 of the Código Procesal Civil.

THEREFORE

The appeal filed by the plaintiff is dismissed, and the plaintiff shall bear the costs incurred in connection with it.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández rgu Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

*030004290163CA* RES: 001474-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las nueve horas veinte minutos del ocho de diciembre de dos mil once.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José por SERVICIOS DE MAQUINARIA MORA DE FRAIJANES SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su presidente y vicepresidente con facultades apoderados generalísimos sin límite de suma, Dulce Mora Vega, agricultora, vecino de Alajuela y Rene Mora Alfaro, comerciante, vecino de Fraijanes de Alajuela, respectivamente; contra el ESTADO, representado por su procurador administrativo, Vivian Ávila Jones. Figura además, como apoderado especial judicial de la parte actora, el licenciado Rolando Alberto Segura Ramírez, de estado civil ignorado. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, los representantes de la parte actora establecieron proceso ordinario de cuantía inestimable, a fin de que en sentencia se declare: “… con lugar el presente proceso Civil de Hacienda. – Se declare con lugar que en caso de impugnación de los documentos aportados como prueba, se permita su reconocimiento, por la parte que los suscribió, amparados en el Artículo 388 del Código Procesal Civil. – Se declara con lugar el pago de los daños y perjuicios irrogados, como consecuencia directa e inmediata, de la negativa de la [sic] Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación: Cordillera Volcánica Central, subregión Grecia del MINAE, según resolución SRG/PP-106-2001 de no autorizar del retiro de la cobertura vegetal, dentro del área aprobada y ubicada por el topógrafo de la Dirección de Geología y Minas; para la número: 458-2000-MINAE, de las trece horas del 22 de agosto del 2000.

Y se aprueben los siguientes rubros: - Se declare con lugar el perjuicio Material, causado al patrimonio de nuestra representada, por la suma de 544.373.270,00 (QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS SETENTA COLONES SIN CÉNTIMOS.) -Se condene al Demandado, al pago de las costas procesales y personales, deL [sic] presente asunto. – Se declare con lugar el pago de los intereses solicitados; teniendo como base la INDEXACIÓN; tal y como lo exponemos infra." 2. El procurador contestó negativamente y opuso la expresión genérica de sine “actione agit” , la excepción de falta de derecho y las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y acto consentido. Las últimas se resolvieron interlocutoriamente.

3. La Jueza Amy Miranda Alvarado, en sentencia n° 199-08, de las 9 horas 30 minutos del 29 de febrero de 2009, resolvió: “Se rechazan las excepciones de Falta de Derecho y Sine Actione Agit interpuestas por la demandada. Se declara parcialmente con lugar la demanda ordinaria civil de hacienda interpuesta por la sociedad Maquinarias Mora de Fraijanes, Sociedad Anónima contra el Estado. Por concepto de daño material a cargo del Estado se concede la cantidad de Cien millones exactos.- A título de perjuicios se le conceden intereses legales sobre la suma concedida a partir de la firmeza de esta resolución y hasta su efectivo pago.- Son a cargo del Estado ambas costas de esta acción.” 4. Ambas partes apelaron y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Octava, integrada por los Jueces Francisco Jiménez Villegas, Sandra María Quesada Vargas y Judith Reyes Castillo y con nota de ésta última, en sentencia n.° 81-2010 de las 11 horas 54 minutos del 30 de setiembre de 2010, dispuso: “En lo que ha sido objeto de recurso, se acoge la apelación formulada por la representación estatal y se rechaza la apelación formulada por la actora.

Se revoca parcialmente la sentencia impugnada, confirmándose en cuanto denegó la excepción de falta de legitimación y falta de interés. Se revoca en cuanto rechazó la excepción de falta de derecho la cual se acoge y en cuanto condenó en costas al Estado. Se declara sin la lugar la demanda en todos sus extremos. Se falla el presente asunto sin especial condenatoria en costas.” 5. El licenciado Rolando Alberto Segura Ramírez en representación de la parte actora formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

6. Para efectuar la vista se señalaron las 10 horas del 4 de mayo de 2011. Asistieron en representación de las partes los licenciados Rolando Alberto Segura Ramírez y Jorge Oviedo Álvarez respectivamente, ambos hicieron uso de la palabra.

7. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.La actora incoó demanda ordinaria contra el Estado. Pretendió, en lo fundamental, se declare con lugar el pago de los daños y perjuicios causados como consecuencia de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía (actual MINAET), le negó permiso para retirar la cobertura vegetal del área en la cual la Dirección de Geología y Minas de ese mismo Ministerio le había permitido explotar una concesión minera. Pidió la suma de ¢544 373 270.00 por “perjuicio material” e intereses, cantidades que deberían ser indexadas, así como ambas costas. El Estado se opuso e invocó las excepciones de falta de derecho y “sine actione agit”. El Juzgado, al resolver el fondo de la controversia, rechazó las excepciones, acogió parcialmente la demanda, e impuso al perdidoso el pago de ¢100 000 000,00 por daño material, intereses legales a título de perjuicios y ambas costas. Disconformes con lo decidido, ambos litigantes formularon recurso vertical. El Tribunal revocó el fallo y, en lo de relevancia, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos. No estando satisfecha con ese pronunciamiento, la parte actora acudió a la Sala.

II.Su recurso, en el que arguye siete motivos de casación por razones de fondo, fue admitido por auto de las 14 horas 55 minutos del 3 de marzo de 2011. Primero. Reclama error de derecho al negarle valor a los documentos públicos. Asegura inaplicados los artículos 318 inciso 3) y 370 del Código Procesal Civil; 190, 192 y 196 de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo abreviada como LGAP); y actuado de manera indebida el precepto 194 ibídem al valorar las resoluciones R-458-2000 MINAE del 22 de agosto de 2000 que le otorga la concesión minera y SRG/PP-106-2001 del 24 de mayo de 2001 en la que el Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, Subregión Grecia, dispuso no autorizarle que removiera la cobertura vegetal en el área concesionada. El pronunciamiento que le negó el permiso para remover el bosque, explica, le impidió explotar la concesión, sin que se hubiera seguido ningún procedimiento para anular o rescatar ese derecho.

El Tribunal omitió tener por demostrado, señala, que la denegatoria del MINAE le impidió el ejercicio del derecho real que le había sido otorgado. Segundo. Recrimina error de hecho al valorar el peritaje matemático, aplicándose de manera indebida el artículo 196 LGAP, desaplicando los preceptos 190 y 192 ibídem, e inobservando el numeral 318 inciso 4) del Código Procesal Civil. El fallo estimó que el peritaje contiene probabilidades máximas de ejemplo, sostiene, los indicadores empleados en el primer cuadro se refieren a los salarios mínimos, índice general de precios al consumidor y en el segundo toma en cuenta el precio promedio de piedra bruta. Estimar las probabilidades basándose en estadísticas oficiales, dice, no corresponde a un hecho futuro e incierto. Asegura que la Administración debe responder por su conducta ilícita y anormal. El Tribunal, estima, cuestiona infundadamente la del daño.

Tercero. Considera que se le negó valor probatorio al peritaje para cuantificar los daños y perjuicios, violentándose los artículos 318 inciso 4), 330, 401 del Código Procesal Civil, así como 190, 192 y 196 de la LGAP. Según el Tribunal, aduce, el peritaje no es prueba idónea para sustentar los daños y perjuicios. Por los conocimientos técnicos requeridos, manifiesta, la probatorio constituye error de derecho. Cuarto. Afirma que la conducta administrativa es ilícita y anormal por ser constitutiva de una vía de hecho, de ahí que se actuara de manera indebida el precepto 194 de la LGAP y se desaplicaran los artículos 153, 155, 173, 183.3, 190 y 192 ibídem y 28 del Código de Minería. La Administración le revocó, de hecho, el ejercicio de la concesión, reclama, pero debió promoverse un procedimiento para ello. Señala que no pretende la nulidad de ningún acto administrativo, sino que se le indemnice por impedírsele el ejercicio de su derecho real administrativo.

Calificar la conducta administrativa como lícita y normal es un yerro de fondo, acusa. Quinto. Invoca quebrantados en forma directa los numerales 190 y 196 de la LGAP al confundir los perjuicios con un hecho futuro e incierto. El perjuicio, apunta, es cierto, efectivo, evaluable e indemnizable. El que el hecho sea futuro, refiere, no implica que sea incierto, pues los daños no dependen de otras circunstancias que puedan producirse –o no- en el futuro. La concesión, agrega, estaba definida en una zona geográfica, por un tiempo determinado, con cantidades de explotación diaria, por lo que los elementos esenciales de su derecho ya estaban definidos, de ahí que las estimaciones versen sobre ganancias que podía obtener con verosimilitud. Sexto. Asegura aplicado de forma indebida el artículo 196 LGAP y desaplicado el artículo 704 del Código Civil al no indemnizar de forma plena los daños y perjuicios, en tanto si los parámetros para explotar su derecho están determinados, no se debe acudir a variables ajenas para fijarlos .

Séptimo. Alega conculcados los preceptos 221 del Código Procesal Civil y 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al aplicarse de forma indebida el precepto 222 del Código Procesal Civil. Al acogerse el recurso, estima, deben imponerse las costas del proceso al Estado. Concluye señalando que no debió revocarse la condenatoria en costas.

III.De previo a analizar los reclamos que formula la recurrente, y a fin de dotar de mayor claridad a lo que luego se dirá, conviene hacer un recuento de los hechos que sirven de base a los pronunciamientos de las instancias precedentes, respecto de los que no existe controversia, junto a las razones sustanciales ahora controvertidas. Así, el Juzgado tuvo por demostrado –criterio prohijado por el Tribunal- que en la propiedad matrícula 108821 ubicada en la provincia de Alajuela existía un tajo para la explotación de lastre, arena y piedra, propiedad de Hacienda Ganadera Poasito S.A., quien le autorizó explotarlo a Servicios de Maquinaria Mora de Fraijanes S.A. (en adelante Servicios de Maquinaria) por el plazo de 10 años a partir del 30 de abril de 1996. En 1996 y 1997 Servicios de Maquinaria solicitó a la Dirección de Geología y Minas la concesión de la explotación minera en ese tajo, que fue otorgada por el Ministerio del Ambiente y Energía mediante el acto R-458- 2000 MINAE del 22 de agosto de 2000.

En esa oportunidad se les indicó que deberían presentar ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) el estudio de impacto ambiental, que fue avalado por el pronunciamiento 211-2001-SETENA. La concesionaria dio inicio a sus operaciones el 24 de abril de 2001, en una zona libre de cobertura boscosa. Como parte de las actividades aprobadas en el Estudio de Impacto Ambiental, la concesionaria debía remover la cobertura vegetal y árboles de la finca, para lo que solicitó permiso al Área de Conservación Cordillera Volcánica Central Subregional de Grecia del MINAE. Esa dependencia negó el permiso mediante oficio SRG/PP-106-2001 del 24 de mayo de 2001, en el que se le indicó, en lo fundamental, que en las áreas de bosque no se permitía el cambio de uso de suelo. En cuanto al fondo, el Tribunal consideró que lo actuado fue contrario a los principios del servicio público, pues al aprobar la concesión –y el Estudio de Impacto Ambiental- no se le advirtió a la actora de la necesidad de gestionar el permiso para remover la superficie boscosa, a pesar de que según los planos aportados cerca del 60% del área estaba cubierta de bosque.

Los juzgadores sostuvieron que eso constituía una conducta administrativa anormal. Según añadieron, como requisito previo a que se autorizara el estudio de impacto ambiental, correspondía a la SETENA coordinar con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Dirección de Geología y Minas para determinar si podía removerse el bosque, antes de que se otorgara la concesión. Luego de estas reflexiones indicaron que, sin embargo, ese extremo no había sido objeto de debate, ya que sólo se habían reclamado los daños y perjuicios irrogados como consecuencia de la negativa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación de autorizar el retiro de la cobertura vegetal, pero no aquélla omisión en el trámite. Añadieron que la denegatoria de remover el bosque constituía un acto normal y lícito, fundamentado en el informe de inspección n.° SRG-452-01 del MINAE, conforme al cual se determinó que el área que se pretendía explotar constituía un bosque y por mandato de artículo 19 de la Ley Forestal existía una imposibilidad legal de autorizar el cambio de uso de suelo, lo que impedía otorgar el permiso.

Señalaron que si bien eso constituía un acto legal, conforme al artículo 194 de la LGAP y la Ley Forestal, el Estado tendría el deber de indemnizar los daños provocados, pero no el lucro cesante. Luego precisaron que la actora limitaba su reclamo al reconocimiento de las utilidades no ingresadas como consecuencia directa e inmediata del acto impugnado, lo que constituye lucro cesante o perjuicio. Además advirtieron que el perjuicio reclamado obedecía a meras expectativas, toda vez que las proyecciones de las posibles utilidades dependían de una serie de variables ajenas, como el valor del mercado del material, la demanda de los eventuales compradores, la existencia de contratos de compra y las posibilidades reales de explotación, pero la concesión no garantizaba que fuera a percibirlas. Finalmente indicaron que el peritaje matemático no era prueba idónea para sustentar los daños y perjuicios reclamados por la actora, pues constituía un cálculo de las utilidades netas que hubiera podido obtener de haber explotado el tajo conforme a las probabilidades máximas de extracción, lo que constituye un hecho futuro e incierto y, en consecuencia, no indemnizable.

IV.Los diversos alegatos que formula la actora tienen un punto neurálgico a partir del cual se ramifican, como derivadas, sus otras disconformidades. En primer lugar reclama que la conducta administrativa que condujo a la imposibilidad de remover el bosque de la zona en la que se autorizó la concesión minera, es ilícita y anormal, por constituir una vía de hecho (agravios 1 y 4). A partir del éxito de este argumento deriva (motivos 5 y 6) que debe indemnizársele los perjuicios (conviene advertir, desde ahora, que no controvierte el carácter de perjuicios de la indemnización que pide, naturaleza jurídica que condujo a que el Tribunal rechazara indemnizarle por estimar que la conducta administrativa era legítima y no procedía otorgarlos, sino que reputa que por tratarse de una vía de hecho, los perjuicios deben indemnizársele). Luego sostiene la validez del peritaje para acreditarlos (reparos 2 y 3) y en último lugar alega que debe exonerársele de las costas al acogerse el recurso (censura 7).

Esto evidencia, entonces, que sólo de prosperar su primer reclamo puede entrarse a analizar los restantes vicios, por su carácter accesorio y derivado de aquél. De previo a lo que se dirá, es necesario advertir que en vista de los agravios formulados, no entrará la Sala a examinar lo relacionado con el acto de aprobación de la concesión en particular, es decir, si este debió –o no- indicarle al petente que debía gestionar, de previo, el permiso correspondiente para remover el bosque, pues como advierte de manera expresa la casacionista, no pide la nulidad de ningún acto administrativo, sino que se le indemnice por no poder

V.Contrario a lo que sostiene, el acto administrativo que le negó la posibilidad de remover la cobertura boscosa no supone, en absoluto, una actuación material constitutiva de una vía de hecho. Conforme al artículo 19 de la Ley Forestal: “En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. (…)”. Por ello, en vista de que el Informe de Inspección SRG-452-01 determinaba la existencia de una imposibilidad legal de permitir que se eliminara el bosque en el área concesionada, -porque supondría variar el uso del suelo, cambio vedado por la norma descrita- el Sistema Nacional de Áreas de Conservación rechazó el permiso solicitado (órgano que resultaba competente de acuerdo a los artículos 5 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad). Luego, el motivo y contenido de ese acto están apegados al ordenamiento, en tanto se orientaron a cumplir una prohibición legal establecida para ese caso.

Esto implica, entonces, que sí existía un acto administrativo válido y eficaz sustento de la denegatoria, dictado en el ejercicio de las competencias atribuidas al órgano emisor. Así las cosas, el acto al amparo del cual se reclama, es normal y lícito en los términos del numeral 129 de la LGAP y no constituye una vía de hecho. Lo anterior supone que el punto medular del recurso de la actora deba denegarse, al no constatarse ilicitud o anormalidad en la conducta analizada.

VI.Ahora bien, definido lo anterior, es claro que la regla aplicable al sub-lite es el artículo 194 de la LGAP que se ocupa de la responsabilidad del Estado por conducta lícita. El segundo párrafo de este numeral refiere que la indemnización “(…) deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante.” (El destacado es suplido). Conforme a una elevada cantidad de precedentes de esta Sala, los perjuicios son el concepto equivalente a lucro cesante, esto es, las ganancias o utilidades dejadas de percibir (Pueden citarse, a modo de ejemplo, las sentencias n.° 112 de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1992 y 606 de las 14 horas 10 minutos del 7 de agosto de 2002). Lo que la actora peticionó en su demanda, fue el “perjuicio material causado al patrimonio (…) por la suma de 544.372.270.00”. El peritaje al amparo del cual pretende sustentarlo, evidencia una serie de cálculos de ganancias que hubiera obtenido en caso de llevar a cabo la explotación.

Esto implica que, tal y como advirtió el Tribunal, el importe peticionado corresponda a perjuicios, los cuales, a la luz de las consideraciones explicitadas, y con base en el artículo 194 párrafo 2 supra citado, no deben indemnizarse. En nada modifica lo dicho el carácter cierto de los perjuicios que alega, en tanto es por su naturaleza de ganancias dejadas de percibir que no pueden ser indemnizados. A la luz de estas consideraciones, valorar el contenido del peritaje carece de interés, en tanto las estimaciones que realiza confirman el carácter de perjuicios de las sumas reclamadas, por lo que desentrañar si sus cálculos son máximos o no, a nada conduciría. Finalmente debe señalarse que, habiéndose reclamado la exoneración en costas como consecuencia de acogerse el recurso, al haberse obtenido el resultado opuesto, el agravio también debe denegarse. Así las cosas, por las razones señaladas, no constatándose ninguno de los yerros reclamados, el recurso debe desestimarse, imponiendo sus costas a la promovente en los términos de los numerales 59 inciso 2) y 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como 611 del Código Procesal Civil.

POR TANTO

Se rechaza el recurso planteado por la actora, quien deberá sufragar las costas generadas con su ejercicio.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández rgu [email protected]