Lapse of Interim Measure Without Principal ProceedingDecaimiento de medida cautelar sin procedimiento principal

*040012710163CA* Res. 000199-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours thirty minutes on cuatro de febrero de dos mil diez.

Ordinary proceeding (proceso ordinario) brought before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by CÓMPUTOS CONTABLES SOCIEDAD ANÓNIMA and ROMARICA SOCIEDAD ANÓNIMA, both represented by their general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma), Carlos Manuel Rodríguez Murillo, holder of a degree in economic and social sciences, and HILDA MARÍA RODRÍGUEZ BRENES, divorced, private accountant; against the STATE, represented by State attorneys Ana Cecilia Chen Apuy, a resident of Heredia, and Maureen Medrano Brenes. Eduardo Sancho González and Miguel Eduardo Sancho Monge appear as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) for the plaintiffs. The natural persons are of legal age and, except as otherwise stated, married, attorneys, and residents of San José.

RESULT

1. 1Based on the facts it set forth and the legal provisions it cited, the plaintiff filed an action whose amount in controversy was set at cincuenta millones de colones, seeking a judgment declaring: “a.- That the precautionary measure (medida cautelar) issued by MINAE through resolution SRSJ-061-03, at 14:10 hours, on 27 de enero del 2002, is absolutely null and void because it was arbitrary; b.- That, as a consequence of the nullity so declared, the plaintiff is restored to the full enjoyment of its fundamental rights arising from the construction permits and licenses for Urbanización Los Helechos, located in the Cantón de Vázquez de Coronado; c.- That the State must provide full compensation—‘restitutio in integrum’—to the plaintiff for all damages, including non-pecuniary damages, and losses caused by the issuance of the precautionary measure being annulled, the amounts of which shall be determined in judgment-enforcement proceedings (ejecución de sentencia). d.- That both sets of costs shall be borne by the State.”
2. 2The State’s representative opposed the action and raised the preliminary defense (defensa previa) of compulsory joinder of necessary defendants (litisconsorcio pasivo necesario), which was denied by an interlocutory ruling, as well as the defenses (excepciones) of lack of a legal right (falta de derecho) and the generic plea of “sine actione agit.”
3. 3Judge Otto González Vilchez, in judgment no. 1223-07 at 8 hours on 19 de noviembre de 2007, ruled: “The defense of compulsory joinder of necessary defendants is denied. The defenses of lack of a legal right, lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación activa y pasiva), and lack of a present interest (falta de interés actual) are sustained. The action filed by ROMARICA S.A (sic), CÓMPUTOS CONTABLES S.A (sic), and Hilda María Rodríguez Brenes against THE (sic) STATE is denied in all respects. The plaintiffs are ordered to pay both sets of costs in this matter.”
4. 4Attorney Sancho González, acting in the capacity stated above, appealed; and the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Décima, composed of Judges Alinne Solano Ramírez and Judith Reyes Castillo and Judge Jonatán Canales Hernandez, in judgment no. 32-2009 at 11 hours 40 minutes on 3 de marzo de 2009, ruled: “The plaintiffs’ appeal is denied, and the challenged judgment is affirmed.-”
5. 5The plaintiffs’ representatives file an appeal in cassation (recurso de casación), stating the grounds on which they rely to refute the position adopted by the lower court.

Opinion drafted by Justice González Camacho

CONSIDERING

I.ROMARICA S.A. (hereinafter ROMARICA) and Cómputos Contables S.A. (hereinafter Cómputos Contables) began developing a housing project on their property in Vázquez de Coronado, which was to be called Los Helechos. During an inspection visit, Francisco Arce Umaña, an official of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, determined that construction work had encroached upon the protection area (área de protección) of a permanent spring (naciente permanente). Consequently, he filed the corresponding criminal complaint with the Fiscalía del Segundo Circulito Judicial de San José, in proceedings processed under expediente 02-002322-0175-PE. The Área de Conservación de la Oficina Subregional de San José of the Ministerio de Ambiente y Energía, through official communication SRSJ-061-03, issued a precautionary measure ordering that work within that area cease. Dissatisfied with that act, the interested parties challenged it until they had exhausted administrative remedies (agotar la vía administrativa).

The aforementioned companies instituted administrative judicial proceedings (proceso contencioso administrativo), principally seeking a declaration that the issued precautionary measure was null and void and, consequently, that they be restored to the full enjoyment of their fundamental rights arising from the construction permits and licenses; that they be compensated for all damages and losses caused, whose amounts would be determined during enforcement of the judgment; and that the State be ordered to pay both sets of costs. The State’s representatives opposed the action and raised the preliminary defense of compulsory joinder of necessary defendants, which was denied by interlocutory resolution no. 1130-2003, at 10 hours on 28 de setiembre de 2006. They also raised the defense of lack of a legal right and the generically named plea of “sine actione agit.” The trial judge again addressed and denied the preliminary defense of compulsory joinder of necessary defendants and sustained the defense of lack of a legal right; accordingly, he denied the action in all respects and ordered the plaintiffs to pay both sets of costs. The Tribunal, in turn, affirmed the judgment. The plaintiffs’ representative now seeks cassation review.

II.As the first ground, the appellant alleges an error of law in the assessment of proven facts 10 and 18, as well as the second unproven fact, due to a violation of the rules of sound judicial discretion (sana crítica) (section 330 of the Code of Civil Procedure) and of the evidentiary value of public documents (sections 369 and 370 of the same body of law). The appellant alleges infringement of the general principles of law governing interim measures (medidas cautelares), pursuant to paragraphs 1 and 2 of Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública) (hereinafter, LGAP), as well as section 145 LGAP. The appellant clarifies that, in presenting the appeal, reference is made to the factual findings deemed established by both the Trial Court and the Appellate Court because the latter affirmed most of the facts established by the former. Regarding proven fact 18, the appellant recounts that it was deemed established that the act imposing the challenged interim measure is administrative decision SRSJ-061-03, which limits its temporal effects or effectiveness until the Tribunal Ambiental Administrativo adopts the final decision.

Under number 10, the appellant notes, it was deemed established that, through official letter TAA-212-02, that body declared that it lacked jurisdiction, making it impossible to pursue administrative proceedings against the appellants’ project; and the unproven fact identified as number two, added by the Ad quem, establishes that the existence of any administrative sanctioning proceeding instituted before the Tribunal Ambiental Administrativo after the interim measure has not been demonstrated. The appellant asserts that official letter TAA-212-02 was not properly assessed; as a public document, it constitutes conclusive evidence establishing that there are no administrative proceedings to which the interim measure could be subordinated. The appellant argues that the lower-court judgments tacitly acknowledge this fact and therefore attempted, on their own motion, to remedy the situation by subordinating the interim measure to the criminal case processed under expediente 02-2322-0175-PE, which the appellant characterizes as incorrect.

This is because, the appellant asserts, the act in question makes its validity and effectiveness contingent upon the issuance of the final act in the ordinary administrative proceeding, not the judicial proceeding. In any event, the appellant adds, the criminal case was dismissed in 2006 by a judgment issued at 7 hours 40 minutes on May 5 of that year. As a consequence of the foregoing, the appellant states, the principles of subordination and ancillary nature (or instrumentality) governing interim measures were violated. Those principles apply, pursuant to paragraphs 1 and 2 of section 7 LGAP, in the absence of statutory provisions regulating the matter, and acquire the force of law. In this regard, the appellant contends that the Costa Rican legal system does not regulate the characteristics and nature of this procedural mechanism. The appellant elaborates on the concept of an interim measure and emphasizes that its purpose is to secure the subject matter of a principal proceeding, which is why such measures are also known as protective measures.

In support of the foregoing, the appellant cites the Colombian author Devis Echandía. The appellant states that, although there is no consensus regarding their characteristics—which include instrumentality, provisional nature, summary nature, and urgency—there is uniform agreement regarding the first two. Under the first characteristic, the appellant indicates, interim measures serve the principal proceeding in which they are ordered. The appellant explains that this dependence is such that, once the principal proceeding concludes, the measure ceases to exist. Regarding provisional nature, the appellant states that the measure is temporally limited because it expires when a final decision is issued; its duration is therefore determined by the pendency of the principal proceeding. To reinforce the foregoing, the appellant transcribes the observations of the Costa Rican author Jinesta Lobo.

With respect to the specific case, the appellant argues that, because no administrative proceeding exists and because the act adopting the measure expressly conditioned its effects on the conclusion of that proceeding, the violation is even more egregious. The appellant likewise alleges a violation of section 145 LGAP because the act contained the specified temporal limitation. The appellant concludes that, as of today, 6 years after the interim measure was ordered, a measure presumed to be provisional or to have effects limited in time has been perpetuated and remains in force. As the second ground, the appellant considers that sections 33 and 34 of the Ley Forestal—which, the appellant states, must be analyzed jointly—were violated through erroneous interpretation and misapplied, thereby infringing section III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

The appellant states that the Procuraduría General de la República itself, in exercising its advisory authority, has provided the correct interpretation of those provisions and partially transcribes opinion C-295-2001, which, the appellant asserts, states that the 100-meter prohibition zone refers exclusively to tree cutting. Based on legal opinions OJ-022-99 of February 19, 1999 and OJ-064-2002 (with no date specified), the appellant contends that the Procuraduría’s position is more explicit in stating that this protection zone imposes a restriction on tree cutting and that title to that area belongs to the registered owner of the property, since both provisions are located in the chapter on private forest property. The appellant further notes that the opinion refers to the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones of INVU, under which construction around springs (nacientes) is prohibited within a radius of 50 meters.

The appellant clarifies the foregoing by explaining that trees may not be cut within 100 meters, while construction is prohibited within 50 meters. The appellant therefore considers that an improper interpretation was made by prohibiting construction within the first of those zones. Accordingly, the appellant argues, the Ad quem should have determined that the interim measure was unlawful and that it was never established or proven that the real-estate development in the project area had resulted in tree cutting, as is logical given that the spring is located on property belonging to another party and having no connection whatsoever with the plaintiff companies’ property.

III.In the first objection, the appellant challenges the validity of the interim measure on the ground that it violates the general principles of law applicable to the interim-relief framework in administrative matters. It must first be clarified that, although the challenge was presented as an error of law—that is, an indirect violation—the fact remains that the appellant’s claim is not directed at challenging the assessment of the body of evidence or the determination of the factual findings made on that basis at first and second instance. This becomes clearer when one observes that the appellant relies on the facts deemed proven and unproven to assert that the interim measure was improper. In this regard, what is challenged is the application of the interim-relief framework to the specific case; the challenge must therefore be recharacterized as a direct violation due to failure to apply the law.

It is important to emphasize that the appellant does not challenge the authority of the Public Administration to adopt the measure in question; nevertheless, certain clarifications regarding the interim-relief framework in administrative proceedings are necessary. The subject of interim measures has been analyzed primarily in the context of judicial proceedings. Nevertheless, in performing its duties, and particularly in connection with the administrative proceedings it must follow when issuing administrative acts affecting the legal sphere of private parties (Article 308 of the Ley General de la Administración Pública), the Public Administration occupies a position similar to that of judicial bodies. That is, in the context of administrative proceedings, certain cases require preventing harm that would be impossible or difficult to remedy while the final decision is pending. From this perspective, the general framework governing interim measures in administrative litigation (proceso contencioso administrativo), together with their scope, characteristics, and requirements, applies, mutatis mutandis, in administrative proceedings.

Along these lines, the Ley General de la Administración Pública provides for the possibility of suspending the effects of an administrative act, notwithstanding the principle of enforceability, when its enforcement could cause harm that would be difficult or impossible to remedy. This should not, however, be understood as the only measure available to the Administration. The absence of broader regulation of the subject does not mean that the interim-relief framework is exhausted by a motion for suspension. On the contrary, this authority is inherent in the conduct of administrative proceedings, and the competent body may therefore adopt any measures it considers appropriate without thereby violating the principle of legality. It is an implied power authorized by the regulation of the public purposes—which always derive from the legal system—that the corresponding administrative proceeding upon which it depends seeks to achieve and to which it is subordinate.

In environmental matters, this authority is reinforced by recognition of every person’s fundamental right to a “healthy and ecologically balanced environment” and, concomitantly, the State’s constitutional duty to “guarantee, defend, and preserve that right” (section 50 of the Constitution). An interim measure may be conceptualized as a decision by a judge or administrative body, as applicable, ordering the necessary, appropriate, and temporary protection of a right, interest—which may even be diffuse—or legal situation in order to prevent harm that would be impossible or difficult to remedy and that affects or could affect the subject matter of the judicial or administrative proceeding or the enforcement of the final decision. It may be adopted during the judicial or administrative proceeding or beforehand, provided that the principal proceeding is subsequently instituted. Regarding the principles applicable to it, and insofar as relevant to the specific case, it is necessary to address instrumentality and provisional nature.

The former, also characterized as ancillary nature, refers to the aforementioned function of guaranteeing the effectiveness—not necessarily the enforcement—of the final decision adopted. Thus, the interim measure is linked and subordinate to the principal proceeding—hence the distinction between interim proceedings and principal proceedings—and may be ordered only by reason of the latter. It consequently assumes a vicarious position in service of the principal proceeding. Likewise, if the proceeding ends for any other reason or is not instituted, the adopted measure cannot continue to exist and therefore lapses. Provisional nature, in turn, refers to the temporal effectiveness of the interim measure. In this regard, the final decision extinguishes and/or supersedes the provision adopted on an interlocutory basis.

IV.As indicated, the appellant’s challenge does not question the authority of the Administration to adopt interim measures (medidas cautelares); rather, it asserts that the act contained in official letter SRSJ-061-03, issued at 14 hours 10 minutes on 27 de enero de 2003, which is challenged in these proceedings, is contrary to the legal system because it violates the principles of instrumentality and provisionality, as well as section 145 of the Ley General de la Administración Pública. In this case, it may be observed that the challenged official letter ordered the suspension of work in the protected area (área protegida) as a mechanism to ensure the effectiveness of whatever was ultimately decided in the administrative proceedings regarding the alleged encroachment by the plaintiff company. This is apparent from the operative portion (parte dispositiva) of the act in question, which states verbatim: “The effects of this interlocutory interim measure shall remain in effect until the Tribunal Ambiental Administrativo issues the final act in the ordinary administrative proceeding.” This condition subsequent (condición suspensiva), which is inherent in the mechanism and constitutes an expression of the principles referred to in the preceding recital, did not occur, as already explained.

As found proven in the first-instance judgment and affirmed by the appellate court (Ad quem), through official letter TAA-212-02, the Tribunal Ambiental Administrativo concluded that it lacked jurisdiction to hear the complaint because it had previously been filed in criminal proceedings. Likewise, there is no evidence that any administrative proceeding has been initiated or is pending to determine the legal status of the plaintiff companies in relation to the residential development project. Accordingly, the appellant is correct in alleging a breach of the principles of instrumentality and provisionality, which, pursuant to section 7 of the Ley General de la Administración Pública, acquire statutory status in view of the regulatory gap that exists in this area. In this regard, the position expressed by the Court when it states that “the measures ordered by the Ministerio de Ambiente y Energía would constitute the first step toward recovering property belonging to the Nation” is inadmissible.

As indicated, interim measures are adopted in connection with a principal proceeding, which, in this specific case and as is apparent from the second recital of the challenged act, is the complaint before the Tribunal Ambiental Administrativo concerning the encroachment upon a protected area. In this regard, after stating that the objective is to prevent harm to public-domain property (bienes demaniales), that official letter confirms the sanctioning powers (potestades sancionatorias) of the Public Administration under section 9 of the Ley Orgánica del Ambiente and states: “In the present case, it has been established that the company ROMARICA S.A. has encroached upon the areas where the present protection of a (sic) spring (naciente) located within the Los Helechos residential development in Coronado is to be implemented; the company, which is carrying out the work detailed in the complaint at issue, could cause irreparable environmental damage to the protection area, affecting the spring and its flow, with the possibility of its loss.” (emphasis not in the original) It may be inferred from the foregoing that the Administration’s intention was not to expropriate those lands, but to safeguard the potential outcome of the complaint filed by the official Francisco Arce Umaña, and it is with respect to that complaint that instrumentality must be analyzed. Consequently, because the corresponding proceeding was not initiated, the interim measure has lapsed. For the reasons stated, the challenge raised must be upheld.

V.Notwithstanding the foregoing, and given the significance of the issue, it is important to address the protection regime (régimen de protección) applicable to springs, which provides for different circumstances that share the establishment of an area around them subject to the corresponding legal protection. The legal system provides for two circumstances: either designating that strip as part of the public domain (demanio público) (sections 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or retaining the property under private ownership while protecting it (sections 33 and 34 of the Ley Forestal). Regardless of the nature of the land in question—which is not disputed in these proceedings—even under the circumstance affording less protection, namely, a protected area on private property, it cannot be overlooked that a series of restrictions on property rights arise from this legal classification.

In addition to the express restriction referred to in section 34 of the aforementioned statute, which consists of a prohibition against cutting trees, the establishment of a protection area around a spring necessarily entails a restriction on the exercise of those ownership rights that could directly or indirectly affect a permanent spring. To hold otherwise could lead to the contradiction of allowing the construction of a building that destroys that natural resource, provided that no tree is cut down or, as in the present case, that no trees have been planted. In this regard, consideration must be given to section 10 of the Ley General de la Administración Pública, which provides that an administrative rule must be interpreted in the manner that best ensures the public purpose sought. In environmental matters, in addition to the provisions of constitutional section 50, which were analyzed in Considerando III, it must be borne in mind that the State is obligated to safeguard environmental protection by promoting healthy and ecologically balanced development.

This constitutional obligation has been developed through various statutory provisions, including the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley de Biodiversidad, among others. Accordingly, although the challenged interim measure must be annulled, both the plaintiff and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as any other competent institution, are legally obligated to prevent any action that could adversely affect the spring. In addition, this Chamber observes that there is a dispute as to whether the requirements imposed by environmental legislation have been met, particularly with respect to the exemption from compliance with the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). This issue was neither heard nor decided in these proceedings; therefore, the ruling herein does not affect the resolution of that dispute. Consequently, the Public Administration must ensure compliance with the rules governing this matter.

VI.Regarding the remaining claims in the complaint. Because the complaint was dismissed at both first and second instance with respect to the claim for annulment (pretensión anulatoria), an express ruling on the remaining claims asserted by the plaintiff companies when filing the complaint is required pursuant to article 610 subsection 2) of the Código Procesal Civil. As to damages (daños y perjuicios), it is observed that they have not been established through evidence in the sub judice. As this Chamber has stated on other occasions, it is not sufficient merely to allege that damages have occurred; they must be effectively proven. Accordingly, pursuant to section 290 subsection 5 of the Código Procesal Civil, this claim must be denied. Regarding the award of costs (condenatoria en costas), this body considers it appropriate to order the unsuccessful party to pay both categories of costs.

VII.In view of the foregoing, the appeal must be upheld and the Court’s judgment annulled. In light of the disposition reached, no ruling is made on the second objection raised. As prescribed by section 610 of the Código Procesal Civil, ruling on the merits, the first-instance judgment is reversed, and instead the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) is partially upheld with respect to damages and denied in all other respects, together with the general plea sine actione agit. Accordingly, the complaint must be declared partially meritorious, and official letter SRSJ-061-03 of 27 de enero de 2002 must be annulled.

POR TANTO

The appeal is upheld. The Court’s judgment is annulled and, ruling on the merits, the first-instance judgment is reversed. In its place, the defense of lack of legal entitlement and the general plea sine actione agit are denied; the complaint and its claims are declared partially meritorious; and official letter SRSJ-061-03 of 27 de enero de 2002 is annulled. With respect to the claim for damages, the defense of lack of legal entitlement is upheld, and that claim is consequently denied. The State is ordered to pay attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales).

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández José Rodolfo León Díaz DCASTROA Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

*040012710163CA* Res. 000199-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas treinta minutos del cuatro de febrero de dos mil diez.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por CÓMPUTOS CONTABLES SOCIEDAD ANÓNIMA, ROMARICA SOCIEDAD ANÓNIMA, ambas representadas por apoderado generalísimo sin límite de suma Carlos Manuel Rodríguez Murillo, licenciado en ciencias económicas y sociales, HILDA MARÍA RODRÍGUEZ BRENES, divorciada, contadora privada; contra el ESTADO, representado por las procuradoras Ana Cecilia Chen Apuy, vecina de Heredia, y Maureen Medrano Brenes. Figuran como apoderados especiales judiciales de la parte actora, Eduardo Sancho González y Miguel Eduardo Sancho Monge. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció demanda cuya cuantía se fijó en la suma de cincuenta millones de colones, a fin de que en sentencia se declare: “a.- Que es absolutamente nula, por arbitraria, la medida cautelar dictada por el MINAE mediante resolución SRSJ-061-03, de las 14:10 horas, del 27 de enero del 2002; b.- Que como consecuencia de la nulidad que se declara, se restituye a la parte actora en el pleno goce de sus derechos fundamentales, derivados de los permisos y licencias de construcción de la Urbanización Los Helechos, ubicada en el Cantón de Vázquez de Coronado; c.- Que debe, el Estado, resarcir plenariamente –“restitutio in íntegrum”- a la parte actora, de todos los daños –incluido el moral- y perjuicios irrogados, con el dictado de la medida cautelar que se anula, los que se liquidarán en la vía de ejecución de sentencia. d.- Que son ambas costas a cargo del Estado.”
2. 2El representante estatal contestó negativamente y opuso la defensa previa de litisconsorcio pasivo necesario, la cual fue rechazada interlocutoreamente, así como las excepciones de falta de derecho y la expresión genérica de “sine actione agit”.
3. 3El Juez Otto González Vilchez, en sentencia no. 1223-07 de las 8 horas del 19 de noviembre de 2007, resolvió: "Se declara sin lugar la excepción de litis consorcio pasivo necesario. Se declaran con lugar las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva y falta de interés actual. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por ROMARICA S.A (sic), CÓMPUTOS CONTABLES S.A (sic) y Hilda María Rodríguez Brenes contra EL (sic) ESTADO. Se condena al pago de ambas costas de este asunto a la parte actora.”
4. 4El licenciado Sancho González, en su expresado carácter, apeló; y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Décima, integrado por la Juezas Alinne Solano Ramírez, Judith Reyes Castillo, y el Juez Jonatán Canales Hernandez, en sentencia no. 32-2009 de las 11 horas 40 minutos del 3 de marzo de 2009, resolvió: “Se declara sin lugar el recurso de apelación de las actoras y se confirma la sentencia impugnada.-“
5. 5Los representantes del actor formulan recurso de casación indicando las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

Redacta el Magistrado González Camacho

CONSIDERANDO

I.La empresa ROMARICA S.A. (en adelante ROMARICA) y Cómputos Contables S.A. (en lo sucesivo, Cómputos Contables) iniciaron el desarrollo de un proyecto habitacional en su propiedad, ubicada en Vázquez de Coronado, y que se denominaría Los Helechos. El funcionario del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Francisco Arce Umaña, en una visita de inspección, determinó que se dio una invasión de un área de protección de una naciente permanente con obras constructivas. Como consecuencia de lo anterior, procedió a interponer la denuncia penal correspondiente ante la Fiscalía del Segundo Circulito Judicial de San José, causa que se tramitó bajo el número de expediente 02-002322-0175-PE. El Área de Conservación de la Oficina Subregional de San José, del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante oficio SRSJ-061-03, emitió una medida cautelar en la que se ordenó la abstención de continuar con las labores dentro de esa área.

Inconforme las interesadas con dicho acto, lo impugnaron hasta agotar la vía administrativa. Las empresas indicadas interpusieron proceso contencioso administrativo en el que solicitan, en lo medular, que se declare nula la medida cautelar dictada, y en consecuencia, se les restituya en el pleno goce de sus derechos fundamentales, derivados de los permisos y licencias de construcción, se le indemnicen todos los daños y perjuicios irrogados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia. Requiere, además, se condene al Estado al pago de ambas costas. La representación estatal se opuso y planteó la excepción previa de litisconsorcio pasivo necesario, rechazada mediante resolución interlocutoria no. 1130-2003, de las 10 horas del 28 de setiembre de 2006. Asimismo, interpuso las de falta de derecho y la denominación genérica de “sine actione agit”. El juez de primera instancia se refirió nuevamente a la defensa previa de litisconsoricio pasivo necesario, la cual rechazó, y acogió la de falta de derecho por lo que declaró sin lugar en todos sus extremos la demanda, condenando a las actoras al pago de ambas costas. El Tribunal, por su parte, confirmó la sentencia. Acude en casación el representante de las actoras.

II.Como primer motivo, acusa un error de derecho en la valoración de los hechos probados 10 y 18, así como el segundo hecho no probado, por violación a las reglas de la sana crítica (numeral 330 del Código Procesal Civil) y del valor probatorio de los documentos públicos (ordinales 369 y 370 del mismo cuerpo normativo). Endilga conculcados los principios generales del derecho que informan las medidas cautelares, de conformidad con los párrafos 1 y 2 del artículo 7 de la Ley General de Administración Pública (en lo sucesivo, LGAP), así como el cardinal 145 LGAP. Aclara que en la formulación del recurso, hace referencia tanto al cuadro fáctico que tuvieron por acreditado el Juzgado y el Tribunal, debido a que este último confirmó la mayoría de los hechos fijados por el primero. En cuanto al hecho probado 18, narra, se tiene por acreditado que el acto que impone la medida cautelar impugnada es la resolución administrativa SRSJ-061-03, la cual limita sus efectos temporales o su eficacia hasta tanto el Tribunal Ambiental Administrativo adopte la decisión final.

En el número 10, apunta, se tiene por acreditado que mediante oficio TAA-212-02, este órgano se declaró incompetente, por lo que resulta imposible tramitar un proceso administrativo contra el proyecto de los actores, y en el hecho no probado identificado con el número dos, adicionado por el Ad quem, se establece que no se ha demostrado la existencia de algún proceso administrativo sancionatorio establecido con posterioridad a la medida cautelar ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Asevera, no se valoró en forma correcta el oficio TAA-212-02, el cual, por ser documento público, constituye plena prueba, mediante el cual se determina que no hay proceso administrativo alguno al cual se pueda subordinar la medida cautelar. Arguye, los fallos de instancia reconocen, de manera tácita, este hecho, por lo que, en forma oficiosa han intentado subsanar dicha situación subordinando la medida cautelar a la causa penal tramitada bajo el expediente 02-2322-0175-PE, lo que califica como incorrecto.

Esto por cuanto, afirma, el acto en cuestión sujeta su validez y eficacia al dictado del acto final del procedimiento administrativo ordinario y no al judicial. En todo caso, agrega, la causa penal fue desestimada desde el año 2006, mediante sentencia de las 7 horas 40 minutos del 5 de mayo de ese año. Como consecuencia de lo anterior, expone, se violentan los principios de subordinación y accesoriedad (o instrumentalidad) de las medidas cautelares, aplicables en virtud de lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 del numeral 7 de la LGAP, en ausencia de disposiciones normativas que regulan la materia, y que adquieren rango de ley. En este sentido, plantea, el ordenamiento jurídico costarricense no regula las características y naturaleza de dicho instituto procesal. Desarrolla el concepto de medida cautelar y destaca que su finalidad es el aseguramiento del objeto en un proceso principal, por lo que también se les conoce como asegurativas.

En respaldo de lo anterior, cita al autor colombiano Devis Echandía. Señala que si bien no existe coincidencia en cuanto a las características, dentro de las cuales cita la instrumentalidad, provisionalidad, sumariedad y urgencia, si existe uniformidad respecto a las dos primeras. Según la primera, indica, las medidas cautelares sostienen una relación de servicio respecto del proceso principal en el que son dictadas. deja de existir. En cuanto a la provisionalidad, dice, esta tiene una limitación temporal, puesto que se extingue al momento de dictarse una resolución definitiva, por lo que su duración viene a ser determinada por la pendencia del proceso principal. Transcribe, en refuerzo de lo anterior, lo aduce, al no existir procedimiento administrativo, y siendo que el propio acto mediante el cual se adoptó condicionó sus efectos a la finalización de éste, la violación se vuelve más grosera.

De igual forma, endilga quebranto del numeral 145 de la LGAP ya que el acto contenía el límite temporal indicado. Concluye, al día de hoy, 6 años después de dictada la medida cautelar, la cual se supone provisional o de efectos limitados en el tiempo, se ha perpetuado y mantiene su vigencia. Como segundo motivo, considera vulnerado, por errónea interpretación, los ordinales 33 y 34 de la Ley Forestal, los cuales, refiere, deben ser analizados en forma conjunta, así como su aplicación indebida, por lo que se conculca el numeral III.3.7.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Expone, la propia Procuraduría General de la República, en ejercicio de su competencia consultiva, ha dado el sentido correcto de dichas normas, para lo cual transcribe parcialmente el dictamen C-295-2001, en donde, afirma, la zona de prohibición de 100 metros se refiere, únicamente, a la corta de árboles.

Con base en las opiniones jurídicas OJ-022-99 del 19 de febrero de 1999 y OJ-064-2002 (sin indicar su fecha) plantea que la posición de la Procuraduría es más explícita al indicar que esa zona de protección es una limitación de corta de arboles, y que la titularidad de esa área le pertenece al dueño registral del inmueble, ya que ambas normas se encuentran dentro del capítulo sobre propiedad forestal privada. Además, señala, el pronunciamiento hace referencia al Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU, según el cual, la prohibición para construir alrededor de nacientes es en un radio de 50 metros. Aclara lo anterior explicando que dentro de los 100 metros, no se puede talar árboles, y dentro de los 50 metros, no se puede construir. Por ello considera que se ha incurrido en una interpretación indebida al prohibirse la construcción dentro de la primera de estas zonas.

Por ello, aduce, el Ad quem debió determinar que la medida cautelar resultaba contraria a derecho, y que nunca se estableció ni se comprobó que el desarrollo urbanístico en la zona del proyecto hubiese derivado en la corta de árboles, como es lógico entender ya que la naciente se ubica en una propiedad ajena y que nada tiene que ver con el inmueble de las sociedades actoras.

III.En su primer reparo, el recurrente cuestiona la validez de la medida cautelar por cuanto vulnera los principios generales del derecho aplicables al régimen cautelar en materia administrativa. En primer término, debe aclararse que si bien la censura fue planteada como un error de derecho, esto es, una violación indirecta, lo cierto del caso es que su reclamo no se dirige a cuestionar la valoración del elenco probatorio y la fijación del cuadro fáctico, que con base en este, fue realizada en primera y segunda instancia. Lo anterior resulta más claro si se observa que el propio recurrente se basa en los hechos que se tuvieron por acreditados y por no demostrados para afirmar la improcedencia de la medida cautelar. En este sentido, lo que se cuestiona es la aplicación del régimen cautelar al caso en concreto, por lo que la censura debe ser recalificada como una violación directa, por falta de aplicación.

Ahora bien, es importante destacar que el recurrente no cuestiona la posibilidad que tiene la Administración Pública para adoptar la medida en cuestión, sin embargo, es importante realizar algunas precisiones sobre el régimen cautelar en sede administrativa. El tema de las medidas cautelares ha sido analizado, primordialmente, a partir del proceso jurisdiccional, sin embargo, la Administración Pública, en el ejercicio de sus funciones, y en particular, en relación con los procedimientos administrativos que debe seguir para la emisión de actos administrativos que inciden sobre la esfera jurídica de los particulares (artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública), se ubica en una situación similar a la de los órganos jurisdiccionales. Esto es, de cara al procedimiento administrativo, en determinados casos surge la necesidad de evitar que se produzca un daño de imposible o difícil reparación en tanto se adopta la decisión final.

Desde esta perspectiva, el marco general de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, así como sus alcances, características y requisitos, resulta aplicable, mutatis mutandi, en sede administrativa. En esta línea, la Ley General de la Administración Pública prevé la posibilidad de suspender los efectos del acto administrativo, a pesar del principio de ejecutoriedad, cuando su ejecución pueda causar daños de difícil o imposible reparación. No obstante, no debe entenderse que esta es la única medida con que cuenta la Administración. La ausencia de una regulación más amplia del tema no conlleva a que el régimen cautelar se agote en el incidente de suspensión. Por el contrario, dicha facultad es consustancial a la tramitación del procedimiento administrativo, por lo que el órgano competente puede adoptar aquellas medidas que considere oportunas, sin que por ello vulnere el principio de legalidad.

Se trata de una potestad implícita, habilitada por la regulación de los fines públicos (los cuales siempre se derivan del ordenamiento jurídico) cuya consecución busca el respectivo procedimiento administrativo del cual pende, y a los cuales se encuentra supeditado. En materia ambiental, esta habilitación se ve reforzada en tanto se reconoce el derecho fundamental de toda persona a un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” y concomitantemente, el deber constitucional del Estado de “garantizar, defender y preservar ese derecho” (ordinal 50 de la Carta Magna). Ahora bien, la medida cautelar puede ser conceptualizada como aquella decisión del juez o del órgano administrativo, según el caso, en donde se dispone una protección, necesaria, idónea y temporal a un derecho, interés (el cual puede ser incluso difuso) o situación jurídica a efectos de evitar un daño de imposible o difícil reparación que incida o pueda incidir en el objeto del proceso o procedimiento o en la ejecución de la resolución final.

Esta puede ser adoptada durante la tramitación del proceso o procedimiento, o bien con anterioridad, a condición de que se interponga el principal. Ahora bien, en cuanto a los principios que le son aplicables, y en lo que interesa para el caso concreto, es necesario referirse a los de instrumentalidad y provisionalidad. En cuanto al primero, calificado también como accesoriedad, se refiere a la función indicada de garantizar la efectividad –que no necesariamente ejecución- de la decisión final que se adopte. Así, la medida cautelar se encuentra vinculada y supeditada al procedimiento principal (de ahí que se haga la distinción entre proceso cautelar y principal), de forma tal que esta, sólo puede ser dictada con motivo de aquél. Adquiere, en consecuencia, una posición vicarial, al servicio del procedimiento principal. De igual forma, en caso de que el procedimiento finalice por cualquier otra causa, o bien, que no se interponga, la medida adoptada no puede subsistir, por lo que se da su decaimiento.

La provisionalidad, por su parte, se refiere a la eficacia temporal de la medida cautelar. En este sentido, la resolución final viene a extinguir y/o sustituir la previsión adoptada en forma interlocutoria.

IV.Como se indicó, la censura del recurrente no viene a cuestionar la facultad de la Administración para adoptar medidas cautelares, sino por el contrario, a recriminar que el acto contenido en el oficio SRSJ-061-03 de las 14 horas 10 minutos del 27 de enero de 2003, objeto de impugnación en el presente proceso, resulta disconforme con el ordenamiento jurídico, al vulnerar los principios de instrumentalidad y provisionalidad, así como el 145 de la Ley General de la Administración Pública. En la especie, se puede observar que el oficio impugando ordenó la paralización de las obras en el área protegida como un mecanismo para asegurar la efectividad de lo que en definitiva se resolviera en sede administrativa sobre la supuesta invasión realizada por la empresa actora. Lo anterior se desprende de la parte dispositiva del acto en cuestión, en donde se indica, textualmente: “Los efectos de esta medida cautelar interlocutoria persistirán hasta que el Tribunal Ambiental Administrativo dicte el acto final del procedimiento ordinario administrativo.” Esta condición suspensiva, consustancial a la figura y manifestación de los principios a que se ha hecho referencia en el considerando anterior, según lo ya explicado, no se dio.

Tal y como se tuvo por probado en la sentencia de primera instancia, y que fue ratificado por el Ad quem, mediante el oficio TAA-212-02, el Tribunal Ambiental Administrativo consideró que resultaba incompetente para conocer la denuncia interpuesta por haber sido presentada en forma previa en sede penal. De igual forma, no consta prueba de que se haya iniciado, o que se esté tramitando, ningún procedimiento administrativo para definir la situación jurídica de las sociedades actoras en relación con el proyecto urbanístico. En virtud de lo anterior, lleva razón el recurrente cuando endilga el quebranto de los principios de instrumentalidad y provisionalidad, los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública, ante el vacío normativo que existe en la materia, adquieren rango legal. En este sentido, no resulta admisible el criterio expuesto por el Tribunal cuando aduce que “las medidas acordadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, serían el primer paso en la recuperación de bienes pertenecientes a la Nación”.

Tal y como se ha indicado, las medidas cautelares se dan en función de un procedimiento principal que, en el caso concreto, y según se desprende del considerando segundo del acto impugnado, es la denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo por la invasión de un área protegida. En este sentido, dicho oficio, luego de afirmar que el objetivo es prevenir una afectación de bienes demaniales, ratifica las potestades sancionatorias de la Administración Pública según el numeral 9 de la Ley Orgánica del Ambiente, y señala: “En el presente caso se ha acreditado que la empresa ROMARICA S.A., ha invadido las áreas de la implementación de la presente protección de un (sic) naciente ubicado en el desarrollo de la urbanización Los Helechos en Coronado, quien ejecuta las labores detalladas en la denuncia de marras, podrían ocasionar daños ambientales de imposible reparación al área de protección que afectarán la naciente y su caudal con su posible pérdida.” (el subrayado no es del original) De lo anterior se puede extraer que la intención de la Administración no ha sido expropiar dichos terrenos, sino garantizar el eventual resultado de la denuncia interpuesta por el funcionario Francisco Arce Umaña y es respecto de esta que debe analizarse la instrumentalidad. En consecuencia, al no haberse iniciado el procedimiento respectivo, conlleva al decaimiento de la medida cautelar. En razón de lo

V.No obstante lo anterior, y por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad.

Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado.

Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente. Adicionalmente, aprecia esta Cámara que existe una disputa en cuanto al cumplimiento o no de los requisitos que en materia ambiental exige la legislación, en particular, respecto de la exoneración en el cumplimiento de la evaluación de impacto ambiental. Este es un aspecto que no fue conocido ni definido en el presente proceso, por lo que lo acá dispuesto, no incide en la solución de dicho diferendo. En consecuencia, debe la Administración Pública velar por el cumplimiento de las normas que rigen la materia.

VI.Sobre los restantes extremos de la demanda. Siendo que tanto en primera como en segunda instancia la demanda fue declarada sin lugar en cuanto a la pretensión anulatoria, de conformidad con el artículo 610 inciso 2) del Código Procesal Civil, procede hacer pronunciamiento expreso en cuanto a las restantes pretensiones aducidas por las sociedades actoras en la deducción de la demanda. Así, en cuanto a los daños y perjuicios, se observa que estos no han sido acreditados mediante prueba en el sub judice. Tal y como lo ha indicado en otras ocasiones esta Sala, no basta con alegar que estos se han producidos, sino que resulta necesario su efectiva demostración. En virtud de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el canon 290 inciso 5 del Código Procesal Civil, este extremo de la demanda debe ser rechazado. En cuanto a la condenatoria en costas, considera este órgano que lo procedente es condenar en ambas costas al vencido.

VII.En virtud de lo anterior, se debe acoger el recurso y anular la sentencia del Tribunal. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento en cuanto al segundo reparo planteado. Según lo prescribe el cardinal 610 del Código Procesal Civil, fallando por el fondo, se revoca la sentencia de primera instancia, y en su lugar se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho en cuanto a los daños y perjuicios rechazándose en lo demás, junto con la expresión genérica sine actione agit. Así, se debe declarar parcialmente procedente la demanda, anulando el oficio SRSJ-061-03 del 27 de enero de 2002.

POR TANTO

Se acoge el recurso. Se anula la sentencia del Tribunal y fallando por el fondo, se revoca la sentencia de primera instancia. En su lugar se rechaza la excepción de falta de derecho y la expresión genérica sine actione agit, se declara parcialmente procedente la demanda y sus extremos, se anula el oficio SRSJ-061-03 del 27 de enero de 2002. En cuanto al extremo de daños y perjuicios, se acoge la excepción de falta de derecho y en consecuencia se deniega dicha pretensión. Se impone el pago de las costas personales y procesales al Estado.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández José Rodolfo León Díaz DCASTROA