No Multiple Extensions of Mining ConcessionsImprocedencia de múltiples prórrogas de concesiones mineras

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Case: 14-010754-1027-CA Decision 000126-F-S1-2025 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours zero minutes on treinta de enero de dos mil veinticinco.

In the merits proceeding (proceso de conocimiento) brought by ASOCIACIÓN PRO MEJORAS DE BUENOS AIRES TORO AMARILLO, legal entity identification number 3-002-129450, represented by its president, Mr. Alexander Rojas Álvarez, who holds plenary general power of attorney without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), against the STATE, represented by State Attorney Jorge Oviedo Álvarez. The plaintiff association’s special judicial attorney (apoderado especial judicial), attorney Nelson Díaz Granados, files an appeal on points of law (recurso de casación) against decision number 39-2020-IV, issued at 10 hours on 28 de abril de 2020 by Judges Felipe Córdoba Ramírez (Reporting Judge), Judith Reyes Castillo, and Elías Baltodano Gómez of the Fourth Section of the Contentious-Administrative Procedural Court.

Justice Rojas Morales drafting

WHEREAS

I. SUMMARY OF THE PARTIES’ ARGUMENTS, CLAIMS, AND DEFENSES

Two complaints were filed within the framework of a legal relationship between the plaintiff entity and the defendant Public Administration, arising from the granting of a concession to exploit mineral deposits in the public domain (concesión de explotación de yacimientos minerales en dominio público), located in the channel of Río Toro Amarillo, La Rita, Pococí, Limón. This concession was granted to the plaintiff association by the Directorate of Geology and Mines of the Ministry of Environment and Energy, as established in administrative case file number 133-92. The grounds of both complaints, which were consolidated, arise from the fact that the concession was initially granted for five years in diciembre de 1994 through decision number R-376-94-MIRENEM, and the dispute concerns subsequent extensions (prórrogas) and expiration. Specifically, in case file number 04-100240-0424-CI, the dispute concerns the first extension requested on 19 de abril de 2001.

It was granted on 6 de octubre de 2010 through decision R-G-614-2010-MINAET. The plaintiff association asserts that the extension was granted for a term of ten years, but that the period beginning in 2006 was deducted from it. The plaintiff argues that, pursuant to Ley 6797 of 4 de octubre de 1982 and its respective Regulations, the term should be calculated from the registration of the extension in the Registro Nacional Minero, which in its case occurred in 2011, and therefore the term should have been extended until 2021. As its principal claim, it seeks the partial invalidation (nulidad parcial) of administrative act R-G-614-2010-MINAET, issued on 6 de octubre de 2010, which authorized the extension on the stated terms. It challenges only the calculation of the term of that extension, alleging that it was shorter than it should have been and proposing that it be calculated from the registration of the decision in the Registro Nacional Minero and for a ten-year term.

In the alternative, it requests that, once the decision has been declared absolutely null and void (nulidad absoluta), a new act be issued honoring the full term initially requested. In addition, should the foregoing claims fail, it requests the complete invalidation of the cited decision, ordering the Administration to issue a new act consistent with the original application and providing that the extension term begin upon its registration in the Registro Minero. Finally, it requests payment of costs and attorney’s fees (ambas costas). The State’s representative, for its part, opposes the complaint and raises the defenses of expiration of the action (caducidad) and lack of a legal right, interest, and standing (legitimación), the latter in both its passive and active forms. In essence, in support of the defense that the action had expired, it maintained that the plaintiff sought the invalidation of decision R-G-614-2010-MINAET, of which it was notified on 7 de diciembre de 2010, whereas the proceeding was initiated on 19 de diciembre de 2014.

It argued that, under Article 40 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo; hereinafter, CPCA), the limitation period had been exceeded by a wide margin. It further argued that, pursuant to Article 39(a) of the CPCA, the period for filing the judicial action expired one year after notice, that is, on 8 de diciembre de 2011. It states that, under Articles 165, 166, and 167 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública; hereinafter, LGAP), any invalidity sought would be relative invalidity (nulidad relativa). The defendant also maintained that the original concession expired on 16 de mayo de 2001 and that the extension should not exceed the statutory limits. It further emphasized that the State’s dominion over the concession is absolute under Article 1 of the Mining Code (Código de Minería), adding that any decision concerning the concession must conform to the technical and legal rules in force and relying on the technical report in support of its position.

In consolidated case file number 17-012085-1027-CA, the dispute concerns the second application for an extension, submitted by the plaintiff entity on 6 de diciembre de 2016. It seeks the invalidation of the decisions denying that second extension—decision number 283-2017, issued at 13 hours 45 minutes on 25 de septiembre de 2017—as well as the invalidation of those decisions that affirmed it in response to the appeals filed by the plaintiff, including: number 0122-2018, issued at 9 hours 18 minutes on 9 de mayo de 2018; and N° R-145-2018-MINAE, issued at 8 hours 10 minutes on 16 de mayo de 2018. It also seeks a declaration that the plaintiff entity is entitled to the concession under the Código de Minería, Ley 6797 of 4 de octubre de 1982, such that the concession may be enjoyed for a term of 25 years, with entitlement to an additional 10-year extension. With respect to the latter decisions, it alleges that they disregarded a vested right (derecho adquirido) and a settled legal situation (situación jurídica consolidada), relying principally on Article 33 of the Código de Minería.

In its view, the Administration reasoned, in ruling that the plaintiff had no right to an extension under the amendment introduced by Ley N° 8246 of 24 de abril de 2002, that this legislation applied retroactively, in violation of the legal system. It added that the ruling is invalid for lack of a legal and factual basis (fundamentación), both as to its grounds (motivo) and its statement of reasons (motivación), and because it departed from the technical criteria, specifically those contained in the technical report submitted by Esteban Bonilla Elizondo, Mining Coordinating Geologist for the Región Huetar Atlántica, in his “Assessment of the Advisability for the State of Electing an Extension of the Concession’s Term of Validity” (“Estudio de Conveniencia para el Estado para optar por una prórroga de Vigencia de Plazo de la Concesión”) (official letter N° DGM-CMRHA-033-2017 of 17 de abril de 2017).

Finally, it alleged a violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), because, in its view, Article 25 of Decreto Ejecutivo N° 21910-MIRENEM establishes a shorter term for concessions in the public domain than that provided in Article 30 of the Código de Minería. The State, for its part, opposed the complaint and raised the defenses of expiration, lack of a legal right, and lack of a current interest. It emphasized that the last extension granted expired on 7 de diciembre de 2016 and that the concession is therefore already extinguished. The State representative underscored the importance of the environmental conservation and sustainability of the river channel and the surrounding area, arguing that no vested right to exploit a channel in the public domain can be said to exist. It cited Articles 12, 13(a), 18, and 30 of the Código de Minería, emphasizing that the last of these permits the concession term to be extended only once.

Regarding Article 36 of the Código de Minería, the State representative clarified that it prohibits the granting of concessions for terms exceeding 10 years and permits only a 5-year extension. It rejected the plaintiff’s allegation that the legislation had purportedly been applied retroactively. The State denied that the plaintiff association had ceased exploiting the river channel at any time, with such exploitation even continuing beyond the period permitted by the aforementioned Article 36. It asserted that the State has no legal obligation whatsoever to grant rights over property it owns, indicating that any action by a private party (administrado) related to the exploitation could create only an expectancy of a right (expectativa de derecho), which cannot prevail over the constitutional protection of natural resources. The State representative further maintained that the action had expired, arguing that the period for filing the complaint must be calculated from notice of the final act rather than from the decision on the administrative appeals filed by the interested party.

II.The Fourth Section of the Contentious-Administrative Procedural Court, composed of Felipe Córdoba Ramírez (Reporting Judge), Judith Reyes Castillo, and Elías Baltodano Gómez, ruled as follows in decision number 39-2020-IV, issued at 10 hours on 28 de abril de 2020: “With respect to the action brought by Asociación Pro Mejoras de Buenos Aires de Toro Amarillo against the State under judicial case file 14-010754-1027-CA, no ruling is made on the defenses of lack of a legal right and lack of active standing; the defense of expiration is sustained and, consequently, the complaint is declared inadmissible in its entirety. Costs and attorney’s fees shall be borne by the plaintiff association. With respect to the action brought by Asociación Pro Mejoras de Buenos Aires de Toro Amarillo against the State under judicial case file 17-0120851027-CA, the defenses of expiration and lack of standing are rejected; no ruling is made on the defense of lack of a current interest, and the defense of lack of a legal right is sustained; consequently, the complaint is dismissed in all respects.

Costs and attorney’s fees shall be borne by the plaintiff association. With respect to those costs arising exclusively from the proceeding conducted under number 17-012085-1027-CA that are approved once assessed, the plaintiff shall pay interest at the statutory rate, calculated from the decision approving their final assessment until actual payment. In both cases, the amount of the costs and attorney’s fees shall be determined by the competent judge during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia), upon application by the prevailing party.” The plaintiff’s attorney files an appeal on points of law.

Appeal on points of law based on procedural grounds

III.Procedural ground of appeal. In the sole ground characterized by the appellant as procedural, concerning case file number 17-012085-1027-CA, the appellant invokes the defect of incongruity (incongruencia). Its argument focuses on the failure to properly address the fifth claim in its complaint, in which it requested a declaration of the law applicable to a specific legal-administrative relationship (relación jurídico-administrativa), pursuant to Article 42 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). According to the appellant in cassation (parte casacionista), that article permits claims for declaratory relief (pretensiones de carácter declarativo), including a declaration concerning the existence or content of a legal relationship. The Court nevertheless rejected this claim, reasoning that it was not legally tenable because the legal system did not provide a right to obtain the requested second extension of the concession.

The judgment stated that the rules introduced through amendments enacted after the challenged administrative act were not relevant to the case because those rules could not be applied retroactively. The appellant alleges that this decision constitutes a clear example of failure to rule (incongruencia pasiva), because the Court failed to decide all claims submitted by the parties and to confine itself to the issues raised in the complaint or the defenses.

ANALYSIS OF THE PROCEDURAL GROUND.

IV.Regarding the defect of incongruity (vicio de incongruencia). This Chamber has repeatedly held that incongruity “...arises when there is an evident contradiction between the litigants’ claims (pretensiones) and the ruling set forth in the operative portion of the judgment (parte dispositiva de la sentencia)”; not between the reasoning of the judgment and the ruling set forth in its operative portion. (ruling 288 issued at 10 hours 20 minutes on 20 de marzo de 2009). It consists “(...) of a lack of correspondence between what the parties requested—not throughout the proceedings, but in their pleadings asserting claims or counterclaims and their respective responses—and what was decided in the judgment; not because the judgment decides something different from what the litigants sought, but because it omits a ruling on an issue submitted for adjudication, grants more than was requested, does not correspond to the relief sought, or contains contradictory provisions.

This procedural doctrine (instituto procesal) (...) concerns the necessary relationship and harmony that must exist between the grounds for the claim (causa de pedir) and the content of the operative portion of the judgment, such that the adjudicator’s authority is limited to the claims timely asserted by the parties, with respect to which the adjudicator is restricted in deliberation and analysis; that is, the adjudicator’s functional authority is circumscribed by the claims in the complaint. From this standpoint, the adjudicator may not omit a ruling on any disputed issue (mínima petita), grant more than was requested—that is, exceed the relief sought by the parties (ultra petita)—or, in principle, add matters not raised by the litigants (extra petita), because all these situations entail a breach of the aforementioned connection, resulting in a defect of incongruity. Such a defect would also arise when the operative portion of the judgment contains contradictory rulings.” (Votos numbers 884 issued at 11 hours 10 minutes on 17 de noviembre de 2005 and 533 issued at 10 hours 15 minutes on 27 de julio de 2007).

Under the legislation governing contentious-administrative procedure (legislación procesal contencioso administrativa), when analyzing that error, it must be borne in mind that the claims asserted in the complaint may be modified both at the preliminary hearing (audiencia preliminar) and at trial (articles 90 subsection 1 section b and 95 ibídem); moreover, pursuant to provision 122 ejúsdem, a series of rulings may be issued sua sponte (de carácter oficioso) when the claim is found meritorious in whole or in part. (In this regard, reference may be made to ruling of this Chamber number 900 issued at 10 hours 50 minutes on 27 de agosto de 2009.) The appellant in cassation (casacionista) alleges incongruity with respect to the fifth item of complaint 17-012085-1027-CA, which requested a declaration that the plaintiff company is entitled to have its concession governed by the Mining Code (Código de Minería), Ley 6797 del 4 de octubre de 1982, with respect to a second extension.

One of the defenses (excepciones) raised by the defendant was lack of legal entitlement (falta de derecho), contending that the concession had expired. That defense was sustained and complaint 17-012085-1027-CA was dismissed, because a second extension of its mining concession (concesión minera) was deemed inadmissible, since provision 30 of the Mining Code establishes that only one extension is permitted; accordingly, the concession was deemed terminated. With respect to that issue, the judgment under review did not exceed the relief sought, did not decide a matter that had not been raised, and did not contain contradictory rulings in its operative portion by both denying and granting the same item of relief or by granting two mutually exclusive claims. Nor did it omit a ruling on that disputed issue; rather, the issue was rejected. In light of the foregoing, it is determined that no defect of incongruity exists, because the matter decided by the Court was raised and debated throughout the litigation, specifically in the complaint, the parties’ responses, and the preliminary hearing. In view of the foregoing, the decision under review does not suffer from a defect of incongruity, and this ground must be rejected.

Appeal in cassation (recurso de casación) for violation of substantive rules

V.Substantive grounds of the appeal. With respect to expediente número 14-010754-1027-CA. In the first ground, the appellant alleges a violation of law resulting from the failure to apply article 182 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (hereinafter LGAP) with respect to resolution N° RG-614-2010-MINAET del 6 de octubre de 2010, arguing that, by sustaining the defense of expiration (caducidad), the challenged judgment erred by failing to recognize the absolute nullity (nulidad absoluta) of the challenged administrative act (acto administrativo). According to the appellant, the Court identified defects giving rise to absolute nullity, particularly in the retroactive granting of an extension of the mining concession, but did not declare the act void sua sponte as required by the aforementioned provision 182 of the LGAP, which requires the judge to declare nullity in cases involving substantial violations relating to the issuing authority, the procedure, or the form.

The appellant in cassation explains that, by granting the concession an extension of 10 years, the Administration unjustly reduced by four years the term of a minimally extractive activity, which, moreover, lacked justification. The appellant argues that this constitutes a defect giving rise to absolute nullity because it compromises both the Administration’s jurisdiction and the legality of the procedure. The appellant maintains that, because the Court acknowledged that the resolution contained defects giving rise to absolute nullity, it should have applied provision 40 of the CPCA and rejected the expiration of the action (caducidad de la acción). According to the appellant, the failure to apply those provisions constitutes a violation of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa), because the evidence of substantial defects in the administrative act that directly affected the plaintiff’s rights was disregarded.

VI.With regard to the allegation at issue, in ruling on the expiration (caducidad), the Administrative Litigation Court began by explaining that, in administrative expediente N° 133-92, the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines granted the plaintiff a concession for the extraction of materials from a public-domain riverbed (cauce del dominio), through resolution N° R376-94-MIRENEM of December 14, 1994. Likewise, the judgment under appeal noted that none of the parties involved in these proceedings undertook to submit direct evidence demonstrating the date on which this concession was recorded in the corresponding registry. The Court found that the five-year term began on February 1, 1996, the date on which notice was given of the resolution adopted at session N° 014 of August 16, 1995, at which the corresponding environmental impact study (estudio de impacto ambiental) was approved and the terms of the resolution granting the concession were accepted; it also deemed it proven that the plaintiff performed a series of material acts establishing the commencement date for calculating the concession term.

The foregoing served as a preamble to the following ruling: “…the concession term should have been deemed to have expired on February 02, 2001, taking as the starting point—so as not to countenance an abuse of rights by the plaintiff association—the moment when it decided to cause the material effects of the affirmative act issued to operate in its favor, as illustrated by the doctrine underlying the scope of Articles 21 and 22 of the Civil Code.” That being so, and matters having developed as described up to this point, (..) with the term for which the concession had been granted already expired, it was on April 19, 2001 that the association submitted an application to the National Mining Registry for a 15-year extension (…) The term requested by the plaintiff required, from the outset, that the application be denied at least in part, because under the Mining Code then in force, the rule was that, through negotiation, a possible extension could be granted only for a period of up to 10 years.

(…), it is clear that determining the term for which an extension could be granted had to follow technical criteria encompassing the elements necessary for that purpose. (…) Continuing with our analysis, and in response to the application for an extension, on November 09, 2006, Licda. Ana Sofía Huapaya, who identified herself as the Atlantic Region Mining Coordinator in memorandum (sic) N° DGM.CZA-073-2006 dated November 09, 2006, stated, insofar as relevant: ‘(...)given that this is a rainwater deposit (depósito pluvial), the riverbeds are extremely dynamic and changeable; that is, their conditions tend to vary and, consequently, so do their technical, economic, and financial feasibility, (…) it is her opinion, as a precautionary measure, that the term should be extended for 6 years.” (Pages 357 through 359 of Volume II of the administrative expediente). The technical report shows that, regardless of whether sufficient reserves existed to sustain extraction activities for 10 years—indeed, they might have existed for a longer period—the official concluded that the extension should have a term of 6 years—which, incidentally, was one year longer than the concession’s original term.

(…) As will be seen, the report is relevant because it formed the core basis of the challenged act. Despite this, the plaintiff’s counsel does not challenge those grounds in their entirety, even at the level of argument. Now, as the plaintiff’s counsel stated, several years elapsed between the filing of its application for an extension and the date on which it was finally decided; moreover, even though it was clear by 2003 that it held no title authorizing it to exploit this type of State-owned property, it continued exploiting the deposit with the Administration’s full knowledge and acquiescence—it says it did so with difficulties, which is irrelevant. This is particularly striking to this Court because, by 2002, following the amendment of the Mining Code under Ley N°8246, engaging in conduct under those circumstances would constitute a criminal offense. (….) On this point, and still according to the administrative expediente, which comprises a total of eight folders containing annual activity reports prepared by the plaintiff association and submitted by it at the time to the respondent Administration, it is established that, at least between 2005 and part of 2010, the plaintiff continued exploiting the deposit that had previously been granted under concession—in an entirely unlawful manner, we add—it being wholly irrelevant whether that exploitation encountered difficulties because the extension had not yet been decided and/or whether it was carried out fully or partially, thereby affecting its “business.” It must be added that, under the applicable regulations, once the term for which the concession had been granted expired, there was no legal authority permitting the grant of provisional authorizations, regardless of whether the Administration was delayed in deciding an application for an extension.

In any event, there was also no act provisionally authorizing that activity; therefore, if it occurred, it did so in violation of the law and without the protection of a concession (…). Finally, the procedure established for processing an application to extend the concession concluded upon issuance of the act corresponding to the one challenged by the plaintiff association in these proceedings, namely, the resolution issued by the head of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications under N° R-G-614-2010- MINAET at 14:30 hrs. on October 06, 2010, notice of which was served on the plaintiff association on December 07, 2010 (…)” Based on official letter N° DGM.CZA-073-2006 signed by Geologist Ana Sofía Huapaya, it granted the application for an extension submitted in the year two thousand one, but recognized 4 years of extraction work and granted 6 additional years, thereby granting a ten-year extension of the concession (…) .

Nevertheless, making an effort in this regard, concerning the extension term—which is the relevant issue—quite contrary to the assertion of the plaintiff’s counsel, the intent of the Administration discernible from its actions consisted, first, of unlawfully creating, needless to say, the fiction that an extension of this nature could operate retroactively in time, four years back from the date on which the administrative act was issued, so as to validate an entirely unlawful activity carried out by the plaintiff association with the Administration’s full knowledge and acquiescence. That is, in establishing the effects of the resolution by which it granted the extension, the Administration intended for it to operate for only 6 additional years, not 10 as the plaintiff’s counsel asserts, since it stated that the four years subtracted from the term should, in its opinion and in other words, be deemed already counted, covering periods during which the deposit was unlawfully exploited, we add.

Note, secondly, that what the Administration actually did was grant an extension that it decided would operate exclusively prospectively and for only 6 years, we emphasize, which does coincide with the technical report that then served as the basis for only part of the decision, namely, the memorandum identified as N° DGM.CZA-073-2006 dated November 09, 2006, issued by the Atlantic Region Mining Coordinator, Licda. Ana Sofía Huapaya. As counsel for the State asserted, that report has neither been technically challenged nor had its contents refuted by counsel for the plaintiff association, even in view of technical evidence according to which the deposit was estimated to be exploitable for a period considerably longer than those 6 years. It must not be overlooked that this resolution was based on the conclusions reached by the corresponding professional in official letter N° DGM.CZA-073-2006 dated November 09, 2006, and not on any other technical input; and, regarding the term for which the concession was to be granted, the Administration followed it—properly or otherwise—by granting the prospective extension the same term as recommended, without departing from that opinion.

(….). Consequently, it is evident that the Administration never intended to grant a prospective extension of 10 years, as the plaintiff’s counsel appears to understand, but instead one of only 6 years; indeed, it also specified in advance that the extension term would expire in the year 2016, calculated from service of notice of the resolution (…) Furthermore, in her report, the Atlantic Region Mining Coordinator, Licda. Ana Sofía Huapaya, explained precisely that: ‘this is a rainwater deposit, the riverbeds are extremely dynamic and changeable; that is, their conditions tend to vary and, consequently, so do their technical, economic, and financial feasibility, ...’. From a technical standpoint, those assessments were neither challenged nor shown to be erroneous. Thus, no defect associated with the grounds and/or statement of reasons for the act is apparent; and even if one existed—which we do not find—it is evident that, in any event, this would not constitute the absolute nullity (nulidad absoluta) of an otherwise affirmative administrative act, which the plaintiff association had legally accepted, a matter on which we do not elaborate in view of the disposition reached.

Returning to the extension term from a legal standpoint, the administrative act shows that the term expressly granted was based on Article 30 of the Mining Code, although it was somewhat shorter than the legally permissible maximum, as authorized by the legislature, and not on Article 26 following the amendment brought into effect in the year 2002 by Ley N° 8246, notwithstanding that the amendment was already in force. Finally, and still according to the challenged act, the 6-year period for which the prospective extension was granted was to be calculated from service of notice of the act challenged here, as was ordered and legally accepted by the plaintiff, which occurred on December 07, 2010. Consequently, the extension would have expired on December 08, 2016.” (…) “The argument advanced by the plaintiff’s counsel on the basis of an alleged retroactive application of the provisions contained in the amendment to the Mining Code that entered into force in the year 2002 is insufficient to establish that the actions taken were affected by absolute nullity, because, on the one hand, the provision applied was Article 30 of that body of law and, on the other, had the amendment enacted that year been applied, the maximum term for which the extension could have been granted would have been 5 years, which clearly does not correspond to the term granted, which, we reiterate, was prospective and for 6 years, without the technical reasons given for it having been refuted by technical evidence submitted in the proceedings.

Having conducted the foregoing analysis, this case reveals no defect of absolute nullity in the Administration’s actions as a whole, pursuant to Articles 165 through 168 of the General Public Administration Act, Article 166 of which provides as follows: “An act shall be absolutely null when one or more of its constituent elements are wholly absent, whether factually or legally.” (Emphasis not in the original).

Regarding the distinction between absolute nullity (nulidad absoluta) and relative nullity (nulidad relativa), a subject that counsel for the plaintiff has not addressed in the present matter: “According to the doctrine embodied in Articles 166 and 167 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), absolute nullity is characterized by the absence of one or more elements of the administrative act (acto administrativo); relative nullity, in turn, arises when those elements are defective, unless the defect prevents fulfillment of the purpose, since in that event it would also constitute absolute nullity.” (First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), in decision N.º 91 at 14:20 hrs on 31 de agosto de 1995). In the present case, it cannot be asserted that the Administration failed to comply with the requirement concerning the necessary evaluation of a technical report supporting the adoption of the administrative act—its grounds (motivo)—or that it failed to state or articulate the reasoning that led the administrative will to adopt the act—its statement of reasons (motivación)—with respect, insofar as relevant here, to the term for which an extension of the concession was granted to the plaintiff association.

Nor does it appear that the Law was applied retroactively and/or, in any event, that a vested legal situation (situación jurídica consolidada) held by the plaintiff was affected. Finally, under Article 168 of the General Law of Public Administration, the preservation of administrative acts (conservación de los actos administrativos) issued with defects giving rise to relative nullity is recognized as a principle, as follows: “Where there is doubt as to the existence, classification, or significance of the defect, the consequence most favorable to preserving the act shall apply.” The principle entails a power and duty (poder-deber) to seek to maintain the act, provided that doing so does not entail a serious or substantial violation of the legal system or of third-party rights, neither of which we find to be present in the actions taken. Consequently, because the actions taken are not affected by a defect giving rise to absolute nullity, the provisions of Article 40 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), concerning the applicable period and the calculation thereof for the time-barring of the action (caducidad de la acción), do not apply to this specific case.

Instead, the applicable rule is that set forth in Article 39, subsection 1), paragraph a), of the same body of law, under which: “1) The maximum period for commencing proceedings shall be one year, calculated as follows: a) Where the challenged act must be served, from the day following service.” (Emphasis not in the original). Accordingly, the evidence in the record establishes that, while the partially challenged decision—namely, the decision issued by the head of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications under N° R-G-614-2010- MINAET at 14:30 hrs. on 06 de octubre del 2010—was served on the plaintiff association on 07 de diciembre del 2010, the complaint adjudicated under the terms of this judgment was filed with the court on 19 de diciembre del 2014, as shown in image 798 of the court record, well after the expiration of the one-year period available to the plaintiff association to commence proceedings.

Consequently, the defense of time-barring (excepción de caducidad) raised by counsel for the State is upheld. Since all aspects of the complaint, both principal and ancillary, as well as the subsidiary claims understood in their entirety, seek the partial or total nullification of the challenged act in question, the action must be declared time-barred, as is hereby ordered, and the complaint must consequently be declared inadmissible in all respects.-”

VII.The claims are inadmissible. The appellant asserts that the Court recognized or suggested that there were defects resulting in absolute nullity (nulidad absoluta), particularly in the retroactive granting of an extension of the mining concession (concesión minera); however, in his view, it failed to declare the act void on its own motion, as required by article 182 of the Ley General de la Administración Pública. He also argued that, by granting a 10-year extension of the concession, the Administration unfairly reduced the term by four years on the basis of minimal extractive activity that had not been fully authorized. Contrary to the appellant’s assertions, the Court found that resolution N° R-G-614-2010- MINAET contained no defects resulting in absolute nullity and determined that the act satisfied “the requirement concerning the necessary assessment of a technical report that would support the adoption of the administrative act (factual and legal grounds (motivo)), and that there was also no failure to express or set forth the reasoning that led the administrative will to adopt the act (statement of reasons (motivación)), insofar as relevant to our inquiry, regarding the term for which an extension of the concession was granted to the plaintiff association.” In this regard, the challenged judgment amply clarified that the plaintiff association continued exploiting the deposit without legal title for several years, which it characterized as an unlawful activity tolerated by the Administration, and that the administrative act validly granted it only six additional years as an extension, pursuant to technical report N° DGM.CZA-073-2006, which constituted the core of the grounds provided and justified the legality of the challenged act.

To that term, it also added four years of extraction of public-domain property without an enabling title (título habilitante). It therefore concluded that, in practice, the petitioner had extracted materials for ten years without express authorization and merely through administrative tolerance, and that those years had already elapsed. Specifically, the Court indicated that the appellant submitted no arguments or technical evidence rebutting the recommendation of Geóloga Ana Sofía Huapaya, who, in her technical report, had recommended a single six-year extension of the concession based on technical criteria concerning the dynamics and changing conditions of the alluvial deposit. The challenged judgment even clarified: “From a technical standpoint, it was neither disputed nor demonstrated that those assessments were erroneous. Thus, no defect associated with the grounds and/or statement of reasons for the act is apparent, while, even if one existed—which we do not assert—it is evident that we would not be dealing with the absolute nullity of an administrative act that was, in any event, favorable, and which the plaintiff association would have legally accepted; we do not elaborate on the latter point because of the manner in which this case is decided.

Returning to the term of the extension from a legal standpoint, it follows from the administrative act that the term expressly granted was based on article 30 of the Código de Minería, although it was somewhat shorter than the legally permissible maximum, which the legislature authorizes.” It also stated: “The argument advanced by counsel for the plaintiff on the basis of an alleged retroactive application of the provisions contained in the amendment to the Código de Minería that took effect in the year 2002 is insufficient to establish that the actions taken were affected by a defect resulting in absolute nullity, because, on the one hand, the provision applied was article 30 of that body of law and, on the other, had the amendment introduced that year been applied, the maximum term for which the extension could have been granted would have been 5 years, which clearly does not correspond to the term granted, which, we reiterate, was 6 years prospectively, and the technical reasons provided for doing so were not rebutted by technical evidence introduced into the proceedings.” This point, which was not challenged by the appellant in cassation (casacionista), is crucial because the Court based its decision on the validity and sufficiency of the technical grounds supporting the administrative decision that lawfully granted the petitioner six years, finding that the appellant’s failure effectively to challenge those technical elements further supported the legality of the administrative act.

To clarify, the Court did not find defects resulting in absolute nullity; rather, it determined that the term of the concession extension was six years, in accordance with the Geóloga’s report and article 30 of the Código de Minería, and not under the amendment to the Código de Minería that took effect in the year 2002 through Ley N° 8246. Accordingly, with respect to the challenged ruling, the Chamber finds no improper application of section 18 of the Ley General de la Administración Pública, and the claim must be rejected.

VIII.Second ground, entitled “Defect of direct violation through failure to apply Artículo 34 Constitucional (Disregard of the doctrine of a vested legal situation (situación jurídica consolidada)).” The appellant in cassation alleges that the Court erred by failing to apply article 34 of the Constitución Política, as manifested in its disregard of vested legal situations. He argues that this situation arose because the claims asserted in the second proceeding (17-012085-1027-CA) were not upheld, resulting in disregard of the principle against retroactive application of laws (principio de irretroactividad de las leyes). Under section 138 of the CPCA, such a violation constitutes a ground for cassation (vicio de casación) based on infringement of substantive law. He asserts: “Following that line of reasoning, had the Court not neglected the plaintiff’s claim, it could have addressed which substantive law governed the legal relationship between the years 1994 and even the year 2019, when provisions concerning the term of the concession were enacted.”

IX.The claim is inadmissible. The grievance (agravio) raised by the appellant is insufficient to warrant review of the merits of the lower court’s decision because it lacks clarity, a requirement imposed by section 139 subsection 3) of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Although the appellant invokes article 34 of the Constitución Política, he does not clearly explain how the challenged judgment committed the alleged error. He ambiguously asserts that, by denying the claims in the second proceeding, the challenged judgment ruled using “the substantive law governing the legal relationship between the years 1994 and even the year 2019.” This deficiency in the essential legal argument precludes a review on the merits of the decision rendered by the lower court. The argument presented must therefore be rejected.

X.Third ground, entitled “Direct Violation of the Constitutional Principle against Retroactive Application of a Legal Rule.” The appellant alleges a direct violation of the constitutional principle against retroactive application of a legal rule (principio constitucional de irretroactividad de la norma), arising from the resolutions issued by the Dirección General de Minería (hereinafter DGM), specifically resolution N° 0283-2017, through the application of a legislative amendment (Ley 8246 de 24 de abril de 2002 al Código de Minería) to a concession granted under earlier legislation (Ley 6797 de 4 de octubre de 1982). He argues that this application adversely altered the terms governing extensions of the concession and thus affected the vested rights (derechos adquiridos) and vested legal situation of the regulated party (administrado). According to the appellant in cassation, this constituted a detrimental and unjustified modification of the conditions originally established, affecting the concession holder’s property interests without valid justification and, in his view, contravening the principle against retroactivity.

The appellant maintains that, under the legal system in force when the concession was granted, it should be governed by the provisions then applicable, rather than by subsequent legislative changes introducing restrictions that were not originally contemplated. In support, he cites decisions 259-91 de las 16 horas 30 minutos de 1991 of the Sala Constitucional and Voto n° 500-2006 of the Sala Primera. He challenges the resolutions issued by the Dirección General de Minería (DGM), which retroactively apply amended provisions limiting previously established rights. In particular, he criticizes Resolución 145-2018-MINAE, which discusses the hierarchy of laws to justify applying section 36 instead of section 30 of the Código de Minería, thereby confusing the right, enshrined in article 33 of that same code, to obtain an extension with a mere right to petition (derecho de petición). Finally, the appellant alleges that resolution 0283-2017 and the administrative resolutions upholding it violated the principles of non-retroactivity and legal certainty (seguridad jurídica), thereby impairing the concession holder’s legitimately vested rights under the previously applicable legislation.

In section “3.2.,” the appellant concludes that there is a “vested legal situation” that must not be affected by the retroactive application of subsequent provisions that are detrimental. He alleges that this situation is founded on the granting of an exploitation right (derecho de explotación) under provisions predating the year 2002, which constitutes a vested right.

XI.The grievance is inadmissible. The foregoing objection is directed not against the decision sought to be challenged, but against actions that occurred during the administrative proceeding (procedimiento administrativo) and therefore cannot be reviewed in cassation. Nor does the grievance challenge the grounds for the judgment. The principal reason the Court refused to annul several administrative resolutions, including “Resolución N° 0283-2017,” which denied the application for a second extension of the mining concession (claims in action 17-012085-1027-CA), was that it found that the legal system does not provide a right to a second extension and therefore dismissed action number 17-012085-1027-CA in its entirety. It further stated that any discussion of procedural defects was unnecessary because it found that a second extension could not legally be granted. Consequently, the premise underlying the claim—which is almost a copy of the alleged procedural defects being challenged—does not correspond to the grounds set forth by the judges. Because it was not a finding made by the judges, the challenge is ineffectual and must be rejected.

XII.Fourth ground of appeal (agravio). The appellant in cassation (casacionista) alleges that the Tribunal committed a direct violation through failure to apply (desaplicación) provision 33 of the Código de Minería, which establishes the concessionaire’s (concesionario) subjective right (derecho subjetivo) to an extension (prórroga) of the concession (concesión). He argues that, by interpreting the scope of that article restrictively and unsystematically, the Tribunal disregarded the legislation in force and acted contrary to the limits established by constitutional provisions, particularly Article 121 of the Constitución Política. That article, he states, vests the Asamblea Legislativa with exclusive authority to decree the alienation (enajenación) of property belonging to the Nation or its allocation to public uses. According to the appellant, the Tribunal maintains that there is no subjective right to the maximum extension period and considers both the granting of the concession and its extension to be discretionary powers (facultades discrecionales) of the State, directed toward national expediency and satisfaction of the public interest (interés público).

The appellant argues that this interpretation contradicts provision 33 of the Código de Minería, which clearly expresses the concessionaires’ right to obtain an extension of the concession term. The appellant maintains that the Tribunal incorrectly interpreted the applicable legislation, particularly provisions 30 and 32 of the Código de Minería, by failing to recognize the possibility of multiple extensions and by limiting an extension to a single occasion, which he considers an unsystematic interpretation that deprives Article 33 of its substance. He contends that this interpretation also violates canon 10 of the Ley General de la Administración Pública and provision 10 of the Código Civil, which require that provisions be interpreted according to the ordinary meaning of their words and in relation to their context and purpose. Furthermore, the appellant insists that the right to an extension is clearly stipulated as a right of concessionaires under Article 33 of the Código de Minería, which has not been amended by subsequent reforms, such as Ley N° 8246 of April 24, 2002.

He argues that limiting the term of the concession through resolution N° 0283-2017 (claim in lawsuit 17-012085-1027-CA) is contrary to law and constitutes a direct failure to apply the right to an extension established in the mining legislation currently in force.

XIII.Regarding the alleged charge, the judges determined as follows concerning the Second Extensions: “(…) Time passed, and although no provision of the Mining Code permits more than one extension (prórroga) of the concession (concesión), only days before the expiration of the term for which the extension had been granted—which indicates that the plaintiff association assumed that, for the Administration’s purposes, the extension period was calculated as it had asserted—a new application for an extension, the second one, was filed on December 06, 2016. That application was denied under Resolution No. 00283-2017 of September 25, 2017, issued by the Directorate of Geology and Mines, which was upheld once all administrative appeals (recursos administrativos) filed by the plaintiff had been fully resolved. (Undisputed fact, in connection with the evidence contained in the judicial case file concerning the new facts referred to in the first whereas clause (considerando) of this judgment).” (…) The defendant company seeks the annulment of a series of administrative decisions issued in denial of a second application to extend the concession after the expiration of the six-year term for which the first extension had been granted, “… on the argument that the actions taken disregarded an acquired right (derecho adquirido) and a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada), which the plaintiff claims arise from the scope that, in its view, Article 33 of the Mining Code possesses.

The arguments advanced by the plaintiff’s representative (sic) cannot be accepted in any respect because, in this Court’s view, as we noted above in whereas clause VIII of this judgment, the scope of Article 33(a) of the legal instrument at issue is not as alleged. We reiterate that, in our opinion, when the constitutional law is read in conjunction with Articles 1, 3, 7, and 12 of the Mining Code, the assets at issue are subject to the absolute dominion of the State (dominio absoluto del Estado); with respect to them, the State may, at its discretion and on a residual basis, authorize their private exploitation (explotación privativa) if doing so is beneficial to the Nation, without the concessionaire (concesionario) acquiring any right over the assets to be exploited, while also bearing in mind the provisions of Article 10 of both the General Public Administration Act and the Civil Code insofar as they guide the work of the legal decision-maker.

Within this framework, as regards the term of the concession, Article 30 of the Mining Code, which applied to this specific case, provides as follows: “An exploitation concession shall be granted for a term not exceeding twenty-five years. However, through negotiation between the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons and the concession holder, ONE EXTENSION of up to ten years may be granted, provided that the holder has fulfilled all its obligations during the exploitation period.” (The emphasis, underlining, and capitalization do not appear in the original). Furthermore, notwithstanding Article 33(a) of the Mining Code and in compliance with Article 6 thereof, the relevant portion provides: “Permits or concessions may be denied or made subject to conditions on grounds of national interest.” (The emphasis and underlining do not appear in the original). Finally, and clearly, upon expiration of the term for which the concession was granted, the text of Article 30 of the Mining Code permits no conclusion other than that an extension may also be granted, but only one.

Accordingly, we state at the outset that a person seeking to obtain a concession of this kind has no subjective right (derecho subjetivo) to receive it for the maximum possible term for which the concession or its extension may be granted, nor any unrestricted right to obtain more than one extension, although a right may indeed be said to exist. Thus, we emphasize that both the granting of the concession and any eventual extension depend on the exercise of a discretionary and sovereign authority (facultad discrecional y soberana) of the State, which must always be directed toward the Nation’s welfare and, to that extent, toward the fullest satisfaction of the public interest (interés público). Returning to the point we consider central, we stated above that the extension may be implemented only once, and we therefore reiterate this conclusion based on a systematic reading of this body of law, notwithstanding some lack of clarity or systematization in the legislature’s use of legal terminology in the Mining Code.

The legislature’s provision must be understood as reflecting the primacy of the principle of democratic access to natural resources, in this case minerals, in harmony with the legal nature of these assets and their strategic importance to the Nation. Note that although Article 32 of that body of law, unlike Article 30, addresses what occurs upon expiration of the term granted for the concession and its extensions, that same article ultimately provides that, following the termination of the concession and, clearly, of any possible extension thereof, the only means of continuing it depends on the possible execution of an additional agreement between the private party and the Government, subject to prior approval by the Legislative Assembly, provided that doing so is beneficial to the country. The simplest logic dictates that this provision would be entirely meaningless if the concession could be extended more than once and/or indefinitely merely because no specific number of such term extensions was stipulated, considering that, apart from Article 30 of the Mining Code, no other provision of this special body of law permits more than one extension of the concession, even when the preceding extension did not encompass the maximum term for which it could have been granted.

Nor does any provision applicable to this specific case establish that, because the extension may be granted for an additional term of 10 years, granting it, for example, for 5 years would give the person subject to the Administration (administrado) a right to another extension for the remaining 5 years, where applicable. We consider that interpreting the law in this manner on the basis of an isolated reading of Article 32 of the Mining Code would be unsystematic, would deprive Article 30 of the same body of law of its substance, and, moreover, would entail failure by the legal decision-maker to comply with Article 10 of the General Public Administration Act, which provides: “1. An administrative rule shall be interpreted in the manner that best ensures fulfillment of the public purpose toward which it is directed, with due respect for the rights and interests of the private party. / 2. It shall be interpreted and supplemented by taking into account other related rules and the nature and significance of the conduct and facts to which it refers.” (The emphasis does not appear in the original).

This is without prejudice to Article 10 of the Civil Code, which provides: “Rules shall be interpreted according to the ordinary meaning of their words, in relation to their context, their historical and legislative background, and the social circumstances prevailing at the time when they are to be applied, with primary regard to their spirit and purpose.” Consistent with this reasoning, nothing in the text of Article 30, read in relation to Article 32 at issue, permits the conclusion that the term for which the concession is to remain (sic) in force must correspond to the maximum possible term, whether when the concession is initially granted or when it is potentially extended, or that more than one extension may be implemented for the performance of the exploitation activity. Moreover, and no less importantly, the possibility that a private party may or may not obtain an extension of the concession constitutes merely an expectation of a future right (expectativa de derecho futuro), contingent upon full compliance with all requirements imposed by the legal system.

Whether or not the extension is granted must always be determined with the interests of the Nation prevailing over private interests, and it does not constitute an acquired right perfected automatically. At this point, we must pause to state that the same standard of interpretation and application of the legal system that we have attempted to employ up to this (sic) point must prevail with respect to Article 33 of the Mining Code, which provides: “Exploitation concessionaires shall also have the following right: a) To obtain an extension of the term. (...).” We have already stated in this regard that, in this Court’s view, only a superficial—and, we emphasize, unsystematic—interpretation of the legal system would support the automatic conclusion that the granting of a concession and the administrative rights in rem (derechos reales administrativos) arising from it, which, as we have stated, are limited, creates a right that definitively enters the holder’s estate as a consolidated legal situation entitling it to obtain the extension and that, consequently, cannot subsequently be modified.

We consider that the scope of the legislature’s provision must be properly determined without depriving the remainder of the applicable special legislation of its substance. As noted above, this entails recognizing that the asset at issue is one over which the State exercises absolute and exclusive dominion with respect to its use and that the State is empowered—but not obligated—to authorize others to exploit it on a residual basis, given that, as a rule, such activity should be carried out by the State itself. Furthermore, it follows clearly from Article 33(a) of the Mining Code that the concessionaire has a limited right to obtain an extension of the concession granted to it, just as the administrative right in rem arising from that concession is limited, if the exclusive holder of dominion over these mineral resources so declares through a sovereign act in the exercise of powers involving a significant degree of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), and only if all requirements imposed by the legal system are met and doing so serves the “welfare” of the Nation’s interests, as well as considerations of expediency and the rules derived from the science and technology applicable in the context of the rational exploitation of the resource and environmental protection.

That said, on April 24, 2002, the Mining Code was amended pursuant to Law No. 8246, which entered into force in June of that same year. As relevant here, that amendment modified Article 2 to include the possibility that mineral substances could also be exploited in public-domain riverbeds (cauces del dominio público), and it also added a new title to the Code, namely Title V, “Public-Domain Riverbeds.” This Title comprised Articles 36 through 39 of the Mining Code. Of relevance here is Article 36, which specifically established the authorization term for concessions granted in public-domain riverbeds, which previously had not been subject to specific regulation. “Article 36.- MINAE may grant concessions for the exploitation of materials in public-domain riverbeds for a maximum term of ten years, extendable for up to five years by means of a duly reasoned decision, in accordance with the procedure established in the Regulations to this Law. The term shall be calculated from the approval of the corresponding environmental impact study (estudio de impacto ambiental). (...).”

It should also be noted that the provision in question does not imply that the Administration is authorized to grant more than one extension. The transitional provisions of the law add nothing in this regard. In conclusion, and in the opinion of this Court, none of the plaintiff’s arguments can be accepted because, at the outset, the legal system does not provide any right to obtain a second extension of the concession. This likewise leads to the conclusion that, on the merits, the plaintiff has no right to obtain the relief sought. It would therefore be an unnecessary academic exercise to examine in detail the defects alleged in the proceedings, given that, in any event, under the legal system this Court could not order that the plaintiff be granted a second extension, for any period whatsoever, and its legal position could not undergo any change. Consequently, the complaint must be dismissed in its entirety, as is hereby declared...” (emphasis not in the original)

XIV.The central issue in the proceeding was to determine whether the extensions of the concession in question constitute an expectation of a right (expectativa de derecho) or a vested right (derecho consolidado) for the plaintiff. In addition, in its ground of appeal, the plaintiff contends that the number of extensions should be interpreted as unlimited. In this regard, the Court held in the challenged judgment that extending concessions involving publicly owned riverbeds (cauces de dominio público) is a power of the Administration and not a subjective right (derecho subjetivo) of the concession holder. Pursuant to sections 1, 3, 7, and 12 of the Mining Code, these are discretionary powers (facultades discrecionales) of the State, aimed at serving national interests and satisfying the public interest. The concession grants the applicant a limited real right (derecho real limitado) to work or extract the minerals, while ownership thereof is retained at all times.

This is because the State retains absolute and inalienable ownership of all mineral resources within the national territory and may grant concessions and, where applicable, an extension thereof, which constitute authorization from the Directorate of Geology and Mines (DGM) for a specified period. The challenged judgment also determined that only one extension may be granted by the DGM to the concession holder, because an express provision so establishes (section 30 of the Mining Code). Any additional extension—it stated—would require approval of an agreement deemed advantageous to the country and approval by the Legislative Assembly. This Chamber agrees with the lower-court judges. This case does not involve the Administration’s early termination of the concession without just cause, but rather the ordinary termination of the concession and its corresponding extension upon expiration of the term that was established and accepted by the concession holder when it applied for registration (article 91 of the Mining Code).

In that regard, in December 1994, the Directorate of Geology and Mines of the Ministry of Environment and Energy, through decision R-376-94-MIRENEM, granted the plaintiff association a five-year concession to extract material from the Río Toro Amarillo riverbed. A first application for an extension was filed and granted through decision R-G-614-2010-MINAET, issued on October 6, 2010, authorizing an extension that expired on December 8, 2016. Because the claims asserted in proceeding 14-010754-1027-CA were ruled inadmissible due to expiration of the action (caducidad de la acción), no further analysis or details concerning that extension are warranted. As for the second application for an extension, it was filed on December 6, 2016, but not under the terms of section 32 of the Mining Code, which permitted the concession to be extended with the prior approval of the Legislative Assembly. Accordingly, counsel for the plaintiff is incorrect in asserting that the Court improperly interpreted and applied article 33 of the Mining Code, which provides: “Article 33.- Holders of extraction concessions shall also be entitled to the following: a) To obtain an extension of the term.” In that regard, section 30 is clear in providing: “Provision 30.- An extraction concession shall be granted for a term not exceeding twenty-five years.

Nevertheless, through negotiation between the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons and the concession holder, an extension of up to ten years may be granted, provided that the holder has fulfilled all of its obligations during the extraction period.” Nor can it be inferred from the literal interpretation requested by the plaintiff, according to the ordinary meaning of the words, that the regulations permit multiple extensions. The key lies in the wording “an extension” and “up to ten years.” This indicates that only one extension of the concession’s original term is permitted and that this extension may not exceed ten years. The use of “an extension” in the singular implies that multiple extensions are not contemplated under those conditions. The word “may” is a conjugation of the verb “to be able to” in the third-person singular of the future indicative. In this context, it means that something is possible or permitted in the future, but is neither mandatory nor guaranteed.

It indicates a possibility or option, but not a certainty. Likewise, article 10 of the General Law of Public Administration provides: “1. An administrative rule shall be interpreted in the manner that best ensures fulfillment of the public purpose toward which it is directed, with due respect for the rights and interests of private parties.” The purpose of mining concessions is to ensure that the rational extraction of the country’s mineral resources is conducted appropriately, while protecting the environment and benefiting the national and public interest. The cited regulations contemplate the State’s absolute ownership of natural resources and permit controlled and limited extraction by private entities under specific conditions. The legal framework establishes that mining concessions are granted pursuant to the State’s discretionary authority, which decides upon them based on what is advantageous to the Nation.

The underlying approach is to preserve the State’s control and sovereignty over mineral resources, ensuring that their extraction is appropriate, responsible, and aligned with the national interest, while minimizing the grant of extensive or permanent rights to private concession holders. In this regard, see section 32 of the Mining Code, which provides that, upon expiration of the concession term, the only possibility of continuing extraction depends on entering into an additional agreement with the Government, subject to approval by the Legislative Assembly. This confirms that the concession may be directly extended only once and not through the unlimited “multiple extensions” that the appellant considers to be a subjective right. In this regard, it should be recalled that a concession is itself an authorization allowing concession holders to extract, manage, or use specific resources under certain conditions and for a specified period, subject to regulation and oversight.

A concession grants certain rights to conduct the authorized activity, but it also entails obligations that must be fulfilled. Once the concession term has expired, the concessioned assets or services must revert to the State. The rule is the ordinary termination of the authorization or agreement. Providing for an extension is a discretionary power of the Administration, not a subjective right (see this Chamber’s decisions numbers 1258-2012 of October 4, 2012, 354-2012 of March 15, 2012, and N.º 29-2012 January 19, 2012). This does not mean that the extension must be granted for the maximum term; rather, that power allows the authority to evaluate the various factors and particular circumstances of each case to determine the best solution or course of action within the framework of the law. The extension of the term under section 32 of the Mining Code, which permitted extension of the concession with the prior approval of the Legislative Assembly, is an exceptional power of the Administration, must be advantageous to the country, and is not the situation at issue here.

For the foregoing reasons, when the concession and its corresponding extension ended due to expiration of their terms on December 8, 2016, the concessioned assets should have reverted to the State, even though a second extension application had been filed on December 6; as the Court’s judges explained, that second application was improper. In view of all the foregoing, this Chamber finds neither the alleged failure to apply the applicable rules nor a violation of the rules and principles invoked. Accordingly, this ground of appeal must be rejected.

XV.Fifth ground. The appellant alleges that the Court disregarded essential evidence in the proceeding concerning the second extension of the mining concession. It emphasizes that Mr. Esteban Bonilla Elizondo, in his capacity as Mining Coordinator for Región Huetar Atlántica, issued a favorable report through official communication DGM-CMRHA-033-2017, in which he provided technical support for extending the concession term, demonstrating not only the technical feasibility but also the social and economic benefits of continuing the project. The appellant on cassation (casacionista) states that this technical report demonstrates that the extension is not only advantageous to the State but also benefits the local community by providing employment and improving infrastructure such as roads and parks, as well as contributing to river flood control. It argues that, despite the clarity and relevance of Bonilla Elizondo’s report, the Court, in issuing decisions N° 0283-2017 and subsequent decisions, ignored this technical study and other favorable reports and decided not to grant the requested extension.

The appellant argues that the Court’s omission of the technical report constitutes a defect resulting in absolute nullity (nulidad absoluta), because the challenged decisions lack adequate reasoning and disregard essential technical opinions supporting the continuation of mining operations. It contends that the lack of reasoning and the disregard of favorable technical evidence violate article 136 of the General Law of Public Administration, which requires administrative acts (actos administrativos) that restrict or deny subjective rights to include an adequate statement of reasons. The appellant on cassation further emphasizes that the case law of the Administrative Litigation Court underscores the obligation to provide adequate reasons for administrative acts, stating that the absence of a clear and explicit justification for administrative decisions constitutes a defect resulting in their absolute nullity.

It stresses that the conduct of the Court and the DGM directorate in failing to consider evidence favorable to the extension and acting without any apparent lawful purpose is arbitrary and lacks a legal basis, thereby contravening fundamental principles of administrative justice and the protection of the plaintiff’s acquired rights (derechos adquiridos).

XVI.The claim asserted in this ground of appeal is unfounded. Because it was confirmed that, upon expiration of the concession and its corresponding extension on December 8, 2016, a second extension application filed on December 6 was improper, given that section 30 of the Mining Code expressly provides for only one extension, it would serve no purpose to examine whether official communication DGM-CMRHA-033-2017 (the technical report submitted by Esteban Bonilla Elizondo, Geologist and Mining Coordinator for Región Huetar Atlántica, regarding the second extension application) provides technical support for the second extension of the concession term or addresses the technical feasibility and social and economic benefits of continuing the project, since it is being confirmed that there is no subjective right to submit multiple direct applications for extensions of mining concessions (without authorization from the Legislative Assembly), nor to have such extensions granted for the maximum term.

Moreover, addressing in connection with official communication DGM-CMRHA-033-2017 the technical feasibility and social and economic benefits of continuing the project under the extension of the term contemplated in provision 32 of the Mining Code—which is an exceptional power that must be advantageous to the country and requires the prior approval of the Legislative Assembly—would raise a new issue, because the claim asserted thus far has concerned a subjective right to multiple extensions, not an extension of the term under section 32 of the Mining Code. Accordingly, this ground of appeal must be rejected.

XVII. In view of the foregoing, the appeal shall be denied. Costs shall be borne by the unsuccessful party

THEREFORE

The appeal is denied. Its costs shall be borne by the party that filed it.

Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Telephone: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 000126-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cero minutos del treinta de enero de dos mil veinticinco .

En proceso de conocimiento incoado por la ASOCIACIÓN PRO MEJORAS DE BUENOS AIRES TORO AMARILLO, cédula de persona jurídica número 3-002-129450, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, el señor Alexander Rojas Álvarez, contra el ESTADO, representado por el procurador Jorge Oviedo Álvarez. El apoderado especial judicial de la asociación actora, el licenciado Nelson Díaz Granados interpone recurso de casación contra la resolución número 39-2020-IV de las 10 horas del 28 de abril de 2020, dictada por las personas juzgadoras Felipe Córdoba Ramírez (Ponente), Judith Reyes Castillo y Elías Baltodano Gómez de la Sección Cuarta del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo.

Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I. SÍNTESIS DE ALEGATOS, PRETENSIONES y EXCEPCIONES DE LAS PARTES

Se interpusieron dos demandas en el marco de una relación jurídica que vinculó a la sociedad actora con la Administración Pública accionada, derivada del otorgamiento de una concesión de explotación de yacimientos minerales en dominio público, ubicada en el cauce del Río Toro Amarillo, La Rita, Pococí, de Limón. Esta concesión le fue otorgada a la asociación actora por la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, según lo establecido en el expediente administrativo número 133-92. Los fundamentos de ambas demandas, las cuales fueron acumuladas, tienen origen en que la concesión se otorgó en diciembre de 1994 inicialmente por cinco años, mediante resolución número R-376-94-MIRENEM, y la disconformidad es en cuanto a posteriores prórrogas y vencimiento. En detalle, en el expediente número 04-100240-0424-CI, la controversia se concreta a la primera prórroga solicitada el 19 de abril de 2001.

Fue concedida el 6 de octubre de 2010, mediante resolución R-G-614-2010-MINAET. La asociación actora asevera que la prórroga se hizo por el plazo de diez años; pero le descontaron el plazo desde el año 2006. La actora argumenta que, según la Ley 6797 del 4 de octubre de 1982 y su respectivo Reglamento, el plazo debería computarse desde la inscripción de la prórroga en el Registro Nacional Minero, lo que en su caso ocurrió, en 2011, por lo cual se le debió extender el plazo hasta el año 2021. Como pretensión principal busca la nulidad parcial del acto administrativo R-G-614-2010-MINAET, emitido el 6 de octubre de 2010, que autorizó la prórroga en los términos indicados. Cuestiona exclusivamente el cálculo del plazo de dicha prórroga, aduciendo que fue inferior al que se debió estipular, proponiendo que se compute desde la inscripción de la resolución en el Registro Nacional Minero y por el plazo de diez años.

Subsidiariamente, pide una vez declarada la nulidad absoluta de la resolución, se emita un nuevo acto que respete el plazo completo inicialmente pedido. Además, demanda que, en caso de que no prosperen las pretensiones anteriores, pide se anule totalmente la resolución citada ordenando a la Administración emitir un nuevo acto conforme a la solicitud original, y que el plazo de la prórroga comience desde su inscripción en el Registro Minero. Finalmente, se solicita el pago de ambas costas. Por su parte, la representación del Estado contesta la demanda de forma negativa, opone las excepciones de caducidad y falta de derecho, interés y legitimación; la última en su modalidad pasiva y activa. En lo medular, en defensa de la caducidad de la acción, sostuvo que la parte demandante solicitó la anulación de la resolución R-G-614-2010-MINAET, fue notificada el 7 de diciembre de 2010, en tanto el proceso fue iniciado el 19 de diciembre de 2014.

Adujo, de acuerdo con el artículo 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), el plazo de caducidad fue ampliamente superado. Además, argumentó que conforme al precepto 39 inciso a) del CPCA, el plazo para interponer la acción judicial expiró un año después de la notificación, es decir, el 8 de diciembre de 2011. Refiere que, según los numerales 165, 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP), cualquier nulidad peticionada sería relativa. El accionado también defendió que la concesión original expiró el 16 de mayo de 2001 y que la prórroga no debería superar los términos legales. Además, resaltó que el dominio del Estado sobre la concesión es absoluto, de acuerdo con el canon 1 del Código de Minería, agrega que cualquier decisión sobre la concesión debe alinearse con las reglas técnicas y legales vigentes, apoyando su posición en el informe técnico.

En el expediente acumulado número 17-012085-1027-CA, la controversia es por la segunda solicitud de prórroga, presentada por la sociedad accionante el 6 de diciembre de 2016. Pretende la nulidad de las resoluciones que denegaron esa segunda prórroga; resolución número 283-2017 de las 13 horas 45 minutos del 25 de septiembre de 2017, así como la de aquellas resoluciones que en atención a los recursos planteados por la actora la confirmaron, entre ellas: la número 0122-2018, de las 9 horas 18 minutos del 9 de mayo de 2018; N° R-145-2018-MINAE de las 8 horas 10 minutos del 16 de mayo de 2018, y se declare que la sociedad actora tiene derecho a la concesión según el Código de Minería Ley 6797 del 4 de octubre de 1982, de forma tal que, la concesión pueda ser disfrutada por un plazo de 25 años, con derecho a una prórroga por 10 años adicionales. En relación con estas últimas, se reprocha que se haya desconocido un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada, fundamentándose principalmente en lo dispuesto en el precepto 33 del Código de Minería.

A su juicio, la Administración habría argumentado que al resolver que, según la reforma introducida por la Ley N° 8246 del 24 de abril de 2002, no existía derecho a la prórroga para la actora, aplicando retroactivamente esta normativa en violación del ordenamiento jurídico. Añadió que lo resuelto es inválido por falta de fundamentación, tanto en el motivo como en la motivación, y por el desapego a los criterios técnicos, específicamente en lo referente al informe técnico presentado por Esteban Bonilla Elizondo, Geólogo Coordinador Minero de la Región Huetar Atlántica, en su "Estudio de Conveniencia para el Estado para optar por una prórroga de Vigencia de Plazo de la Concesión" (oficio N° DGM-CMRHA-033-2017 del 17 de abril de 2017). Finalmente, acusó violación al principio de reserva de ley, ya que en su entender el numeral 25 del Decreto Ejecutivo N° 21910-MIRENEM, establece un plazo para las concesiones en dominio público más corto que el dispuesto en el canon 30 del Código de Minería.

Por su parte, el Estado contestó en forma negativa, interpuso las defensas de caducidad, falta de derecho e interés actual. Destacó, la última prórroga otorgada expiró el 7 de diciembre de 2016, por lo cual la concesión ya se encuentra extinta. El representante estatal subrayó la importancia de la conservación y sostenibilidad ambiental del cauce y de la zona, argumentando que no se puede sostener que exista un derecho adquirido sobre la explotación de un cauce del dominio público. Citó los artículos 12, 13 inciso a), 18 y 30 del Código de Minería, recalcando que el último solo permite una prórroga del plazo de la concesión por una sola vez. Respecto al precepto 36 del Código de Minería, la representación estatal clarificó que establece una prohibición de otorgar concesiones por un plazo superior a 10 años y permite una prórroga de solo 5 años. Rechazó la acusación de la parte actora sobre una supuesta aplicación retroactiva de la normativa.

El Estado negó que la asociación accionante haya cesado en algún momento la explotación del cauce del río, incluso extendiéndose más allá del período permitido por el mencionado artículo 36. Afirmó que no existe obligación jurídica alguna del Estado de conceder derechos sobre bienes de los que es titular, indicando que cualquier acción del administrado relacionada con la explotación solo podría generar una expectativa de derecho, que no puede prevalecer sobre la protección constitucional de los recursos naturales. Además, la representación estatal sostuvo que la acción está caducada, argumentando que el plazo para presentar la demanda debe contarse desde la notificación del acto final y no desde la resolución de los recursos administrativos interpuestos por el interesado.

II.La Sección Cuarta del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo integrado por: Felipe Córdoba Ramírez (Ponente), Judith Reyes Castillo y Elías Baltodano Gómez en resolución número 39-2020-IV dictada a las 10 horas del 28 de abril de 2020 dispuso: "En relación con la causa incoada por la Asociación Pro Mejoras de Buenos Aires de Toro Amarillo en contra del Estado seguida bajo el expediente judicial 14-010754-1027-CA, se omite pronunciamiento sobre las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación activa; se acoge la excepción de caducidad y en consecuencia, se declara inadmisible la demanda integralmente entendida. Son ambas costas a cargo de la asociación actora. En relación con la causa incoada por la Asociación Pro Mejoras de Buenos Aires de Toro Amarillo en contra del Estado seguida bajo el expediente judicial 17-0120851027-CA, se rechazan las excepciones de caducidad y falta de legitimación; sobre la excepción de falta de interés actual, se omite pronunciamiento y en torno a la excepción de falta de derecho, se acoge la misma; en consecuencia de esto último, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos.

Son ambas costas a cargo de la asociación actora, y en relación con las que una vez liquidadas sean aprobadas, de las surgidas exclusivamente del proceso tramitado con el número 17-012085-1027-CA, deberá la actora reconocer intereses al tipo legal que deberán ser computados a partir de la resolución que apruebe su liquidación en firme y hasta su efectivo pago. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe en ambos casos se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia a ruego de la parte vencedora.” Interpone recurso de casación el apoderado de la parte actora.

Recurso de casación por razones procesales

III.Motivo adjetivo del recurso. En el único motivo denominado por el recurrente de índole procesal, en torno al expediente número 17-012085-1027-CA. El impugnante invoca el vicio de incongruencia. Centra su argumento en que no se atendió debidamente la quinta pretensión de su demanda, donde solicitaba la declaración de la normativa aplicable a una relación jurídico-administrativa específica, conforme al artículo 42 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Según la parte casacionista, dicho numeral permite la formulación de pretensiones de carácter declarativo, incluyendo la declaración sobre la existencia o contenido de una relación jurídica. Sin embargo, el Tribunal desestimó esta pretensión, argumentando que esa pretensión no era procedente, al no prever el ordenamiento jurídico un derecho para acceder a una segunda prórroga de la concesión solicitada. El fallo indicó la normativa introducida con reformas posteriores al acto administrativo impugnado, no correspondía al caso, pues dichas normas no eran aplicables retroactivamente. El recurrente alega que esta decisión constituye un claro ejemplo de incongruencia pasiva, por el incumplimiento de resolver todas las pretensiones planteadas por las partes, limitándose a las cuestiones propuestas en la demanda o las excepciones.

ANÁLISIS DEL MOTIVO PROCESAL.

IV.En lo tocante al vicio de incongruencia. Esta Sala de forma reiterada ha indicado, que la incongruencia “…se produce cuando existe una evidente contradicción entre las pretensiones de los litigantes y lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia”; no entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la parte dispositiva. (fallo 288 de las 10 horas 20 minutos del 20 de marzo de 2009). Consiste “(…) en la falta de relación entre lo pedido por las partes, no a lo largo del proceso, sino en sus escritos de demanda o contrademanda como en sus respectivas contestaciones, y lo resuelto en el fallo; no porque en éste se decida algo diferente a lo querido por los litigantes, sino porque se omite pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate, o se otorga más de lo rogado, o porque lo resuelto no guarda correspondencia con lo peticionado, o porque contiene disposiciones contradictorias.

Este instituto procesal (…) se refiere a la necesaria relación y armonía que debe existir entre la causa de pedir y el contenido de la parte dispositiva del fallo, de modo que el juzgador ve limitada sus facultades a las pretensiones formuladas oportunamente por las partes, mismas sobre las cuales observa una restricción en cuanto a su deliberación y análisis, es decir, el área funcional del juzgador está circunscripta a las pretensiones de la demanda. Desde este plano, respecto de ellas, no puede omitir pronunciamiento sobre algún punto de contienda (mínima petita), otorgar más de lo pedido, sea superar lo pretendido por las partes (ultra petita), o bien, agregar, en principio, extremos no contemplados por los litigantes (extra petita), pues todos estos supuestos implican una ruptura en el ligamen indicado que conlleva a un vicio de incongruencia. También se daría este cuando hallan pronunciamientos contradictorios en el dispositivo de la sentencia”.

(Votos números 884 de 11 horas 10 minutos del 17 de noviembre de 2005 y 533 de las 10 horas 15 minutos del 27 de julio de 2007). Con la legislación procesal contencioso administrativa debe tenerse presente, al analizar dicho yerro, que las pretensiones aducidas en la demanda pueden sufrir variaciones tanto en la audiencia preliminar, cuanto en el juicio (artículos 90 inciso 1 apartado b y 95 ibídem); además, de conformidad con el canon 122 ejúsdem, se dan una serie de pronunciamientos de carácter oficioso, cuando se declare procedente la pretensión en forma parcial o total. (Al respecto, puede consultarse el fallo de esta Sala número 900 de las 10 horas 50 minutos del 27 de agosto de 2009.) La casacionista alega incongruencia respecto del extremo quinto de la demanda 17-012085-1027-CA, en el que se solicitó que se declare que la sociedad actora ostenta un derecho a que su concesión sea regulada según el Código de Minería, Ley 6797 del 4 de octubre de 1982, en cuanto a una segunda prórroga.

Una de las excepciones opuestas por la demandada fue la falta de derecho, adujo que la concesión está extinta. Esa defensa fue acogida y la demanda 17-012085-1027-CA declarada sin lugar, por cuanto se estimó improcedente la segunda prórroga a su concesión minera, ya que el numeral 30 del Código de Minería dispone que solo se permite una prórroga y por ende estimó finalizada la concesión. La sentencia recurrida, en cuanto a ese extremo, no superó lo pretendido, no resolvió un extremo no contemplado, ni en el dispositivo de la sentencia se realizó pronunciamiento contradictorio denegando y acogiendo ese mismo extremo u otorgando dos pretensiones excluyentes entre sí. Tampoco se omitir pronunciamiento sobre ese punto de contienda, sino que fue rechazado. En relación con lo anterior, se determina que no se da el vicio de incongruencia, ya que lo resuelto por el Tribunal fue propuesto y debatido a lo largo del litigio, en concreto: en la demanda, contestación de las partes, audiencia preliminar. Al tenor de lo expuesto, la resolución recurrida no padece el vicio de incongruencia, y el cargo deberá ser rechazado.

Recurso de casación por lesión de normas sustantivas

V.Motivos de fondo del recurso. En relación con el expediente número 14-010754-1027-CA. En el primer cargo, acusa violación de ley por desaplicación del artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) respecto a la resolución N° RG-614-2010-MINAET del 6 de octubre de 2010, alegando que la sentencia impugnada, al aceptar la excepción de caducidad, erró al no reconocer de nulidad absoluta en el acto administrativo impugnado. El Tribunal, según el recurrente, observó vicios de nulidad absoluta, particularmente en el otorgamiento retroactivo de una prórroga de la concesión minera; pero no declaró oficiosamente la nulidad del acto conforme lo exige el mencionado numeral 182 de la LGAP, el cual obliga al juez a declarar la nulidad en casos de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma. El casacionista detalla que la Administración, al otorgar una prórroga de 10 años a la concesión, redujo injustamente cuatro años del plazo de una actividad extractiva mínima, lo cual, además de carecer de justificación.

Esto, argumenta, constituye un vicio de nulidad absoluta, ya que compromete tanto la competencia de la Administración como la legalidad del procedimiento. El impugnante sostiene que, dado que el Tribunal admitió que la resolución tenía vicios de nulidad absoluta, debió aplicar el numeral 40 del CPCA y rechazar la caducidad de la acción. La no aplicación de tales disposiciones constituye, según el recurrente, una violación al debido proceso y al derecho de defensa, ya que se ignoró la evidencia de vicios sustanciales en el acto administrativo que afectaban directamente los derechos de la parte actora.

VI.Con relación al cargo reprochado, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, para resolver la caducidad, inició explicando que en el expediente administrativo N° 133-92, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas otorgó a la actora una concesión para la extracción de materiales en cauce del dominio, mediante la resolución N° R376-94-MIRENEM del 14 de diciembre de 1994. Asimismo, la sentencia recurrida hizo ver que ninguna de las partes vinculadas en este proceso se ocupó de traer prueba directa que demuestre la fecha de inscripción de esta concesión en el registro respectivo. El Tribunal consideró que el plazo quinquenal inició el 1 de febrero de 1996, fecha en la que se notificó el acuerdo de la sesión N° 014 del 16 de agosto de 1995, en la cual se aprobó el respectivo estudio de impacto ambiental, hubo aceptación de los términos de la resolución que otorgó la concesión y tuvo por probado que la actora desplegó una serie de hechos materiales, para establecer el inicio de cómputo del plazo para la concesión.

Lo anterior como preámbulo para resolver: “…el plazo de vigencia de la concesión debió tenerse por expirado el día 02 de febrero de año 2001, debiéndose partir para ello y con el objetivo de no cohonestar un abuso del derecho por parte de la asociación actora, del momento en que decidió hacer desplegar en su favor los efectos materiales del acto positivo dictado, verbigracia la doctrina que informa los alcances de lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Código Civil.” Pues bien, siendo todo lo anterior como lo hemos descrito a este punto, (..) ya encontrándose expirado el plazo por el que fue otorgada la concesión, fue en fecha 19 de abril del 2001 que la asociación formuló una solicitud de prórroga por un período de 15 años ante el Registro Nacional Minero (…) Lo así solicitado por la actora en lo que refiere al plazo, de entrada imponía el rechazo de lo solicitado en parte, al menos, dado que conforme el Código de Minería vigente la regla lo era que mediante negociación, una posible prórroga únicamente se podía otorgar por un período de hasta por 10 años.

(…), resulta claro que la determinación del plazo por el que pudiese ser otorgada una prórroga habría de observar un criterio técnico que comprendiese los elementos necesarios para ello. (…) Continuando con nuestro análisis y en atención a la solicitud de prórroga, en fecha 09 de noviembre del año 2006, quien en el memorándum (sic) identificado con el N° DGM.CZA-073-2006 de fecha 09 de noviembre del 2006 se presentó como la Coordinadora Minera Zona Atlántica, Licda. Ana Sofía Huapaya, indicó en lo conducente, que: ‘(...)vista de que se trata de un depósito pluvial, los cauces son sumamente dinámicos y cambiantes, es decir, que sus condiciones tienden a variar y por ende su factibilidad técnica, económica y financiera, (…) es de criterio y como una medida precautoria extender el plazo por 6 años". (Folios del 357 al 359 del Tomo II del expediente administrativo). Del informe técnico se desprende que con independencia de que existiesen reservas suficientes como para que se mantuviese una actividad de explotación por 10 años o no -bien podría haberlo sido por más tiempo- la funcionaria estimó que la prórroga debía de darse con un período de vigencia de 6 años, -dicho sea de paso, por un año más del plazo original de la concesión-.

(…) El informe como se verá, resulta relevante pues constituyó en la parte medular del fundamento dado al acto impugnado. Pese a esto, siquiera argumentativamente la representación de la actora cuestiona esos razonamientos en su integridad. Ahora, tal y como la representación de la actora lo indicó, transcurrieron varios años desde que presentó su solicitud de prórroga hasta que esta fue atendida en firme, así como que aún y cuando para el año 2003 era claro que no contaba con título alguno que le habilitase para explotar este tipo de bienes del Estado, a vista y paciencia de la Administración continuó dando explotación al yacimiento -dice que con dificultades, lo cual es irrelevante- lo que llama poderosamente la atención de este Tribunal pues ya para el año 2002 y a partir de la reforma que sufrió el Código de Minería en los términos de la Ley N°8246, el despliegue de conductas bajo esas circunstancias, habrían de constituir un ilícito penal.(….) Sobre este aspecto y siempre conforme el expediente administrativo en lo que comprende un total de ocho carpetas que contienen informes anuales de labores elaborados por la asociación actora, en su momento remitidos por esta a la Administración demandada, se tiene que al menos entre los años 2005 y hasta parte del año 2010, la accionante continuó explotando el yacimiento en su momento dado en concesión, de manera totalmente ilegal agregamos- siento absolutamente irrelevante si dicha explotación enfrentó dificultades o no por no haber sido aún resuelta la prórroga, y/o, si se daba de forma plena o parcial afectando su "negocio".

Se debe agregar que en la normativa aplicable una vez vencido el plazo por el que fue dada la concesión, no existía habilitación legal que facultase el otorgamiento de autorizaciones provisionales mediara mora o no en la Administración para resolver una solicitud de prórroga. En todo caso, tampoco existió acto alguno que autorizase esa actividad provisionalmente, por lo que, de darse, lo fue en violación a la ley sin amparo de una concesión (…). Finalmente, el procedimiento previsto para el trámite de una solicitud de prórroga de la concesión culminó con ocasión del dictado del acto que guarda identidad con el impugnado por la asociación actora dentro de la presente causa, a saber, la resolución dictada por el titular de la cartera del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones con el N° R-G-614-2010- MINAET de las 14:30 hrs. del 06 de octubre del 2010, notificada a la asociación actora el día 07 de diciembre del 2010 (…)” Con fundamento en el oficio número N° DGM.CZA-073-2006 suscrito por la Geóloga Ana Sofía Huapaya, otorgó la solicitud de la prórroga en el año dos mil uno, pero reconoció 4 años de la labores de extradición y otorgó 6 años más, otorgan una prórroga a la concesión por diez años (…) .

No obstante, haciendo un esfuerzo al respecto, en lo que refiere al plazo de la prórroga que es lo de interés, muy al contrario de lo afirmado por la representación de la actora, la voluntad de la Administración que se extrae de lo actuado consistió, primero, en crear ilícitamente sobra decir, la ficción de que una prórroga de esta naturaleza pueda proyectarse retroactivamente en el tiempo, cuatro años atrás contados desde el dictado del acto administrativo, para convalidar una actividad absolutamente ilegal desplegada por la asociación actora a vista y paciencia de la Administración, esto es, que en lo que la Administración previó los efectos de la resolución mediante la que otorgó la prórroga, era su voluntad que la misma operase por 6 años adicionales, nada más, no 10 como lo afirma la representación de la demandante, pues los cuatro años que restó al plazo, dijo que en su opinión debían en otras palabras, tenerse por ya computados, cubriendo períodos de explotación del yacimiento ilegales, agregamos nosotros.

Véase que en segundo plano, lo que en realidad hizo la Administración fue conceder una prórroga en lo que decidió que lo fuere exclusivamente hacia futuro, de sólo 6 años insistimos, lo que causalmente sí concuerda con el informe técnico fundamento entonces, sólo en parte de lo resuelto, a saber, el comprendido en el memorandum identificado con el N° DGM.CZA-073-2006 de fecha 09 de noviembre del 2006 de la Coordinadora Minera Zona Atlántica, Licda. Ana Sofía Huapaya, informe que tal y como lo afirmó la representación del Estado, en lo técnico ni ha sido cuestionado, ni ha sido desvirtuado en su contenido por la representación de la asociación actora, incluso haciendo observancia de prueba técnica según la cual se habría estimado que el yacimiento podría ser incluso explotable por un período muy superior a esos 6 años. No puede perderse de vista que esta resolución se fundamentó en las conclusiones a que se arribó por la profesional correspondiente en este oficio N° DGM.CZA-073-2006 de fecha 09 de noviembre del 2006 y no en otro insumo técnico, y en lo que toca al plazo por el que debía de otorgarse la concesión, fue observado por la Administración -adecuadamente o no- para conceder un plazo de vigencia de la prórroga a futuro, igual al recomendado, sea, sin apartarse de ese criterio.

(….). En consecuencia, se evidencia que nunca fue la voluntad de la administración otorgar una prórroga de 10 años a futuro como parece entenderlo la representación de la actora, como sí y en su lugar, una de sólo 6 años, tanto así, que además se adelantó sobre el plazo de vigencia de la prórroga en el sentido de que habría de vencer en el año 2016, a partir de la notificación de la resolución (…)Por lo demás, en su informe la Coordinadora Minera Zona Atlántica, Licda. Ana Sofía Huapaya, habría explicado justo que: ‘se trata de un depósito pluvial, los cauces son sumamente dinámicos y cambiantes, es decir, que sus condiciones tienden a variar y por ende su factibilidad técnica, económica y financiera, ...’. Desde el punto de vista técnica no se cuestionó ni se demostró que esas apreciaciones resultaren erradas. Así, ningún vicio asociado al motivo y/o motivación del acto se observa, mientras que de existir alguno -cosa que no afirmamos- resulta evidente que no nos encontraríamos frente a una nulidad absoluta de un acto administrativo en todo caso positivo, y respecto del que habría mediado una aceptación legal de la asociación actora, esto último sobre lo que no abundamos por la forma en que se falla.

Tornando al plazo de la prórroga desde el plano jurídico, del acto administrativo se desprende que el concedido expresamente lo fue en aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 del Código de Minería, aunque en un tanto menor al máximo posible jurídicamente, lo que está autorizado por el legislador, y no el 26, a partir de la reforma hecha operar en el año 2002 por Ley N° 8246, con todo y que ya se encontraba vigente. Para terminar, y siempre según el acto impugnado, el cómputo de los 6 años por los que fue dada la prórroga a futuro se habría de computar a partir de la notificación del acto aquí impugnado según así se dispuso y fue aceptado legalmente por la actora, lo que ocurrió en fecha 07 de diciembre del año 2010. En consecuencia, la prórroga habría vencido el 08 de diciembre del año 2016.”(…) “El alegato formulado por la representación de la actora sobre la base de una presunta aplicación retroactiva de la normativa comprendida en la reforma al Código de Minería puesta en vigencia en el año 2002 resulta estéril como para hacer derivar de lo actuado un vicio de nulidad absoluta, toda vez que la aplicada lo fue el artículo 30 de dicho cuerpo normativo por un lado, y porque por otro, de haberse aplicado la reforma introducida en ese año, el plazo máximo por el que podía haber sido dada la prórroga, lo era por 5 años, lo que con claridad, no se adecuó al plazo otorgado, que lo fue a futuro, insistimos, por 6 años, sin que las razones dadas en el plano técnico para ello, hayan sido desvirtuadas por prueba técnica que haya sido traída al proceso.

Efectuado el análisis anterior, no se observa en el presente caso un vicio de nulidad absoluta en lo actuado por la Administración integralmente, esto conforme lo dispuesto en los artículos del 165 al 168 de la Ley General de la Administración Pública, de los que el 166 dispone lo siguiente: "Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente". (El resaltado no es del original). Sobre la diferencia que existe entre la nulidad absoluta y relativa, tópico sobre el que la representación de la actora no se ha ocupado en el presente asunto: "Según la doctrina recogida por los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, la nulidad absoluta se caracteriza por la falta de uno o varios de los elementos del acto administrativo; la relativa, por su parte, se presenta cuando éstos sean imperfectos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, pues en este supuesto también se trataría de una nulidad absoluta".

(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N.º 91 de las 14:20 hrs del 31 de agosto de 1995). En el presente caso, no puede afirmarse que la Administración no haya observado cumplimiento con el requisito vinculado con la necesaria valoración de un informe técnico que diese sustento a la adopción del acto administrativo (motivo) como tampoco que no se cumpliese con la expresión o exteriorización de los razonamientos que condujeron la voluntad administrativa a la adopción del acto (motivación) en lo que toca por ser de nuestro interés, al plazo por el que fue otorgada una prórroga de la concesión a la asociación actora. Tampoco se observa que se haya dado aplicación retroactiva de la Ley, y/o en todo caso, que se haya afectado una situación jurídica consolidada en la actora. Para terminar, según la Ley General de la Administración Pública numeral 168, como principio existe el de la conservación de los actos administrativos que han sido dictados con vicios de nulidad relativa, expresando lo que sigue: “En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto”.

El principio supone un poder-deber de procurar el mantenimiento del acto en tanto ello no implique una contravención grave o sustancial al ordenamiento jurídico o a los derechos de terceros, lo que en ninguno de los casos apreciamos medie en lo actuado. En consecuencia y no encontrándonos en presencia de un vicio de nulidad absoluta de lo actuado, no resulta de aplicación al caso concreto lo dispuesto en el artículo 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo en lo que refiere al plazo y cómputo del previsto para la caducidad de la acción, como sí y en su lugar, la regla prevista en el numeral 39, inciso 1) apartado a) del mismo cuerpo normativo, conforme la cual: "1) El plazo máximo para incoar el proceso será de un año, el cual se contará: a) Cuando el acto impugnado deba notificarse, desde el día siguiente al de la notificación". (El resaltado no es del original). Luego, conforme la prueba que obra en autos, se tiene que mientras la resolución impugnada en parte, a saber, la dictada por el titular de la cartera del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones con el N° R-G-614-2010- MINAET de las 14:30 hrs. del 06 de octubre del 2010, fue notificada a la asociación actora el día 07 de diciembre del 2010, la demanda que se conoce en los términos del presente fallo, fue presentada a estrados judiciales el día 19 de diciembre del 2014, según obra a imagen 798 del expediente judicial, sobradamente excedido el plazo de un año con que contaba la asociación actora para incoar el proceso.

En consecuencia con lo anterior se acoge la excepción de caducidad interpuesta por la representación del estado, y siendo que en su totalidad los extremos de la demanda, tanto principal como accesorios, así como las pretensiones subsidiarias integralmente entendidas, se dirigen a la nulidad parcial o total del acto cuestionado en mención, se impone declarar la caducidad de la acción como en efecto así se dispone y consecuentemente con ello, la inadmisibilidad de la demanda en todos sus extremos.-“

VII.Los reclamos no son de recibo. El recurrente afirma que el Tribunal reconoció o sugirió que hubo vicios de nulidad absoluta, particularmente en el otorgamiento retroactivo de una prórroga de la concesión minera; pero en su criterio no declaró oficiosamente la nulidad del acto conforme lo exige el artículo 182 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, adujo que la Administración, al otorgar una prórroga de 10 años a la concesión, redujo injustamente cuatro años del plazo con base en una actividad extractiva mínima, y no plenamente autorizada. Contrario a lo señalado por el recurrente el Tribunal estimó que no hubo vicios de nulidad absoluta en la resolución N° R-G-614-2010- MINAET, determinó que el acto cumplió “con el requisito vinculado con la necesaria valoración de un informe técnico que diese sustento a la adopción del acto administrativo (motivo) como tampoco que no se cumpliese con la expresión o exteriorización de los razonamientos que condujeron la voluntad administrativa a la adopción del acto (motivación) en lo que toca por ser de nuestro interés, al plazo por el que fue otorgada una prórroga de la concesión a la asociación actora”.

En ese sentido, la sentencia impugnada bastamente aclaró que la asociación actora continuó explotando el yacimiento sin título legal durante varios años, lo cual calificó de una actividad ilegal tolerada por la Administración, y que válidamente el acto administrativo solo le otorgaba seis años más como prórroga, conforme al informe técnico N° DGM.CZA-073-2006 que constituyó la parte medular del fundamento dado y justificó la legalidad del acto impugnado. A ese plazo además sumó cuatro años de las labores de extradición de bienes de dominio público sin un título habilitante. Para concluir que en la práctica la gestionante habría extraído materiales por diez años sin estar autorizados de manera expresa y por mera tolerancia administrativa ya trascurridos. En el particular, el Tribunal indicó que el recurrente no presentó argumentos ni pruebas técnicas que desvirtuaran la recomendación de la Geóloga Ana Sofía Huapaya, quien en su informe técnico había recomendado una extensión única de seis años para la prórroga de la concesión, basándose en criterios técnicos sobre la dinámica y las condiciones cambiantes del depósito pluvial.

Incluso la sentencia impugnada aclaró: “Desde el punto de vista técnica no se cuestionó ni se demostró que esas apreciaciones resultaren erradas. Así, ningún vicio asociado al motivo y/o motivación del acto se observa, mientras que de existir alguno -cosa que no afirmamos- resulta evidente que no nos encontraríamos frente a una nulidad absoluta de un acto administrativo en todo caso positivo, y respecto del que habría mediado una aceptación legal de la asociación actora, esto último sobre lo que no abundamos por la forma en que se falla. Tornando al plazo de la prórroga desde el plano jurídico, del acto administrativo se desprende que el concedido expresamente lo fue en aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 del Código de Minería, aunque en un tanto menor al máximo posible jurídicamente, lo que está autorizado por el legislador”. Así mismo indicó: “El alegato formulado por la representación de la actora sobre la base de una presunta aplicación retroactiva de la normativa comprendida en la reforma al Código de Minería puesta en vigencia en el año 2002 resulta estéril como para hacer derivar de lo actuado un vicio de nulidad absoluta, toda vez que la aplicada lo fue el artículo 30 de dicho cuerpo normativo por un lado, y porque por otro, de haberse aplicado la reforma introducida en ese año, el plazo máximo por el que podía haber sido dada la prórroga, lo era por 5 años, lo que con claridad, no se adecuó al plazo otorgado, que lo fue a futuro, insistimos, por 6 años, sin que las razones dadas en el plano técnico para ello, hayan sido desvirtuadas por prueba técnica que haya sido traída al proceso” Este aspecto, no cuestionado por el casacionista, es crucial porque el Tribunal basó su decisión en la validez y la suficiencia de los fundamentos técnicos que apoyaban la decisión administrativa que concedió seis años a la gestionante de manera licita, considerando que la falta de impugnación efectiva de estos elementos técnicos por parte del recurrente contribuía a sostener la legalidad del acto administrativo.

Se aclara el Tribunal no reconoció vicios de nulidad absoluta, sino que estimó que el plazo a prorrogar la concesión fue de seis años, conforme al informe de la Geóloga, según lo dispuesto en el artículo 30 del Código de Minería y no en la reforma de Código de Minería puesta en vigencia en el año 2002 por Ley N° 8246. Por lo cual, en lo impugnado, no encuentra la Sala aplicación indebida del numeral 18 de la Ley General de la Administración Pública y el cargo debe rechazarse.

VIII.Segundo cargo, titulado “Vicio de violación directa por desaplicación del Artículo 34 Constitucional (Desconocimiento de la figura de la situación jurídica consolidada)”. El casacionista alega que el Tribunal incurrió por desaplicación del artículo 34 de la Constitución Política, que se manifiesta en el desconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas. Alega que esa situación se origina por no haberse reconocido las pretensiones presentadas en el segundo proceso (17-012085-1027-CA), lo que llevó al desconocimiento del principio de irretroactividad de las leyes. Según el precepto 138 del CPCA, tal violación constituye un vicio de casación por infracción a las normas sustantivas. Acusa, “En ese orden de ideas el Tribunal, de no haber negligido la pretensión de la parte actora, pudo haberse referido a cuál era el derecho sustantivo aplicable a la relación jurídica entre los años 1994 e incluso el año 2019, fecha en que se dicta normativa atinente al plazo de la concesión.”

IX.El reclamo no es de recibo. El agravio planteado por la parte recurrente es insuficiente para propiciar un examen del fondo de lo decidido por el Órgano de Instancia, debido a su falta de claridad, requisito exigido por el numeral 139 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Aunque se invoca el artículo 34 de la Constitución Política, el recurrente no desarrolla con claridad como sucedió el yerro, por parte de la sentencia impugnada. De forma ambigua señala que la sentencia recurrida falló con el “el derecho sustantivo aplicable a la relación jurídica entre los años 1994 e incluso el año 2019” al denegar las pretensiones del segundo proceso. Esta deficiencia en la argumentación jurídica esencial impide realizar un análisis de fondo sobre lo resuelto por el Órgano Jurisdiccional en la instancia anterior. Por ende, el alegato presentado debe ser desestimado.

X.Tercer motivo, titulado “Violación Directa al Principio Constitucional de irretroactividad de la norma”. El recurrente alega una violación directa al principio constitucional de irretroactividad de la norma, fundamentada en las resoluciones emitidas por la Dirección General de Minería (en lo sucesivo DGM), específicamente la resolución N° 0283-2017 por aplicar de una reforma legislativa (Ley 8246 de 24 de abril de 2002 al Código de Minería) a una concesión otorgada bajo una normativa anterior (Ley 6797 de 4 de octubre de 1982), argumentando que dicha aplicación altera negativamente los términos de prórroga de la concesión y, por ende, afecta los derechos adquiridos y la situación jurídica consolidada del administrado. Esto, según el casacionista, constituyó una modificación perjudicial e injustificada de las condiciones originalmente establecidas, afectando la esfera patrimonial del concesionario sin justificación válida y, a su juicio contraviniendo el principio de irretroactividad.

El impugnante sostiene que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente al momento de otorgarse la concesión, esta debería regirse por las disposiciones aplicables entonces, no por cambios legislativos posteriores que introducen restricciones no previstas inicialmente. En su respaldo cita los votos 259-91 de las 16 horas 30 minutos de 1991 de la Sala Constitucional y Voto n° 500-2006 de la Sala Primera. Recrimina, las resoluciones emitidas por la Dirección General de Minería (DGM), que aplican retroactivamente normas modificadas que limitan los derechos previamente establecidos. En particular, critica la Resolución 145-2018-MINAE, donde se discute la jerarquía de las normas para justificar la aplicación del numeral 36 en lugar del precepto 30 del Código de Minería, confundiendo el derecho consagrado en el artículo 33 del mismo código de obtener una prórroga con un mero derecho de petición.

Finalmente, el recurrente alega vulnerados los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, y comprometiendo los derechos legítimamente adquiridos del concesionario bajo la normativa previamente vigente, de la resolución 0283-2017 y de las resoluciones administrativas que la confirman. En el apartado “3.2. el recurrente concluye que una “situación jurídica consolidada" que no debe ser afectada por la aplicación retroactiva de normativas posteriores que resulten perjudiciales. Esta situación, alega, se fundamenta en el otorgamiento de un derecho de explotación según normas previas al año 2002, considerado como un derecho adquirido.

XI.El agravio no es de recibo. El anterior reproche no se dirige contra la resolución que se pretende impugnar, sino contra conductas que se produjeron dentro del procedimiento administrativo y que por ello no son susceptibles de ser conocidas en casación. Tampoco, el agravio ataca los fundamentos del fallo. La principal razón por la cual el Tribunal rechazó anular varias resoluciones administrativas entre ellas la “Resolución N° 0283-2017” que rechazó la solicitud de una segunda prórroga a su concesión minera (pretensiones de la demanda 17-012085-1027-CA), es debido a que estimó el ordenamiento jurídico no prevé el derecho a una segunda prórroga y, por tanto, desestimó la demanda número 17-012085-1027-CA en su totalidad. Además, señaló que cualquier discusión sobre los vicios procedimentales era innecesaria, dado que estimó que legalmente no se podía otorgar una segunda prórroga. En consecuencia, el presupuesto del cual parte el reclamo (que es casi una copia de los supuestos vicios de procedimiento, lo combatido); no se corresponde con los fundamentos expuestos por los juzgadores. Al no ser un criterio de los jueces, el combate es inocuo, lo que obliga a su rechazo.

XII.Cuarto agravio. El casacionista acusa al Tribunal de incurrir en una violación directa por desaplicación del precepto 33 del Código de Minería, que establece el derecho subjetivo del concesionario a la prórroga de la concesión. Argumenta que el Tribunal, al interpretar el alcance de dicho artículo de manera restrictiva y asistemática, ha desatendido la normativa vigente y ha actuado en contra de los límites establecidos por las normas constitucionales, en particular, el artículo 121 de la Constitución Política. Este artículo, dice, asigna de manera exclusiva a la Asamblea Legislativa la competencia para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. Según el casacionista, el Tribunal sostiene que no existe un derecho subjetivo al plazo máximo de prórroga y considera que, tanto el otorgamiento de la concesión como su prórroga son facultades discrecionales del Estado, orientadas a la conveniencia nacional y a la satisfacción del interés público.

Esta interpretación, argumenta el recurrente, contradice el numeral 33 del Código de Minería, que expresa claramente el derecho de los concesionarios a obtener una prórroga del plazo de la concesión. El casacionista sostiene que el Tribunal ha interpretado de manera incorrecta la normativa aplicable, en particular los preceptos 30 y 32 del Código de Minería, al no reconocer la posibilidad de múltiples prórrogas y al limitar la prórroga a una única ocasión, lo cual considera una interpretación asistemática que vacía de contenido al artículo 33. Aduce que esta interpretación también viola el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública y el numeral 10 del Código Civil, que mandan interpretar las normas según el sentido propio de sus palabras y en relación con el contexto y la finalidad de estas. Además, el casacionista insiste en que el derecho a la prórroga está claramente estipulado como un derecho de los concesionarios, según el artículo 33 del Código de Minería, que no ha sido modificado por reformas posteriores, como la Ley N° 8246 del 24 de abril de 2002.

Argumenta que limitar la vigencia de la concesión mediante la resolución N° 0283-2017 (pretensión de la demanda 17-012085-1027-CA) es contrario a derecho y constituye una desaplicación directa del derecho a la prórroga establecido en la normativa minera vigente.

XIII.Respecto, al cargo reprochado, las personas juzgadoras sobre la Segundas prórrogas determinaron: “(…) El tiempo transcurrió, y pese a que ninguna disposición comprendida en el Código de Minería permite el otorgamiento de más de una prórroga a la concesión, a días de expirar el plazo por el que fue concedida la prórroga, lo que habla de que la asociación actora asumió que en efecto el cómputo del plazo de la prórroga para efectos de la Administración era el por ella dispuesto, fue formulada una nueva solicitud de prórroga, la segunda, esto el 06 de diciembre del 2016, misma que fue rechazada en los términos de la resolución dictada con el N° 00283-2017 del 25 de septiembre del 2017 por parte de la Dirección de Geología y Minas, resolución confirmada una vez resueltos en su totalidad los recursos administrativos interpuestos por la actora. (Hecho no controvertido, en relación con la prueba que obra en el expediente judicial sobre los hechos nuevos a que refiere al considerando primero de la presente sentencia).” (…) La sociedad demandada pretende la nulidad de una serie de resoluciones administrativas que fueron dictadas en rechazo de una segunda solicitud de prórroga a la concesión una vez que devino el término del plazo de seis años por el que fue dada la primera prórroga “… bajo el argumento de que con lo actuado se desconoció un derecho adquirido y la situación jurídica consolidada, que la actora hace derivar de los alcances que en su criterio, tiene el artículo 33 del Código de Minería.

Lo argumentado por la representación de la actor (sic) no es de recibo en la totalidad de sus aristas con causa en que en criterio de este Tribunal, tal y como lo advertimos atrás en el considerando VIII de la presente sentencia, los alcances del numeral 33, inciso a) del cuerpo normativo de interés no son los que afirma, tiene. Reiteramos que en nuestra opinión, correlacionado el derecho de la Constitución con lo dispuesto en el artículo primero, 3, 7, y 12, todos del Código de Minería, estamos frente a bienes de dominio absoluto del Estado, en relación con los que facultativamente y de forma residual, puede autorizarse una explotación privativa de los mismos, si ello resulta de conveniencia para la Nación y sin que el concesionario adquiera derecho alguno sobre los bienes a explotar, todo sin perderse de vista lo dispuesto en el artículo 10 tanto de la Ley General de la Administración Pública como del Código Civil en lo que guían el trabajo del operador jurídico.

En este marco es que en lo que concierne al plazo de la concesión, el artículo 30 del Código de Minería que fue el aplicable al caso concreto, este dice así: "La concesión de explotación se otorgará por un término no mayor de veinticinco años. Sin embargo, mediante negociación entre la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos y el titular de la concesión se podrá dar UNA PRÓRROGA hasta por diez años, siempre que el titular haya cumplido con todas sus obligaciones durante el período de explotación". (El resaltado, subrayado y en mayúscula no es del original). Luego, pese a lo dispuesto en el artículo 33 inciso a) del Código de Minería en observancia de lo dispuesto en su numeral 6, se indica en lo conducente: "Los permisos o concesiones podrán negarse o condicionarse en razón del interés nacional". (El resaltado y subrayado no es del original). Finalmente, y claro está, frente al fenecimiento del plazo por el que haya sido otorgada la concesión, del texto del artículo 30 del Código de Minería no puede afirmarse otra cosa, que también se prevé la posibilidad de que sea concedida una prórroga, pero sólo una.

De entrada entonces, afirmamos que no existe ninguna suerte de derecho subjetivo para acceder a plazo máximo posible por el que se pueda otorgar la concesión o su prórroga en quien aspire a obtener una concesión de este tipo, como tampoco un derecho irrestricto a obtener más de una prórroga, si bien se puede hablar de un derecho. Así, insistimos en que tanto para el otorgamiento de la concesión como su eventual prórroga, ambas posibilidades penden del ejercicio de una facultad discrecional y soberana del Estado que siempre habrá de encontrarse orientada a la conveniencia Nacional y en este tanto, a la mejor satisfacción del interés público. Tornando al punto que estimamos es medular, dijimos atrás que la prórroga puede hacerse operar por una sola vez y reiteramos entonces, en observancia sistemática de este cuerpo normativo, pese a algún nivel de falta de claridad o sistematización en el uso de la terminología jurídica por parte del legislador en el Código de Minería.

Lo dispuesto por el legislador habría de obedecer a la prevalencia del principio de acceso democrático a los recursos naturales, en este caso, los minerales, en armonía con la naturaleza jurídica de estos bienes y su importancia estratégica para la Nación. Véase que si bien el artículo 32 de ese cuerpo normativo, contrario a lo indicado en el 30, señala lo que ocurre al finalizar el plazo concedido para la concesión y sus prórrogas, finalmente el mismo numeral señala que dada esa terminación de la concesión y claro está, de su posible prórroga, la única posibilidad de continuar con la misma pende de la eventual celebración de un acuerdo adicional entre el particular y el Gobierno, previa aprobación de la Asamblea Legislativa, siempre y cuando ello fuere de conveniencia para el país. La más simple lógica impone decir que lo así normado carecería de cualquier sentido si la concesión fuese susceptible de ser prorrogada por más de una ocasión y/o, de manera indefinida al no haberse estipulado un número específico de estas extensiones del plazo, tomándose en cuenta que más allá del artículo 30 del Código de Minería, ninguna otra disposición en este cuerpo normativo especial dispone la posibilidad de hacer operar más de una extensión de la concesión, aún y cuando la anterior prórroga no haya abarcado el extremo mayor del plazo por el que se pueda hacer operar la misma.

Ninguna disposición aplicable al caso concreto supone tampoco, que siendo la prórroga susceptible de hacerse operar por un plazo adicional de 10 años, de otorgarse por ejemplo, por 5 años, ello implique un derecho en el administrado de acceder a otra prórroga adicional por otros 5 restantes, si fuera del caso. Consideramos que una interpretación normativa en este sentido a partir de la lectura aislada del artículo 32 del Código de Minería resultaría asistemática, vaciando de contenido el texto del numeral 30 del mismo cuerpo legal, mientras que por otro lado, implicaría inobservancia de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública por parte del operador jurídico, en lo que indica que: "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. / 2.

Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere". (El resaltado no es del original). Esto sin perjuicio del texto del artículo 10 del Código Civil en lo que refiere a que: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas". En esta línea de ideas, en ningún nivel se puede extraer del texto del artículo 30, en relación con el 32 de interés, que el plazo por el que deba darse el (sic) vigencia la concesión deba corresponder con el extremo máximo posible, ya lo sea para el otorgamiento de la concesión por primera vez o para el caso de su eventual prórroga, como tampoco que se pueda hacer operar más de una prórroga para el ejercicio de la actividad de explotación.

Por otra parte, y no menos importante es, que la posibilidad de acceder a la prórroga de la concesión o no por parte de un particular, constituye una mera expectativa de derecho futuro y bajo el supuesto de que se dé cumplimiento a la totalidad de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Otorgarla o no por otro lado, habrá siempre de responder con prevalencia de los intereses de la Nación por sobre los intereses particulares, y no constituye un derecho adquirido consumado por automatismo. Aquí debemos detenernos para afirmar que el mismo nivel de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico que hemos intentado realizar a esta (sic) punto ha de privar frente al texto del artículo 33 del Código de Minería, en lo que dice así: "Los concesionarios de explotación tendrán, además, derecho a lo siguiente: a) Obtener prórroga del plazo. (...)". Ya indicamos al respecto que es el criterio de este Tribunal frente al texto de tal disposición, que sólo una interpretación ligera -e insistimos- asistemática del ordenamiento jurídico permitiría afirmar por automatismo racional, que como efecto del otorgamiento de una concesión y los derechos reales administrativos que de ella emergen y que como dijimos, son limitados, surja un derecho que ingrese definitivamente en el patrimonio de su titular de acceder a la prórroga como situación jurídica consolidada y que como consecuencia, no pueda ser modificada posteriormente.

Consideramos sobre el particular, que los alcances de lo así normado por el legislador habrán de ser determinado correctamente sin vaciar de contenido el resto de la normativa especial aplicable, en lo que como lo hemos apuntado atrás, supone que nos encontramos frente a un bien sobre el que el Estado ejerce el dominio absoluto y exclusivo en lo que refiere a su aprovechamiento, y frente al que se encuentra facultado -no obligado- a autorizar en otros su explotación de manera residual, dado que tal actividad como regla, debería de ser ejercida por el propio Estado. Por lo demás, es claro como derivación de este numeral 33 inciso a) del Código de Minería, que el concesionario tiene un derecho limitado de acceder a la prórroga de la concesión que le fue otorgada, como limitado es el derecho real administrativo que de ella emerge, si a través de un acto soberano por el exclusivo titular del dominio sobre estos recursos minerales así lo declara en ejercicio de potestades con un importante margen de discrecionalidad administrativa, sólo si se da cumplimiento a la totalidad de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico y ello responde a la "conveniencia" en protección de los intereses de la Nación y por supuesto, a criterios de oportunidad, tanto como a las normas que informan la ciencia y técnica aplicables en el contexto de la explotación racional del recurso y la protección del medio ambiente.

Dicho esto, el 24 de abril del 2002 se produjo una reforma al Código de Minería en los términos de la Ley N° 8246 que entró en vigencia en junio de ese mismo año, según la cual en lo que nos interesa, se modificó su artículo 2, incluyéndose en él la posibilidad de que la explotación de sustancias minerales se pueda realizar además, en los cauces del dominio público, pero además, se adicionó un nuevo título al Código, a saber, el identificado como título V, "Cauces de dominio público". Este Título comprendió los numerales que van del 36 al 39 del Código de Minería, de los que nos interesa el numeral 36, que específicamente en relación con las concesiones que se otorgasen en los cauces del dominio público, que previamente no tenían un tratamiento normativo específico, dispuso sobre el plazo de la autorización. "Artículo 36.- El MINAE podrá otorgar concesiones de explotación de materiales en cauces de dominio público por un plazo máximo de diez años, prorrogable hasta cinco años mediante resolución debidamente fundamentada, de acuerdo con el procedimiento que se establezca en el Reglamento de esta Ley.

El plazo se contará a partir de la aprobación del respectivo estudio de impacto ambiental. (...)". Véase que tampoco del numeral de interés se infiere que la Administración se encuentre facultada para conceder más de una prórroga. Las disposiciones transitorias de ley nada agregan al respecto. En conclusión y en criterio de este Tribunal, en su totalidad los alegatos de la parte actora no son de recibo, si de entrada el ordenamiento jurídico no prevé derecho alguno para acceder a una segunda prórroga de la concesión, lo que igualmente conduce a afirmar que por el fondo carece la actora de derecho para acceder a lo peticionado, resultando un ejercicio académico innecesario entrar al detalle de los vicios que reprocha en lo actuado, si se tiene en cuenta que de todas maneras, este Tribunal en atención al ordenamiento jurídico no podría ordenar el otorgamiento de una segunda prórroga en favor de la actora, por el plazo que fuere, no pudiendo sufrir su situación jurídica mutación alguna. En consecuencia, se impone el rechazo de la demanda en todos sus extremos, como en efecto así se declara lo propio...” (el resaltado no es del original)

XIV.El eje central del proceso consistió en determinar si las prórrogas de la concesión en cuestión son una expectativa de derecho o un derecho consolidado para la parte actora. Además, en el agravio, la parte actora cuestiona que el número de prórrogas debe interpretarse como indefinido. Al respecto, el Tribunal estimó en la sentencia impugnada que la prórroga de las concesiones de cauces de dominio público es una potestad de la Administración y no un derecho subjetivo del concesionario. Conforme a los numerales 1, 3, 7 y 12 del Código de Minería, estas son facultades discrecionales del Estado, orientadas a la conveniencia nacional y a la satisfacción del interés público. La concesión otorga al peticionario un derecho real limitado para explotar o extraer los minerales, siempre manteniendo el dominio sobre ellos. Ello se debe a que es el Estado quien mantiene el dominio absoluto e inalienable sobre todos los recursos minerales del territorio nacional, que puede otorgar concesiones y eventual prórroga, las cuales son una autorización de la Dirección de Geología y Minas (DGM) por un período determinado.

Asimismo, la sentencia impugnada determinó que el número máximo de prórrogas otorgadas por la DGM y el titular de la concesión es de solo una, debido a que hay una norma expresa que así lo dispone (numeral 30 del Código de Minería). Una extensión del adicional -señaló- requeriría la aprobación de un acuerdo de conveniencia para el país y la aprobación de la Asamblea Legislativa. Concuerda esta Sala con los jueces de instancia. No se está frente de la terminación anticipada de la concesión sin causa justa, por parte de la Administración, sino, frente a la terminación normal de la concesión y su respectiva prórroga por el agotamiento del plazo que fue establecido y aceptado por el concesionario con el acto de pedir la inscripción. (artículo 91 del Código de Minería). En ese sentido, en diciembre de 1994, la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante resolución R-376-94-MIRENEM, concesionó la extracción de material en el cauce del Río Toro Amarillo por cinco años a la asociación actora.

Hubo una primera solicitud de prórroga, que se concedió mediante resolución R-G-614-2010-MINAET, emitida el 6 de octubre de 2010, que autorizó una prórroga, que finalizó el 8 de diciembre de 2016. Siendo que fue declarada la inadmisión por caducidad de la acción respecto de las pretensiones de la demanda interpuesta en el proceso 14-010754-1027-CA, no se ingresa a mayor análisis o detalle sobre esa prórroga. En cuanto a la segunda solicitud de prórroga, fue incoada el 6 de diciembre de 2016, pero no en los términos del numeral 32 del Código de Minería, que permitía la extensión de la concesión con previa aprobación de la Asamblea Legislativa. En tal sentido, no lleva razón la representación de la parte actora cuando afirma que el Tribunal interpretó y aplicó indebidamente el artículo 33 del Código de Minería, que expresa: “Artículo 33.- Los concesionarios de explotación tendrán, además, derecho a lo siguiente: a) Obtener prórroga del plazo”.

En ese sentido, es claro el numeral 30 que dispone: “Precepto 30.- La concesión de explotación se otorgará por un término no mayor de veinticinco años. Sin embargo, mediante negociación entre la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos y el titular de la concesión se podrá dar una prórroga hasta por diez años, siempre que el titular haya cumplido con todas sus obligaciones durante el período de explotación”. De la interpretación literal que solicita la parte actora, según el sentido propio de sus palabras, tampoco se puede colegir que la normativa permita la posibilidad de múltiples prórrogas. La clave está en la redacción que utiliza "una prórroga" y "hasta por diez años". Esto indica que solo se permite una extensión del término original de la concesión y que esta extensión no puede superar los diez años. El uso de "una prórroga" en singular implica que no se contemplan múltiples prórrogas para esas condiciones.

La palabra "podrá" es una conjugación del verbo "poder" en tercera persona del singular en futuro de indicativo. En este contexto, significa que algo es posible o permitido en el futuro, pero no es obligatorio ni garantizado. Indica una posibilidad o una opción, pero no una certeza. Así mismo el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone que: "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular ". El fin de las concesiones mineras, está orientado a garantizar que la explotación racional de los recursos minerales del país se realice de forma adecuada, en protección del medio ambiente y beneficio del interés nacional y público. La regulación citada que contempla el dominio absoluto del Estado sobre los recursos naturales y permite una explotación controlada y limitada por parte de entidades privadas bajo condiciones específicas.

El marco legal establece que las concesiones mineras se otorgan bajo una facultad discrecional del Estado, que decide sobre estas en función de la conveniencia para la Nación. El enfoque subyacente es preservar el control y la soberanía del Estado sobre los recursos minerales, asegurando que su explotación sea adecuada, responsable y alineada con el interés nacional, minimizando el otorgamiento de derechos extensivos o permanentes a los concesionarios privados. En ese sentido, ver el numeral 32 del Código de Minería que dispone que, al finalizar el plazo de la concesión, la única posibilidad de continuar con la explotación depende de la celebración de un acuerdo adicional con el Gobierno, sujeto a aprobación de la Asamblea Legislativa, lo que reafirma que la concesión puede prorrogarse solo una vez de forma directa, y no “múltiples prórrogas” ilimitadas como entiende el recurrente como derecho subjetivo.

Al respecto, cabe recordar que una concesión ya en sí es una autorización que permite a los concesionarios explotar, gestionar o utilizar recursos específicos bajo ciertas condiciones y por un tiempo determinado, regulada y supervisada. La concesión otorga ciertos derechos para realizar la actividad autorizada, pero también implica obligaciones que deben cumplirse. Una vez terminado el plazo de la concesión, los bienes o servicios concesionados deben revertirse al Estado. La regla es la terminación normal de la autorización o acuerdo. El que se contemple una prórroga es una potestad discrecional de la Administración y no un derecho subjetivo (puede consultarse los votos de esta Sala número 1258-2012 del 4 de octubre de 2012, 354-2012 del 15 de marzo de 2012, N.º 29-2012 19 de enero de 2012), el cual no implica que se deba otorgar por el plazo máximo, si no dicha que dicha potestad permite que la autoridad pueda evaluar diferentes factores y circunstancias particulares de cada caso para determinar la mejor solución o acción a seguir, dentro del marco de la ley.

La extensión de plazo del numeral 32 del Código de Minería, que permitía la extensión de la concesión con previa aprobación de la Asamblea Legislativa, es una facultad excepcional de la Administración y debe ser de conveniencia para el país, y no es el supuesto que se reclama. En razón de lo anterior, al finalizar la concesión y su respectiva prórroga por el agotamiento de los plazos, el 8 de diciembre de 2016 los bienes concesionados debieron revertirse al Estado, pese a que el 6 de diciembre se presentó una segunda prórroga, y como fue fundamentado por los jueces del Tribunal, no era procedente esa segunda solicitud. Por todo lo anterior, esta Sala no observa la inaplicación normativa acusada ni la violación de las reglas y principios aducidos. Por lo anterior, procede el rechazo del agravio.

XV.Quinto motivo. El recurrente acusa al Tribunal de preterir prueba fundamental en el proceso de gestión de la segunda prórroga de la concesión minera. Destaca que el licenciado Esteban Bonilla Elizondo, en su calidad de Coordinador Minero de la Región Huetar Atlántica, emitió un informe favorable mediante el oficio DGM-CMRHA-033-2017, en el que respalda técnicamente la prórroga del plazo de la concesión, evidenciando no solo la viabilidad técnica sino también el beneficio social y económico de continuar con el proyecto. El casacionista señala que dicho informe técnico demuestra que la prórroga no solo es conveniente para el Estado, sino que también beneficia a la comunidad local al proporcionar empleo y mejorar infraestructuras como caminos y parques, además de contribuir al control de inundaciones del río. Arguye, a pesar de la claridad y relevancia del informe de Bonilla Elizondo, el Tribunal, al emitir las resoluciones N° 0283-2017 y subsiguientes, ignoró este estudio técnico, así como otros informes favorables, y decidió no otorgar la prórroga solicitada.

El recurrente argumenta que esta omisión del informe técnico por parte del Tribunal constituye un vicio de nulidad absoluta, ya que las resoluciones impugnadas adolecen de motivación adecuada y desoyen criterios técnicos esenciales que avalan la continuidad de la explotación minera. Aduce que la falta de motivación y la preterición de prueba técnica favorable violan el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, que exige que los actos administrativos que limiten o denieguen derechos subjetivos estén debidamente motivados. Además, el casacionista resalta que la jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo subraya la obligación de motivar adecuadamente los actos administrativos, citando que la falta de una justificación clara y explícita de las decisiones administrativas constituye un vicio que lleva a su nulidad absoluta. Subraya que la actitud del Tribunal y de la dirección de la DGM de no considerar pruebas favorables a la prórroga y actuar sin un fin lícito aparente, es arbitraria y carece de base legal, lo que contraviene principios fundamentales de justicia administrativa y de protección a los derechos adquiridos de la parte actora.

XVI.Lo reclamado en el agravio es improcedente. En razón que se confirmó que al finalizar la concesión y su respectiva prórroga por el agotamiento de los plazos, el 8 de diciembre de 2016, no era procedente una segunda prorroga interpuesta el 6 de diciembre debido a que el numeral 30 del Código de Minería, expresamente solo prevé una prórroga; por lo que resultaría anodino examinar si el oficio DGM-CMRHA-033-2017 (informe técnico presentado por Esteban Bonilla Elizondo, Geólogo Coordinador Minero de la Región Huetar Atlántica sobre la segunda solicitud de prórroga) respalda técnicamente la segunda prórroga del plazo de la concesión, sobre la viabilidad técnica, beneficio social y económico de continuar con el proyecto, en el tanto se está confirmando que no hay un derecho subjetivo a múltiples solicitudes de prórroga de forma directa a concesiones mineras ( sin autorización de la Asamblea Legislativa) ni que sean otorgadas por el plazo máximo.

Inclusivo, referirse a la viabilidad técnica, beneficio social y económico de continuar con el proyecto el oficio DGM-CMRHA-033-2017 sobre la extensión del plazo del precepto 32 del Código de Minería, que es una facultad excepcional, que deber ser de conveniencia para el país y con previa aprobación de la Asamblea Legislativa, sería un aspecto novedoso, ya que lo que se ha venido reclamando es el derecho subjetivo de múltiples prórrogas y no la extensión del plazo del canon 32 del Código de Minería. Por lo anterior, procede el rechazo del agravio.

XVII. En mérito de lo expuesto, procederá denegar el recurso. Las costas a cargo del perdidoso

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son sus costas a cargo de quien lo interpuso.

Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos