Failure to Address State Liability for Lawful ConductOmisión de resolver responsabilidad estatal por conducta lícita

Document Review Res. 000009-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty-four a.m. on January sixteenth, two thousand twenty-five.

Plenary proceeding (proceso de conocimiento) brought by MARINA AND RESORT MOIN S.A., represented by Oscar González Camacho, against the STATE, represented by State Attorney Susana Fallas Cubero; the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBICA (hereinafter, CGR), represented by María Calderón Ferrey; and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (hereinafter, SINAC), represented by Magdalena Melagatti. The appeal on points of law (recurso de casación) filed by the plaintiff against Decision No. 66-2022-VIII, issued at 1:30 p.m. on July 22, 2022, and Decision No. 66-2022-VIII-BIS, issued at 4:25 p.m. on August 1, 2022, both rendered by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava, is now before the Court.

Justice Vargas Vásquez authors the opinion; RECITALS

I.The plaintiff brought a plenary proceeding against the State, CGR, and SINAC before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, seeking the following declarations: “1. That this ORDINARY PROCEEDING FOR ANNULMENT OF AN ACT AND THE DECISIONS be granted: No. R-387-2013-MINAE of September 4, 2013, and Decision No. R-467-2013-MINAE of October 8, 2013, adopted by the Costa Rican State, the Procuraduría General de la República, and the Ministerio de Ambiente y Energía, with the resulting compensation for damages and losses; 2. That this plenary proceeding be granted in all respects; 3. That the following decisions be definitively revoked and annulled: a. Report No. #DFOE-AE-IF-01- 2011 of the Contraloría General de la República; b. SETENA Official Letter No. CP-138-2011 of September 23, 2011; c. SETENA Official Letter No. CP-172-2011 of November 28, 201 1; d. Official Letter No. SG-040-2012-SETENA of January 20, 2012; e. Official Letter No. DM-165-2012 dated 07 March 2012; f. Official Letter No. DM-221 -2012; g. Decision No. R-D-329-2012 of July 11, 2012; h. Official Letter No. 0-D-1-2012 of August 28, 2012; i. Official Letter No. 0-D-2-2012 of September 24, 2012; j. Decision No. R-M-478-2012-MINAET of October 02, 2012; k. Official Letter No. 0-D-5-2012 of October 16, 2012; l. Official Letter No. 0 -D-8-2012 of November 14, 2012; m. Official Letter No. 0-D-9-2012 of December 10, 2012; n. Decision No. C-161-2013 of August 20, 2013; o. Decision No. R-387-2013-MINAE of September 04, 2013; p. Decision No. R-432-2013-MINAE of September 24, 2013; q. Decision No. R-467-2013-MINAE of October 08, 2013; 4.

That the Costa Rican State be ordered to pay compensation for the damages and losses caused to my client by its actions, the amounts of which shall be determined during the judgment-enforcement stage. 5. That it be ordered to pay the corresponding interest from October 07, 2010, the date on which the extension of environmental approval (viabilidad ambiental) was requested, until the date on which the Tribunal Contencioso Administrativo renders judgment in this proceeding. 6. That the environmental-approval permits be reinstated in all respects established in Decision #2902-2008-SETENA of October 09, 2008. 7. If the foregoing claims are unsuccessful, we request payment as damages and losses of the corresponding amounts from the date Decision #2902-2008-SETENA was approved until R387-2013-MINAE was issued, during which time the Administration induced us to continue with the project and incur expenses that we shall prove during enforcement of the judgment. 8.

That the Costa Rican State be ordered to pay both categories of litigation costs (costas procesales) in this administrative-law proceeding.” The defendants, for their part, denied the complaint and generally raised the defenses of lack of legal entitlement (falta de derecho) and an act not subject to challenge (acto no susceptible de impugnación). By Decisions No. 66-2022-VIII, issued at 1:30 p.m. on July 22, 2022, and No. 66-2022-VIII-BIS, issued at 4:25 p.m. on August 1, 2022, the Tribunal, composed of Judge Laura García Carballo and Judges Jonatán Canales Hernández and Billy Araya Olmos, upheld the defense of lack of legal entitlement, rejected the defense that the act was not subject to challenge, and dismissed the ordinary complaint in all respects. It also ordered the plaintiff to pay both categories of costs in this proceeding. Dissatisfied, the plaintiff filed an appeal on points of law, which was admitted by this Chamber.

II.The appellant alleges three grounds based on violations of procedural rules. As the first, it alleges an infra petita inconsistency (incongruencia por infrapetita). It states that the Tribunal did not rule on the alternative claim (pretensión subsidiaria) seeking government liability (responsabilidad patrimonial) for lawful conduct by the Public Administration. It filed a motion for supplementation and clarification (adición y aclaración) on that issue, and the adjudicating Tribunal, by Decision No. 66-2022-VIII-BIS at 4:25 p.m. on August 1, 2022, denied the request, stating as follows: “With respect to the first argument, the Tribunal elects to reject the motion for supplementation and clarification filed by the plaintiff because recital IX of the judgment contains an express ruling on the alternative claim for damages and losses, which was linked to the annulment of the environmental approval and the extinguishment of subjective rights (derechos subjetivos) acquired in good faith, rather than to damages resulting from lawful and ordinary conduct.” It considers the foregoing false because the Tribunal consistently denied damages based on its analysis of invalid administrative conduct, as requested in the principal claim.

It asserts that the claim for compensation was never analyzed on the basis of valid administrative conduct that infringed rights or interests acquired in good faith and in accordance with the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), which, in its view, are compensable. It subsequently alleged inconsistency and failure to state reasons. It also asserted two grounds based on violations of substantive rules: failure to consider evidence (preterición probatoria), and incorrect interpretation and application of the rule.

III.Given the manner in which the matter will be decided, it is necessary to analyze the first procedural objection. The appellant alleged an infra petita inconsistency because it considers that the Tribunal did not rule on the alternative claim seeking government liability for lawful conduct by the Administration. This Chamber agrees for the following reasons: the required comparison confirms that, at the preliminary hearing held on May 18, 2016, the plaintiff submitted a written filing modifying and expanding its claims. The plaintiff expressly stated that claims 1 through 3 remained as originally filed (for annulment and, consequently, compensation); as to claim 4, concerning compensation for damages and losses, it maintained that claim and proceeded to itemize them, stating that they arose from the administrative actions taken by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), which annulled the environmental approval granted for development of the Proyecto Inmobiliario y Marina Moín.

This caused harm including loss of value of the property at issue in the proceeding; expenses incurred on the Project, such as designs, topographical studies, human resources, legal expenses, marketing, financing, the mortgage on the property, administrative processing, investments and lost sales; the profit it would have earned; loss of opportunity (pérdida del chance); objective non-pecuniary harm (daño moral objetivo); among others. In the same filing, it stated the following as an alternative claim: “In the unlikely event that the administrative conduct is deemed valid, government liability has arisen—and I request that it be so declared—as a consequence of all the harm (damages and losses) caused by the extinguishment of subjective rights acquired at the time in good faith, which led us, motivated by legitimate expectations and good faith, to incur extremely substantial expenses or sunk costs, and as a result of which we also suffered extremely serious losses throughout the entire period in which the environmental approval remained in effect, having been obtained through legal procedures, transparently and in good faith,” after which it set out the same description and quantification of the damages sought and previously cited.

At a subsequent preliminary hearing held on November 17, 2016, the claims were definitively established, and the aforementioned filing containing the alternative claim described above was admitted. When the plaintiff filed a motion for supplementation and clarification against the decision, the Tribunal rejected it, stating that in recital IX of the challenged judgment the adjudicators addressed the issue of liability. However, that recital states only the following: “IX.- REGARDING THE DAMAGES AND LOSSES CLAIMED. The plaintiff seeks payment of damages and losses and, as grounds therefor, specifies that they arise from administrative conduct adopted by the Ministerio de Ambiente y Energía, through which the final environmental approval granted for the development of a Real Estate and Marina Project in Moín, Limón, was nullified (by annulment), causing our client extremely serious and substantial harm.

To substantiate that harm, it submitted extensive evidence, and expert evidence was admitted; however, in this proceeding, annulment of those acts challenged on grounds of procedural and substantive defects was denied because preparatory acts (actos preparatorios) were challenged or because no defect warranting a declaration was found, and the remaining claims for annulment of the other challenged acts could not be analyzed by this Tribunal because no specific grounds for annulment were alleged with respect to each of them that would have allowed it to analyze whether or not they complied with the legal system. Moreover, the plaintiff never obtained the concession from CIMAT, which prevented a subjective right from vesting in its favor that would justify awarding the damages claimed. Based on the foregoing, the award of these damages and losses must be denied.” As may be seen, the appellant is correct in stating that the Tribunal did not fully analyze the claimed government liability for lawful conduct, because the sole recital referring to damages and losses states that the damages originated in the administrative conduct undertaken by MINAE, which nullified the environmental approval granted and thereby caused a loss to the plaintiff, but that annulment of the challenged acts was unsuccessful in this proceeding.

It should also be noted that the remaining objections analyzed in the challenged judgment concern the failure to assess evidence and the reasons therefor, the administrative proceeding, the alleged grounds for annulment based on procedural defects, substantive defects, defenses, and the costs of the proceeding; thus, they do not expressly analyze the claimed government liability for lawful conduct asserted by the plaintiff as an ancillary claim. Accordingly, the appellant is correct in stating that the Tribunal failed to analyze the asserted alternative claim. Therefore, the procedural ground is upheld. Given the manner in which the matter is decided, it is unnecessary to analyze the remaining grounds.

IV.The appeal is granted, and Resolutions No. 66-2022-VIII of 13:30 on July 22, 2022, and No. 66-2022-VIII-BIS of 16:25 on August 1, 2022, both issued by the Administrative and Civil Court of the Treasury, Eighth Section, are vacated.

THEREFORE

The appeal is granted. Consequently, Resolutions No. 66-2022-VIII of 13:30 on July 22, 2022, and No. 66-2022-VIII-BIS of 16:25 on August 1, 2022, issued by the Administrative and Civil Court of the Treasury, Eighth Section, are vacated. The case file is ordered returned to the court of origin for such proceedings as may be appropriate under the law.JSC Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1

Revisión del Documento Res. 000009-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinticuatro minutos del dieciseis de enero de dos mil veinticinco .

Proceso de conocimiento interpuesto por MARINA AND RESORT MOIN S.A., representado por Oscar González Camacho, contra el ESTADO representado por la Procuradora Susana Fallas Cubero, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBICA (en adelante CGR) representada por María Calderón Ferrey, y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (en adelante SINAC) representado por Magdalena Melagatti. Se conoce el recurso de casación interpuesto por la parte actora en contra de la resolución Núm. 66-2022-VIII de las 13 horas con 30 minutos del 22 de julio de 2022, y Nro. 66-2022-VIII-BIS de las 16 horas con 25 minutos del primero de agosto del 2022, ambas dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava.

Redacta la magistrada Vargas Vásquez;

CONSIDERANDO

I.La parte actora interpuso proceso de conocimiento en contra del Estado, CGR y el SINAC, ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, con la finalidad de que se declare lo siguiente: “1. Se acoja el presente PROCESO ORDINARIO DE ANULACION DE ACTO Y LAS RESOLUCIONES: número R-387-2013-MINAE del cuatro de setiembre del 2013 - y de la resolución número R-467-2013-MINAE del ocho de octubre el 2013, tomadas por parte del Estado Costarricense, la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía con el consiguiente resarcimiento de los de daños y perjuicios, 2. Se declare con lugar en todos sus extremos el presente proceso de conocimiento, 3. Se declare la revocatoria y nulidad definitiva de las resoluciones: a. El Dictamen de la Contraloría General de la República #DFOE-AE-IF-01- 2011 b. El oficio número CP-138-2011 del 23 de setiembre del 2011 la SETENA. c. El oficio número CP-172-2011 del 28 de noviembre del 201 1 la SETENA. d. El oficio número SG-040-2012-SETENA del 20 de enero del 2012 e.El oficio número DM-165-2012 de fecha 07 de marzo del 2012 f. El oficio número DM-221 -2012 g. La resolución número R-D-329-2012 del 11 de julio del 2012 h. El oficio número 0-D-1-2012 del 28 de agosto del2012 i. El oficio número 0-D-2-2012 del 24 de setiembre del 2012 j. La resolución número R-M-478-2012-MINAET del 02 de octubre del 2012 k. El oficio número 0-D-5-2012 del 16 de octubre del 2012.

El oficio número 0 -D-8-2012 del14 noviembre del 2012 m. El oficio número 0-D-9-2012 del10 de diciembre del 2012 n. La Resolución número C-161-2013 del 20 de agosto del 2013 o. La resolución número R-387-2013-MINAE del 04 de setiembre del 2013 p. La resolución número R-432-2013-MINAE del 24 de setiembre del 2013 q. La resolución número R-467-2013-MINAE del 08 de octubre del 2013 4. Se condene al Estado Costarricense al pago de los daños y perjuicios ocasionados con su actuar a mi representada y cuyas sumas serán determinados en la etapa de ejecución de sentencia. 5. Se condene al pago de los respectivos intereses desde el día 07 de octubre del 2010, fecha en que solicitó la prórroga a la viabilidad ambiental- hasta la fecha en que se dicte sentencia por parte del Tribunal Contencioso Administrativo al presente proceso. 6. Se reintegren de los permisos de viabilidad ambiental en todos los extremos establecidos en la Resolución #2902-2008-SETENA del 09 de octubre del 2008. 7.

En caso de no prosperar las peticiones anteriores, solicitamos se nos cancelen por daños y perjuicios los montos correspondientes desde que se dio la aprobación la Resolución #2902-2008-SETENA hasta el dictado de la R387-2013-MINAE, tiempo en que la Administración nos indujo a continuar con el proyecto e incurrir en gastos los cuales demostraremos en la ejecución de la sentencia. 8. Se condene al Estado Costarricense, al pago de ambas costas procesales del presente proceso contencioso”. Por su parte, los demandados contestaron de forma negativa la demanda, y en términos generales opusieron las excepciones de falta de derecho y acto no susceptible de impugnación. El Tribunal integrado por la jueza Laura García Carballo, y los jueces Jonatán Canales Hernández y Billy Araya Olmos, mediante resoluciones Nro. 66-2022-VIII de las 13 horas con 30 minutos del 22 de julio de 2022, y Núm. 66-2022-VIII-BIS de las 16 horas con 25 minutos del primero de agosto del 2022, acogieron la excepción de falta de derecho, rechazaron la defensa de acto no susceptible de impugnación, y declararon sin lugar en todos sus extremos la demanda ordinaria. Además, condenaron a la parte actora al pago de ambas costas de este proceso. Inconforme, la parte demandante formula recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala.

II.El recurrente alega tres motivos por violación a normas procesales. El primero de ellos, aduce, incongruencia por infrapetita. Señala, el Tribunal no resolvió sobre la pretensión subsidiaria en la que se reclama responsabilidad patrimonial por conducta lícita de la Administración Pública. Interpuso adición y aclaración sobre ese extremo, y el Tribunal sentenciador, mediante resolución Nro. 66-2022-VIII-BIS de las 16 horas 25 minutos del primero de agosto de 2022, denegó lo peticionado señalando lo siguiente: “En relación al primer alegato, el Tribunal decanta por rechazar la solicitud de adición y aclaración formulada por la parte actora, porque en el considerando IX de la sentencia existe un pronunciamiento expreso respecto de la pretensión subsidiaria de daños y perjuicios, que se vinculó a la nulidad de la viabilidad ambiental y a la supresión de derechos subjetivos adquiridos de buena fe, y no como daños derivados de una conducta lícita y normal”.

Estima, lo anterior es falso ya que el Tribunal denegó siempre los daños bajo el análisis de una conducta administrativa inválida, tal y como fue solicitado en la pretensión principal. Afirma, nunca se analizó la pretensión reparatoria sobre la base de unas conductas administrativas válidas, lesivas de derechos, o bien, de intereses adquiridos de buena fe y bajo el principio de confianza legítima, los cuales a su criterio son indemnizables. Posteriormente, alegó, incongruencia y falta de motivación. Además, argumentó dos motivos por violación a normas sustantivas: preterición probatoria, e incorrecta interpretación y aplicación de la norma.

III.Por la forma en que se resolverá, resulta necesario analizar el primer reproche procesal. El casacionista señaló incongruencia por infrapetita, pues estima que el Tribunal no resolvió sobre la pretensión subsidiaria en la que se reclama responsabilidad patrimonial por conducta lícita de la Administración, lo cual concuerda esta Cámara por las siguientes razones: efectuando el contraste debido, se verifica que, en audiencia preliminar celebrada el día 18 de mayo de 2016, la parte demandante presentó en el acto un escrito donde ajusta y amplía sus pretensiones. Expresamente, la parte actora señala que las pretensiones del 1 al 3 se mantienen tal y como fueron interpuestas originalmente (anulatoria y consecuentemente indemnizatoria), en cuanto a la pretensión 4, concerniente a la indemnización de daños y perjuicios, los mantiene y precedió a desglosarlos, indicando que su origen es por las conductas administrativas adoptadas por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), los cuales dejaron sin efecto mediante anulación, la viabilidad ambiental otorgada para el desarrollo del Proyecto Inmobiliario y Marina Moín, lo cual acarreó lesiones, entre ellos, pérdida del valor del inmueble objeto del proceso, gastos efectuados en el Proyecto como diseños, estudios topográficos, recursos humanos, gastos legales, mercadotecnia, créditos financieros, hipoteca del inmueble, tramitología, inversiones y ventas frustradas, utilidad que hubiese obtenido, pérdida del chance, daño moral objetivo, entre otros.

En el mismo escrito, señala como pretensión subsidiaria lo siguiente: “Para el remoto caso de que se estimaran las conductas administrativas como válidas, ha operado y pido que así se declare, una responsabilidad patrimonial del Estado a consecuencia de todas las lesiones (daños y perjuicios) ocasionados por la supresión de derechos subjetivos, en su momento adquiridos de buena fe, que nos llevó, movidos por la confianza legítima y la buena fe, a gastos o costos hundidos muy cuantiosos y por los que sufrimos además perjuicios gravísimos durante todo el periodo de vigencia de la viabilidad ambiental, adquirida por los procedimientos legales, con transparencia y de buena fe”, procediendo a exponer la misma descripción y cuantificación de los daños pretendidos y citados anteriormente. En ulterior audiencia preliminar celebrada el día 17 de noviembre de 2016, se fijó de forma definitiva las pretensiones, admitiéndose el escrito anteriormente señalado, el cual contiene la pretensión subsidiaria ya expuesta.

Al interponer la parte actora recurso de adición y aclaración contra lo resuelto, el Tribunal lo rechaza señalando que en el considerando número IX de la sentencia recurrida, los juzgadores abordan el tema de la responsabilidad. Sin embargo, en dicho considerando se señala únicamente lo siguiente: “IX.- SOBRE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS RECLAMADOS. La parte actora peticiona el pago de los daños y perjuicios y en su justificación precisa, que los mismos, tienen su origen en conductas administrativas adoptadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través de las cuáles se dejó sin efecto (mediante anulación) la viabilidad ambiental otorgada en firme para el desarrollo de un Proyecto Inmobiliario y Marina en Moín Limón, lo cual acarreó a nuestra representada gravísimas y muy cuantiosas lesiones. Para justificar ese daño aportó abundante prueba y se admitió prueba pericial, sin embargo, en este proceso la nulidad de esos actos que se reclamaron bajo los vicios de forma y fondo fueron rechazados, porque se recurrieron actos preparatorios, o porque no se encontró vicio que declarar, y las restantes nulidades de los otros actos impugnados, no pudieron ser analizadas por este Tribunal, porque no se alegaron vicios concretos de nulidad respecto cada una de ellas, que permitieran entrar a analizar su adecuación o no con el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, el actor nunca logró obtener la concesión de parte de CIMAT, lo que impidió la consolidación de un derecho subjetivo a su favor, que justifique la concesión de los daños reclamados. Con fundamento en lo expuesto la concesión de estos daños y perjuicios debe rechazarse”. Como se ve, lleva razón el casacionista al señalar que el Tribunal no analizó de manera íntegra la responsabilidad administrativa por conducta lícita pretendida, pues en el único considerando que hace referencia a los daños y perjuicios, indica que, el origen de los daños son las conductas administrativas emitidas por el MINAE, los cuales dejan sin efecto la viabilidad ambiental otorgada, lo cual acarreó un detrimento en el actor, sin embargo, en este proceso no prosperó la nulidad de los actos pretendidos. Véase además que, del resto de reparos analizados en la sentencia impugnada, estos hacen referencia a la no valoración de prueba y sus motivos, el procedimiento administrativo, los motivos de nulidad por la forma alegados, los vicios de fondo, excepciones y las costas del proceso; de manera tal que no se analiza expresamente la alegada responsabilidad administrativa por conducta lícita pretendida de forma accesoria por el actor.

Por lo anterior, lleva razón el casacionista al señalar que el Tribunal omite analizar la pretensión subsidiaria alegada. En razón de lo anterior, se acoge el agravio procesal. Por la forma en que se resuelve, resulta innecesario analizar el resto de agravios.

IV.Se declara con lugar el recurso y se anulan las resoluciones Nro. 66-2022-VIII de las 13 horas con 30 minutos del 22 de julio de 2022, y Nro. 66-2022-VIII-BIS de las 16 horas con 25 minutos del primero de agosto del 2022, ambas dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se anulan las resoluciones Nro. 66-2022-VIII de las 13 horas con 30 minutos del 22 de julio de 2022, y Nro. 66-2022-VIII-BIS de las 16 horas con 25 minutos del primero de agosto del 2022, dictadas por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava. Se ordena la devolución del expediente al despacho de procedencia, para lo que en derecho corresponda.JSC Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1