Incongruence from Annulment of Unchallenged ActsIncongruencia por anular actos no impugnados

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Decision 001705-F-S1-2024 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ocho horas cincuenta y uno minutos del cinco de diciembre de dos mil veinticuatro.

In the administrative contentious ordinary proceeding (proceso de Conocimiento Contencioso Administrativo) brought before the Administrative Contentious Proceedings Court (Tribunal Procesal Contencioso Administrativo) by Alfredo Zeledón Noguera and Esmeralda Acuña Lizano against the Municipalidad Vásquez de Coronado, represented by its mayor, Mr. Rolando Méndez Soto, the defendant filed an appeal on points of law (recurso de casación) against judgment no. 168-2016-VI, issued at 9 horas y 35 minutos del 11 de noviembre de 2016. Lic. Gustavo Solís Vega and Licda. Jesika Barrientos Paz, both attorneys, also participated in the proceeding as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) for the plaintiffs and the defendant, respectively.

Opinion authored by Justice Rivas Loáiciga

I.On 19 de diciembre de 2014, Esmeralda Acuña Lizano and Alfredo Zeledón Noguera filed an administrative contentious action (demanda contenciosa administrativa) against the Municipalidad de Vázquez de Coronado. They stated, in essence, that Ms. Acuña Lizano had worked for that Municipality as Director of the Human Resources Department. Likewise, Mr. Zeledón Noguera had worked there in the position of Environmental Sanitation Manager. At Special Session number 61, held by the Municipal Council on 21 de setiembre del año 2013, Agreement number 2013-EXT-061-02 was adopted, resolving to reduce administrative expenses by cien millones de colones and to have the Mayor submit the proposal at the next special session for the corresponding analysis.” At Special Session number 62, held by the Municipal Council on 24 de setiembre del 2013, Municipal Mayor Leonardo Herrera Sánchez submitted official letter AL-200-1515-13.

In that document, he stated: “the measures that this Administration will be adopting, namely: 1. The elimination of the positions of Human Talent Coordinator and Director of Environmental Sanitation Management (formerly Territorial Development), representing a significant annual amount of 46.850.448,66 (Human Talent Coordinator 22.195.131,16 and Director 24. 655.318,50).” They stated that the aforementioned official letter was accompanied by a document entitled “Justification of the Organizational Proposal,” which does not meet the requirements established in subsection b) of provision 146 of the Municipal Code (Código Municipal) to constitute a suitable instrument for eliminating positions. They indicated that, on 24 de setiembre del 2013, the Municipal Council approved the 2013 Ordinary Budget in Agreement 2013-EXT- 62-03, adopted at Special Session number 62. The Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) approved the budget of the Municipalidad de Vázquez de Coronado for the year 2013 through official letter DSOE-DL-1312-2013 (13580) on 9 de diciembre del año 2014.

They stated that plaintiff Alfredo Zeledón Noguera received his dismissal letter through official letter AL-200-1974-13 dated 18 de diciembre del 2013, notifying him that his position would be eliminated as of 1 de enero del 2014, which gave rise to Personnel Action number 8147 dated 20 de diciembre del 2013. Plaintiff Esmeralda Acuña Lizano received her dismissal letter through official letter AL- 200-1973-13 dated 18 de diciembre del 2013, corrected through official letter AL-200-1973-13 dated 19 del mismo mes y año, notifying her that her position would be eliminated as of 1 de enero del 2014. They requested: 4.1. That the action be granted. 4.2. That Agreement 2013-EXT-62-03, adopted at Special Session number 62 held on 24 de setiembre del 2013, be declared absolutely null and void insofar as it concerns the elimination of the plaintiffs’ positions and their dismissals, and that, by connection, every act concerning the adverse effect on their employment relationships, such as the dismissal letters that took effect as of 1 de enero del 2014, likewise be declared null and void. 4.3.

That the plaintiffs be ordered reinstated to the positions they held when dismissed by the defendant, with all the rights they held at that time, without the period during which they were dismissed affecting their seniority for purposes of calculating salary supplements, severance pay, and vacation entitlement under the Municipal Code and the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) in force at the Municipalidad Vázquez de Coronado. 4.4. That the defendant be ordered to pay the damages and losses (daños y perjuicios) caused to the plaintiffs. The defendant opposed the action and raised the defenses (excepciones) of lack of legal entitlement and lack of standing, both active and passive. The Court, composed of Judge Christian Hess Araya and Judges Silvia Consuelo Fernández Brenes and Cynthia Abarca Gómez, essentially rejected the defense of lack of active and passive standing on the merits (legitimación ad causam).

It partially upheld the defense of lack of legal entitlement. It declared the action PARTIALLY GRANTED. It declared absolutely null and void the implicit act adopted by the defendant’s Municipal Council at Special Session number 62 of veinticuatro de setiembre del dos mil trece, which ordered the elimination of the positions of Human Talent Coordinator and Director of Environmental Sanitation Management as of primero de enero del dos mil catorce. It also annulled: a) official letters AL-200-1973-13 and AL-200-1974-13, both dated dieciocho de diciembre del dos mil trece and signed by the Municipal Mayor (the former having been corrected by official letter AL-200-1980-13 dated día siguiente, which it also annulled); and b) Personnel Actions number 8146 and 8147, both dated 20 de diciembre del 2013. The defendant was ordered to reinstate the co-plaintiffs with all the rights they held at that time, without the period during which they were dismissed affecting their seniority for purposes of calculating salary supplements, severance pay, and vacation entitlement (except for vacation already paid), for which purpose the defendant Municipality was required to take the necessary administrative and budgetary actions. Dissatisfied, the defendant filed an appeal on points of law consisting of two grounds for appeal (agravios), one procedural and one substantive.

II.In its sole procedural ground for appeal (identified in the appeal as the second ground), the appellant alleges that the relief granted in the judgment must be reviewed against what the plaintiffs originally requested in their complaint. It argues that the relief granted exceeded what was requested, rendering the challenged judgment incongruent (incongruencia), which is sanctioned by absolute nullity under articles 99, 155, and 594, subsection 3), of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil). It cites an excerpt from recital XV (considerando XV), in which the judges determined that declaring Agreement number 2013-EXT-62-03, which approved the 2014 budget, null and void would serve no useful purpose for the plaintiffs because it was not the municipal budget that caused the positions to be eliminated. The judgment also rules on the nullity of the official letters notifying the plaintiffs of the termination of their employment relationships.

It states that judgments of Costa Rican courts must remain within the bounds established by the complaint and that judges are prohibited from ruling on matters not litigated because they are bound by a duty of impartiality. Allowing incongruent judgments would introduce legal uncertainty into the judicial function. It argues that the process of joining the issues (trabar la Litis), meaning the clear and precise determination of the scope of the dispute, is a procedural institution that guarantees the parties legal certainty concerning the maximum relief that may be granted in the judgment and around which they must formulate their procedural strategy. This principle is recognized in article 90, subsection 1.b, of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). It asserts that the Court granted relief in its judgment that the parties had not originally sought (extra petita), thereby creating a serious defect in the judgment and legal uncertainty for the party it represents.

It cites decisions 1601-F-S1-2011 and 169-F-2010 in support of its position. It argues that, in this particular case, the Court exceeded its adjudicative authority because it declared absolutely null and void the implicit act adopted by the Municipal Council at Special Session number 62 of 24 de setiembre del 2013, which ordered the elimination of the positions of Human Talent Coordinator and Director of Environmental Sanitation Management; it also annulled official letters AL-200-1973-13 and AL-200-1974-13, both dated 18 de diciembre del 2013 and signed by the Municipal Mayor (the former having been corrected by official letter AL-200-1980-13 dated día siguiente, which was also annulled), as well as Personnel Actions number 8146 and 8147, both dated 20 de diciembre del 2013. It argues, in support of the foregoing assertion, that constitutional provision 169 states that the administration of local interests and services in each canton shall be entrusted to the Municipal Government, while the immediately following article provides that Municipal Corporations are autonomous but subjects that autonomy to the limitation set forth in article 175 of the Municipal Code.

That article governs the requirement that the municipal budget be approved by the CGR. It therefore alleges that the aforementioned autonomy is limited in financial-management matters by the authority of the CGR. It maintains that, by virtue of this function of the oversight body, the Constitution makes municipal budgetary administrative acts complex acts (actos administrativos de contenido complejo) because more than one legal entity participates in them. It contends that the foregoing structure gives rise to practical considerations regarding the constitution of the subject matter of the litigation that were not properly analyzed and therefore render the judgment null and void. It states that the CGR is the body with final authority to approve budgetary acts and thereby bring them into legal existence, yet its participation in the proceeding was not secured. Consequently, the Municipal Council’s approval of the proposed budget does not bring that action into legal existence, since the CGR’s decision must be awaited.

It considers the notification acts, which the judgment deems connected and therefore annuls, to be merely interlocutory administrative actions (actuaciones administrativas de mero trámite). It argues that article 129 of the LGAP provides that an act must be issued by the competent body and by the official duly appointed at the time of its issuance, after compliance with all substantive procedures established for that purpose and with the indispensable requirements for exercising such authority. In this particular case, final issuance of the challenged act fell to the CGR, and the issues and parties were therefore not properly joined. This further means that the Court’s declaration of nullity regarding acts that are not actually connected constitutes a flagrant violation of the procedural institution governing joinder of the issues and thus gives rise to the defect of incongruence.

III.The appellant in cassation (casacionista) argues that the judgment was incongruent by granting relief that was not requested by the plaintiff when filing its complaint. Regarding that procedural defect (vicio procesal), this Chamber has repeatedly stated that it: “…consists of a lack of correspondence between what the parties requested—not throughout the proceedings, but in their complaints or counterclaims and their respective answers—and what was decided in the operative portion of the judgment, either because the court fails to rule on any matter submitted for adjudication (minima petita), grants more than was requested (ultra petita), the ruling does not correspond to what was sought (extrapetita), or it contains contradictory provisions. In other words, there is no incongruence between the reasoning of the judgment and what was decided in the ‘Por tanto’ portion. It follows from the foregoing that the facts, the claims, and, where applicable, the defenses raised by the litigants constitute the inescapable framework within which the judge must resolve the dispute, because under the party-disposition system governing the legal order in this area, they constitute the limits of judicial action.

In other words, the judge cannot and must not cross the boundaries defined by what the parties requested, alleged, and proved. The foregoing is supported by the provisions of articles 99 and 155 ibídem.” (Judgment no.03411-2019 at 10 hours 5 minutes on 24 de octubre de 2019). It follows, then, that incongruence (incongruencia) occurs when there is a substantial discrepancy between what was requested—whether in the complaint, counterclaim, or defenses raised—and what the judicial body ultimately decides. Consequently, to determine whether the cited defect occurred in this case, it is essential to compare the claim asserted with the operative portion of the challenged judgment. With respect to the former, and insofar as relevant, the plaintiff requested: “4.2. That Acuerdo 2013-EXT-62-03, adopted at Extraordinary Session number 62, held on 24 de setiembre del 2013, be declared absolutely null and void insofar as it concerns the elimination of the positions and the dismissal of the plaintiffs, and, by connection, every act concerning the adverse impact on the employment relationships of those I represent, such as the dismissal notices that took effect as of 1 de enero del 2014. 4.3.

That the plaintiffs be ordered reinstated to the positions they held when they were dismissed by the defendant, with all the rights they held at that time, without the period during which they were dismissed affecting their seniority for purposes of calculating salary supplements, severance pay, and vacation entitlement under the Código Municipal and the collective bargaining agreement in force at the Municipalidad Vázquez de Coronado.” This was not expanded at the preliminary hearing. For its part, the Tribunal held that the nullity at issue did not attach to Acuerdo 2013-EXT-62-03 because it was a budgetary act, but rather to the act implicitly and previously adopted by the Concejo Municipal at that same session, by which it decided to accept the mayor’s proposal, submitted for its consideration, to eliminate the positions of Coordinadora de Talento Humano and Director de la Gestión de Saneamiento Ambiental.

It stated: “Indeed, such a determination was necessary so that, immediately thereafter, the Budget could be approved in the form in which it was approved; thus, the latter agreement (No. 2013-EXT-62-03) necessarily presupposes the existence of that other agreement, which, although prior and implicit, thereby acquired an independent legal existence and is consequently the one that must be declared invalid, thus granting the complaint’s principal claim for annulment, without any need to analyze the remaining arguments on the merits. (…) Certainly, the nullity of an administrative act (acto administrativo) necessarily entails the nullity of all subsequent acts that are dependent upon it (numerals 164.1 and 186, both a contrario sensu, of the LGAP; and 122 subsections a and k of the CPCA). This raises the question of whether the aforementioned Acuerdo No. 2013-EXT-62-03, approving the 2014 Budget, must be annulled.

In the opinion of this collegial body, the answer must be negative, first, because doing so would serve no useful purpose. Indeed, no beneficial consequence for the claimants would result from such a declaration, because, as explained, it was not the municipal budget per se that caused the elimination of the positions and their dismissal. Second, the principle of budgetary preclusion (preclusión presupuestaria) applies to this case, given that this financial-administration instrument has already been executed and closed out. On the other hand, this Tribunal does consider that the notices informing the present plaintiffs of the termination of their employment relationships must be declared null and void, as must the personnel actions constituting the physical conduct through which that decision was implemented (see proven facts 7) and 8). Finally, it must also be emphasized that a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) also has a purely declaratory and retroactive effect (numerals 171 of the LGAP and 131.1 of the CPCA).

Its restitutive effect therefore entails, in this case, the necessary reinstatement of the claimants to their positions, as requested…”. As may be seen, the plaintiff requested only that Acuerdo 2013-EXT-62-03 and related acts be declared null and void. At no time did it request the nullity of the implicit agreement mentioned by the Tribunal. The adjudicators, for their part, considered it “pointless” to annul that agreement because doing so would have no beneficial consequence and because the municipal budget was not what caused the elimination of the positions. They therefore annulled the implicit act eliminating the positions and the notices informing the plaintiffs of their dismissal, relying on article 122 k) of the CPCA. In this regard, the case law has analyzed the article in question, stating that it is related to the final portion of subsection a) of the same numeral, which refers to related acts or actions (Resolution 158-2016 at 9 hours 32 minutes on 7 de diciembre de 2016 of the Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).

Likewise, this Chamber of Cassation has stated that the term “related” in subsection a) of the aforementioned article encompasses acts or decisions arising from the challenged conduct—that is, acts subsequent to it that bear some relationship of subordination to the challenged act. In light of the cited case law, this Chamber does not find that the Tribunal granted the plaintiffs’ claim and, as a consequence, removed sua sponte all related or connected administrative conduct. Instead, the adjudicators departed from the defendant’s claims because they offered no beneficial consequence to the plaintiffs and proceeded instead to analyze the nullity of an administrative act preceding 2013-EXT-62-03, namely, the act implicitly adopted at session 62 of the Consejo Municipal, which ordered the elimination of the positions; it also declared null and void the notices through which the plaintiffs were dismissed.

This Chamber observes that because the annulled act (session 62 of the Consejo Municipal) preceded the act identified in the claims, bore no relationship of subordination to it, and the dismissal did not follow as a logical and necessary consequence or as an act implementing the challenged budgetary administrative act—which makes no reference whatsoever to the elimination of the positions—the aforementioned requirements for establishing a connection between those administrative acts are not met. The members of the Tribunal are reminded that the substantive claim (pretensión material) in a complaint constitutes an insurmountable limit on the judicial authority when rendering judgment, except where the law authorizes the court to rule sua sponte. The adjudicator may not supplement or incorporate requests that were not asserted, because doing so would clearly prejudice the other party by reducing its ability to defend itself.

As already indicated, the claims in the complaint seek the nullity of administrative act 2013-EXT-62-03 and the plaintiffs’ reinstatement to their positions; however, that administrative act sets forth a budget proposal at the municipal level without ordering the elimination of any specific position. It therefore cannot be inferred that the plaintiff intended to seek the nullity of the act implicitly adopted by the Consejo Municipal at that session or of the notices communicating the dismissals; and because those notices are likewise not related to the administrative act challenged in the complaint, granting such relief is improper. The adjudicators thus committed the defect of “extra petita” incongruence by adding matters not raised by the litigants.

IV.In view of the foregoing, because the defect of incongruence has been established, the ground for appeal must be granted, the challenged judgment annulled, and the case remanded to the Tribunal so that it may issue a new judgment as required by law (cardinal 150 subsection 1) of the CPCA). Given the manner in which the matter is resolved, no ruling is made on the remaining grounds in the appeal in cassation filed by the claimant.

POR TANTO

The appeal in cassation filed by the plaintiff is granted. The appealed judgment is annulled. The case file is returned to the Tribunal of origin so that it may decide as required by law. KIQUESADA Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 001705-F-S1-2024 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas cincuenta y uno minutos del cinco de diciembre de dos mil veinticuatro .

En el proceso de Conocimiento Contencioso Administrativo, establecido en el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, por Alfredo Zeledón Noguera y Esmeralda Acuña Lizano contra la Municipalidad Vásquez de Coronado representada por su alcalde señor Rolando Méndez Soto, la parte demandada formula recurso de casación contra la sentencia no. 168-2016-VI, de las 9 horas y 35 minutos del 11 de noviembre de 2016. Intervinieron también en el proceso, en condición de apoderados especiales judiciales de los demandantes y de la accionada, respectivamente, el Lic. Gustavo Solís Vega y la Licda. Jesika Barrientos Paz, ambos abogados.

Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga

I.El 19 de diciembre de 2014, Esmeralda Acuña Lizano y Alfredo Zeledón Noguera, interponen demanda contenciosa administrativa en contra de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Comentaron en lo medular, la señora Acuña Lizano, laboró en dicha Municipalidad como Directora del Departamento de Recursos Humanos. Asimismo, el señor Zeledón Noguera, laboró en la misma, en el puesto de Gestor de Saneamiento Ambiental. En la Sesión Extraordinaria número 61, celebrada por el Concejo Municipal el día 21 de setiembre del año 2013, se tomó el Acuerdo número 2013-EXT-061-02, en el cual se acordó hacer una disminución de gastos administrativos por cien millones de colones y que la propuesta sea presentada por el señor Alcalde en la próxima sesión extraordinaria para el análisis correspondiente". En la Sesión Extraordinaria número 62, celebrada por el Concejo Municipal el día 24 de setiembre del 2013, el Alcalde Municipal, señor Leonardo Herrera Sánchez presentó el oficio AL-200-1515-13.

En dicho documento señaló, “las medidas que estará adoptando esta Administración, a saber: 1. El cierre de las plazas de Coordinador (a) de Talento Humano y Director de la Gestión de Saneamiento Ambiental (antes Desarrollo Territorial), cuya suma significativa anual es de 46.850.448,66 (Coord. Talento Humano 22.195.131,16 y Director 24. 655.318,50)”. Señaló, al oficio mencionado anteriormente, se le adjuntó, el documento denominado "Justificación de la Propuesta Organizacional", el cual carece de los requisitos establecidos en el inciso b) del precepto 146 del Código Municipal, para constituir un instrumento idóneo para el cierre de plazas. Indicó, el día 24 de setiembre del 2013, El Concejo Municipal aprobó el Presupuesto Ordinario 2013 en Acuerdo 2013-EXT- 62-03, adoptado en Sesión Extraordinaria número 62. La Contraloría General de la República aprobó el Presupuesto de la Municipalidad de Vázquez de Coronado para el año 2013 mediante oficio DSOE-DL-1312-2013 (13580) el 9 de diciembre del año 2014.

Señaló, el actor Alfredo Zeledón Noguera recibió su carta de despido mediante oficio AL-200-1974-13 de 18 de diciembre del 2013, comunicándole que su plaza quedaba cerrada a partir del 1 de enero del 2014, lo cual dio lugar a la Acción de Personal número 8147 del 20 de diciembre del 2013. La actora Esmeralda Acuña Lizano recibió su carta de despido mediante oficio AL- 200-1973-13 de 18 de diciembre del 2013, corregida mediante oficio AL-200-1973-13 del día 19 del mismo mes y año, comunicándole que su plaza quedaba cerrada a partir del 1 de enero del 2014. Solicitó, 4.1. Con lugar la Demanda. 4.2. Se declare que el Acuerdo 2013-EXT-62-03, adoptado en Sesión Extraordinaria número 62, celebrada el día 24 de setiembre del 2013 es absolutamente nulo en lo que al cierre de las plazas y despidos de los actores se refiere y por conexidad todo aquel acto que se refiere a la afectación negativa de las relaciones laborales de mis representados, como los oficios de despido que se hicieron efectivos a partir del 1 de enero del 2014. 4.3.

Se ordene la reinstalación de los actores en los puestos que ocupaban al momento de ser despedidos por la demandada y con todos los derechos que mantenían para ese momento, sin que el lapso en el que fueron despedidos afecte su antigüedad para el cálculo de pluses salariales, auxilio de cesantía y derecho a vacaciones conforme al Código Municipal y la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad Vázquez de Coronado. 4.4. Se condene al pago de los daños y perjuicios causados a los actores. La demandada contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva. El Tribunal, conformado por el juez Christian Hess Araya y las juezas Silvia Consuelo Fernández Brenes y Cynthia Abarca Gómez, en lo medular rechazó la excepción de falta de legitimación ad causam activa y pasiva. Acogió en parte la de falta de derecho. Declaró PARCIALMENTE PROCEDENTE la demanda.

Declaró absolutamente nulo el acto implícito adoptado por el Concejo Municipal de la accionada en sesión extraordinaria número 62 del veinticuatro de setiembre del dos mil trece, que dispuso suprimir las plazas de Coordinador(a) de Talento Humano y Director de la Gestión de Saneamiento Ambiental, a partir del primero de enero del dos mil catorce. Anuló también: a) los oficios AL-200-1973-13 y AL-200-1974-13, ambos del dieciocho de diciembre del dos mil trece, suscritos por el Alcalde Municipal (el primero de ellos corregido por oficio AL-200-1980-13 del día siguiente, que también anuló); y, b) las acciones de personal número 8146 y 8147, ambas del 20 de diciembre del 2013. Se ordenó a la demandada reinstalar a los codemandantes, con todos los derechos que mantenían para ese momento, sin que el lapso en el que fueron despedidos afecte su antigüedad para el cálculo de pluses salariales, auxilio de cesantía y derecho a vacaciones (excepto en cuanto a las ya pagadas), para lo cual deberá adoptar la Municipalidad demandada las acciones administrativas y presupuestarias necesarias. Inconforme la demandada, interpuso recurso de casación, el cual consta de dos agravios, uno por razones procesales y uno sustantivo.

II.En el único agravio procesal (titulado en el recurso como segundo motivo). Alega el recurrente, debe realizarse una revisión de lo concedido en sentencia, contra lo originalmente pedido por los actores en su escrito de demanda. Arguye, existe una extralimitación en lo otorgado, respecto a lo pedido, implicando la incongruencia del fallo recurrido, lo cual es sancionado con nulidad absoluta según los artículos 99, 155 y 594 inciso 3) del Código Procesal Civil. Cita un extracto del considerando XV, en el cual los juzgadores determinan la inutilidad de declarar la nulidad del acuerdo número 2013-EXT-62-03, de aprobación del presupuesto 2014, por no tener consecuencia provechosa para los accionantes, pues no fue el presupuesto municipal el que provocó el cierre de las plazas. Además, se pronuncia sobre la nulidad de los oficios que comunicaron a los demandantes la terminación de sus relaciones laborales.

Señala, las sentencias de los Tribunales costarricenses deben estar dictadas dentro de los límites establecidos en la demanda, siendo prohibido para los juzgadores pronunciarse sobre cuestiones no debatidas, pues en ellos recae una obligación de imparcialidad. En caso de que se permitiesen los fallos incongruentes, se aceptaría la inseguridad jurídica dentro de la función jurisdiccional. Argumenta, el proceso de trabar la Litis, sea la determinación clara y precisa de los extremos de la disputa, es un instituto que garantiza a las partes la seguridad jurídica sobre los máximos que han de concederse en sentencia, y alrededor de los cuales debe plantear su estrategia procesal. Dicha consideración se encuentra reconocida en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, inciso 1.b. Refiere, el Tribunal concede, en su fallo algo que originalmente no fue pretendido por las partes (extra petita), lo cual genera un vicio grave en la sentencia e inseguridad jurídica a su representada.

Cita las resoluciones 1601-F-S1-2011 y 169-F-2010 para respaldar su tesis. Argumenta, en el caso concreto el Tribunal se extralimita de su competencia resolutoria, pues declara absolutamente nulo el acto implícito adoptado por el Concejo Municipal en sesión extraordinaria número 62 del 24 de setiembre del 2013, que dispuso suprimir las plazas de Coordinador(a) de Talento Humano y Director de la Gestión de Saneamiento Ambiental, así como también se anulan los oficios AL-200-1973-13 y AL-200-1974-13, ambos del 18 de diciembre del 2013, suscritos por el Alcalde Municipal (el primero de ellos corregido por oficio AL-200-1980-13 del día siguiente, que también se anula); y las acciones de personal número 8146 y 8147, ambas del 20 de diciembre del 2013. Argumenta, para sustentar la anterior afirmación, se debe observar el precepto 169 constitucional dicta, que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, indicando en el artículo de inmediato sucesor, que las Corporaciones Municipales son autónomas, pero disponiendo como límite a tal autonomía, lo indicado en al artículo 175 del Código Municipal.

Este, regula, la necesidad de aprobación por parte de la CGR, del presupuesto municipal. Alega, por lo tanto, la precitada autonomía se encuentra limitada en materia de gestión financiera, por la competencia de la CGR. En razón de esta función del órgano contralor, convierte nuestro constituyente, los actos administrativos presupuestarios municipales en unos de contenido complejo, por la participación de más de una persona jurídica. Aduce, de la configuración anterior se desprenden consideraciones de orden práctico, a nivel de constitución del objeto del litigio que no fueron analizadas correctamente, y por ende vician de nulidad la sentencia. Pues, señala los actos de contenido presupuestario tienen como órgano competente final de su aprobación, y por ende, surgimiento a la vida jurídica, a la Contraloría General de la República, cuya participación en el proceso no fue subsanada. Por ende, la aprobación por parte del concejo Municipal del proyecto presupuestario no le da vida jurídica a tal actuación, pues debe esperarse a lo resuelto por la CGR.

Considera, los actos de comunicación, que la sentencia estima como conexos, y por tanto les anula, son actuaciones administrativas de mero trámite. Arguye, el artículo 129 de la LGAP indica que el acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia. Para el caso concreto, el dictado final del acto, que se impugna, correspondió a la CGR, por lo que la Litis no fue debidamente integrada. Lo que además implica que la declaratoria de nulidad por parte del Tribunal, de actos que no son realmente conexos es una flagrante violación al instituto procedimental de traba de la Litis, y por ende recae en el vicio de incongruencia.

III.El casacionista recrimina que la sentencia incurrió en incongruencia al otorgar un extremo que no fue solicitado por la parte actora al formular su demanda. Sobre dicho vicio de índole procesal, esta Sala, ha indicado, en forma reiterada, que: “…consiste en la falta de relación entre lo pedido por las partes, no a lo largo del proceso, sino en sus escritos de demanda o contrademanda como en sus respectivas contestaciones, y lo resuelto en la parte dispositiva del fallo, ya sea porque se omite pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate (minima petita), o se otorga más de lo rogado (ultra petita), o lo resuelto no guarda correspondencia con lo peticionado (extrapetita), o bien, contiene disposiciones contradictorias. Dicho en otros términos, no hay incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la parte del “por tanto”. De lo anterior se colige que los hechos, las pretensiones y, en su caso las excepciones invocadas por los litigantes, constituyen el marco inexorable dentro del cual el juez debe resolver la controversia, ya que, en el sistema dispositivo, propio del ordenamiento jurídico en esta materia, estos se constituyen en el límite de actuación.

En otras palabras, no puede ni debe trasponer los linderos definidos por lo pedido, alegado y probado por las partes. Lo anterior encuentra sustento en lo preceptuado por los artículos 99 y 155 ibídem.” (Sentencia no.03411-2019 de las 10 horas 5 minutos del 24 de octubre de 2019). Se desprende, entonces, que la incongruencia se da cuando hay una disonancia sustancial entre lo pedido, ya sea lo solicitado en la demanda, contrademanda o las excepciones opuestas, y lo que en definitiva resuelve el órgano jurisdiccional. En consecuencia, a efectos de determinar si en la especie se incurrió en el vicio citado, resulta fundamental confrontar la pretensión aducida con la parte dispositiva de la sentencia impugnada. En cuanto a la primera, y en lo que interesa, la actora solicitó: “4.2. Se declare que el Acuerdo 2013-EXT-62-03, adoptado en Sesión Extraordinaria número 62, celebrada el día 24 de setiembre del 2013 es absolutamente nulo en lo que al cierre de las plazas y despidos de los actores se refiere y por conexidad todo aquel acto que se refiere a la afectación negativa de las relaciones laborales de mis representados, como los oficios de despido que se hicieron efectivos a partir del 1 de enero del 2014. 4.3.

Se ordene la reinstalación de los actores en los puestos que ocupaban al momento de ser despedidos por la demandada y con todos los derechos que mantenían para ese momento, sin que el lapso en el que fueron despedidos afecte su antigüedad para el cálculo de pluses salariales, auxilio de cesantía y derecho a vacaciones conforme al Código Municipal y la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad Vázquez de Coronado.” Lo cual no fue ampliado en audiencia preliminar. Por su parte, el Tribunal consideró que, la nulidad en cuestión no pesa sobre el acuerdo 2013-EXT-62-03 por ser un acto presupuestario, sino, sobre el acto adoptado implícitamente y de forma previa por el Concejo Municipal en esa misma sesión, por el cual se dispuso acoger la propuesta sometida a su conocimiento por el alcalde, de cierre de plazas de Coordinadora de Talento Humano y Director de la Gestión de Saneamiento Ambiental.

Pues indicó, “En efecto, tal determinación era necesaria para, acto seguido, poder aprobar el Presupuesto en la forma en que lo fue, de manera que este último acuerdo (el Nº 2013-EXT-62-03) indefectiblemente supone la existencia de aquel otro, anterior aunque implícito, que adquiere de ese modo existencia jurídica propia y que es, consecuentemente, el que debe ser declarado inválido, acogiendo de ese modo la pretensión anulatoria principal de la demanda y sin necesidad de ingresar en el análisis de los restantes alegatos de fondo planteados. (…) ciertamente, la nulidad de un acto administrativo necesariamente conlleva la de todos los actos posteriores que guarden relación de dependencia con aquél (numerales 164.1 y 186, ambos a contrario sensu, de la LGAP; y 122 incisos a y k del CPCA). Esto lleva a la interrogante de si el mencionado acuerdo Nº 2013-EXT-62-03, de aprobación del Presupuesto 2014, debe ser anulado o no. En criterio de este órgano colegiado, la respuesta debe ser negativa, en primer término, por inútil.

En efecto, ninguna consecuencia provechosa para los accionantes derivaría de tal declaración, dado que, como se explicó, no es el presupuesto municipal per se el que provocó el cierre de las plazas y el despido de aquéllos. En segundo término, aplica al caso el principio de preclusión presupuestaria, partiendo de que ese instrumento de administración financiera ya fue ejecutado y liquidado. Por otra parte, sí considera este Tribunal que debe pronunciarse la nulidad de los oficios que comunicaron a los ahora demandantes la terminación de sus relaciones laborales, así como de las acciones de personal que constituyen la conducta material por medio de la cual se ejecutó esa disposición (véase hechos probados 7) y 8). Finalmente, debe recalcarse también que la declaratoria de nulidad absoluta también posee efecto puramente declarativo y retroactivo (numerales 171 de la LGAP y 131.1 del CPCA).

Su efecto restitutorio, por ende, conlleva en este caso la necesaria reinstalación de los accionantes en sus puestos de trabajo, como se solicita…”. Como se puede observar, la parte actora únicamente solicita se declare la nulidad del acuerdo 2013-EXT-62-03 y actos conexos. En ningún momento solicita la nulidad del acuerdo implícito, mencionado por el Tribunal. Por su parte los juzgadores consideran “inútil”, anular dicho acuerdo por no tener ninguna consecuencia provechosa y no ser el presupuesto municipal que provocó el cierre de las plazas. Por lo cual, anulan el acto implícito del cierre de la plaza y los oficios que comunicaron a los demandantes el despido, fundamentándose en el artículo 122 k) del CPCA. En este sentido, la jurisprudencia ha analizado, el artículo en cuestión, indicando que, este se relaciona con la parte final del inciso a) del mismo numeral, el cual hace referencia a los actos o actuaciones conexas (Resolución 158-2016 de las 9 horas 32 minutos del 7 de diciembre de 2016 del Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).

Así mismo, esta Sala de Casación, ha indicado, el término "conexas" presente en el artículo supra mencionado inciso a), comprende los actos o resoluciones que se deriven de la conducta impugnada, es decir posteriores a esta y que tengan alguna relación de subordinación al acto impugnado. A la luz de la jurisprudencia mencionada, no observa esta Sala, que el Tribunal, declarara con lugar la pretensión de los actores y como consecuencia se suprimiera de oficio toda conducta administrativa relacionada o conexa. En su lugar, los juzgadores, se apartan de las pretensiones de la demandada, por no tener consecuencia provechosa para los actores y en su lugar entra a analizar la nulidad de un acto administrativo previo al 2013-EXT-62-03, el cual es el acto adoptado implícitamente en la sesión 62 del Consejo Municipal, que dispuso el cierre de las plazas, además, también declara la nulidad de los oficios mediante los cuales los actores fueron despedidos.

Puede observar esta Cámara, que al ser el acto anulado (la sesión 62 del Consejo Municipal) anterior al solicitado en las pretensiones, no tener relación de subordinación respecto al mismo y al no devenir el despido como consecuencia lógica y necesaria, ni como un acto ejecutorio del acto administrativo presupuestario atacado, el cual no hace referencia en modo alguno a la supresión de las plazas, no se cumplen los requisitos antes mencionados para establecer la conexidad entre dichos actos administrativos. Se recuerda a los miembros de Tribunal, la pretensión material de una demanda, constituye el límite infranqueable para la autoridad judicial al dictar sentencia, salvo lo autorizado por ley para resolver de oficio. El Juzgador no puede complementar o integrar peticiones no aducidas, por cuanto habría un claro perjuicio para la otra parte, en tanto vería reducidas sus posibilidades de defensa.

Como ya se indicó, en las pretensiones de la demanda, se solicita la nulidad del acto administrativo 2013-EXT-62-03 y la restitución de los demandantes a sus puestos, más dicho acto administrativo, dicta una propuesta presupuestaria en sede municipal, sin disponer la eliminación de ninguna plaza en concreto. Por lo que no se puede extraer que la intención de la actora era solicitar la nulidad del acto adoptado implícitamente por el Consejo Municipal en dicha sesión, ni los oficios que comunicaron el despido y al no ser estas tampoco conexas del acto administrativo impugnado en la demanda, su reconocimiento deviene en improcedente. Recayendo los juzgadores en el vicio de incongruencia por “extra petita”, al agregar extremos no contemplados por los litigantes.

IV.En razón de lo anterior, al encontrarse el vicio de incongruencia, se impone acoger el agravio, anular el fallo cuestionado, ordenándose el reenvío al Tribunal, a fin de que dicte nueva sentencia conforme a derecho corresponda (cardinal 150 inciso 1) del CPCA). Por la forma cómo se resuelve, se omite pronunciamiento sobre los demás agravios del recurso de casación presentado por la accionante.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación planteado por la parte actora. Se anula la sentencia recurrida. Se devuelve el expediente al Tribunal de origen para que resuelva conforme a derecho corresponda. KIQUESADA Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles