← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00035-2022 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 18/01/2022
OutcomeResultado
The Chamber denied the cassation appeal and upheld the annulment of the decisions granting the exemption, although payment of the special contribution will have practical effect only prospectively because the retiree’s bad faith was not established.La Sala rechazó el recurso de casación y mantuvo la nulidad de los actos que concedieron la exención, aunque el pago de la contribución especial producirá efectos reales solo hacia futuro por no haberse acreditado mala fe del pensionado.
SummaryResumen
The First Chamber denied a cassation appeal filed by a National Teachers’ Pension System retiree against the judgment partially annulling the decisions through which JUPEMA, the National Pensions Directorate, and the Second Section of the Labor Court had granted him an exemption from the special, solidarity-based, redistributive contribution. The Chamber upheld the finding that, when the benefit was granted in 2008 and 2009, no statute authorized such an exemption; the administrative decisions therefore violated the principles of legality and statutory reservation. It also rejected arguments concerning expiration, prescription, legitimate expectations, and the alleged absence of a legal basis for giving the annulment retroactive effect. Nevertheless, because the retiree’s bad faith was not established and the judgment preserved rights acquired in good faith, the practical obligation to pay the contribution would operate only prospectively. The appeal was denied, but no costs were imposed because the prior administrative and judicial recognition of the exemption provided sufficient grounds to appeal.La Sala Primera rechazó el recurso de casación interpuesto por un pensionado del Magisterio Nacional contra la sentencia que anuló parcialmente los actos mediante los cuales la JUPEMA, la Dirección Nacional de Pensiones y la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo le reconocieron una exención de la contribución especial, solidaria y redistributiva. La Sala mantuvo el criterio de que, cuando se otorgó el beneficio en 2008 y 2009, no existía una norma legal que autorizara esa dispensa, por lo que los actos infringían los principios de legalidad y reserva de ley. También rechazó los argumentos relativos a caducidad, prescripción, confianza legítima y falta de fundamento para conferir efectos retroactivos a la nulidad. No obstante, como no se acreditó mala fe del pensionado y la sentencia preservó los derechos adquiridos de buena fe, la obligación de pagar la contribución tendría efectos reales únicamente hacia futuro. El recurso fue declarado sin lugar, pero sin condena en costas por existir motivo suficiente para recurrir.
Key excerptExtracto clave
Regarding the principle of legitimate expectations, as stated in points 36 and 37 of Consideration IX of this judgment, the judges rejected the alleged violation because the exemption had been granted without any rule authorizing it, thereby violating the principles of legality and statutory reservation. The defendant enjoyed an exemption to which he was not entitled because, in 2008 and 2009, no statute allowed retirees or pensioners to be excused from paying the special contribution they owed. The appellant, however, did not challenge the Tribunal’s finding. Moreover, as explained in section XIII, point four, the defendant’s bad faith regarding the amounts exempted from the special contribution on his pension was not established. Therefore, the practical effects of that determination—payment of the special, solidarity-based, redistributive contribution established by Article 71 of Law No. 7531—will operate only prospectively. Accordingly, as stated in that section, the defendant lacks a current interest and standing to challenge the ruling because it does not harm him. The appeal is denied. No award of costs is made.Tocante al principio de confianza legítima, como se indicó en los puntos 36 y 37 del Considerando IX de este fallo, las personas juzgadoras desestimaron su eventual quebranto, como lo alegó el demandado, porque, se está ante una exención concedida sin norma que lo permitiera, violándose los principios de legalidad y reserva de ley. El demandado disfrutó una exención, a la que no tenía derecho porque, para los años 2008 y 2009, no existía ninguna norma legal que permitiera a los jubilados o pensionados una dispensa del pago de la contribución especial a la que estaban obligados. Sin embargo, el recurrente no cuestionó lo señalado por el Tribunal. Además, como se expuso en el apartado XIII punto Cuarto, se tuvo por no acreditada la existencia de mala fe del demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial de su jubilación, por lo tanto, los efectos reales de ese dimensionamiento (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531), se insiste, será solo hacia futuro. Ergo, según se indicó en dicho apartado XIII Punto Cuarto, el accionado no ostenta interés actual ni legitimación para cuestionar dicho pronunciamiento, pues no le perjudica. Se declara sin lugar el recurso. Se resuelve sin condena en costas.
Pull quotesCitas destacadas
"Dicha ambigüedad riñe con la técnica de la casación, lo cual, por sí sola, impone el rechazo de la censura."
"That ambiguity is incompatible with cassation technique and, by itself, requires rejection of the challenge."
Considerando XXI
"Dicha ambigüedad riñe con la técnica de la casación, lo cual, por sí sola, impone el rechazo de la censura."
Considerando XXI
"De ahí que, distinto a lo argüido por el recurrente, el fallo está sustentado jurídicamente."
"Therefore, contrary to the appellant’s argument, the judgment has a legal basis."
Considerando XXI
"De ahí que, distinto a lo argüido por el recurrente, el fallo está sustentado jurídicamente."
Considerando XXI
"Por otro lado, se repite, se tuvo por no demostrado la existencia de mala fe del accionado."
"Moreover, as already stated, the defendant’s bad faith was not proven."
Considerando XXII
"Por otro lado, se repite, se tuvo por no demostrado la existencia de mala fe del accionado."
Considerando XXII
"Dichas circunstancias, a no dudarlo, motivan la interposición del recurso de casación, haciendo que exista suficiente motivo para recurrir."
"Those circumstances undoubtedly explain the filing of the cassation appeal and constitute sufficient grounds to appeal."
Considerando XXII
"Dichas circunstancias, a no dudarlo, motivan la interposición del recurso de casación, haciendo que exista suficiente motivo para recurrir."
Considerando XXII
Full documentDocumento completo
20210004000405-4727276-1.rtf Res. 000035-F-S1-2022 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine twenty-eight a.m. on January eighteenth, two thousand twenty-two.
Ordinary proceedings concerning tax-related harm to the public interest (lesividad tributaria), declared to involve purely legal issues, brought by the STATE, represented by State Attorney A, Amanda Grosser Jiménez, attorney-at-law, holder of identity card number 112560237, against RICHARD THOMAS TAYLOR RIEGER, retired, holder of identity card number 102970708, represented by his special judicial attorney-in-fact Danilo Eduardo Ugalde Vargas, attorney-at-law, holder of identity card number 401430612 and Bar Association membership card number 8744.
Opinion drafted by Justice Jiménez Ramírez
CONSIDERING
I.According to the facts established by the Court, which were not challenged by the appellant in cassation, on July 23, 2007, Mr. Richard Thomas Taylor Rieger submitted a pension application to the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (hereinafter, Jupema). By resolution no. 553 at 13:00 hours on February 6, 2008, Jupema granted him the requested pension benefit pursuant to Law no. 2248 of September 5, 1958, effective upon his separation from office. It also granted him an exemption from the special contribution established in provision 12 of Law no. 7268 of November 14, 1992, because he had postponed his retirement for more than seven years, completing a total of 37 years of service through April 30, 2007. In resolution no. DNP-MT-MREAM-3004-2008, at 14:30 hours on May 29, 2009, the Dirección Nacional de Pensiones (hereinafter, DNP) denied the granting of that exemption benefit.
On March 27, 2009, Mr. Richard Thomas filed an appeal. In decision no. 420, at 8:10 a.m. on June 23, 2009, the Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, acting as a nonhierarchical review body (contralor no jerárquico), reversed resolution no. DNP-MT-MREAM-3004-2008 and affirmed Jupema resolution no. 553. In official letter no. DCD/455/05/2010 of May 27, 2010, Jupema instructed the Tesorería Nacional to apply the exemption from the special contribution to Mr. Taylor Rieger. In resolution no. 4357, issued at ordinary session no. 83-2010, at 9:30 a.m. on July 29, 2010, Jupema declared Mr. Taylor Rieger entitled to the ordinary pension review benefit and to exemption from payment of the special contribution; this was approved by DNP in resolution no. DNP-2639-2010 at 11:20 a.m. on August 24 of that year. In resolution no. 4358, adopted at the same ordinary session no. 83-2010, Jupema granted Mr.
Richard Thomas’s request for reimbursement of contributions to the pension fund, which DNP approved in resolution no. DNP-318-2011 at 14:50 hours on February 15, 2011. In resolution no. 5405, issued at session no. 73-2012 at 9:00 a.m. on July 1, 2011, Jupema approved payment of the applicable monetary differences, together with the adjustments pending payment, in connection with Mr. Taylor Rieger’s pension, which DNP approved in resolution no. DNPMPV-3802-2011 at 8:00 a.m. on July 12, 2011. On January 18, 2018, the Ministerio de Hacienda consulted the Procuraduría General de la República (hereinafter, PGR): “[...] 1. Must the special, solidarity-based, and redistributive contribution established in article 71 of Law N° 7531 be applied equally to all pensioners and retirees? 2. May the Ministerio de Hacienda deduct the special, solidarity-based, and redistributive contribution established in article 71 of Law N° 7531? 3.
If the answers to the two preceding questions are affirmative, what procedure must be followed, and which body has jurisdiction to recover any amounts overpaid to pensioners and retirees pursuant to article 71 of Law N° 7531? [...]”. In opinion no. C-042-2018 of March 2 of that year, PGR concluded: “[…] 1. Pensions and retirement benefits under the Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional granted pursuant to law no. 2248 and law no. 7268 must continue to be governed by the provisions in force when the rights thereto were acquired, except with respect to contributions payable by pensioners, which are subject to articles 70 and 71 of law no. 7531. 2. Because articles 70 and 71 of law no. 7531 contain no provision exempting retirees who elected to postpone their retirement from paying the contribution, it must be concluded that all pensioners and retirees of the Magisterio Nacional who receive monetary benefits exceeding the statutory maximum are subject to the special, solidarity-based, and redistributive contribution referred to in article 71 of law no. 7531, irrespective both of the law under which their rights vested and of whether they elected to postpone retirement. 3.
Where an act conferring rights (acto declarativo de derechos) was issued after July 13, 1995 (the date on which the cited law no. 7531 entered into force), establishing that a particular pensioner was not subject to the special contribution under examination, the options for potentially annulling that act must be analyzed. [...] 10. The procedure to be followed for recovering any amounts overpaid to beneficiaries of the system will depend on whether payment of those amounts was made pursuant to an act conferring rights or resulted from a mere clerical error. 11. The entity responsible for taking the initiative to recover any amounts that may have been overpaid to pensioners and retirees under the Magisterio Nacional system is JUPEMA, a duty arising from its status as administrator of the system. The foregoing is without prejudice to the oversight and supervisory functions that the law has assigned to the Dirección Nacional de Pensiones, the Ministerio de Hacienda, and the Superintendencia de Pensiones. [...]”.
In the eighth article of ordinary session no. 60 of July 9, 2019, the Consejo de Gobierno issued a declaration that Jupema resolution no. 553 and decision no. 420 of the Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José were harmful to the State’s public and economic interests (declaratoria de lesividad). In the fifth article of ordinary session no. 79 of November 12 of that year, it also declared, among others, the following acts harmful to the State’s public and economic interests because they were related to those already so declared: a) Jupema resolution no. 4357, adopted at ordinary session no. 83-2010, at 9:30 a.m. on July 29, 2010; b) Jupema resolution no. 4358, issued at that ordinary session no. 83-2010; c) DNP resolution no. DNP-2639-2010 at 11:20 a.m. on August 24, 2010; d) DNP resolution No. DNP-318-2011 at 14:50 hours on February 15, 2011; e) Jupema resolution no. 5405, adopted at session no. 73-2012 at 9:00 a.m. on July 1, 2011; and f) DNP resolution no. DNPMPV-3802-2011 at 8:00 a.m. on July 12, 2011. The foregoing insofar as they recognized the exemption from the special contribution.
II.On 10 de febrero de 2020, the Attorney General filed this proceeding for a declaration that an administrative act is harmful to the public interest (proceso de lesividad) against Mr. Richard Thomas. She sought a judgment declaring, as adjusted at the preliminary hearing (audiencia preliminar) held on 11 de enero de 2021: A) that Jupema Resolution (resolución) no. 553, issued at 13 hours on 6 de febrero de 2008, as well as decision (voto) no. 420, issued at 8 hours 10 minutes on 23 de junio de 2009 by the Second Section of the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José, were harmful to the public and economic interests of the State (lesividad), so that the exemption from the special contribution (contribución especial) would cease to apply immediately; B) the absolute nullity (nulidad absoluta) of Resolution no. 553 and decision no. 420, insofar as the exemption from the special contribution would cease to apply immediately; C) that the following related resolutions (resoluciones conexas) were harmful to the public and economic interests of the State and absolutely null:
III.In the first ground of objection, on page 5 of the appeal, the appellant in cassation stated that it was based on a breach of substantive rules, specifically the ground provided for in subsection (c) of section 138 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA): “When a legal rule has been improperly applied or interpreted, or has not been applied.” He invoked the improper application of Articles 38 and 47 of Law no. 7293 of March 31, 1992, “Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones”; and Articles 5, 61, 62, and 64 of Law no. 4755 of May 3, 1971, as amended, “Código de Normas y Procedimientos Tributarios” (CNPT). In this lesividad proceeding (proceso de lesividad), he noted, the State sought a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative acts (actos administrativos) through which his client was granted an exemption (exoneración) from the special solidarity contribution (contribución especial solidaria), which is a tax levy (tributo) governed by Article 12 of Law no. 7268, a special law (ley especial).
Specifically, he stated, the declaratory claim (pretensión declarativa) sought a ruling declaring absolutely null and void Resolutions Nos. 553 and 420, issued by Jupema and the Second Section of the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José, respectively, as well as various administrative acts of both Jupema and DNP concerning refunds of payments of that levy, ordinary reviews, and payment of pension differentials, in which the aforementioned tax exemption (dispensa tributaria) was also recognized. The challenged judgment stated, he explained, that lesividad is subjective in nature, insofar as it sought the annulment of conduct that granted an individual right (derecho subjetivo) or, in general, a benefit to the person subject to the Administration (administrado). He added that lesividad is governed by Article 34 of the CPCA, which establishes its prerequisites and procedural rules, in conjunction with Articles 173(6) and 183 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP).
From the standpoint of procedural prerequisites (presupuestos procesales), he stated, subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply. He reproduced, to the extent relevant, the reasoning of the judges in section V of the challenged ruling, entitled “Regarding Compliance with the Prerequisites for Lesividad in the Specific Case,” concerning the temporal element. The challenged ruling, he explained, initially determined that the lesividad procedure must be conducted in accordance with the provisions of the aforementioned Article 34 of the CPCA; it subsequently asserted, with scant legal rigor, that because the acts alleged to be injurious contained tax exemptions, the provisions of the CNPT applied. He again transcribed, to the extent relevant, two excerpts from the aforementioned recital (considerando) V of the challenged judgment. He observed that the provisions of the CNPT and Law no. 7293, which do not govern the special contributions provided for in the special law, had been improperly applied.
Although they are tax levies, he stated, they are not taxes (impuestos). In that regard, he added, Article 1 of the CNPT provides that the Code applies to all tax levies and the legal relationships arising from them, except matters governed by special legislation, as is the case with the special contribution. He considered that, because the challenged acts exempted a special solidarity contribution established by special Law no. 7268, which governs the pension and retirement fund of the Magisterio Nacional, and not a tax, Law no. 7293 does not apply under a proper classification of the different tax categories; nor does the CNPT apply, because the matter is governed by a special law. He reproduced, to the extent relevant, the aforementioned Article 12 of Law no. 7268 of November 14, 1991, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Legal scholarship, he stated, debates the legal nature of payments and contributions allocated to social security: whether they possess the nature of tax levies and, within that genus, under which category—taxes, fees (tasas), or special contributions (contribuciones especiales)—they should be classified.
He stated that adopting a particular position rests not only on technical considerations concerning the elements characterizing each legal concept, but goes beyond them. Regarding the legal nature of payments and contributions, he noted, the analysis usually focuses, first, on determining whether they possess the nature of tax levies and, if so, under which of the three tax categories—taxes, fees, or special contributions—they are best classified. He stated that there is some consensus that they should be regarded as tax levies. This is so, he added, because they are mandatory, established by law, and compulsorily collected by the State. Disagreement arises as to whether they are taxes, fees, or special contributions. He indicated that Article 4 of the CNPT defines the various tax levies. He reproduced the definitions of tax levy, tax, fee, and special contribution contained in that provision.
He referred to the characteristics of taxes, fees, and special contributions. He explained that legal scholarship classifies tax levies as linked and unlinked, depending, respectively, on whether a State activity specifically attributable to the taxpayer is required, with fees and special contributions included in the first category and taxes in the second. He referred to the author Villegas, 1995:70, and also to the scholar Fonrouge, 2004: 877. The special solidarity contribution under the Magisterio Nacional system, governed by Law no. 7268, he stated, makes sense only insofar as a pension fund exists, at least as a matter of law, and if that fund were to cease to exist, the obligation to pay the contribution into it would also have to be eliminated. In the pension system under which his client retired, he remarked, there are two pension funds: 1) the fund known as the transitional pay-as-you-go fund (transitorio de reparto), and 2) the collective capitalization fund (fondo de capitalización colectiva).
As Article 12 of Law no. 7268 correctly provided, he stated, pensioners under the transitional system who had a higher income level were required to pay a special contribution specifically allocated to strengthening the Fund. The exemption received by his client, he argued, concerns a special solidarity contribution specifically allocated to the pension fund of the Magisterio Nacional, not a tax. Therefore, he considered, the provisions of Law no. 7293 do not apply, and the general regime consequently applies. That Law—no. 7293—he noted, neither governs nor has ever governed exemptions from special solidarity contributions, because its scope is limited to taxes. Article 1, he argued, refers exclusively to that category of tax levy. For that reason, he argued, it enumerated the taxes whose exemptions were repealed, citing, among others, customs duties, sales, income, consumption, real property, and vehicle-ownership taxes, as well as specific tax laws, most of which it also expressly amended.
If that legislation applied to the exemption from the special solidarity contribution established and governed by Article 12 of Law no. 7268, then, from the time of its enactment repealing exemptions as of April 3, 1992, the aforementioned exemption from the special solidarity contribution would have been repealed—not when that Law was repealed by Law no. 7531 of July 1995, but in 1992, when the Ley de Exoneraciones was published in La Gaceta. However, he argued, this did not occur, for the following reasons: 1) Article 1 of Law no. 7293 tacitly excluded the special solidarity contribution from the subject matter governed because its scope encompasses only taxes; 2) because of the nature of the special solidarity contribution, which, although a tax levy, is not a tax, it fell outside the application of Law no. 4755, insofar as Article 1) states that the provisions of that Code apply to all tax levies and the legal relationships arising from them, except matters governed by special legislation, which plainly excludes everything concerning the special solidarity contribution that, he insisted, is governed by special Law no. 7268 concerning the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
It is evident, he argued, that the challenged judgment improperly applied the provisions contained in Laws Nos. 7293 and 4755 because, since the special solidarity contribution is a tax levy governed by a special law with respect both to the obligation to pay it and to its exemption, it was excluded from the scope and provisions of the CNPT and the Ley de Exoneraciones. Therefore, he argued, the ruling must be reversed insofar as it declared absolute nullity with declaratory and retroactive effect and rejected the statute-of-limitations defense (prescripción). He reproduced, to the extent relevant, the statements in section IX of the challenged judgment. He considered that the challenged decision must be quashed for improper application of Article 47 of Law no. 7293, because an administrative act declaring an exemption refers exclusively to taxes, not to special contributions governed by specific laws, such as Law no. 7268.
Under a proper application of Article 47, he noted, the Court cannot conclude that the administrative acts recognizing his client’s exemption from payment of the special solidarity contribution suspended the limitations period. Another aspect of the challenged judgment that must be reviewed and reversed, he argued, concerns the analysis of the legal effectiveness (eficacia) of the administrative acts challenged by PGR insofar as they granted his client an exemption from the special solidarity contribution. The appealed ruling explained, he noted, that the legal effectiveness of an administrative act is its present capacity to produce legal effects and that, in the case of an exemption, the acts involved are acts of continuing effect (actos de eficacia continuada). Nevertheless, in Recital V, to the extent relevant, and based on an improper application of legal provisions, it determined that this effect, characteristic of administrative acts—whether instantaneous, continuing, or indefinite—did not apply to this case because the legal system establishes an exception to the temporal rules governing a declaration of lesividad with respect to acts containing tax exemptions.
The ruling then concluded, he stated, that the Administration has various mechanisms available, including the procedure for declaring the exemption ineffective, governed by Article 38 of Law no. 7293, and the lesividad proceeding provided for in Article 34 of the CPCA, adding that, under those same provisions, the limitations period does not run. In his view, the Court’s statement constitutes an improper application of Article 38 of Law 7293 because, he reiterated, that legislation does not govern exemptions from special contributions created by a special law, as follows from Article 1 of Law no. 7293 and Article 1 of the CNPT, since the Ley de Exoneraciones is a legal mechanism that governs only tax exemptions, not exemptions from other categories of tax levies. If one begins with the improper application of Articles 38 and 47 of Law no. 7293, two conclusions follow: a) the State’s annulment authority (potestad anulatoria) is time-barred, because it is not true that the limitations period for the assessment and collection of the exempted tax levies was suspended. The State was subject to the limitations period established in procedural legislation, which is calculated from the issuance of the act granting the exemption.
It is unacceptable, as the appealed judgment held, that, although the declaration of adverse effect on the public interest (declaratoria de lesividad) was issued approximately 11 years after the challenged acts were adopted, it was issued within the applicable period and, indeed, the Administration could even issue it at any time; b) should it be found that the limitation period (prescripción) does not apply as indicated, the only viable basis for resorting to the declaration of adverse effect on the public interest would be Articles 34.1, 39, and 41.1 of the CPCA; therefore, in this case, the declaration of nullity (declaratoria de nulidad) could operate only prospectively and not in the manner established in item 3) of the operative part of the appealed judgment. He stated that the improper interpretation and application of Articles 38 and 47 of Law no. 7293 resulted in the infringement of those provisions, as well as Articles 34, 39, 40, and 41 of the CPCA.
He insisted that the improper application consisted, in summary, of the majority of the judges erroneously interpreting that the Ley de Exoneraciones and the CNPT apply to proceedings for annulment on grounds of adverse effect on the public interest (procesos de lesividad), in which the annulment of administrative acts granting exemptions (exoneraciones) from special contributions to pension funds under a special law is sought, even though that law removed the contribution from the ordinary tax system because it was not a tax. Based on the improper application of Articles 38 and 47 of Law no. 7293, it was also improperly concluded that the State could resort to the so-called “tax-related proceedings for annulment on grounds of adverse effect on the public interest” (“lesividad fiscal”) when seeking to annul an exemption from a special contribution. However, he noted that this interpretation is erroneous because that procedure applies only when the exemption concerns a tax, not a special contribution created by a special law for a specific purpose, in this case, strengthening the pension system of the Magisterio Nacional.
Accordingly, he argued, it is likewise legally invalid to assert that the limitation periods were suspended from the time the exemption was granted, since that would apply only to taxes, not to the special contribution. In his view, the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) should be upheld because the limitation period began to run when the right to the exemption was granted, as no applicable provision suspended or interrupted it. Should Articles 34.1, 39, 40, and 41.1 of the CPCA be deemed the basis for the proceedings for annulment on grounds of adverse effect on the public interest, he added, the declaration of adverse effect on the public interest would necessarily have to operate prospectively rather than retroactively. He requested that the challenged decision be reversed insofar as, through its interpretation of Articles 38 and 47 of Law no. 7293, it held that the State could initiate such proceedings at any time because the limitation period was suspended and the matter was tax-related.
He requested that the statute-of-limitations defense be upheld because the State took more than 11 years to determine that an adverse effect on the public interest existed, which undoubtedly occurred after the limitation period applicable to tax matters had expired. He expressly argued that Article 41 of the CPCA provides that the maximum period for initiating the proceedings, including proceedings for annulment on grounds of adverse effect on the public interest, shall be the same limitation period established for tax matters. He noted that the general limitation period established in the CNPT is four years, Article 51. He concluded that, should the declaration of nullity of the administrative act granting the exemption be upheld under Articles 34.1, 39, 40, and 41.1, the annulment must operate prospectively.
IV.Before analyzing the arguments raised by the appellant in cassation (casacionista) in the extensive challenge under review, the following must be noted. On page 9 of the appeal, in light of the provisions of section 4 of the CNPT, he referred to the concept of a levy (tributo) and the three categories or types identified in that provision: tax (impuesto), fee (tasa), and special assessment (contribución especial). Nevertheless, legal scholarship and case law have established an additional category: parafiscal levies (tributos parafiscales). In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in decision no. 2018-013658 of 9 hours 15 minutes on 22 de agosto de 2018, stated, insofar as relevant: “I.- […] According to the most authoritative scholarship on tax matters, parafiscal assessments are a levy because they contain the substantive elements of mandatory payment—the duty of those falling within the circumstances contemplated by the provision creating them to pay them—of singularity, because they affect a specific and unique social or economic group, and of sector-specific allocation, because the proceeds collected through this mandatory payment are used exclusively for the benefit of the group that paid the levy.
We are therefore dealing with the exercise of the State’s sovereign authority, imposing monetary payments for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, they may be created only through a formal statute—tributum sine legge—.” Likewise, reference may be made to the decisions of that judicial body numbered 4247-98 of 17 hours 24 minutes on 17 de junio, 6189 of 20 hours 9 minutes on 26 de agosto, both from 1998; 2004-9759 of 14 hours 51 minutes on 1 de setiembre, 2004-5013 of 14 hours 51 minutes on 12 de mayo, both from 2004; 2019009190 of 9 hours 30 minutes on 22 de mayo de 2019; 2020010608 of 14 hours on 10 de junio de 2020, and 2021002161 of 9 hours 15 minutes on 3 de febrero de 2021.
V.Based on the arguments raised by the appellant in cassation in the challenge under review, it is determined that the objection focuses on questioning the judges’ ruling concerning the temporal prerequisite or element for a declaration of harmfulness to the public interest (declaratoria de lesividad) in administrative proceedings. In this regard, for a full understanding of what follows, it is necessary to reproduce, insofar as relevant, the reasoning in section V of the judgment under appeal, entitled: “Regarding satisfaction of the prerequisites for harmfulness to the public interest in this specific case,” specifically concerning the aforementioned temporal prerequisite. “[…] However, in the case before us and for purposes of determining whether the temporal element of the harmfulness-to-the-public-interest proceeding (proceso de lesividad) has been satisfied, the Court considers that, given the nature of the acts whose invalidation is sought, it is irrelevant to establish whether their effects are instantaneous, continuing, or indefinite.
This is because the legal system establishes an exception to the time limits for declaring administrative acts granting tax exemptions (exenciones tributarias) harmful to the public interest, as we shall analyze infra. At the outset, it is necessary to reiterate that the acts whose invalidation is sought granted an exemption that relieved the respondent from paying a levy, in this case the special assessment established in article 12 of Ley No. 7268 cited above. As we know, tax exemptions are a matter reserved to statute, pursuant to articles 121 subsection 11) of the Constitución Política and 5 subsection b) of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios (hereinafter CNPT). Precisely for that reason, article 62 of the CNPT establishes that a statute providing for exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the levies covered, whether the exemption is total or partial, its duration, and whether, at the end of or during that period, the goods may be released or the taxes must be assessed, or whether transfer to third parties may be authorized and under what conditions.
In addition, pursuant to article 64 of the CNPT, an exemption, even when granted on the basis of particular factual conditions, may be repealed or amended by a subsequent statute. Specifically, in the case before us, the State contends that the acts granting the exemption to the respondent herein were issued after the provision granting it had already been removed from the legal system. Now, pursuant to article 47 of Ley No. 7293 of 31 de marzo de 1992 (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), the issuance of an administrative act declaring an exemption suspends the limitation period (plazo de prescripción) for assessing and collecting the levies initially waived, as well as the related interest and surcharges. This is a special statute governing tax exemptions and is therefore applicable to this specific case; under it, the Administration retains intact the authority to reverse, at any time, the decision that had determined, at a particular point, that a tax exemption was warranted and, where appropriate, to collect the levies waived by virtue of the exemption granted.
For that purpose, and as applicable, the Administration has various mechanisms available, including the procedure for declaring an exemption ineffective, governed beginning with article 38 of Ley No. 7293 cited above, and the harmfulness-to-the-public-interest proceeding governed by article 34 of the CPCA. In the case before us, the Administration elected to pursue a harmfulness-to-the-public-interest proceeding so that the absolute nullity (nulidad absoluta) of the challenged acts would be declared, thereby setting aside the exemption initially granted; to that end, it was first required to declare that the formal administrative actions in question were harmful to the State’s public and economic interests. The Court considers that, in this specific case, that authority was exercised within the applicable time limit (even though the declaration of harmfulness to the public interest was made approximately eleven years after the acts were issued), because, under article 47 ibídem, the one-year period established by article 34 for those purposes was suspended (and therefore does not run) from the time the exemption was granted and for as long as it remains in effect; consequently, the Administration could properly make the declaration in question at any time and thereafter seek annulment through judicial proceedings, as it in fact did.
Furthermore, the action for harmfulness to the public interest (acción de lesividad) was also brought within the applicable time limit because, once the acts had been declared harmful to the public interest in the administrative proceedings, the judicial action was filed within the one-year period established by article 39 of the CPCA. In view of the foregoing, we find that the various prerequisites for bringing this harmfulness-to-the-public-interest proceeding have indeed been satisfied. […]”.
VI.As his first argument, the appellant in cassation stated that the Court improperly applied the provisions of the CNPT, which do not govern the special assessments provided for by a special statute. Although they are levies, they are not taxes. He stated that section 1 íbid provides that the Code applies to all levies and the legal relationships arising from them, except those governed by special legislation, which excluded matters concerning the special solidarity assessment (contribución especial solidaria) at issue in this proceeding, governed by special statute no. 7268. He argued that, because the challenged acts govern exemptions from a special solidarity assessment established by that special statute, which regulates the pension and retirement fund of the Magisterio Nacional, that Code, Ley no. 4755, does not apply. In other words, because the special solidarity assessment is a levy governed by a special statute, both as to the obligation to pay it and as to exemption from it, it falls outside the scope and regulation of the CNPT.
In this regard, the following must be noted. Section 1 of the CNPT provides: “Scope of application. The provisions of this Code apply to all levies and the legal relationships arising from them, except matters governed by special legislation. / Notwithstanding the preceding paragraph, the provisions of this Code shall apply supplementarily in the absence of an express provision. / (As amended by article 1º of ley No.7900 of 3 de agosto de 1999).” (Underlining added). As the Court stated, it follows from constitutional provision 121 subsection 13) that tax exemptions are a matter reserved to statute. That provision is implemented through articles 5 subsection b), 61, and 62 of the CNPT. In addition, provision 64 governs the validity of exemptions or tax relief (exoneraciones), that is, their repeal or amendment. The aforementioned Ley no. 7268, which provided in its section 12 for exemption from payment of the special, solidarity, and redistributive assessment at issue in this proceeding, contains no provision to that effect.
Consequently, contrary to the appellant’s assertion, the provisions of the CNPT apply supplementarily in this litigation (lite), as provided by its section 1, second paragraph. Ergo, the judges did not commit the alleged error by applying those provisions of the CNPT to this litigation.
VII.The appellant added that Law No. 7293 of 31 March 1992, Law Regulating Existing Exemptions, Repeals, and Exceptions (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), does not regulate the special contributions (contribuciones especiales) established by special law. Although they are taxes (tributos), they are not taxes in the strict sense (impuestos); hence, that legislation is inapplicable because its scope is restricted to taxes in the strict sense. He noted that Article 1 refers exclusively to that category of taxation. He said that it tacitly excluded the special solidarity contribution (contribución especial solidaria) from its subject matter. Regarding the foregoing, it must be noted that provision 1 of the aforementioned Law No. 7293 states: “General Repeal. All objective and subjective tax exemptions (exenciones tributarias) established in the various laws, decrees, and legal provisions relating, among other taxes, to customs duties, sales, income, consumption, real property, and vehicle ownership are hereby repealed, subject to the exceptions specified in this Law.
By virtue of the foregoing, only the tax exemptions mentioned in the following article shall remain in force.” (Emphasis added). Based on its literal wording, contrary to the appellant’s contention, this Chamber finds that, as its name indicates, that Law regulates all tax relief or exemptions (exoneraciones o exenciones tributarias) in force when it was enacted, as well as their repeal and exceptions, not only those having the nature of taxes in the strict sense. The reference in that provision to certain taxes is merely illustrative. In other words, that legislation provides for a general repeal of all objective and subjective tax exemptions established in the various relevant laws, decrees, and provisions. As can be determined from an analysis of provisions 2 to 12 and 37 to 47, it is clear that the legislature always had in mind all tax exemptions existing at that time—not, it bears repeating, only those relating to taxes in the strict sense.
Thus, for example, Article 2 states, insofar as relevant: “Exceptions. The following are excepted from the repeal under the preceding article: the tax exemptions established in this Law and those that: / a) Have been created by express constitutional mandate or through International Conventions, Public Treaties, and Concordats having authority superior to ordinary law. […] c) Are granted for the development of private programs that, through any means, formula, or process, seek to produce and distribute electric power for commercial purposes. Without exception, after complying with all requirements and conditions imposed under the regime they elect, beneficiaries must enter into a contract with the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines and the Ministry of Finance expressly setting forth the obligations, duties and rights, benefits, and other arrangements necessary for the proper operation of the established preferential regime, as well as its term, which may not be extended automatically. / ch) Are granted to public or private institutions and enterprises engaged within the country in supplying drinking water for household and industrial uses and for human consumption, as well as in collecting, treating, and disposing of sewage, stormwater or wastewater, groundwater, and water of any other kind, and in related and complementary activities. / d) Are granted in favor of nonprofit institutions, foundations, and associations devoted to the comprehensive care of minors who are abandoned, living on the streets, or at social risk, and that are duly registered in the Public Registry. / e) Are granted in favor of nonprofit institutions, public and private enterprises, foundations, and associations devoted to the collection and treatment of refuse and the conservation of natural resources and the environment, as well as to any other basic activity involving the control of environmental hygiene and public health. […] i) Have been granted to the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Supreme Electoral Tribunal, decentralized institutions, municipalities, the education and administrative boards of public educational institutions, state and municipal public enterprises, and state universities. […] l) Have been granted to the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Supreme Electoral Tribunal, decentralized institutions, municipalities, state and municipal public enterprises, and state universities. […]”.
(Emphasis added). As can be seen, the provision is general. It refers to tax exemptions generally, not only those relating to taxes in the strict sense. It therefore also encompasses exemptions from fees (tasas), special contributions, and parafiscal levies (tributos parafiscales). Provision 3, in turn, states: “Other supplementary regulations governing repealed exemptions. Of the regimes whose exemptions are repealed by this Law, only the provisions that: / a) Authorize administrative bodies and other competent entities or persons to examine applications and, where appropriate, recommend and authorize the granting of the exemption. / b) Permit identification of the beneficiary of the exemption. / c) Establish the scope of the benefit to be granted in each case. / ch) Establish obligations, limitations, prohibitions, and penalties for the beneficiaries of each regime. / d) Regulate, in any manner, the conduct of the administrative authorities and beneficiaries in order to ensure the proper use and intended purpose of the goods to which the tax-exemption benefit applies. / The Executive Branch shall publish exhaustively, by Executive Decree, all the provisions mentioned and shall identify, in each case, the Law or Regulation that established them.” As can be inferred, this is not restricted solely to exemptions from taxes in the strict sense.
It encompasses the other categories of taxes. Likewise, Article 4 states, insofar as relevant: “The importation or local purchase of medicines shall not be subject to any type of tax or surtax, except customs duties. […]”. (Emphasis added). Similarly, provision 5 prescribes: “The importation of machinery, equipment, and inputs for agricultural and livestock activities, as well as the goods required for fishing activities, except sport fishing, is hereby exempted from all taxes and surtaxes. Likewise, raw materials used to produce inputs for agricultural and livestock activities and for banana packaging are hereby exempted from all taxes and surtaxes, except customs duties. The foregoing shall be regulated in accordance with lists to be prepared for that purpose by the Executive Branch. This benefit shall extend to fuel in the case of the aforementioned fishing activity.” (Emphasis added); ordinal provision 6 bis provides: “The education and administrative boards of public educational institutions are hereby exempted from the payment of all taxes on the acquisition of goods and services necessary to fulfill their purposes and for the benefit of the public educational institutions they are responsible for serving.” (Emphasis added); provision 37 states: “Effectiveness of the exemption.
With respect to their effectiveness, the tax exemptions identified as remaining in force under this Law, as well as any others incorporated into the legal system, are subject to a condition subsequent (condición resolutoria) requiring full compliance with the provisions, requirements, and purposes governing their grant, as well as the proper use and intended purpose of the goods and services to which the exemption enjoyed by a particular person applies.” (Emphasis added); in the same vein, provision 45 provides: “Beneficiaries who in any way violate the regulations governing the respective exemption regime or any other tax incentive shall be penalized by the seizure (decomiso) of goods acquired under a tax exemption so that the taxes not paid when the goods cleared customs may be paid within no more than thirty business days following the seizure; if the corresponding taxes and surtaxes are not paid within that period, those goods shall be forfeited (comiso) to the Treasury, and the beneficiary shall be barred from enjoying any tax privilege for five years. / In cases of voluntary payment, the assessment shall be calculated based on the taxes and surtaxes in force when the competent customs authority accepts the request.
Depreciation, shrinkage, or damage shall be determined in accordance with the rules in force and the condition of the property on the date of assessment. / This provision shall not apply if a more favorable regime is in force when the assessment is made.” Conversely, when that legislation refers to taxes in the strict sense, the legislature expressly said so. For example, Article 2 states: “[…] m) Are established in subsections k) and l) of Article 1, in Article 9 (as amended by this Law), and in Article 17 of Law Nº 6826 of 8 November 1982 and its amendments, General Sales Tax Law (Ley de Impuesto General sobre las Ventas). / n) Are established in Chapter XXVII of Law No. 7092 of 21 April 1988 and its amendments (export contract). Natural and legal persons that have entered into export contracts with the State under that Law shall continue to be governed by the terms agreed upon. Export contracts entered into in the future may not grant an exemption from payment of income tax. […]”.
Likewise, provision 7 states: “Sixty percent (60%) of the total amount resulting from the application of the taxes in force affecting the importation of vehicles intended for the paid transportation of passengers as taxis is hereby exempted.” Similarly, provision 9 states: “The National Crusade for the Protection of the Elderly Association (Asociación Cruzada Nacional de Protección al Anciano) is hereby exempted from sales and consumption taxes.” See also ordinal provisions 13 to 30, 34 and 35. Accordingly, contrary to the appellant’s assertion, this Chamber finds that the legislation refers to every type of tax exemption or tax relief, not only those relating to taxes in the strict sense. This conclusion is confirmed by the amendments that the legislation introduced to the CNPT, including those set forth in Articles 50, whereby provision 63 of the CNPT was amended to read as follows: “Limit on application: Even where expressly provided by tax law, the exemption shall not extend to taxes established after its creation.”; and 52, whereby provision 64 was amended to read: “Term.
Even when granted on the basis of certain factual conditions, an exemption may be repealed or modified by a subsequent law without liability on the part of the State.” Therefore, the appellant in cassation (casacionista) is incorrect in asserting that, because it refers only to taxes in the strict sense, Law 7293 does not apply to this dispute (lite). On the contrary, it bears repeating, that legislation governs the general repeal of all objective and subjective tax exemptions then established in the various relevant laws, decrees, and provisions, without excluding exemptions from fees, special contributions, or parafiscal levies. Therefore, because the subject matter of this dispute is a tax exemption—granted to the defendant from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution established in provision 71 of Law No. 7531—the majority of the Tribunal correctly held that ordinal provision 47 of Law No. 7293 applies, because it constitutes a special provision governing tax exemptions.
Therefore, the declaration of harm to the public interest (declaratoria de lesividad) issued by the Public Administration was timely because the one-year expiration period (plazo de caducidad) provided for in provision 34, subsection one, of the CPCA had not elapsed, pursuant to an express statutory provision—article 47 of Ley no. 7293—and, consequently, the temporal prerequisite (presupuesto temporal) was satisfied, as the Court correctly held.
VIII.In any event, this Chamber finds that the challenged acts—Resolution No. 553, issued by Jupema at 13:00 on 6 de febrero de 2008, and Resolution No. 420, issued by the Second Section of the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José at 8:10 on 23 de junio de 2009, acting as a non-hierarchical reviewer (contralor no jerárquico)—are acts with continuing effects (actos de efecto continuado), as the appellant himself acknowledges. It is clear that, month after month, they exempt the defendant from the duty to pay the special solidarity contribution (contribución especial solidaria). In this regard, subsection one of provision 34 of the CPCA provides: “When the Administration itself, as the issuer of an act declaring rights (acto declarativo de derechos), seeks to bring an action for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa), the highest hierarchical authority must first declare it harmful to the public interest (lesivo a los intereses públicos), whether economic or of any other nature.
The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following the date on which it was issued, unless the act contains defects rendering it absolutely null and void (vicios de nulidad absoluta), in which case that declaration may be made for as long as its effects continue. In the latter circumstance, the one-year period shall begin to run when its effects cease, and the judgment declaring its nullity shall do so solely for the purposes of its annulment and future inapplicability.” (Emphasis added). The defects in the challenged acts alleged by the State entail absolute nullity. Accordingly, from this other perspective, although the provisions of canon 47 of Ley no. 7293 prevail because it is a special rule, that one-year period likewise did not begin to run, since the challenged acts continue to have effect. Therefore, as the Court indicated and as is reiterated here, the declaration that the acts were harmful to the public interest (declaratoria de lesividad) in the administrative proceeding satisfied the applicable time requirement and is thus not vitiated in any respect.
IX.On the other hand, as may be inferred from the matters set forth in Considerando III of this decision, the appellant based his argument that the exemption from the special contribution granted to his principal through the challenged acts is valid because it was granted in accordance with section 12 of Law No. 7268 of November 14, 2011, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.” However, after determining, as did this Chamber, that the administrative declaration that the acts were adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) was made within the applicable time limit, the Court analyzed the legality of the challenged acts. As relevant here, in recitals (considerandos) VII—entitled “On the Review of the Legality of the Challenged Acts”—VIII, and IX of the challenged judgment, the judges stated:
X.However, the appellant in cassation (casacionista) did not properly challenge that basis relied upon by the Tribunal to determine the invalidity of the exemption (exoneración) granted in favor of Mr. Richard Thomas, due to defects in the grounds and content elements (elementos motivo y contenido) of the challenged acts. He merely stated on pages 11 and 12 of the appeal: “Now, if the provisions of Ley 7293 were applicable to the exemption from the special solidarity contribution (contribución especial solidaria) established and regulated by article 12 of Ley 7268, then, from the enactment of that law, (7293) which repealed exemptions, as of 03 de abril del año 1992, the cited exemption from the special solidarity contribution established by article 12 of Ley 7268 would have been repealed, although not through its repeal by Ley N°7531 de julio del 1995, but rather as of 1992, when the exemptions law was published in La Gaceta. / What was stated in the preceding paragraph did not occur, for the following reasons: first, article 1) of Ley 7293 tacitly excludes the special solidarity contribution from the subject matter it regulates, because its scope encompasses only taxes (impuestos).
Second, because of the nature of the special solidarity contribution, which, although it is a levy (tributo), is not a tax and, for that reason, also falls outside the application of Ley 4755, CNPT, insofar as article 1) states that the provisions of that Code apply to all levies and the legal relationships arising from them, except for matters governed by special legislation, which clearly excludes everything concerning the special solidarity contribution, which, as we have stated, is regulated by a special law governing the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Ley 7268. / In accordance with the foregoing, it is evident that resolución 035-2021-VI improperly applies the provisions contained in ley 7293, and 4755, since, as we have seen, because the special solidarity contribution is a levy governed by a special law, both its mandatory payment and its exemption fall outside the scope and regulations of the CNPT and the Ley de Exoneraciones; therefore, at this cassation stage, the judgment should be reversed insofar as it declares absolute nullity (nulidad absoluta) with declaratory and retroactive effect and rejects the statute-of-limitations defense (prescripción), pursuant to the cited provisions, as may be seen in Considerando IX, which stated as follows. […] In light of the foregoing, I consider that sentencia 035-2021-VI should be quashed for the improper application of article 47 of Ley 7293, because an administrative act declaring an exemption (acto administrativo declaratorio de una exención) refers exclusively to taxes, not to special contributions governed by specific laws, such as number 7268.
Under a proper application of article 47, the Tribunal cannot conclude that the administrative acts recognizing my client’s exemption from payment of a special solidarity contribution suspended the limitation period.” (Emphasis in the original). As is clearly confirmed, the appellant did not challenge the reasons given by the adjudicators for determining the invalidity of the challenged decisions of Jupema and the Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, due to defects in the grounds and content elements. Therefore, the argument concerning the validity of the exemption granted to Mr. Taylor Rieger on the basis that it had statutory support is immaterial for purposes of overturning the ruling. Moreover, in recitals (considerandos) VI and VII of this decision, the reasons were given why this Chamber, contrary to the appellant’s argument, considers both the CNPT and Ley no. 7293 applicable to this dispute (lite).
XI.On the other hand, on page 12 of the appeal, the challenger stated: “Another aspect of sentencia 035-2021-VI that must be reviewed and reversed concerns the analysis of the effectiveness (eficacia) of the administrative acts challenged by the Procuraduría insofar as they granted my client an exemption from the special solidarity contribution. In this regard, the judgment under appeal explains that the effectiveness of an administrative act is its present capacity to produce legal effects and that, in the case of the exemption, these are acts of continuing effect (actos de eficacia continuada). Nevertheless, in the aforementioned Considerando V, insofar as relevant and based on an improper application of legal provisions, the trial adjudicators determined that this characteristic effect of administrative acts—instantaneous, continuing, or indefinite—was not applicable to this case because the legal system establishes an exception to the time limits governing a declaration that acts are adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) when those acts contain tax exemptions.” In this regard, it must be noted, as stated in recital V of this decision, that the majority of the adjudicators, contrary to the appellant’s assertion, did not state that this dispute involved acts of continuing effect.
On the contrary, in section V of the challenged judgment, after stating, as the appellant noted, that the effectiveness of administrative acts is their present capacity to produce legal effects—that is, to produce the consequences contemplated in their content: the creation, modification, or extinguishment of established legal situations—they stated that effectiveness may be limited over time, restricting the occurrence of consequences to different circumstances. Thus, effectiveness may be described as instantaneous, continuing, or indefinite. However, they emphatically stated that, in this dispute, for purposes of determining compliance with the temporal element of the proceeding for a declaration that acts are adverse to the public interest (proceso de lesividad), and given the nature of the acts whose nullity is sought, it is irrelevant to establish whether their effect is instantaneous, continuing, or indefinite, because the Costa Rican legal system provides an exception to the time limits governing declarations that administrative acts granting tax exemptions are adverse to the public interest.
The exemption that relieved the defendant from payment of a levy—the special contribution established in article 12 of Ley no. 7268—is a matter reserved to statute (materia reservada a la Ley), pursuant to articles 121 subsection 13) of the Constitución Política and 5 subsection b) of the CNPT). Recital VI of this decision set forth the reasons why this Chamber, contrary to the appellant’s assertion, agrees with the adjudicators’ view that the CNPT applies to this proceeding. Likewise, provision 62 ibid. establishes that a law providing for exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the levies covered, whether the exemption is total or partial, its duration, and whether, at the end of or during that period, the goods may be released or the taxes must be assessed, or whether their transfer to third parties may be authorized and under what conditions.
Similarly, pursuant to provision 64 ibid., an exemption, even if granted on the basis of particular factual conditions, may be repealed or modified by a subsequent law. This is the position asserted by the State’s representatives: the acts granting the exemption to the defendant herein were issued after the provision authorizing it had already been removed from the legal system. On the other hand, pursuant to provision 47 of Ley no. 7293—which, it bears repeating, is the special provision governing this subject—the issuance of an administrative act declaring an exemption suspends the limitation period for assessing and collecting the levies initially waived, as well as the related interest and surcharges. Section VII of this judgment set forth the reasons why this Chamber considers that legislation applicable to this proceeding. Pursuant to that provision, and as the majority of the Tribunal correctly stated, the Administration retains unimpaired authority to reverse, at any time, its decision that an exemption was warranted at a particular point and, where appropriate, to collect the levies waived by virtue of the exemption granted. Accordingly, the appellant in cassation is incorrect in his assertion.
XII.On pages 12 and 13 of the pleading, he added: “The judgment under appeal then concludes that the Administration has various mechanisms available to it, including the procedure for declaring the exemption ineffective, regulated in article 38 of ley 7293, and the proceeding for a declaration that acts are adverse to the public interest, regulated in article 34 of the CPCA. It even adds that, under these same provisions, the limitation period does not run. In our view, the statement made by the Tribunal Contencioso in sentencia 035-2021-VI constitutes an improper application of article 38 of ley 7293, because, as previously stated, that legislation does not govern exemptions from special contributions created by special statute, as may be inferred from article 1° of ley 7293 and article 1° of CNPT, since [sic] Ley de exoneraciones número 7293 is a legal mechanism in our legal system that governs only exemptions from taxes, NOT from other categories of levies.” As stated in recital V of this judgment, after the majority of the Tribunal noted that the Administration retains unimpaired authority to reverse the tax exemption granted at any time, they indicated that it has various mechanisms available for doing so, including: a) the procedure for declaring the exemption ineffective, regulated beginning with article 38 of Ley no. 7293, and b) the proceeding for a declaration that acts are adverse to the public interest, regulated in article 34 of the CPCA.
They stated that, in this dispute, the Administration chose the latter proceeding in order to obtain a declaration of absolute nullity of the challenged acts and render the exemption granted to the defendant without effect. To that end, they added, it first had to be declared that the aforementioned formal acts (conductas formales) were adverse to the State’s public and economic interests. In the Tribunal’s view—which this Chamber endorses for the reasons set forth in sections VII and VIII of this judgment—that authority was exercised in a timely manner (even though the declaration was made approximately 11 years after the acts were issued). This was so not only because provision 47 of Ley no. 7293 applies, but also because these were acts of continuing effect. Accordingly, the Administration could, at any time, issue the declaration that the acts were adverse to the public interest and then seek their annulment through judicial proceedings, as it in fact did.
In light of the foregoing, it is determined, contrary to the appellant’s assertion, that the majority of the adjudicators did not apply provision 38 of Ley no. 7293; they merely mentioned it as one of the procedures available to the Administration for declaring the exemption granted to the defendant ineffective, but that procedure was not followed. Instead, the Administration chose the proceeding for a declaration that acts are adverse to the public interest. It bears repeating that, contrary to the challenger’s argument, recital VII set forth the reasons why this Chamber considers the aforementioned Ley no. 7293 applicable to the factual circumstances examined in this dispute. Likewise, section VI provided the reasons why the CNPT is also considered applicable to this proceeding. Therefore, the appellant in cassation is incorrect in his assertions.
XIII.On page 13 of the appeal, he stated: “In accordance with the foregoing, if we begin with the improper application of Articles 38 and 47 of Ley 7293, two important conclusions are reached: a) first, the State’s power of annulment (potestad anulatoria) is time-barred, because it is not true that the limitation period for determining and collecting the waived taxes was suspended; accordingly, the State was subject to the limitation period established by procedural law, which must be calculated from the issuance of the act granting the exemption, and the assertion in the judgment under appeal—that even though the declaration of adverse effect on the public interest (declaratoria de lesividad) was issued approximately 11 years after the acts were rendered, it was nevertheless issued in a timely manner and the Administration could even issue it at any time—is untenable. b) The second resulting effect is that, should it be found that the limitation period does not apply on the terms indicated, the only viable basis for resorting to the declaration of adverse effect on the public interest would be Articles 34.1, 39, and 41.1 of the CPCA; therefore, in this case, the declaration of nullity could operate only prospectively and not in the manner established in Por Tanto 3) of the judgment under appeal.” In this regard, the following must be clarified.
First. As already indicated, provision 38 of Ley no. 7293 was not applied by the majority of the judges; they merely mentioned it (recital (considerando) XII of this decision). It was also indicated that provision 47 thereof applies to this dispute (considerandos VII and XII of this judgment). Second. In Considerando VI of the challenged judgment, entitled “Regarding the defenses of expiration and limitation (caducidad y prescripción),” the judges stated that counsel for the defendant raised both defenses on the basis of a single argument: these were acts producing an immediate effect, issued almost 12 years ago, and therefore the time limits prescribed by the CPCA for seeking a declaration of their absolute nullity in judicial proceedings had not been met. In other words, what was alleged was the expiration of the time limit for bringing the action in judicial proceedings, not for issuing the declaration of adverse effect on the public interest in administrative proceedings.
This point was not challenged by the appellant in cassation (casacionista). In this regard, and insofar as relevant, the Tribunal stated: “[…] the first point that must be noted is that, contrary to what the defendant appears to understand, these are defenses of a different nature, are mutually exclusive, and therefore require distinct arguments. […] Now, the structure of administrative litigation thus permits not only the review of acts but also encompasses a broader concept—the legal-administrative relationship—which entails hearing claims of a pecuniary nature against public entities or relationships governed by private law, in what have come to be known as civil proceedings involving the public treasury (procesos civiles de hacienda). In view of this difference in subject matter, the CPCA regulates the timing for exercising the right of action according to whether the claims concern pecuniary matters or matters governed by private law (civil proceedings involving the public treasury), or whether, on the contrary, they seek a declaration concerning the validity or invalidity of a particular manifestation of an administrative function, a concept that includes dysfunction (administrative litigation (contencioso administrativo)).
Once this distinction is drawn, different time limits are established. Because the right of action permits judicial disputes to be brought to obtain protection or a declaration of a particular effect specified by the claim as the subject matter of the proceedings, the CPCA itself distinguishes whether that right of action is subject to a regime governing expiration of the action or whether, conversely, given the pecuniary nature of the claims asserted, it concerns situations governed by the doctrine of limitation. […] In annulment proceedings, or proceedings seeking review of the validity of an administrative function, claims are subject to a regime governing expiration of the right of action, which is inherent in the legal regime for challenging administrative acts. By contrast, in so-called civil proceedings involving the public treasury—which, it bears emphasizing, include administrative liability claims—the asserted right is not subject to expiration but to a limitation regime.
This distinction regarding the time factor governing the exercise of the substantive right is apparent from a mere reading of sections 39 of the CPCA—for annulment cases—and 41 thereof—for civil proceedings involving the public treasury. […] The established rule is that, in civil proceedings involving the public treasury, expiration of the action does not apply; rather, the substantive right is subject to limitation. This distinction has been addressed by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, among others, in [sic] judgment No. 654-F-S1-2008 at 10 horas 40 minutos del 26 de setiembre del 2008. Based on the foregoing, and because the case before us does not involve claims to pecuniary rights but instead judicial review of the legality of formal conduct by the State, the limitation defense is manifestly improper and must therefore be rejected. With respect to the defense of expiration of the action […] the time limit established for filing an action based on adverse effect on the public interest (demanda de lesividad) is governed by Article 39(e) of the CPCA and is one year, calculated from the declaration by the respective senior authority that the act adversely affects the public interest.
In the case before us, that internal declaration of adverse effect on the public interest was issued on 9 de julio and 12 de noviembre, both in 2019, and the action was filed on 10 de febrero del 2020. It is evident from the foregoing that this action was filed within the one-year period established by section 39(e) of the CPCA; consequently, the expiration defense must likewise be rejected, as it hereby is.” (Emphasis added). Nevertheless, it bears repeating that the appellant did not properly challenge the judges’ findings regarding the limitation defense raised. Accordingly, the argument advanced in this objection is ineffectual for overturning the decision. Third. From the appellant’s argument in point a), this Chamber concludes that he is referring to the one-year expiration period—not a limitation period—prescribed by section 34(1) of the CPCA for issuing the declaration of adverse effect on the public interest in administrative proceedings.
However, as noted in the preceding point, the defenses raised do not concern that issue, but rather the time limit for bringing an action in judicial proceedings. Nevertheless, it must be reiterated that sections VII, VIII, and XII of this ruling set forth the reasons why this Chamber, like the Tribunal, finds that the temporal requirement for the declaration of adverse effect on the public interest was satisfied, since the one-year expiration period prescribed by that provision never began to run. First, because section 47 of Ley no. 7293 applies and, second, because the acts produce continuing effects whose consequences remain in force. However, the provisions of the aforementioned section 47 prevail because it is a special rule governing exemptions. Therefore, the argument in point a) is untenable. Fourth, regarding the assertion in point b) that the declaration of nullity must operate prospectively rather than declaratively and retroactively to the effective date of the annulled acts, as indicated in point 41 of Considerando IX of this judgment, this Chamber finds, for the reasons set forth below, that the defendant lacks both an interest and standing (legitimación) to challenge that ruling.
As a procedural principle applicable to this dispute by express provision of section 220 of the CPCA, section 65.2 of the CPC provides that only persons adversely affected by a decision may challenge it. In this case, despite the retroactive effect of the declared nullity, the defendant is not adversely affected. A. The State asserted no claim seeking an order for repayment of the amounts received pursuant to the exemption granted. Therefore, no ruling may be issued in that regard (Article 119 of the CPCA). B. As indicated in point 42 of section IX of this judgment, the Tribunal’s calibration of the effects (dimensionamiento de los efectos) of the declaration of nullity was made without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). In this regard, in Considerando II of the challenged judgment, entitled “Unproven Fact,” the judges stated: “[…] the existence of bad faith on the part of the defendant herein with respect to the sums exempted from payment of the special contribution for his pension is deemed unproven.” In this regard, provision 171 of the LGAP states: “A declaration of absolute nullity shall have a purely declaratory effect and shall operate retroactively to the date of the act, without prejudice to rights acquired in good faith.” (Emphasis added).
Section 131(1) of the CPCA similarly provides: “A declaration of absolute nullity shall have declaratory effect and shall operate retroactively to the effective date of the act or rule, without prejudice to rights acquired in good faith.” (Emphasis added). In light of those provisions, the retroactive effect of the declared nullity is subject to the insurmountable limit of rights acquired in good faith, as ordered by the majority of the judges, who also, it bears repeating, found that the defendant’s bad faith had not been established with respect to the amounts exempted from payment of the special contribution for his retirement benefits. To the contrary, it was established that the exemption had been granted by the active Administration (Jupema) and confirmed by a judicial body, the Tribunal de Trabajo, acting as a nonhierarchical reviewing authority (contralor no jerárquico). Therefore, the declaration of nullity with retroactive effect regarding the challenged acts cannot, under any circumstances, encompass an obligation by the defendant to repay the excess sums he received pursuant to the exemption granted, because he received them in good faith.
Moreover, the appellant in cassation offered no reasons explaining how that ruling caused him any harm, because its actual effects—payment of the special, solidarity-based, and redistributive contribution prescribed by Article 71 of Ley no. 7531—will operate only prospectively, and the State, for the reasons stated, may not claim the amounts unpaid before the challenged judgment becomes final, because the defendant acted, it bears repeating, in good faith.
XIV.The appellant continued, stating on page 13: “Consequently, the improper interpretation and application of Articles 38 and 47 of Ley 7293 result in a violation of those provisions, as well as of Articles 34, 39, 40, and 41 of the CPCA, as will be examined in the third ground of this appeal. / We reiterate that the improper application consists, in summary, of the trial judges’ erroneous interpretation that the exemptions law and the CNPT applied in proceedings based on adverse effect on the public interest seeking to annul administrative acts that had granted exemptions from special contributions to pension funds under a special law, which removed that contribution from the ordinary tax regime because it is not a tax.” As indicated in sections VI, VII, and XII of this judgment, the reasons were set forth for this Chamber’s endorsement of the Tribunal’s conclusion that both the CNPT and Ley no. 7293 apply to this dispute. Furthermore, Considerando XII explained why section 38 thereof was not applied by the Tribunal. Likewise, point Four of section XIII explained why, in this Chamber’s view, the defendant lacks an interest and standing to challenge the ruling concerning the calibration of the effects of the declared nullity.
XV.On that same page 13 of the appeal, the appellant on cassation (casacionista) stated: “Because Articles 38 and 47 of Ley N°7293 were improperly applied, it was wrongly concluded that the State may resort to the so-called proceedings for annulment of an injurious administrative act (proceso de lesividad fiscal) when seeking to annul an exemption (exoneración) from a special contribution; however, that interpretation is erroneous, since that procedure applies only when the exemption concerns a tax, rather than a special contribution created by a special law for a specific purpose—in our case—to strengthen the pension system of the Magisterio Nacional. Accordingly, it is likewise legally invalid to assert that the limitation periods (plazos de prescripción) were suspended when the exemption was granted, since that too would apply only to taxes and not to the special contribution; the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) should therefore be upheld, as the period began to run when the right to the exemption was granted, because there was no applicable provision suspending or interrupting it.” Again, as already indicated, provision 38 of Ley no. 7293 was not applied by the adjudicators (Considerando XII of this decision).
Moreover, 47 was correctly applied by the Tribunal (section VII of this judgment). The appellant is also incorrect in asserting that proceedings for annulment of an injurious administrative act apply only when the exemption concerns a tax. In that regard, ordinal provision 183, subsection 3), of the LGAP provides: “Except in the cases provided for in Article 173 of this Code, the Administration may not annul on its own initiative acts declaring rights in favor of the administered party (administrado); to obtain their elimination, it must resort to the proceedings for annulment of an injurious administrative act provided for in the Contentious-Administrative Procedure Code.” (Underlining supplied). Furthermore, in light of subsection 34(1) of the CPCA, transcribed in section VIII of this decision, it follows clearly that the Administration must initiate such proceedings when it seeks the annulment of an act declaring rights in favor of the administered party that does not fall within the provisions of canon 173 of the LGAP.
In this case (lite), that is precisely what the State seeks: a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the acts that granted the defendant an exemption from payment of the special, solidarity-based, and redistributive contribution. Thus, the appellant is incorrect in asserting that this procedure applies only when the exemption concerns taxes and not a special contribution created by a special law. To reiterate, neither the LGAP nor the CPCA establishes any limitation on the Administration’s ability to seek the nullity of acts declaring rights in favor of the administered party. Regarding the last part of the appellant’s argument in that paragraph, it bears repeating that Considerando XIII, Second point, of this judgment set out what the adjudicators stated concerning the statute-of-limitations defense. However, as noted there and reiterated here, the appellant did not challenge what was stated regarding that defense; consequently, his allegation is futile as a basis for altering the ruling.
XVI.In the final paragraph of page 13 and the first paragraph of page 14, the appellant stated: “In addition to the foregoing, if Articles 34.1, 39, 40, and 41.1 of the CPCA are deemed to constitute the basis for the declaration that the act is injurious (declaratoria de lesividad), as will be discussed below in the following objections, that declaration would necessarily have to operate prospectively and not retroactively.” In section XIII, Fourth point, of this judgment, this Chamber explained why it finds that, with respect to determining the scope of the effects (dimensionamiento de los efectos) of the declared nullity, the defendant lacks both an interest and standing (legitimación) to challenge the ruling, because it causes him no harm whatsoever.
XVII.Lastly, the appellant stated on page 14 of the appeal: “For the foregoing reasons, we request that decision 035-201-VI be reversed insofar as, through its interpretation of Articles 38 and 47 of Ley N°7293, it holds that the State could commence proceedings for annulment of an injurious administrative act at any time because the limitation period was suspended and the matter was tax-related; instead, we request that the statute-of-limitations defense be upheld because the State took more than 11 years to determine that an injurious act existed, which undoubtedly occurred after expiration of the limitation period applicable to tax matters. / Article 41 of the CPCA expressly states that the maximum period for commencing the proceedings, including proceedings for annulment of an injurious administrative act, shall be the same limitation period established for tax matters. The general limitation period established in the CNPT is four years, Article 51. / Additionally, if the declaration of nullity of the administrative act (acto administrativo) granting the exemption pursuant to ruling N°35-2021-VI is upheld under provisions 34.1, 39, 40, and 41.1, it must apply solely for purposes of annulment and prospectively.” The matters stated concerning provisions 38 and 47 of Ley no. 7293, the statute-of-limitations defense, and the determination of the scope of the effects of the decreed nullity were, as indicated, analyzed in previous Considerandos (VII, XII, XIII, Second and Fourth points); reference is therefore made to the discussion therein.
XVIII.In the second ground of appeal (agravio), on page 14 of the pleading, the appellant announced that, like the preceding ground, it was being raised under the ground for cassation (motivo casacional) provided for in subsection c) of canon 138 of the CPCA. He invoked the improper application of provision 47 of Ley no. 7293. He argued that the challenged judgment incorrectly interpreted and applied the scope of Articles 38 and 47 of that legislation. He reproduced the latter provision. He noted that, in order to justify its interpretation of the temporal element of the proceedings for annulment of an injurious administrative act in this case, the Tribunal relied on the aforementioned canons, as may be seen from the discussion in Considerando V. There, he added, it acknowledged that the acts whose annulment the State sought had established, in favor of the party he represented, an exemption from payment of the levy (tributo) known as the special and solidarity-based contribution, provided for in provision 12 of Ley no. 7268; because this was an exemption, it was a tax matter subject to the principle of statutory reservation (reserva de ley), and therefore no limitation or expiration periods (plazos de caducidad) ran while it remained in force, which made it possible for the exemption acts to be declared injurious while the exemption remained in force.
Based on that reasoning, he argued, the Tribunal interpreted the cited provisions as meaning that the issuance of an administrative act declaring an exemption suspends the limitation period, and that the Administration therefore retains its full authority to reverse, at any time, its decision that a tax exemption was warranted at a particular moment. Consequently, he stated, the temporal element of injuriousness may always be satisfied under ordinal provision 47 while the exemption remains in force. He asserted that the challenged ruling erroneously interpreted the aforementioned Articles 38 and 47. He stated that the fact that this provision suspends the limitation period for assessing and collecting taxes initially waived cannot serve as a basis for justifying the commencement, at any time, of proceedings for annulment of an injurious administrative act. He stated that the cited articles do not establish a reference point from which a period may begin to be calculated for determining expiration or prescription so that the State may administratively declare an act potentially injurious.
He argued that the proper course for those purposes is to apply the provisions of the CPCA, as clearly regulated in Articles 34.1), 39, and 40. He contended that the challenged judgment attributed an improper interpretation to the provision. Unlike Articles 38 and 47 of Ley no. 7293, the relationship among Articles 34.1, 39, and 40 of the CPCA establishes that the rule for determining the expiration of the power to declare an act injurious is that the period does not run while the effects of the act continue. Once those effects cease, the act may still be declared injurious within the following year. Provision 39, in turn, imposes the obligation to commence judicial proceedings for a declaration of nullity within a maximum period of one year, calculated from the declaration of injuriousness by the corresponding senior official (Jerarca). In view of the foregoing, he stated, interpreting—as the challenged judgment did—that the basis for the temporal element of injuriousness in this case may derive from the scope of ordinal provisions 38 and 47 of Ley no. 7293, or that an improper interpretation of that provision may, by equivalence, serve as a reference for asserting that an exemption may be challenged through proceedings for annulment of an injurious administrative act for as long as it remains in force, as held in Considerando V, is contrary to a correct interpretation of the provision and of the remainder of the legal system governing and regulating such proceedings (canons 34.1, 39, and 40 of the CPCA).
He transcribed the relevant portion of the reasoning in section V of the challenged judgment. He stated that the principal effect of accepting as valid the improper interpretation made in the challenged ruling regarding the cited provisions 38 and 47 is that, if the temporal element of injuriousness is based on that legislation, it becomes possible, through tax-related proceedings for annulment of an injurious administrative act, to declare absolute nullity with declaratory and retroactive effect, even for acts producing continuing effects (actos de efectos continuados), which conflicts with Articles 34.1, 39, and 40 of the CPCA. Within a period of six months, Section VI of the Tribunal Contencioso Administrativo changed its position, because in cases similar to this one it had declared nullity with prospective effect. However, by introducing the improper interpretation of Articles 38 and 47, it abruptly changed its case law (jurisprudencia).
He transcribed the relevant portion of judgment no. 115-2020-VI, issued at 14 horas 15 minutos del 4 de setiembre de 2020 by that Section. The improper interpretation of the aforementioned canons 38 and 47 allowed the Tribunal to rule, in point 3) of the Por Tanto: “By majority decision, it is ordered that this declaration of absolute nullity shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).” He stated that this pronouncement is incompatible with a correct interpretation of the legal system, insofar as ordinal provisions 34.1, 39, and 40 of the CPCA expressly provide that when an act previously declared injurious is annulled by judgment, such annulment shall operate solely for purposes of its annulment and future inapplicability, without retroactive effect. Pursuant to provision 138, subsection c), of the CPCA, he requested that the challenged decision be partially reversed insofar as it established, in point 3) of the Por Tanto, that the declaration of absolute nullity had declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts because, he concluded, under Article 34, subsection 1), and Article 40, subsection 1), íbid, the proper result is annulment and future inapplicability.
XIX.In view of what was set forth in the preceding section, the following must be noted. First. In section XII of this judgment, the reasons were provided why this Chamber found that section 38 of Ley no. 7293 was not applied by the majority of the judges. It was therefore not violated through improper application or interpretation. Second. In considerandos VII and XII, the arguments were set forth as to why, in this Chamber’s view, section 47 of Ley no. 7293 applies to this dispute; consequently, it was neither improperly applied nor improperly interpreted. Third. As explained in point Third of Considerando XIII of this judgment, the temporal element of the declaration of harmfulness (lesividad) was duly satisfied because the one-year limitation period (plazo de caducidad), established in subsection 1) of section 34 of the CPCA, did not run. First, because section 47 of Ley no. 7293 applies.
Second, because, in any event, and as the cassation appellant (casacionista) himself acknowledged, these are acts with continuing effects (actos de efecto continuado). Nevertheless, as already stated, the provisions of the aforementioned section 47 of Ley no. 7293 prevail because it is a special rule governing exemptions (exoneraciones). In this regard, considerandos VII, VIII, and XII of this decision should also be consulted. Therefore, as the judges stated, the declaration of harmfulness was issued by the Administration within the period established in the procedural rules. Fourth. In point Second of Considerando XIII of this judgment, the relevant portion of the Tribunal’s reasoning in section VI of the challenged judgment was transcribed. Specifically, the judges stated that the defense based on expiration of the action (excepción de caducidad de la acción) was unfounded because the action for a declaration of harmfulness (acción de lesividad) was filed within the period established in section 39, subsection e), of the CPCA.
However, the appellant did not challenge that ground. Therefore, the argument raised by the cassation appellant is immaterial for purposes of altering the decision. Fifth. Regarding the calibration of the effects (dimensionamiento de los efectos) of the declaration of nullity (declaratoria de nulidad) of the challenged acts, point Fourth of Considerando XIII provided the reasons why the defendant lacks an interest and standing (legitimación) to challenge that issue, since the decision caused him no harm. Indeed, in this challenge, the appellant makes the same error: he did not explain how that ruling caused him any type of harm, even though, as stated in that section, its actual effects—payment of the special, solidarity-based, and redistributive contribution established in article 71 of Ley no. 7531—will apply only prospectively. Therefore, this argument is also futile for purposes of altering the decision.
XX.In the third and final challenge to the judgment at issue, on page 18 of the appeal, the cassation appellant based it, like the preceding challenges, on the ground for cassation (motivo casacional) established in subsection c) of section 138 of the CPCA. He alleged a failure to apply articles 34, subsection 1; 39; and 40, subsection 1, of the CPCA with respect to the effects of the declared nullity. He asserted that, in the challenged judgment, the majority of the judges declined to apply the cited provisions of the CPCA in connection with the declaration of nullity made in the operative part (parte dispositiva), which stated that it had declaratory and retroactive effect as of the date on which the act was issued. He contended that those sections establish that, when harmfulness proceedings (lesividad) are brought and the effects of the challenged administrative acts continue, nullity shall be ordered solely for purposes of their annulment and prospective inapplicability.
He transcribed subsection 1 of section 34 of the CPCA. He alleged that the challenged ruling acknowledged, in Considerando III, that the State had asserted a claim for declaratory relief (pretensión declarativa) principally seeking a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of resolution 553 of Jupema and resolution 420 of the Tribunal de Trabajo, the latter acting as a non-hierarchical reviewing authority (jerarca impropio). He reproduced the relevant portion of the reasoning in section V of the challenged judgment. In light of the foregoing, he reiterated that the harmfulness proceedings brought by the State sought to annul the specified administrative acts, which had previously been declared harmful by the Administration pursuant to section 34.1 of the CPCA, but only with prospective effect, even though, as demonstrated, the judgment characterized the annulled acts as acts with continuing effects or continuing effectiveness (eficacia continuada).
Accordingly, the judicial declaration of nullity should have limited its effects to annulment and prospective inapplicability. He considered it unreasonable to interpret and conclude, as the challenged decision did, that articles 34.1 and 40.1 of the CPCA permit nullity to be declared not only with prospective effect, but also with declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe), as stated in point third of the Por Tanto. He further asserted that, even when sections 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA are read together with sections 38 and 47 of the Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, acts with continuing effects (34.1 CPCA) cannot be deemed equivalent to acts with suspended effects (actos de efectos suspendidos) (38 and 47 Ley no. 7293) so as to conclude that nullity may have retroactive effects, even in harmfulness proceedings involving acts whose effects remain ongoing.
He stated that his disagreement with the challenged decision lies in the fact that the harmfulness proceedings concerned conduct that, although deemed absolutely null, was challenged after the one-year period established in the procedural legislation had elapsed because of its continuing effects. Therefore, under article 34.1, read together with sections 39 and 40.1, all of the CPCA, nullity was declared for purposes of the prospective inapplicability of the challenged conduct. He explained that this means the invalidity of resolutions 553 of Jupema and 420 of the Tribunal de Trabajo, insofar as they granted an exemption from the special solidarity-based contribution, cannot be ordered retroactively, but only prospectively once this ruling becomes final. This is because the relief sought in the complaint was limited to a declaration of nullity of the challenged conduct and a declaration that the aforementioned exemption granted to his client was improper.
He stated that the proceedings did not include any claim for reimbursement of amounts not collected by reason of that exemption, which, he argued, supports his position that, under sections 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, the judges could declare nullity only with prospective annulment effects. He added that, as can be seen, the judgment failed to apply articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA. It gave declaratory and retroactive effect to the nullity ordered without any legal basis, which constitutes a violation of rules requiring reversal of the appealed judgment. He copied point third of the operative part. He stated that the dissenting opinion (voto salvado) of Judge Garita Navarro was based on disagreement with the majority’s determination regarding the nullity requested by the State, which was granted with declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts.
He transcribed that dissenting opinion. In his view, when a particular act of the Administration creates situations establishing rights in favor of a private party, or when its effects have been received in good faith, the principles of certainty and legal certainty, as well as legitimate expectations (confianza legítima), require prospective nullity as an essential condition of the ruling. In view of the circumstances of this case, he stated, it must be considered that the addressee of the acts deemed harmful is an educator over 73 years of age. He served the State for more than 37 years. He always acted in reliance on good faith and legitimate expectations. Therefore, he stated, when weighing the scope of the ruling, it is essential to interpret it consistently with sections 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, bearing in mind that an act conferring rights is being declared null. Based on the interpretation that these are acts with continuing effects, although that interpretation prevents the limitation period from expiring, the requested nullity must correspondingly be ordered, he concluded, only with prospective effect, taking into account, for those purposes, the good faith and legitimate expectations upon which my client relied.
XXI.Regarding the matters addressed in the preceding section, the following must be noted. First. On page 19 of the brief (libelo), in the relevant part, the appellant (recurrente) stated: “[…] although it was demonstrated in the judgment that we now appeal that the annulled acts constitute—as the judgment states—an act with continuing effects or continuing effectiveness, the declaration of nullity issued in judicial proceedings must limit its effects to [sic] annulment and future inapplicability.” In Considerando XI of this judgment, contrary to what the appellant stated, the reasons were given why this Chamber considers that the majority of the judges did not find that acts with continuing effects were at issue in this proceeding (lite). Second. On that same page 19, the cassation appellant (casacionista) stated: “As can be seen, we are faced with a judgment that is deciding the matter by declining to apply Articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, granting declaratory and retroactive effect to the nullity ordered in the judgment without legal basis, which constitutes a violation of provisions requiring the judgment now under appeal to be reversed with respect to Por Tanto 3), which ordered: […]”.
As is readily apparent, the appellant conflated two mutually distinct grounds. On the one hand, he alleged a direct violation of law (quebranto directo de ley) based on the purported failure to apply the cited provisions; but, on the other hand, he raised a ground for cassation (motivo de casación) based on the violation of procedural rules, specifically that provided for in subsection 1), item d), of provision 137 of the CPCA: failure to state reasons (falta de motivación). Such ambiguity is incompatible with cassation procedure and, in itself, requires rejection of the challenge. Nevertheless, it must be noted that, as explained in point 41 of Considerando IX of this judgment, the majority of the judges ruled that the declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) had declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled acts, pursuant to numerals 171 of the LGAP and 131, subsection 1), of the CPCA.
Thus, contrary to the appellant’s assertion, the judgment is legally grounded. Third. On page 20, the challenger (impugnante) argued: “[…] we must add, in our view, that when a particular administrative action creates situations that have established rights in favor of an individual subject to the administration (administrado), or whose effects have been received in good faith, then, by virtue of the principles of legal certainty and legal security, as well as the principle of legitimate expectations (confianza legítima), as established in judgment 035-2021-VI, Considerando II), a declaration of nullity operating prospectively is an essential condition of the judgment. / Accordingly, in light of the circumstances of this case, it must be taken into account that the addressee of the acts deemed harmful is an educator, more than 73 years of age, who provided services to the State for more than 37 years and who always acted in reliance on good faith and legitimate expectations.” Regarding the principle of legitimate expectations, as indicated in points 36 and 37 of Considerando IX of this judgment, the judges rejected the claim that it had been violated, as alleged by the defendant, because the exemption had been granted without any provision authorizing it, in violation of the principles of legality and statutory reservation (reserva de ley).
The defendant enjoyed an exemption to which he was not entitled because, in 2008 and 2009, no statutory provision permitted retirees or pensioners to be excused from paying the special contribution they were required to pay. However, the appellant did not challenge the Tribunal’s finding. Fourth. Regarding the modulation of the effects (dimensionamiento de los efectos) of the absolute nullity ordered, sections XIII, point Fourth; XVI; and XIX, point Fifth, set forth the reasons why this Chamber considers that the defendant lacks a current legal interest (interés actual) and standing (legitimación) to challenge that ruling, since the decision caused him no harm whatsoever. In this regard, it should be noted that this challenge continues to suffer from the defect of failing to explain or argue how that decision by the majority of the Tribunal caused him any harm. On the contrary, on page 19 of the brief, in the relevant part, he stated: “In another respect, it must be noted that the proceeding did not include any claim by the State concerning reimbursement of amounts not collected by reason of the aforementioned exemption, all of which undoubtedly reinforces our position that, pursuant to ordinals 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, the courts may declare nullity only for purposes of annulment and prospectively.” (Underlining supplied).
This statement confirms the position expressed by this Chamber, namely, that the decision of the majority of the Tribunal causes the defendant no harm whatsoever. As indicated in point 42 of Considerando IX, that ruling was issued without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). Furthermore, as explained in section XIII, point Fourth, the existence of bad faith on the part of the defendant was found not to have been established with respect to the amounts exempted from payment of the special contribution on his retirement benefit; therefore, the actual effects of that modulation (payment of the special, solidarity-based, and redistributive contribution provided for in Article 71 of Ley no. 7531), it bears repeating, will operate only prospectively. Therefore, as indicated in that section XIII, Point Fourth, the defendant lacks a current legal interest and standing to challenge that ruling because it does not harm him.
XXII.In view of the reasons stated, the appeal must be denied. Pursuant to canon 150, subsection 3), of the CPCA, when an appeal is denied, the unsuccessful party shall be ordered to pay costs (costas), unless, in the judgment of this Chamber and given the nature of the issues debated in the appeal, sufficient grounds existed to appeal. In this proceeding, the active Administration (Administración activa) (Jupema) granted the defendant the exemption declared null in this proceeding (proven fact identified as number 2 and point 20 of Considerando IX of this decision); that exemption was upheld by a judicial body (Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José), acting as a non-hierarchical reviewing body (contralor no jerárquico) (proven fact number 5 and point 21 of section IX of this judgment). Moreover, it bears repeating that the existence of bad faith on the part of the defendant was found not to have been established. Those circumstances unquestionably warranted the filing of the cassation appeal (recurso de casación), thereby providing sufficient grounds to appeal. Therefore, the matter shall be decided without an award of costs for the appeal.
POR TANTO
The appeal is denied. The matter is decided without an award of costs.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jéssica Jiménez Ramírez Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]
20210004000405-4727276-1.rtf Res. 000035-F-S1-2022 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veintiocho minutos del dieciocho de enero de dos mil veintidós.
Proceso de conocimiento, lesividad tributaria, declarado de puro derecho, formulado por el ESTADO, representado por la procuradora A, Amanda Grosser Jiménez, abogada, portadora de la cédula de identidad número 112560237 contra RICHARD THOMAS TAYLOR RIEGER, jubilado, portador de la cédula de identidad número 102970708, representado por su apoderado especial judicial Danilo Eduardo Ugalde Vargas, abogado, portador de la cédula de identidad número 401430612 y del carné de colegiado número 8744.
Redacta la magistrada Jiménez Ramírez
CONSIDERANDO
I.Acorde a los hechos acreditados por el Tribunal, no cuestionados por el casacionista, se tiene que el 23 de julio de 2007, el señor Richard Thomas Taylor Rieger presentó solicitud de pensión ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (en adelante, Jupema). Mediante resolución no. 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008, la Jupema le concedió el beneficio de pensión solicitado, con fundamento en la Ley no. 2248 del 5 de setiembre de 1958, con un rige a partir de la separación del cargo. Además, le otorgó la exención de la contribución especial establecida en el canon 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 1992, por haber postergado su retiro por más de siete años, completando un total de tiempo servido de 37 años hasta el 30 de abril de 2007. En resolución no. DNP-MT-MREAM-3004-2008, de las 14 horas 30 minutos del 29 de mayo de 2009, la Dirección Nacional de Pensiones (en lo sucesivo, DNP) denegó el otorgamiento del beneficio de exoneración indicado.
El 27 de marzo del 2009, don Richard Thomas presentó recurso de apelación. En voto no. 420, de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009, la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico, revocó dicha resolución no. DNP-MT-MREAM-3004-2008 y confirmó la no. 553 de la Jupema. En oficio no. DCD/455/05/2010 del 27 de mayo de 2010, la Jupema instruyó a la Tesorería Nacional para que se le aplicara al señor Taylor Rieger la exoneración de la contribución especial. En resolución no. 4357, emitida en la sesión ordinaria no. 83-2010, de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010, la Jupema declaró el beneficio de la revisión ordinaria de la pensión en favor del señor Taylor Rieger y el derecho a la exención del pago de la contribución especial; lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNP-2639-2010 de las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto de ese año.
En resolución no. 4358, dictada en la misma sesión ordinaria no. 83-2010, la Jupema acogió la solicitud de devolución de cotización al fondo de pensiones planteada por don Richard Thomas, lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNP-318-2011 de las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero del 2011. En resolución no. 5405, emitida en la sesión no. 73-2012 a las 9 horas del 1 de julio de 2011, la Jupema aprobó el pago de las diferencias económicas que correspondieran, más los ajustes pendientes de pago, en relación con la pensión de señor Taylor Rieger, lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNPMPV-3802-2011 de las 8 horas del 12 de julio de 2011. El 18 de enero del 2018, el Ministerio de Hacienda consultó a la Procuraduría General de la República (para futuras citas, PGR): “[...] 1. ¿La contribución especial, solidaria y redistributiva fijada en el artículo 71 de la Ley N° 7531, se debe aplicar a todos los pensionados y jubilados por igual? 2.
¿Puede el Ministerio de Hacienda realizar el rebajo de la contribución especial solidaria y redistributiva establecida en el artículo 71 de la Ley N° 7531? 3. En caso de que las respuestas a las dos interrogantes anteriores sean afirmativas, ¿Cuál es el procedimiento y el órgano competente para la recuperación de los eventuales montos pagados de más a los pensionados y jubilados conforme el artículo 71 de la Ley N° 7531? [...]”. En el dictamen no. C-042-2018 del 2 de marzo de ese año, la PGR concluyó: “[…] 1. Las pensiones y jubilaciones del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional otorgadas al amparo de la ley n.° 2248 y de la ley n.° 7268 deben continuar rigiéndose por las normas vigentes en el momento de su adquisición, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, las cuales quedan sujetas a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la ley n.° 7531. 2. Al no existir en los artículos 70 y 71 de la ley n.° 7531 disposición alguna que exima del pago de la contribución a las personas jubiladas que optaron por postergar su retiro, debe concluirse que todos los pensionados y jubilados del Magisterio Nacional que perciban prestaciones económicas que excedan el tope máximo establecido por ley están afectos a la contribución especial, solidaria y redistributiva a la que se refiere el artículo 71 de la ley n.° 7531, con independencia tanto de la ley bajo la cual consolidaron su derecho, como de si optaron o no por la postergación. 3.
En los casos en que exista un acto declarativo de derechos emitido con posterioridad al 13 de julio de 1995 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7531 citada) en el cual se haya establecido que algún pensionado en particular no estaba sujeto a la contribución especial en estudio, deberán analizarse las opciones para la eventual anulación de ese acto. [...] 10. El procedimiento a seguir para el cobro de las eventuales sumas giradas de más a los beneficiarios del régimen dependerá de si en el pago de esas sumas medió un acto declarativo de derechos, o si se trató de un simple error material. 11. El ente encargado de tomar la iniciativa para la recuperación de las sumas que eventualmente se hayan girado de más a los pensionados y jubilados del régimen del Magisterio Nacional es la JUPEMA, deber que se deriva de su condición de administrador del régimen. Lo anterior sin perjuicio de las labores de fiscalización y control que la ley le ha atribuido a la Dirección Nacional de Pensiones, al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia de Pensiones. [...]”.
En el artículo octavo de la sesión ordinaria no. 60 del 9 de julio de 2019, el Consejo de Gobierno emitió la declaratoria de lesividad a los intereses públicos y económicos del Estado de las resoluciones números 553 de la Jupema y 420 de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José. En el artículo quinto de la sesión ordinaria no. 79 del 12 de noviembre de ese año, también declaró lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado, entre otros, los siguientes actos, por ser conexos a los ya declarados lesivos: a) resolución de la Jupema no. 4357, dictada en la sesión ordinaria no. 83-2010, de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio del 2010; b) resolución no. 4358 de la Jupema, emitida en esa sesión ordinaria no. 83-2010; c) resolución de la DNP no. DNP-2639-2010 de las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto de 2010; d) resolución de la DNP No. DNP-318-2011 de las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero de 2011; e) resolución de la Jupema no. 5405, dictada en la sesión no. 73-2012 de las 9 horas del 1 de julio de 2011; y f) resolución de la DNP no. DNPMPV-3802-2011 de las 8 horas del 12 de julio de 2011. Lo anterior, en el tanto reconocieron la exención de la contribución especial.
II.El 10 de febrero de 2020, la señora Procuradora interpuso este proceso de lesividad en contra de don Richard Thomas. Pretendió se declare en sentencia, según ajuste efectuado en la audiencia preliminar celebrada el 11 de enero de 2021: A) la lesividad, a los intereses públicos y económicos del Estado, de la resolución de la Jupema no. 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008; así como del voto no. 420 de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009, de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José. Lo anterior, a efecto de que se deje de aplicar, de forma inmediata, la exención de la contribución especial; B) la nulidad absoluta de la resolución no. 553 y del voto no. 420, en el tanto se deje de aplicar, de forma inmediata, la exención de la contribución especial; C) la lesividad, a los intereses públicos y económicos del Estado y la nulidad absoluta, de las resoluciones conexas:
III.En el primer motivo de disconformidad, página 5 del recurso, el casacionista anunció formularlo por quebranto de normas sustantivas, específicamente, por la causal prevista en el inciso c) del canon 138 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA): “Cuando se haya aplicado o interpretado indebidamente una norma jurídica o se haya dejado de aplicar.” Invocó la indebida aplicación de los artículos 38, 47 de la no. 7293 del 31 de marzo de 1992, “Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones”; 5, 61, 62 y 64 de la Ley no. 4755 del 3 de mayo de 1971 y sus reformas, “Código de Normas y Procedimientos Tributarios” (CNPT). En este proceso de lesividad, anotó, el Estado pretendió la declaratoria de nulidad absoluta de los actos administrativos mediante los cuales se le otorgó la exoneración de la contribución especial solidaria a su representado, la cual es un tributo, regulado por el artículo 12 de la Ley no. 7268, que es una ley especial.
De manera concreta, dijo, la pretensión declarativa formulada es para que se disponga la nulidad absoluta de las resoluciones números 553 y 420, emitidas por la Jupema y la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, respectivamente; así como la de distintos actos administrativos tanto de la Jupema como de la DNP, referidos a la devolución de pagos del referido tributo, revisiones ordinarias y pago de diferencias en su pensión, en donde también se reconoció la dispensa tributaria señalada. En la sentencia cuestionada, expuso, se indicó que la lesividad es de corte subjetivo, en tanto se pretendió la anulación de una conducta que concedió un derecho subjetivo o, en general, un beneficio al administrado. Agregó, la lesividad está regulada en el artículo 34 del CPCA, norma que fijó sus elementos previos y regulaciones procesales, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
Desde la óptica de los presupuestos procesales, dijo, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. Reprodujo, en lo de su interés, lo considerado por las personas juzgadoras en el apartado V del fallo cuestionado, denominado “Sobre el cumplimiento de los presupuestos de la lesividad en el caso concreto.”, tocante al elemento temporal. El fallo impugnado, expuso, inicialmente definió que el procedimiento de lesividad debe realizarse ajustado a las disposiciones del susodicho ordinal 34 del CPCA; posteriormente, afirmó, con ligereza jurídica que, por contener los actos acusados como lesivos exenciones tributarias, corresponde aplicar las normas del CNPT. Volvió a transcribir, en lo de su interés, dos fragmentos de lo expuesto en el referido considerando V de la sentencia objetada. De manera indebida, acotó, se aplicaron las disposiciones del CNPT y de la Ley no. 7293, las cuales no regulan las contribuciones especiales previstas en la ley especial.
Si bien son tributos, expresó, no son impuestos. En ese sentido, agregó, el canon 1 del CNPT dispone que ese Código es aplicables a todos los tributos y relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial, como es el caso de la contribución especial. Consideró, por ser los actos cuestionados exoneraciones de una contribución especial solidaria, establecida por la Ley especial no. 7268, que regula el fondo de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, y no un impuesto, no resultan aplicables la Ley no. 7293, en una correcta determinación de las distintas categorías tributarias; ni el CNPT, por estarse frente a una ley especial. Reprodujo, en lo de su interés, dicho numeral 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 1991, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. La doctrina, dijo, discute acerca de cuál es la naturaleza jurídica de los aportes y contribuciones destinados a la seguridad social.
Si participan de la naturaleza de los tributos y, dentro de dicho género, en cuál de las especies -impuestos, tasas o contribuciones especiales- deben encuadrarse. La adopción de una determinada postura, manifestó, no solo se sostiene en aspectos técnicos relativos a los elementos que caracterizan cada uno de los institutos, sino que va más allá. En cuanto al tema de la naturaleza jurídica de los aportes y contribuciones, anotó, habitualmente, el análisis gira en torno de, en primer lugar, establecer si participan o no de la naturaleza de tributos y, en caso afirmativo, en cuál de las tres especies tributarias se encuadran mejor -impuestos, tasas o contribuciones especiales-. Existe cierto consenso, dijo, en el sentido de considerarlos tributos. Ello, agregó, debido a que son obligatorios, están establecidos por ley y su cobro es compulsivo por parte del Estado. Las divergencias ocurren respecto a si se tratan de impuestos, tasas o contribuciones especiales.
Indicó, el artículo 4 del CNPT define los diferentes tributos. Reprodujo las definiciones de tributo, impuesto, tasa, contribución especial, contenidas en esa norma. Aludió a las características del impuesto, tasa y contribución especial. La doctrina, expuso clasifica los tributos en vinculados y no vinculados, según sea necesaria o no, respectivamente, la realización de una actividad estatal individualizable en el contribuyente, incluyéndose a las tasas y contribuciones especiales en la primera categoría y a los impuestos en la segunda. Aludió al autor Villegas, 1995:70 también al tratadista Fonrouge, 2004: 877. La contribución especial solidaria del régimen del Magisterio Nacional, regulado por la Ley no. 7268, señaló, solo tiene sentido en el tanto exista un fondo de pensiones (al menos a nivel legal) y, en caso de desaparecer, también se tendría que suprimir la obligación de pagar la contribución al mismo.
En el caso del sistema de pensiones en el que se jubiló su representado, comentó, existen dos fondos de pensiones: 1) el denominado transitorio de reparto y 2) fondo de capitalización colectiva. Como bien lo indicaba el artículo 12 de la Ley no. 7268, señaló, los pensionados del régimen transitorio, que tuvieran un mayor nivel de ingreso, deben aportar una contribución especial, con destino específico para el fortalecimiento del Fondo. La exoneración recibida por su mandante, alegó, es de una contribución especial solidaria con destino específico para el fondo de pensiones del Magisterio Nacional, no un impuesto. Por ello, consideró, no resultan aplicables las disposiciones de la Ley no. 7293, actuándose, en consecuencia, el régimen general. Dicha Ley -no. 7293-, apuntó, no regula, ni ha regulado, las exoneraciones de contribuciones especiales solidarias, porque su ámbito de aplicación está restringido a los impuestos.
El artículo primero, arguyó, se refiere, de manera exclusiva, a dicha categoría tributaria. Por eso, arguyó, hizo una enumeración de los impuestos cuyas exenciones tributarias se derogaban, citando entre otros, los derechos arancelarios, los impuestos a las ventas, a la renta, al consumo, territorial y a la propiedad de vehículos, leyes específicas sobre impuestos que, en su mayoría, también reformó en forma expresa. De resultar aplicable los alcances de dicha legislación a la exoneración de la contribución especial solidaria, establecida y regulada por el artículo 12 de la Ley no. 7268, desde su promulgación, derogando las exoneraciones desde el 3 de abril de 1992, habría quedado derogada la citada exoneración de la contribución especial solidaria, no por la derogatoria de esa Ley con la Ley no. 7531 de julio del 1995, sino desde 1992, cuando la Ley de Exoneraciones fue publicada en La Gaceta. Empero, argumentó, ello no ocurrió así, por las siguientes razones:
IV.Previo a analizar lo argüido por el casacionista en la extensa censura en estudio, precisa indicar lo siguiente. En la página 9 del recurso, señaló, a la luz de lo previsto en el canon 4 del CNPT, el concepto de tributo y de las tres categorías o especies indicadas en dicha norma: impuesto, tasa y contribución especial. No obstante, a nivel doctrinal y jurisprudencial se ha establecido una categoría más: los tributos parafiscales. En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto no. 2018-013658 de las 9 horas 15 minutos del 22 de agosto de 2018, en lo de interés, señaló: “I.- […] Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo.
Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge-.” En igual sentido, pueden consultarse las sentencias de dicho órgano judicial números 4247-98 de las 17 horas 24 minutos del 17 de junio, 6189 de las 20 horas 9 minutos del 26 de agosto, ambas del año 1998; 2004-9759 de las 14 horas 51 minutos del 1 de setiembre, 2004-5013 de las 14 horas 51 minutos del 12 de mayo, ambas del año 2004; 2019009190 de las 9 horas 30 minutos del 22 de mayo de 2019; 2020010608 de las 14 horas del 10 de junio de 2020 y 2021002161 de las 9 horas 15 minutos del 3 de febrero de 2021.
V.De conformidad con lo alegado por el casacionista en el reparo en estudio, se determina, la objeción se centra en cuestionar lo decidido por las personas juzgadoras en torno al presupuesto o elemento temporal para la procedencia de la declaratoria de lesividad en vía administrativa. En este sentido, para una cabal comprensión de lo que se dirá, es menester transcribir, en lo de interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia recurrida, denominado: “Sobre el cumplimiento de los presupuestos de la lesividad en el caso concreto”, específicamente, sobre el indicado presupuesto temporal. “[…] Sin embargo, en el caso que nos ocupa y a efectos de determinar el cumplimiento del elemento temporal del proceso de lesividad, estima el Tribunal que, dada la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende, resulta irrelevante establecer si éstos son de efecto instantáneo, continuado o indefinido.
Ello es así porque el ordenamiento jurídico establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos administrativos que otorgan exenciones tributarias, según analizaremos infra. De inicio, es necesario reiterar que los actos cuya nulidad se pretende otorgaron una exención que dispensó al accionado del pago de un tributo, en este caso, la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley No. 7268 citada. Como sabemos, lo referido a exenciones tributarias es materia reservada a la Ley, de conformidad con los artículos 121 inciso 11) de la Constitución Política y 5 inciso b) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (en adelante CNPT). Precisamente por ello, el artículo 62 del CNPT establece que la ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.
Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 64 del CNPT, la exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior. Precisamente, en el caso que nos ocupa, el Estado sostiene que los actos que otorgaron la exención al aquí demandado fueron dictados cuando la norma que la concedía ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, de conformidad con el artículo 47 de la Ley No. 7293 del 31 de marzo de 1992 (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspenderá el plazo de prescripción para la determinación y el cobro de los tributos inicialmente dispensados, así como de los intereses y recargos concomitantes. Se trata de una ley especial que regula el tema de las exenciones tributarias y que, por ende, resulta aplicable al caso concreto; conforme a la cual, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria y, en los casos en que resulte procedente, cobrar los tributos que fueron dispensados en virtud de la exoneración concedida.
Para ello y según corresponda, cuenta la Administración con diversos mecanismos, entre ellos, el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, que se regula a partir del artículo 38 de la Ley No. 7293 citada y el proceso de lesividad, regulado en el artículo 34 del CPCA. En el caso que nos ocupa, la Administración se inclinó por acudir al proceso de lesividad a efectos de que se declarara la nulidad absoluta de los actos impugnados para dejar sin efecto la exoneración inicialmente determinada y para ello, debía de previo declarar que las referidas conductas formales eran lesivas a los intereses públicos y económicos del Estado. Estima el Tribunal que, en el caso concreto, esa potestad fue ejercida en tiempo (pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó aproximadamente once años después de los actos fueran dictados), porque conforme al artículo 47 ibídem, el plazo anual que establece el artículo 34 para tales efectos se suspendió (y por ende, no corre) desde el momento en que se otorgó la exención y mientras ésta perdure; razón por la cual la Administración bien podía, en cualquier tiempo, efectuar la declaratoria en cuestión para luego, pretender su anulación en la vía jurisdiccional, como efectivamente lo hizo.
Aunado a lo anterior, la acción de lesividad también fue ejercida en tiempo porque, una vez que los actos fueron declarados lesivos en la vía administrativa, la acción jurisdiccional se formuló dentro del plazo anual que establece el artículo 39 del CPCA. En virtud de lo expuesto, estimamos que sí se cumplen los distintos presupuestos requeridos para formular este proceso de lesividad. […]”.
VI.Como un primer alegado, el casacionista señaló que el Tribunal aplicó, de manera indebida los preceptos del CNPT, los cuales no regulan las contribuciones especiales previstas por una Ley especial. Si bien son tributos, no son impuestos. Señaló, el canon 1 íbid dispone que ese Código es aplicable a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto los regulados por la legislación especial, lo cual excluyó lo concerniente a la contribución especial solidaria objeto de este proceso, regulada en una ley especial, no. 7268. Consideró, por regular los actos cuestionados exoneraciones de una contribución especial solidaria, establecida en dicha ley especial, la cual regula el fondo de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, no es aplicable dicho Código, Ley no. 4755. Es decir, por ser la contribución especial solidaria un tributo regulado por Ley especial, tanto en su obligatoriedad de pago como en su exoneración, queda excluido de su alcance y regulación el CNPT.
Al respecto, precisa indicar. El canon 1 del CNPT dispone: “Campo de aplicación. Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial. / No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa. / (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)”. (Lo subrayado es suplido). Como lo señaló el Tribunal, de lo previsto en el numeral 121 inciso 13) constitucional, se colige que las exenciones tributarias es materia reservada a la Ley. Dicha norma encuentra su desarrollo en el CNPT, artículos 5 inciso b), 61 y 62. Además, el precepto 64 regula lo referido a la vigencia de las exenciones o exoneraciones, es decir, su derogatoria o modificación. La referida Ley no. 7268, que dispuso, en su precepto 12, la exoneración del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva objeto de este proceso, no contiene disposición alguna en ese sentido.
En consecuencia, distinto a lo señalado por el recurrente, las normas del CNPT resultan de aplicación supletoria en esta lite, tal y como lo dispone su precepto 1 párrafo segundo. Ergo, no incurrieron las personas juzgadoras en el yerro endilgado al aplicar dichos preceptos del CNPT a esta lite.
VII.Agregó el recurrente, la Ley no. 7293 del 31 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, no regula las contribuciones especiales previstas por ley especial. Si bien son tributos, no son impuestos, de ahí que no resulte aplicable dicha legislación, pues su ámbito de aplicación está restringido a los impuestos. Su artículo 1, señaló, se refiere exclusivamente a dicha categoría tributaria. Tácitamente, dijo, excluyó, como parte de su objeto de regulación, a la contribución especial solidaria. Sobre lo anterior, precisa anotar, el precepto 1 de la indicada Ley no. 7293 dispone: “Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente Ley.
En virtud de lo dispuesto, únicamente quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente.” (Lo subrayado es suplido). De su tenor literal, distinto a lo alegado por el recurrente, esta Sala estima, como lo indica su nombre, dicha Ley regula todas las exoneraciones o exenciones tributarias vigentes al momento de su promulgación, así como también, su derogatoria y excepciones; no solo las que tuvieran naturaleza de impuesto. La alusión, en dicho precepto, a algunos impuestos, es solo ejemplificativa. Es decir, lo previsto por dicha normativa es una derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en las diferentes leyes, decretos y normas referentes. Como se determina del análisis de los cánones del 2 al 12 y del 37 al 47, es claro que el legislador siempre tuvo en mente todas las exenciones tributarias existentes en ese momento, se insiste, no solo las referidas a impuestos.
Es así como, por ejemplo, el artículo 2, en lo de interés, señala: “Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que: / a) Se hayan constituido por el expreso mandato constitucional o por medio de Convenios Internacionales, Tratados Públicos y Concordatos, con autoridad superior a la Ley ordinaria. […] c) Se conceden para el desarrollo de programas privados que, por cualquier medio, fórmula o proceso, se propongan producir y distribuir energía eléctrica, con propósitos comerciales. Sin excepción, los beneficiarios, luego de haber cumplido con todos los requisitos y condiciones que se les impongan según el régimen a que se acojan, deben suscribir, con el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas y el Ministerio de Hacienda, un contrato en el que se establezcan taxativamente las obligaciones, deberes y derechos, beneficios y demás convenciones necesarias para una correcta operación del régimen de privilegio establecido, así como el plazo de vigencia, el cual no podrá ser prorrogado automáticamente. / ch) Se conceden a las instituciones y empresas públicas o privadas que se dediquen, en el país, al abastecimiento de agua potable para usos domiciliario, industrial y para el consumo humano, así como a la recolección, tratamiento y disposición de aguas negras y pluviales o servidas, subterráneas y de cualquier otra clase y a las actividades colaterales y complementarias de estas. / d) Se conceden en favor de instituciones, fundaciones y asociaciones sin actividades lucrativas, que se dediquen a la atención integral de menores de edad en estado de abandono, deambulación o en riesgo social y que estén debidamente inscritas en el Registro Público. / e) Se conceden en favor de instituciones, empresas públicas y privadas, fundaciones y asociaciones sin actividades lucrativas que se dediquen a la recolección y tratamiento de basura y a la conservación de los recursos naturales y del ambiente, así como a cualquier otra actividad básica en el control de la higiene ambiental y de la salud pública. […] i) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales. […] l) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales. […]”.
(Lo subrayado es suplido). Como se aprecia, la norma es genérica. Alude a exenciones tributarias en general, no solo las referidas a impuestos. Por lo tanto, abarca también a las de tasas, contribuciones especiales y tributos parafiscales. Por su parte, el precepto 3, indica: “Otras regulaciones complementarias de las exenciones derogadas. De los regímenes cuyas exenciones se derogan por esta Ley, quedarán vigentes únicamente las disposiciones que: / a) Faculten a los órganos administrativos y demás entes o personas competentes para examinar las solicitudes, recomendar y autorizar, cuando procediera, el otorgamiento de la exención. / b) Permiten la determinación del sujeto beneficiario de la exención. / c) Establecen las dimensiones del beneficio por otorgar en cada caso. / ch) Establecen obligaciones, limitaciones, prohibiciones y sanciones para los beneficiarios de cada régimen. / d) Regulen, de cualquier modo, la actuación administrativa y la de los beneficiarios para garantizar el correcto uso y destino de los bienes sobre los que recaiga el beneficio de exención tributaria. / El Poder Ejecutivo publicará, de manera taxativa, mediante Decreto Ejecutivo, todas las disposiciones mencionadas, e indicará, en cada caso, la Ley o Reglamento que las estableció.” Como se deduce, no se restringe solo a las exenciones de impuestos.
Abarca las otras especies tributarias. De igual manera, indica el artículo 4 en lo de interés: “No estarán sujetos a ningún tipo de tributos ni de sobretasas excepto a los derechos arancelarios, la importación o compra local de medicamentos. […]”. (Lo subrayado es suplido). Igualmente, el canon 5 preceptúa: “Exonérase de todo tributo y sobretasas, la importación de maquinaria, equipo, insumos para la actividad agropecuaria, así como las mercancías que requiera la actividad pesquera, excepto la pesca deportiva. Asimismo, exonéranse de todo tributo y sobretasas, excepto de los derechos arancelarios, las materias primas para la elaboración de los insumos para la actividad agropecuaria y para el empaque de banano. Lo anterior se regulará conforme a las listas que al efecto elaborará el Poder Ejecutivo. Este beneficio será extensivo para el combustible, en el caso de la actividad pesquera antes mencionada.” (Lo subrayado es suplido); el ordinal 6 bis dispone: “Exonéranse a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, del pago de todo tributo para la adquisición de mercancías y servicios necesarios para la realización de sus fines y en beneficio de los centros educativos públicos que les corresponda atender.” (Lo subrayado es suplido); el numeral 37 indica: “De la eficacia de la exención.
En cuanto a su eficacia, las exenciones tributarias que se mencionan como vigentes en la presente Ley y las demás que se incorporen al ordenamiento jurídico, están condicionadas, de manera resolutoria, al pleno acatamiento de los preceptos, requisitos y fines que regulan el otorgamiento, así como al correcto uso y destino previsto, de los bienes y servicios sobre los que haya recaído la exención que disfruta determinado sujeto.” (Lo subrayado es suplido); en igual sentido, el 45 dispone: “Los beneficiarios que, de alguna manera, infrinjan las regulaciones del respectivo régimen exoneratorio o de cualquier otro incentivo fiscal, serán sancionados con el decomiso de las mercancías adquiridas con exención tributaria, con el fin de que se paguen los tributos dejados de cancelar en el momento de la nacionalización de las mercancías, en un plazo no mayor de treinta días hábiles a partir del decomiso y, si en este plazo no se cancelaran los tributos y sobretasas correspondientes, dichas mercancías caerán en comiso a favor del Fisco, con la imposibilidad de disfrutar privilegio fiscal alguno durante un lustro. / Tratándose de cancelación voluntaria, la liquidación se efectuará sobre los tributos y sobretasas vigentes en el momento de la aceptación de tal solicitud por la autoridad aduanera competente.
La depreciación, merma o avería se harán conforme a las reglas vigentes y de acuerdo con el estado del bien en la fecha de liquidación. / Esta disposición no se aplicará de existir un régimen más favorable vigente en el momento de efectuarse la liquidación.” Por el contrario, cuando en dicha legislación se refiere a impuestos, el legislador, de manera expresa, así lo señaló. Verbigracia, en el artículo 2: “[…] m) Se establecen en los incisos k) y l), del artículo 1, en el artículo 9 (reformado por esta Ley) y en el artículo 17 de la Ley Nº 6826 del 8 de noviembre de 1982 y sus reformas, Ley de Impuesto General sobre las Ventas. / n) Se establece en el Capítulo XXVII de la Ley No. 7092 del 21 de abril de 1988 y sus reformas (contrato de exportación). Las personas físicas y jurídicas que hayan suscrito contratos de exportación con el Estado al amparo de esa Ley, continuarán rigiéndose por lo que se ha convenido.
En los contratos de exportación que se suscriban en el futuro, no podrá otorgarse exoneración del pago del impuesto sobre la renta. […]”. De igual manera, en el numeral 7: “Exonérase el sesenta por ciento (60%) del monto total resultante de aplicar los impuestos vigentes que afecten la importación de vehículos destinados al transporte remunerado de personas, en la modalidad taxi.” Asimismo, el canon 9: “Exonérase a la Asociación Cruzada Nacional de Protección al Anciano de los impuestos de ventas y consumo.” Asimismo, véanse los ordinales 13 a 30, 34 y 35. De manera que, esta Cámara considera, distinto a lo señalado por el recurrente, dicha legislación alude a cualquier tipo de exención o exoneración tributaria, no solo a las referidas a los impuestos. Confirma este aserto, las reformas introducidas por esa legislación al CNPT, entre ellas, las previstas en los artículos 50, mediante el cual se reformó el numeral 63 del CNPT, de la siguiente manera: “Límite de aplicación: Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación.”; 52, en donde de modificó el precepto 64, para que dijera: “Vigencia.
La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado.” Ergo, no lleva razón el casacionista al indicar que, por referirse solo a los impuestos, la Ley 7293 no es de aplicación a esta lite. Por el contrario, se insiste, dicha normativa regula la derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en ese momento en las diferentes leyes, decretos y normas referentes, sin excluir a las exoneraciones de tasas, contribuciones especiales o tributos parafiscales. Por lo que, al ser el objeto de esta lite una exención tributaria -concedida al demandado del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva, prevista en el numeral 71 de la Ley no. 7531-, como bien lo señaló la mayoría del Tribunal, resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 47 de esa Ley no. 7293, por constituir una disposición especial en materia de exenciones tributarias.
Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34 inciso primero del CPCA, por expresa disposición legal -artículo 47 de la Ley no. 7293-, se hizo en tiempo, cumpliéndose, por ende, con el presupuesto temporal, como bien lo dispuso el Tribunal.
VIII.En todo caso, esta Sala estima, los actos cuestionados, resoluciones números 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008 de la Jupema y 420 de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009 de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico, son actos de efecto continuado, tal y como lo acepta el propio recurrente. Es claro que, mes a mes, dispensan al demandado del deber de cancelar la contribución especial solidaria. En este sentido, el inciso primero del precepto 34 del CPCA dispone: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.
En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.” (Lo subrayado es suplido). Los defectos padecidos por los actos cuestionados, invocados por el Estado, entrañan el vicio de nulidad absoluta. De ahí que, desde esta otra arista, aunque prevalece lo dispuesto en el canon 47 de la Ley no. 7293, por tratarse de una norma especial, dicho plazo anual tampoco corrió, pues los actos impugnados mantienen sus efectos. Ergo, se reitera, como lo indicó el Tribunal, la declaratoria de lesividad en vía administrativa cumplió con el presupuesto temporal, por lo que no presenta vicio alguno.
IX.Por otro lado, como se deduce de lo expuesto en el considerando III de esta resolución, el recurrente sustentó su alegato de que la exoneración de la contribución especial efectuada a su mandante, por medio de los actos cuestionados, es válida, porque se hizo conforme a lo previsto en el ordinal 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 2011, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Sin embargo, el Tribunal, luego de establecer, al igual que lo hizo esta Sala, que la declaratoria de lesividad en vía administrativa se hizo cumpliendo el presupuesto temporal, analizó la legalidad de los actos impugnados. En lo de interés, en los considerandos VII -denominado “Sobre el examen de legalidad de los actos impugnados”-, VIII y IX del fallo impugnado, señalaron las personas juzgadoras:
X.Empero, el casacionista no cuestionó, en debida forma, dicho fundamento del Tribunal para determinar la invalidez de la exoneración concedida a favor de don Richard Thomas, por vicios en los elementos motivo y contenido de los actos cuestionados. Se limitó a indicar, en las página 11 y 12 del recurso: “Ahora bien, de resultar aplicable los alcances de la ley 7293 a la exoneración de la contribución especial solidaria establecida y regulada por el artículo 12 de la Ley 7268, desde que se promulgó dicha ley, (7293) que derogaba las exoneraciones, desde el 03 de abril del año 1992, habría quedado derogada la citada exoneración de la contribución especial solidaria establecida por el artículo 12 de la Ley 7268, pero no por la derogatoria con la Ley N°7531 de julio del 1995, sino desde 1992, cuando la ley de exoneraciones fue publicada en la Gaceta. / Lo dicho en el párrafo anterior no ocurrió así, por las siguientes razones: en primer lugar, la Ley 7293 en su artículo 1) tácitamente excluye como parte del objeto que regula a la contribución especial solidaria, pues dentro de sus alcances se encuentran únicamente los impuestos.
Segundo lugar, por la naturaleza de la contribución especial solidaria, la cual si bien es un tributo no es un impuesto y por tal razón también queda fuera de la aplicación de la Ley 4755, CNPT, en el tanto se indica en el artículo 1), que las disposiciones de aquel Código son aplicables para todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial, lo cual evidentemente excluye todo lo concerniente a la contribución especial solidaria que como dijimos se encuentra regulada en una ley especial de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Ley 7268. / De acuerdo con lo anterior, es evidente que la resolución 035-2021-VI, aplica indebidamente las normas contenidas en la ley 7293, y 4755, ya que como vimos por ser la contribución especial solidaria un tributo regulado por ley especial, tanto en su obligatoriedad de pago, como en su exoneración queda excluido del alcance y regulaciones del CNPT y la Ley de Exoneraciones, debiendo en esta instancia de casación revocar la sentencia en cuanto declara la nulidad absoluta declarativa y retroactiva, así como el rechazo de la prescripción, en las disposiciones de las normas citadas tal y como se aprecia en el Considerando IX donde se indicó lo siguiente. […] Según lo expuesto, estimo que la sentencia 035-2021-VI debe casarse por aplicación en forma indebida del artículo 47 de la Ley 7293, ya que el acto administrativo declaratorio de una exención se refiere en forma exclusiva a los impuestos, no a las contribuciones especiales reguladas por leyes específicas, como es la número 7268.
No puede concluir el Tribunal, en una correcta aplicación del artículo 47, que los actos administrativos que reconocieron una exención a mi representado del pago de una contribución especial solidaria tienen suspendido el plazo de prescripción.” (Lo resaltado es del original). Como se confirma con nitidez, el recurrente no objetó las razones brindadas por las personas juzgadoras para determinar la invalidez de las resoluciones cuestionadas de la Jupema y de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, por vicios en los elementos motivo y contenido. Por tanto, lo argüido en torno a la validez de la exención otorgada al señor Taylor Rieger, por contar con sustento normativo, resulta anodino a efecto de quebrar lo resuelto. Además, en los considerandos VI y VII de esta resolución, se brindaron las razones por las cuales, esta Cámara, distinto a lo argüido por el recurrente, estima que tanto el CNPT como la Ley no. 7293 resultan aplicables a esta lite.
XI.Por otro lado, en la página 12 del recurso, el impugnante señaló: “Otro aspecto que debe evaluarse y revocarse de la sentencia 035-2021-VI es el relacionado con el análisis de la eficacia de los actos administrativos impugnados por la Procuraduría, en cuanto le otorgaron a mi representado la exoneración de la contribución especial solidaria. En este sentido explica la sentencia recurrida que la eficacia del acto administrativo es su capacitad actual para producir efectos jurídicos y que en el caso de la exoneración estamos en presencia de actos de eficacia continuada. Sin embargo, en el Considerando V ya citado, en lo que interesa y partiendo de una indebida aplicación de normas, los Juzgadores de Instancia definieron que dicho efecto característico de los actos administrativos, instantáneo, continuado, indefinido, no era aplicable a este caso en virtud de que el ordenamiento jurídico, establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos que contengan exenciones tributarias.” Al respecto, precisa indicar, como se apuntó en el considerando V de esta resolución, la mayoría de las personas juzgadoras, distinto a lo indicado por el recurrente, no afirmaron que, en esta lite, se estuviera en presencia de actos de efecto continuado.
Por el contrario, en el apartado V de la sentencia cuestionada, luego de señalar, como lo indicó el recurrente, que la eficacia de los actos administrativos es su capacidad actual para producir efectos jurídicos; es decir, producir las consecuencias previstas en su contenido: creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas dispuestas; afirmaron que la eficacia es susceptible de limitarse en el tiempo, restringiendo el despliegue de las consecuencias a distintas hipótesis. Es así como se habla de eficacia: instantánea, continuada e indefinida. Empero, fueron enfáticos en indicar que, en esta lite, a efecto de determinar el cumplimiento del elemento temporal del proceso de lesividad, en virtud de la naturaleza de los actos cuya nulidad es pretendida, es irrelevante establecer si son de efecto instantáneo, continuado o indefinido, en virtud de que el ordenamiento jurídico costarricense prevé una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de los actos administrativos que otorgan excepciones tributarias.
La exención que dispensó al accionado del pago de un tributo: la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley no. 7268, es materia reservada a la Ley, conforme a los artículos 121 inciso 13) de la Constitución Política y 5 inciso b) del CNPT). En el considerando VI de esta resolución se brindaron las razones por las cuales, esta Cámara, distinto a lo señalado por el recurrente, coincide con el criterio de las personas juzgadoras, en el sentido de que el CNPT es de aplicación a este proceso. Asimismo, el canon 62 íbid establece que la ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.
De igual manera, conforme al numeral 64 ibídem, la exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior. Eso es lo sostenido por la representación estatal: los actos que otorgaron la exención al aquí demandado fueron dictados cuando la norma que la concedía ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Por otro lado, según el precepto 47 de la Ley no. 7293, se insiste, norma especial en esa materia, la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspenderá el plazo de prescripción para la determinación y el cobro de los tributos inicialmente dispensados, así como de los intereses y recargos concomitantes. En el apartado VII de esta sentencia, se externaron las razones por las cuales, esta Sala estima, dicha legislación es aplicable a este proceso. Conforme a lo previsto en esa disposición, y como bien lo indicó la mayoría del Tribunal, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria y, en los casos en que resulte procedente, cobrar los tributos que fueron dispensados en virtud de la exoneración concedida. Ergo, no lleva razón el casacionista en su aserto.
XII.En las páginas 12 y 13 del libelo, agregó: “Y luego concluye el fallo que se recurre, que la Administración cuenta con diversos mecanismos, entre ellos el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención que se regula en el artículo 38 de la ley 7293 y el proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del CPCA. Agrega incluso que, por estas mismas normas, no corre la prescripción. En nuestro criterio lo afirmado por el Tribunal Contencioso en la sentencia 035-2021-VI, corresponde a una indebida aplicación del artículo 38 de la ley 7293, ya que dicha normativa como se dijo anteriormente, no regula las exoneraciones de contribuciones especiales creadas por ley especial, según se deduce del artículo 1° de la ley 7293 y del artículo 1° de CNPT, por cuanto le [sic] Ley de exoneraciones número 7293 es un mecanismo jurídico en nuestro ordenamiento para regular únicamente las exenciones de impuestos, NO de las otras categorías tributarias.” Como se apuntó en el considerando V de esta sentencia, luego de que la mayoría del Tribunal señaló que la Administración mantiene incólume la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la exención tributaria otorgada, indicaron que, para ello, cuenta con diversos mecanismos, entre ellos: a) el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, que se regula a partir del artículo 38 de la Ley no. 7293 y b) el proceso de lesividad, regulado en el artículo 34 del CPCA.
En esta lite, señalaron, la Administración se inclinó por el proceso de lesividad para la declaratoria de nulidad absoluta de los actos impugnados y dejar sin efecto la exoneración concedida al demandado. Para ello, agregaron, debía, de previo, declararse que las susodichas conductas formales eran lesivas a los intereses públicos y económicos del Estado. En criterio del Tribunal, lo cual avala esta Sala por las razones expuestas en los apartados VII y VIII de esta sentencia, esa potestad fue ejercida en tiempo (pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó, aproximadamente, 11 años después de que los actos fueran dictados). Es decir, no solo porque resulta aplicable lo previsto en el canon 47 de la Ley no. 7293; sino también, porque se está ante actos de efecto continuado. Ergo, la Administración podía, en cualquier tiempo, efectuar la declaratoria de lesividad para, luego, pretender su anulación en la vía jurisdiccional, como efectivamente lo hizo.
A la luz de lo anterior, se determina, distinto a lo indicado por el recurrente, la mayoría de las personas juzgadoras no aplicaron el precepto 38 de la Ley no. 7293, únicamente lo mencionaron como uno de los procedimientos con que contaba la Administración para declarar la ineficacia de la exención otorgada al demandado, pero que no fue seguido; sino que la Administración optó por el proceso de lesividad. Se insiste, diferente a lo alegado por el impugnante, en el considerando VII se indicaron las razones por las cuales, esta Cámara, estima que la referida Ley no. 7293 es de aplicación a la situación fáctica analizada en esta lite. De igual manera, en el apartado VI, se dieron los motivos por los cuales también se estima que el CNPT es aplicable a este proceso. Por lo tanto, no lleva razón el casacionista en lo manifestado.
XIII.En la página 13 del recurso, indicó: “De acuerdo con lo anterior, si partimos de la indebida aplicación de los artículos 38 y 47 de la Ley 7293, se llega a dos conclusiones importantes: a) en primer lugar, la potestad anulatoria del Estado se encuentra prescrita, por cuanto no es cierto que se haya suspendido el plazo de prescripción de la determinación y cobro de los tributos dispensados; así las cosas, el Estado tenía el plazo de prescripción que determina la legislación procesal, plazo que deberá computarse a partir de la emisión del acto que otorgó la exoneración, no siendo de recibo como se afirma en la sentencia recurrida, que pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó aproximadamente 11 años después de que los actos fueron dictados, la misma fue ejercida en tiempo y que incluso la Administración bien podría hacerlo en cualquier tiempo. b) El segundo efecto que se produce es que en el evento de que se considere que no resulta aplicable la prescripción en los términos indicados, el único fundamento viable para recurrir a la declaratoria de lesividad serían los artículos 34.1, 39 y 41.1 del CPCA, por lo que en este caso la declaratoria de nulidad solo podía hacerse hacia futuro y no en la forma que lo establece el Por Tanto 3) de la sentencia recurrida." Al respecto precisa indicar lo siguiente.
Primero. Ya se indicó, el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por la mayoría de las personas juzgadoras, únicamente lo mencionaron (considerando XII de esta resolución); también, que el canon 47 íbid es de aplicación a esta lite (considerandos VII y XII de esta sentencia). Segundo. En el considerando VI de la sentencia objetada, denominado “Sobre las defensas de caducidad y prescripción.”, las personas juzgadoras señalaron que el apoderado del demandado formuló ambas defensas partiendo de una única argumentación: se trata de actos de efecto instantáneo dictados desde hace casi 12 años y que, por ende, no se cumplen con los plazos previstos en el CPCA para accionar su nulidad absoluta en sede jurisdiccional. Es decir, lo alegado fue el fenecimiento del plazo para formular la acción en sede jurisdiccional; no para la declaratoria de lesividad en vía administrativa. Aspecto que no fue cuestionado por casacionista.
Al respecto y, en lo de interés, señaló el Tribunal: “[…] lo primero que debe advertirse es que, a diferencia de lo que parece entender el demandado, se trata de excepciones de distinta naturaleza, que son excluyentes y que exigen, por ende, una argumentación distinta. […] Ahora bien, la dinámica del proceso contencioso permite de ese modo no solo la revisión de actos, sino que implica un concepto más amplio, la relación jurídico-administrativa, lo que lleva al conocimiento de las relaciones de reclamos de corte patrimonial contra los entes públicos, o relaciones reguladas por derecho privado, lo que se ha dado en llamar procesos civiles de hacienda. Atendiendo a esta diferencia de objeto, el CPCA regula el aspecto de la temporalidad del ejercicio del derecho de acción, atendiendo a si las pretensiones se refieren a aspectos vinculados con aspectos patrimoniales o reguladas por el derecho privado (civil de hacienda), o si por el contrario, buscan la declaratoria de validez o invalidez de determinada manifestación de función administrativa, concepto que incluye la disfunción (contencioso administrativo).
Ante esta precisión, se fijan cauces de temporalidad diversos. Siendo el derecho de acción el que permite formular contiendas judiciales para la tutela o declaratoria de determinado efecto que precisa la pretensión como objeto del proceso, el mismo CPCA discrimina si ese derecho de acción se encuentra sujeto a un régimen de caducidad de la acción o si por el contrario, dado el carácter patrimonial de las pretensiones deducidas, se refiere a situaciones que son reguladas por el instituto de la prescripción. […] En los procesos anulatorios o aquellos en los que se pide el control de validez de la función administrativa, las pretensiones están afectas a un régimen de caducidad del derecho de acción, lo que resulta consustancial al régimen jurídico de reproche de los actos administrativos. Por su lado, en los denominados procesos civiles de hacienda -que incluye los reclamos de responsabilidad administrativa se insiste-, el derecho esgrimido no está sujeto a caducidad, sino a un régimen de prescripción.
La distinción de ese factor de temporalidad del ejercicio del derecho de fondo se desprende de la sola lectura de los ordinales 39 del CPCA -para casos anulatorios-, y del 41 ibídem -para los civiles de hacienda-. […] se ha establecido como máxima, en los procesos civiles de hacienda, no opera la caducidad de la acción, sino la prescripción del derecho de fondo. Esta distinción ha sido abordada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, entre otros, en el [sic] sentencia No. 654-F-S1-2008 de las 10 horas 40 minutos del 26 de setiembre del 2008. A partir de lo expuesto y dado que en el caso que nos ocupa no estamos frente a reclamos de derechos patrimoniales sino más bien ante un control de legalidad sobre conductas formales dictadas por el Estado, la defensa de prescripción es abiertamente improcedente, razón por la cual debe ser rechazada. En relación con la excepción de caducidad de la acción […] el plazo establecido para formular la demanda de lesividad está regulado en el artículo 39 inciso e) del CPCA y es de un año, el cual debe computarse a partir de la declaratoria de lesivo a los intereses públicos que efectúe el jerarca respectivo.
En el caso que nos ocupa, tenemos que dicha declaratoria interna de lesividad se efectuó el 9 de julio y 12 de noviembre, ambos del año 2019 y la demanda formuló el 10 de febrero del 2020. De lo expuesto resulta evidente que esta acción de lesividad fue formulada dentro del plazo anual que establece el ordinal 39 inciso e) del CPCA, razón por la cual la defensa de caducidad debe también ser rechazada, como en efecto se hace.” (Lo subrayado es suplido). Empero se insiste, el recurrente no cuestionó, en debida forma, lo indicado por las personas juzgadoras tocante a la defensa de prescripción interpuesta. De ahí que, lo alegado en esta censura resulte anodino a efecto de quebrar lo resuelto. Tercero. De lo argüido por el recurrente en el punto a), esta Sala determina, alude al plazo anual de caducidad -no de prescripción- previsto en el ordinal 34 inciso 1 del CPCA para la declaratoria de lesividad en vía administrativa.
Sin embargo, como se anotó en el punto anterior, las defensas opuestas no aluden a ello; sino al plazo para accionar en vía judicial. No obstante, es menester reiterar, en los apartados VII, VIII y XII de este fallo, se dieron las razones por las cuales, esta Cámara es del criterio, al igual como lo expuso el Tribunal, el elemento temporal de la lesividad se cumplió, pues el plazo anual de caducidad, previsto en dicha norma, no empezó a correr. Primero, porque es de aplicación lo previsto en el numeral 47 de la Ley no. 7293 y, segundo, por estarse ante actos de efecto continuado, cuya consecuencia aún se mantiene. Sin embargo, prevale lo dispuesto en el indicado canon 47, por tratarse de una norma especial en materia de exenciones. Ergo, lo indicado en dicho punto a) no es de recibo. Cuarto, tocante a lo afirmado en el punto b), de que los efectos de la declaratoria de nulidad deben ser hacia futuro y no declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, según se indicó en el punto 41 del Considerando IX de esta sentencia, esta Sala estima, por las razones que se dirán, al demandado no le existe interés ni legitimación para cuestionar dicho pronunciamiento.
Como principio procesal, aplicable a esta lite por expresa disposición del canon 220 del CPCA, en el canon 65.2 del CPC, se dispone que solo pueden impugnar quienes resulten perjudicados por la resolución. En este caso, la parte demandada, pese a ese efecto retroactivo de la nulidad declarada, no es afectada. A, porque el Estado no formuló pretensión alguna para que se ordenara la devolución de los montos percibidos en virtud de la exención concedida. De ahí que no puede existir pronunciamiento al respecto (artículo 119 del CPCA). B, como se indicó en el punto 42 del apartado IX de esta sentencia, el dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de nulidad efectuada por el Tribunal se hizo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. En este sentido, en el considerando II de la sentencia impugnada, denominado, “Hecho no probado”, las personas juzgadoras señalaron: “[…] se tiene por indemostrada la existencia de mala fe del aquí demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial de su pensión.” Al respecto, dispone el precepto 171 de la LGAP: “La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.” (Lo subrayado es suplido).
En igual sentido, el canon 131 inciso 1) del CPCA: “La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o la norma, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.” (Lo subrayado es suplido). A la luz de dichas disposiciones, la eficacia retroactiva de la nulidad declarada tiene, como límite infranqueable, los derechos adquiridos de buena fe, tal y como fue dispuesto por la mayoría de las personas juzgadoras, quienes, además, se insiste, tuvieron por no acreditada la mala fe del demandado respecto de los montos exonerados del pago de la contribución especial de su jubilación. Por el contrario, se acreditó que la exoneración fue concedida por la Administración activa (Jupema) y confirmada por un órgano judicial, el Tribunal de Trabajo como contralor no jerárquico. De ahí que, la declaratoria de nulidad con efecto retroactivo de los actos cuestionados, no puede, bajo ningún concepto, comprender la obligación del demandado de devolver las sumas que recibió de más en virtud de la exención concedida, por haberlas recibido de buena fe.
Por demás, el casacionista no brindó las razones de cómo, dicho pronunciamiento le irrogó perjuicio alguno, pues sus efectos reales (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531) serán solo hacia futuro, sin que el Estado, por las razones expuestas, pueda reclamar los montos no cancelados hasta la firmeza de la sentencia cuestionada, por haber actuado el demandado, se insiste, de buena fe.
XIV.Prosiguió el recurrente indicando en dicha página 13: “En consecuencia, la indebida interpretación y aplicación de los artículos 38 y 47 de la Ley 7293 dan lugar a una transgresión de dichas disposiciones, así como de los artículos 34, 39, 40 y 41 del CPCA según se examinará en el tercer motivo de este recurso. / Insistimos que la indebida aplicación se resume en que los Juzgadores de Instancia interpretaron erróneamente que la ley de exoneraciones y el CNPT, eran aplicables en los procesos de lesividad que pretendían anular actos administrativos que otorgaron exoneraciones de contribuciones especiales a los fondos de pensiones, mediante una ley especial, lo que la sustrajo del ordenamiento tributario regular por no ser un impuesto.” Como se ha indicado, en los apartados VI, VII y XII, de esta sentencia, se esgrimieron las razones por las cuales, esta Cámara, avala el criterio del Tribunal, en el sentido de que tanto el CNPT como la Ley no. 7293, son aplicables a esta lite. Además, en el Considerando XII se explicó por qué el ordinal 38 íbid no fue aplicado por el Tribunal. Asimismo, en el XIII punto Cuarto, se explicó por qué, en criterio de esta Cámara, tocante al dimensionamiento de los efectos de la nulidad decretada, el demandado carece de interés y legitimación para cuestionar ese pronunciamiento.
XV.En esa misma página 13 del recuso, señaló el casacionista: “Al existir una aplicación indebida de la los artículos 38 y 47 de la Ley N°7293, se concluye indebidamente, que el Estado puede recurrir al denominando proceso de “lesividad fiscal”, cuando se pretenda anular una exoneración de una contribución especial, sin embargo, dicha interpretación es errónea, ya que ese procedimiento solo será aplicable cuando la exoneración sea de un impuesto más no de una contribución especial, creada por ley especial con destino específico, -en nuestro caso- para fortalecer el régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Por lo anterior, tampoco es jurídicamente válido afirmar, que desde que se concedió la exoneración, se suspendieron los plazos de prescripción, pues ello, también solo sería aplicable a los impuestos, pero no a la contribución especial, por ello procede acoger la excepción de prescripción, la cual corrió desde que se otorgó el derecho a la exoneración, por no existir norma aplicable que la suspendiera o interrumpiera.” De nuevo, como ya se ha indicado, el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por las personas juzgadoras (Considerando XII de esta resolución).
Además, el 47 fue bien actuado por el Tribunal (apartado VII de esta sentencia). Por otro lado, tocante a la afirmación de que el procedimiento de lesividad solo es aplicable cuando la exoneración sea de un impuesto, no lleva razón el casacionista. Al respecto, preceptúa el ordinal 183 inciso 3) de la LGAP: “Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo.” (Lo subrayado es suplido). Además, a la luz de lo previsto en el 34 inciso 1) del CPCA, transcrito en el apartado VIII de esta resolución, se colige con nitidez, el proceso de lesividad lo debe iniciar la Administración cuando pretenda demandar la anulación de algún acto declarativo de derechos a favor del administrado, que no se encuadre dentro de lo previsto en el canon 173 de la LGAP.
En esta lite, eso es, precisamente, lo pretendido por el Estado: la declaratoria de nulidad absoluta de los actos que le otorgaron la exoneración de pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva al demandado. De ahí que, no lleve razón el casacionista al afirmar que este procedimiento solo es aplicable cuando la exoneración sea de impuestos y no la de una contribución especial, creada por ley especial. Se insiste, la LGAP ni el CPCA establecen limitación alguna para que la Administración pretenda la nulidad de actos declaratorios de derechos en favor del administrado. Respecto a la última parte de lo argüido por el casacionista en dicho párrafo, se reitera, en el Considerando XIII punto Segundo de esta sentencia, se expuso lo indicado por las personas juzgadoras tocante a la excepción de prescripción. Empero, como ahí se indicó, y se persiste en ello, el recurrente no objetó lo señalado en torno a esa defensa, por lo que lo alegado resulta fútil para variar lo resuelto.
XVI.En el último párrafo de la página 13 y primero de la 14, señaló el recurrente: “Aunado a lo anterior, en el evento de considerarse que el fundamento de la lesividad son los artículos 34.1, 39, 40 y 41.1 del CPCA, como se verá más adelante, en los siguientes reparos, indefectiblemente la declaratoria de lesividad tendría que hacerse con efectos hacia futuro y no retroactivos.” En el apartado XIII punto Cuarto de esta sentencia, se dieron las razones por las cuales esta Sala estima que, respecto al dimensionamiento de los efectos de la nulidad declarada, existe falta de interés y legitimación del demandado para cuestionar lo resuelto, al no ocasionársele perjuicio alguno.
XVII.Por último, indicó el casacionista en la página 14 del recurso: “Por lo anterior, solicitamos que se revoque la resolución 035-201-VI, en cuanto interpretando los artículos 38 y 47 de la Ley N°7293, se afirma que el Estado podía interponer la lesividad en cualquier tiempo, por estar suspendido el plazo de prescripción y ser materia tributaria; y por el contrario solicitamos que se acoja la excepción de prescripción, por haberse tardado el Estado más de 11 años en determinar la existencia de una lesividad, lo que sin duda ocurre después de ocurrida la prescripción que campea en materia tributaria. / Expresamente el artículo 41 del CPCA indica que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo plazo de prescripción que se disponga en materia tributaria, incluso el proceso de lesividad. El plazo de prescripción general dispuesto en el CNPT es de cuatro años, artículo 51. / Adicionalmente, en caso de mantenerse la declaratoria de nulidad del acto administrativo que otorga la exoneración conforme al fallo N°35-2021-VI, al amparo de los numerales 34.1, 39, 40 y 41.1, la misma deberá ser para fines de anulación y hacia futuro únicamente.” Lo indicado en torno a los preceptos 38 y 47 de la Ley no. 7293, a la excepción de prescripción y al dimensionamiento de los efectos de la nulidad decretada, son aspectos que, como se ha indicado, fueron analizados en Considerandos anteriores (VII, XII, XIII puntos Segundo y Cuarto), por lo que se remite a lo ahí expuesto.
XVIII.En el segundo agravio, página 14 del libelo, anunció el recurrente formularlo, al igual que el anterior, por el motivo casacional previsto en el inciso c) del cano 138 del CPCA. Invocó la indebida aplicación del precepto 47 de la Ley no. 7293. Consideró, en la sentencia impugnada, se hizo una incorrecta interpretación y aplicación de los alcances de los artículos 38 y 47 de dicha legislación. Reprodujo la última norma. El Tribunal, anotó, para justificar la interpretación respecto del elemento temporal de la lesividad en este proceso, utilizó como fundamento los referidos cánones, según se aprecia de lo expuesto en el Considerando V. Ahí reconoció, agregó, que los actos, cuya anulación pretendió el Estado, establecieron en favor de su representado una exoneración del pago del tributo denominado contribución especial y solidaria, prevista en el numeral 12 de la Ley no. 7268, la cual, por ser una exoneración, es materia tributaria que tiene reserva de ley y, por ello, mientras esté vigente, no corren plazos de prescripción o caducidad, lo cual habilita que se puedan declarar lesivos los actos de exoneración mientras se mantenga vigente.
Con base en dichos razonamientos, arguyó, interpretó el Tribunal que, de conformidad con los indicados preceptos, la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspende el plazo de prescripción, razón por la cual, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria. En consecuencia, señaló, el elemento temporal de la lesividad siempre se podrá cumplir, al amparo de dicho ordinal 47, mientras se encuentre vigente la exoneración. Estimó, el fallo impugnado interpretó, en forma equivocada, los referidos artículos 38 y 47. No es posible sostener, dijo, que dicho precepto, por disponer la suspensión del plazo de prescripción para determinar y cobrar los tributos inicialmente dispensados, pueda servir de base para justificar la interposición, en cualquier tiempo, de un proceso de lesividad.
Los indicados artículos, señaló, no establecen un punto de referencia, a partir del cual, se pueda iniciar el cómputo de un plazo para estimar la caducidad o prescripción, a fin de que el Estado declare, administrativamente, una eventual lesividad. Lo procedente, arguyó, para tales afectos, es aplicar las disposiciones del CPCA, como claramente es regulado en los artículos 34.1), 39 y 40. Estimó, la sentencia recurrida le atribuyó a la norma una interpretación indebida. A diferencia de lo indicado en los artículos 38 y 47 de la Ley no. 7293, de la relación de los artículos 34.1, 39 y 40 del CPCA, se puede establecer que las reglas para determinar la caducidad de la lesividad serán que no corre mientras perduren los efectos del acto. Cuando cesan, se podrá declarar la lesividad aún dentro del año siguiente. Por su parte, el numeral 39 impone la obligación de incoar el proceso judicial para la declaratoria de nulidad dentro del plazo máximo de un año, contado a partir de la declaratoria de lesividad por parte del Jerarca correspondiente.
En razón de lo expuesto, expuso, interpretar, como lo hizo la sentencia objetada, que el fundamento del elemento temporal de la lesividad, en esta lite, puede provenir de los alcances de los ordinales 38 y 47 de Ley no. 7293, o que la indebida interpretación de dicha norma, pueda constituirse, por equivalencia, en una referencia para afirmar que, mientras se mantenga vigente la exoneración, puede ser objeto de una lesividad, como se sostiene en el Considerando V, es contrario a una correcta interpretación de la norma y del resto del ordenamiento jurídico que regula y ordena el proceso de lesividad (cánones 34.1, 39 y 40 del CPCA). Transcribió, en lo de su interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia impugnada. El principal efecto de admitir como válida la indebida interpretación efectuada en el fallo impugnado, en relación con los señalados preceptos 38 y 47, dijo, es que, si el elemento temporal de la lesividad se sustenta en esa normativa, se abre la posibilidad para, vía lesividad tributaria, se pueda declarar la nulidad absoluta, con efecto declarativos y retroactivos, aun cuando se trate de actos de efectos continuados, lo cual contrasta con las disposiciones de los artículos 34.1, 39 y 40 del CPCA.
La Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo, con una diferencia de seis meses, cambió criterio, pues, en casos similares al presente, declararon la nulidad con efectos hacia futuro. Empero, al introducir la indebida interpretación de los artículos 38 y 47, cambió súbitamente su jurisprudencia. Transcribió, en lo de su interés, lo considerado en la sentencia no. 115-2020-VI, emitida a las 14 horas 15 minutos del 4 de setiembre de 2020, por dicha Sección. El hecho de realizar la indebida interpretación de los aludidos cánones 38 y 47, le permitió al Tribunal resolver, en el punto 3) del Por Tanto: “Por mayoría, se dispone que esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.” Dicho pronunciamiento, indicó, es incompatible con una correcta interpretación del ordenamiento jurídico, en el tanto los ordinales 34.1, 39 y 40 del CPCA disponen, en forma expresa que, al acordarse la nulidad del acto, previamente declarado lesivo, mediante una sentencia, se hará solo para fines de su anulación e inaplicabilidad futura, no retroactiva.
Conforme a lo dispuesto por el precepto 138 inciso c) del CPCA, solicitó se revoque parcialmente la resolución cuestionada, en cuanto estableció, en el punto 3) del Por Tanto, que la declaración de nulidad absoluta surte efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, pues, concluyó, de conformidad con los artículo 34 inciso 1) y 40 inciso 1) íbid, lo procedente es su anulación e inaplicabilidad futura.
XIX.En atención a lo expuesto en el apartado anterior, precisa anotar lo siguiente. Primero. En el apartado XII de esta sentencia, se brindaron las razones por las cuales, esta Sala, consideró que el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por la mayoría de las personas juzgadoras. De ahí que no haya sido conculcado por indebida aplicación o interpretación. Segundo. En los considerandos VII y XII se expusieron los argumentos por las cuales, en criterio de esta Cámara, el precepto 47 de la Ley no. 7293 es de aplicación a esta lite, de ahí que no fue indebidamente aplicado ni interpretado. Tercero. Como se expuso en el punto Tercero del Considerando XIII de esta sentencia, el elemento temporal de la lesividad se cumplió debidamente, pues el plazo anual de caducidad, previsto en el inciso 1) del canon 34 del CPCA, no corrió. Primero, porque es de aplicación lo previsto en el numeral 47 de la Ley no. 7293.
Segundo, porque, en todo caso, y como lo aceptó el propio casacionista, se está ante actos de efecto continuado. Aunque, como ya se indicó, prevalece lo dispuesto en susodicho canon 47 de Ley no. 7293, por ser norma especial en materia de exoneraciones. Al respecto, también deben consultarse los considerandos VII, VIII y XII de esta resolución. Ergo, como lo indicaron las personas juzgadoras, la lesividad fue declarada por la Administración dentro del plazo previsto en la normativa procesal. Cuarto. En el punto Segundo del Considerando XIII de esta sentencia, se transcribió, en lo de interés, lo considerado por el Tribunal en el apartado VI de la sentencia impugnada. En concreto, indicaron las personas juzgadoras, tocante a la excepción de caducidad de la acción, resultaba improcedente, porque la acción de lesividad se interpuso dentro del plazo previsto en el precepto 39 inciso e) del CPCA.
Empero, el recurrente no cuestionó ese fundamento. Ergo, resulta intrascendente lo argüido por el casacionsita a efecto de variar lo resuelto. Quinto. En cuanto al dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados, en el punto Cuarto del Considerando XIII, se dieron las razones por las cuales se estima que el demandado carece de interés y legitimación para cuestionar ese aspecto, ya que, lo resuelto no le causó ningún perjuicio. Véase que, en esta censura, el recurrente incurre en la misma falencia: no explicó cómo, ese pronunciamiento le causó algún tipo de perjuicio, pese a que, como se indicó en dicho apartado, sus efectos reales (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531) serán solo hacia futuro. Ergo, lo señalado también resulta fútil a efecto de variar lo resuelto.
XX.En el tercer y último embate a la sentencia cuestionada, página 18 del recurso, el casacionista lo formuló, al igual que los anteriores, por el motivo casacional previsto en el inciso c) del numeral 138 del CPCA. Alegó la falta de aplicación de los artículos 34 inciso 1, 39 y 40 inciso 1 del CPCA, en cuanto a los efectos de la nulidad declarada. En la sentencia cuestionada, apuntó, la mayoría de las personas juzgadoras desaplicó los preceptos indicados del CPCA, tocante a la declaratoria de nulidad efectuada en la parte dispositiva, donde se indicó que tenía efectos declarativos y retroactivos a la fecha emisión del acto. Dichos ordinales, aseveró, establecen que, cuando se presenta una lesividad y perduren los efectos de los actos administrativos impugnados, se decretará la nulidad solo para su anulación e inaplicabilidad futura. Transcribió el inciso 1 del numeral 34 del CPCA. En el fallo objetado, alegó, se reconoció, en el considerando III, que el Estado formuló una pretensión declarativa, dirigida, en lo medular, a que se dispusiera la nulidad absoluta de las resoluciones 553 de la Jupema y 420 del Tribunal de Trabajo, actuando como jerarca impropio.
Reprodujo, en lo de su interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia impugnada. De acuerdo lo anterior, reiteró, la lesividad interpuesta por el Estado fue para anular los actos administrativos indicados, los cuales fueron, previamente, declarados lesivos por la Administración, al amparo de lo dispuesto por el ordinal 34.1 del CPCA, pero con efectos hacia futuro, pese a que, como quedó demostrado, en la sentencia los actos anulados constituyen -como dice el fallo-, actos de efectos continuados o con eficacia continuada, por lo que la declaratoria de nulidad, en sede judicial, debió limitar sus efectos para fines de anulación e inaplicabilidad futura. Estimó, no es razonable interpretar y concluir, como lo hizo la resolución cuestionada que, al amparo de los artículos 34.1 y 40.1 del CPCA, se pueda declarar la nulidad no solo para efectos futuros; sino, declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, como se indicó en el punto tercero del Por Tanto.
Incluso, afirmó, relacionando los cánones 34.1, 39 y 40.1 del CPCA con los numerales 38 y 47 de la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, no puede considerarse que exista equivalencia entre los actos de efectos continuados (34.1 CPCA) y los de efectos suspendidos (38 y 47 Ley no. 7293), para concluir que la nulidad puede tener efectos retroactivos, aun cuando se trate de procesos de lesividad y de actos cuyos efectos aún se mantienen. Su inconformidad con la resolución cuestionada, afirmó, radica en el hecho de que, el proceso de lesividad recayó sobre conductas que, si bien se consideran absolutamente nulas, fueron cuestionadas una vez transcurrido el plazo anual, dispuesto en la legislación procesal, dados sus efectos continuados, razón por la cual, de conformidad con lo señalado en el artículo 34.1, en relación con los preceptos 39 y 40.1, todos del CPCA, la nulidad declarada lo es para efectos de la inaplicabilidad futura de las conductas impugnadas.
Ello supone, expuso, que la invalidez de las resoluciones 553 de la Jupema y 420 del Tribunal de Trabajo, en tanto otorgaron una exoneración de la contribución especial solidaria, no puede disponerse de manera retroactiva, sino solamente prospectiva a partir de la firmeza del presente fallo. Lo anterior, por cuanto la demanda se limitó, en sus pretensiones, a requerir la declaratoria de nulidad de las conductas impugnadas, así como la declaración de improcedencia de la citada exoneración otorgada a favor de su representado. No formó parte del proceso, comentó, ninguna pretensión referente al reintegro de sumas no ingresadas por concepto de la referida exención, lo cual, indicó, afianza su tesis de que, al amparo de los ordinales 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, los administradores de justicia solo podían declarar la nulidad con efectos de anulación hacia futuro. Como se aprecia, añadió, se está en presencia de una sentencia que desaplicó los artículos 34.1, 39 y 40.1 del CPCA.
Otorgó efecto declarativo y retroactivo a la nulidad decretada sin sustento legal, lo cual configura una violación de normas que imponen la obligación de revocar el fallo recurrido. Copió el punto tercero de la parte dispositiva. El voto salvado del Juez Garita Navarro, indicó, se sustentó en la oposición al criterio de mayoría, mediante el cual se resolvió acerca de la nulidad solicitada por el Estado, pero con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados. Transcribió dicho voto salvado. En su criterio, cuando una determinada actuación de la Administración crea situaciones constitutivas de derechos a favor de un administrado, o cuyos efectos han sido recibidos de buena fe, por derivación de los principios de certeza y seguridad jurídica, así como del de confianza legítima, la declaratoria de nulidad hacia futuro se impone como una condición esencial del fallo.
Atendiendo a las circunstancias de este caso, manifestó, debe tenerse en cuenta que el destinatario de los actos, considerados lesivos, es un educador de más de 73 años. Prestó servicios por más de 37 años al Estado. Siempre actuó amparado a la buena fe y confianza legítima. Por ello, señaló, resulta indispensable que, al ponderar los alcances del fallo, se interprete de forma armónica con los numerales 34.1, 39 y el 40.1 del CPCA, considerando que se está declarando la nulidad de un acto que concedió derechos. Amparado a la interpretación de que se trata de actos con efectos continuados, si bien, se impide que haya acaecido la caducidad, correlativamente, se debe decretar la nulidad solicitada, concluyó, únicamente con efectos a futuro, estimando para tales efectos, la buena fe y confianza legítima con que actuó mi patrocinado.
XXI.Sobre lo relacionado en el apartado anterior, precisa señalar lo siguiente. Primero. En la página 19 del libelo, en lo de interés, indicó el recurrente: “[…] pese a que como quedó demostrado en la sentencia que ahora recurrimos, que los actos anulados, se constituyen, -como dice la sentencia- en un acto de efectos continuados o con eficacia continuada, por lo que la declaratoria de nulidad que se haga en sede judicial, debe limitar sus efectos a para [sic] fines de anulación e inaplicabilidad futura.” En el considerando XI de esta sentencia, distinto a lo indicado por el recurrente, se indicaron las razones por las cuales, esta Cámara estima, la mayoría de las personas juzgadoras no manifestaron que, en esta lite, se estuviera en presencia de actos de efecto continuado. Segundo. En esa misma página 19, manifestó el casacionista: “Como se aprecia estamos en presencia de una sentencia que está resolviendo, desaplicando los artículos 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, otorgado efecto declarativos y retroactivos a la nulidad decretada en el fallo sin sustento legal, lo que configura una violación de normas que imponen la obligación de revocar el fallo que ahora se recurre, en cuanto al Por Tanto 3) que dispuso: […]”.
Como se determina con facilidad, el recurrente entremezcló dos hipótesis disímiles entre sí. Por un lado, alegó un quebranto directo de ley, por la supuesta desaplicación de los preceptos señalados; pero, por el otro, un motivo de casación por quebranto de normas procesales, en concreto, el previsto en el inciso 1) punto d) del precepto 137 del CPCA: falta de motivación. Dicha ambigüedad riñe con la técnica de la casación, lo cual, por sí sola, impone el rechazo de la censura. No obstante, debe indicarse, como se expuso en el punto 41 del considerando IX de esta sentencia, la mayoría de las personas juzgadoras dispusieron que la declaratoria de nulidad absoluta tenía efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, al amparo de lo previsto en los numerales 171 de la LGAP y 131 inciso 1) del CPCA. De ahí que, distinto a lo argüido por el recurrente, el fallo está sustentado jurídicamente.
Tercero. En la página 20, el impugnante argumentó: “[…] debemos agregar, en nuestro criterio, que cuando una determinada actuación de la administración, crea situaciones que han constituido derechos a favor de un administrado o cuyos efectos han sido recibidos de buena fe, por derivación de los principios de certeza y seguridad jurídica, así como el principio de confianza legítima, como quedó acreditado en la sentencia 035-2021-VI, considerando II), la declaratoria de nulidad hacia futuro se impone como una condición esencial del fallo. / De esta forma, atendiendo a las circunstancias de este caso, se debe tener en cuenta que el destinatario de los actos que se consideran lesivos es un educador, con más de 73 años, que prestó servicios por más de 37 años para el Estado y que siempre actuó amparado a la buena fe y confianza legítima.” Tocante al principio de confianza legítima, como se indicó en los puntos 36 y 37 del Considerando IX de este fallo, las personas juzgadoras desestimaron su eventual quebranto, como lo alegó el demandado, porque, se está ante una exención concedida sin norma que lo permitiera, violándose los principios de legalidad y reserva de ley.
El demandado disfrutó una exención, a la que no tenía derecho porque, para los años 2008 y 2009, no existía ninguna norma legal que permitiera a los jubilados o pensionados una dispensa del pago de la contribución especial a la que estaban obligados. Sin embargo, el recurrente no cuestionó lo señalado por el Tribunal. Cuarto. Tocante al dimensionamiento de los efectos de la nulidad absoluta decretada, en los apartados XIII punto Cuarto, XVI y XIX punto Quinto, se dieron las razones por las cuales, esta Cámara estima que al demandado no le asiste el interés actual ni la legitimación para impugnar ese pronunciamiento, pues lo resuelto no le ocasionó perjuicio alguno. En este sentido, nótese que en esta censura persiste en la falencia de no explicar o argumentar cómo esa decisión, de la mayoría del Tribunal, le irrogó algún perjuicio. Por el contrario, en la página 19 del libelo, en lo de interés, señaló: “En otro sentido, es menester indicar que no formó parte del proceso, ninguna pretensión del Estado referente al reintegro de sumas no ingresadas por concepto de la referida exención, todo lo que sin duda afianza nuestra tesis, de que al amparo de los ordinales 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, los administradores de justicia solo podrán declarar la nulidad con efectos de anulación y hacia futuro.” (Lo subrayado es suplido).
Con lo afirmado, se ratifica la tesis expuesta por esta Sala, en el sentido de que lo decidido por la mayoría del Tribunal no le causa perjuicio alguno al demandado. Véase, como se indicó en el punto 42 del Considerando IX, dicho pronunciamiento se hizo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Además, como se expuso en el apartado XIII punto Cuarto, se tuvo por no acreditada la existencia de mala fe del demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial de su jubilación, por lo tanto, los efectos reales de ese dimensionamiento (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531), se insiste, será solo hacia futuro. Ergo, según se indicó en dicho apartado XIII Punto Cuarto, el accionado no ostenta interés actual ni legitimación para cuestionar dicho pronunciamiento, pues no le perjudica.
XXII.En mérito de las razones expuestas, débese rechazar el recurso interpuesto. De conformidad con lo preceptuado en el canon 150 inciso 3) del CPCA, cuando se declare sin lugar el recurso, se condenará a la parte vencida al pago de sus costas, salvo que, por la naturaleza de las cuestiones debatidas en el recurso, haya habido, a juicio de esta Cámara, motivo suficiente para recurrir. En esta lite, la Administración activa (Jupema) le otorgó al demandado la exoneración declarada nula en este proceso (hecho probado identificado con el número 2 y punto 20 del Considerando IX de esta resolución); la cual fue confirmada por un órgano judicial (Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José), actuando como contralor no jerárquico (hecho probado número 5 y punto 21 del apartado IX de este fallo). Por otro lado, se repite, se tuvo por no demostrado la existencia de mala fe del accionado. Dichas circunstancias, a no dudarlo, motivan la interposición del recurso de casación, haciendo que exista suficiente motivo para recurrir. Ergo, se resolverá sin condena en costas del recurso.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso. Se resuelve sin condena en costas.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jéssica Jiménez Ramírez
Document not found. Documento no encontrado.