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Res. 00035-2022 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 18/01/2022
OutcomeResultado
The First Chamber denies the cassation appeal and upholds the Contentious-Administrative Court's judgment declaring the partial absolute nullity of the acts that granted the tax exemption, with declaratory and retroactive effects limited by good faith.La Sala Primera declara sin lugar el recurso de casación y confirma la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo que declaró la nulidad absoluta parcial de los actos que otorgaron la exención tributaria, con efectos declarativos y retroactivos limitados por la buena fe.
SummaryResumen
The First Chamber of the Supreme Court hears an appeal in cassation filed by the defendant in a tax lesividad proceeding initiated by the State. The defendant had obtained, through resolutions of the National Teachers' Pension and Retirement Board (JUPEMA) and a decision of the Labor Court, an exemption from the special, solidarity, and redistributive contribution established in Article 71 of Law 7531. After an opinion from the Attorney General's Office, the State declared those acts harmful to the public interest and sought their absolute nullity, arguing that the exemption was granted without legal basis because the authorizing norm had been repealed in 1995 by Law 7531. The Contentious-Administrative Court upheld the claim, declared the partial absolute nullity of the acts, and held, by majority, that the nullity would have declaratory and retroactive effects, without prejudice to good-faith acquired rights. The appellant claimed, among other grounds, improper application of the Law Regulating Exemptions (Law 7293) and the Tax Code, arguing that the special contribution is not a tax but a parafiscal levy regulated by a special law, and that the lesividad should only have future effects. The First Chamber dismisses the appeal. It finds that Law 7293 applies to all tax exemptions, not just those on taxes, and that the Tax Code applies supplementarily. It confirms that the lesividad was declared in a timely manner because the statute of limitations is suspended under Article 47 of Law 7293 and, in any case, the acts were of continued effect. Regarding the retroactive effects, the Chamber holds that the defendant lacks standing to challenge that aspect, because the retroactivity is limited by good-faith acquired rights and the State did not seek reimbursement of sums. The lower court's ruling is upheld.La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia conoce un recurso de casación interpuesto por el demandado en un proceso de lesividad tributaria iniciado por el Estado. El demandado había obtenido, mediante actos de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) y un voto del Tribunal de Trabajo, una exención del pago de la contribución especial solidaria y redistributiva prevista en el artículo 71 de la Ley 7531. El Estado, tras un dictamen de la Procuraduría General de la República, declaró lesivos dichos actos y demandó su nulidad absoluta, alegando que la exención había sido otorgada sin base legal pues la norma que la permitía fue derogada en 1995 por la Ley 7531. El Tribunal Contencioso Administrativo acogió la demanda, declaró la nulidad absoluta parcial de los actos y dispuso, por mayoría, que la nulidad tendría efectos declarativos y retroactivos, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. El casacionista alegó, entre otros motivos, indebida aplicación de la Ley Reguladora de Exoneraciones (Ley 7293) y del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), por considerar que la contribución especial no es un impuesto sino un tributo parafiscal regulado por ley especial, y que la lesividad debió declararse con efectos solo hacia futuro. La Sala Primera rechaza el recurso. Determina que la Ley 7293 es aplicable a todas las exenciones tributarias, no solo a las de impuestos, y que el CNPT opera supletoriamente. Confirma que la declaratoria de lesividad se hizo en tiempo, pues el plazo de caducidad se suspende conforme al artículo 47 de la Ley 7293 y, además, los actos eran de efecto continuado. Respecto a los efectos retroactivos de la nulidad, la Sala considera que el demandado carece de interés y legitimación para impugnar ese aspecto, ya que la retroactividad está limitada por los derechos adquiridos de buena fe y el Estado no pretendió la devolución de sumas. Por tanto, el fallo del Tribunal se mantiene incólume.
Key excerptExtracto clave
Article 1 of the Tax Code provides: "Scope of application. The provisions of this Code are applicable to all taxes and the legal relationships arising from them, except as regulated by special legislation. / Notwithstanding the previous paragraph, the provisions of this Code shall apply supplementarily, in the absence of an express rule. / (As amended by Article 1 of Law No. 7900 of August 3, 1999)." (…) the aforementioned Law No. 7268, which provided in Article 12 the exemption from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution at issue in this case, contains no provision to that effect. Therefore, contrary to what the appellant argued, the Tax Code applies supplementarily in this dispute, as provided in its Article 1, second paragraph. (…) Based on its literal wording, contrary to the appellant's claim, this Chamber finds that, as its name indicates, said Law regulates all tax exemptions in force at the time of its enactment, as well as their repeal and exceptions; not only those that were taxes. The reference in that provision to some taxes is merely illustrative. That is, the provisions of that law constitute a general repeal of all objective and subjective tax exemptions provided in the various laws, decrees, and related norms. (…) Therefore, since the object of this dispute is a tax exemption — granted to the defendant from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution provided in Article 71 of Law No. 7531 — as the majority of the Court correctly held, the provisions of Article 47 of Law No. 7293 are applicable, as it constitutes a special provision on tax exemptions. Hence, the lesividad declaration made by the Public Administration, given that the one-year statute of limitations period provided in Article 34, first paragraph, of the Contentious-Administrative Procedure Code had not run due to an express legal provision — Article 47 of Law No. 7293 — was made in a timely manner, thus satisfying the temporal requirement, as the Court correctly ruled.El canon 1 del CNPT dispone: “Campo de aplicación. Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial. / No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa. / (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)”. (…) la referida Ley no. 7268, que dispuso, en su precepto 12, la exoneración del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva objeto de este proceso, no contiene disposición alguna en ese sentido. En consecuencia, distinto a lo señalado por el recurrente, las normas del CNPT resultan de aplicación supletoria en esta lite, tal y como lo dispone su precepto 1 párrafo segundo. (…) De su tenor literal, distinto a lo alegado por el recurrente, esta Sala estima, como lo indica su nombre, dicha Ley regula todas las exoneraciones o exenciones tributarias vigentes al momento de su promulgación, así como también, su derogatoria y excepciones; no solo las que tuvieran naturaleza de impuesto. La alusión, en dicho precepto, a algunos impuestos, es solo ejemplificativa. Es decir, lo previsto por dicha normativa es una derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en las diferentes leyes, decretos y normas referentes. (…) Por lo que, al ser el objeto de esta lite una exención tributaria -concedida al demandado del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva, prevista en el numeral 71 de la Ley no. 7531-, como bien lo señaló la mayoría del Tribunal, resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 47 de esa Ley no. 7293, por constituir una disposición especial en materia de exenciones tributarias. Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34 inciso primero del CPCA, por expresa disposición legal -artículo 47 de la Ley no. 7293-, se hizo en tiempo, cumpliéndose, por ende, con el presupuesto temporal, como bien lo dispuso el Tribunal.
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"De su tenor literal, distinto a lo alegado por el recurrente, esta Sala estima, como lo indica su nombre, dicha Ley regula todas las exoneraciones o exenciones tributarias vigentes al momento de su promulgación, así como también, su derogatoria y excepciones; no solo las que tuvieran naturaleza de impuesto."
"Based on its literal wording, contrary to the appellant's claim, this Chamber finds that, as its name indicates, said Law regulates all tax exemptions in force at the time of its enactment, as well as their repeal and exceptions; not only those that were taxes."
Considerando VII
"De su tenor literal, distinto a lo alegado por el recurrente, esta Sala estima, como lo indica su nombre, dicha Ley regula todas las exoneraciones o exenciones tributarias vigentes al momento de su promulgación, así como también, su derogatoria y excepciones; no solo las que tuvieran naturaleza de impuesto."
Considerando VII
"Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34 inciso primero del CPCA, por expresa disposición legal -artículo 47 de la Ley no. 7293-, se hizo en tiempo, cumpliéndose, por ende, con el presupuesto temporal."
"Therefore, the lesividad declaration made by the Public Administration, given that the one-year statute of limitations period provided in Article 34, first paragraph, of the Contentious-Administrative Procedure Code had not run due to an express legal provision — Article 47 of Law No. 7293 — was made in a timely manner, thus satisfying the temporal requirement."
Considerando VII
"Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34 inciso primero del CPCA, por expresa disposición legal -artículo 47 de la Ley no. 7293-, se hizo en tiempo, cumpliéndose, por ende, con el presupuesto temporal."
Considerando VII
"La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
"The declaration of absolute nullity shall have purely declaratory and retroactive effect to the date of the act, all without prejudice to rights acquired in good faith."
Artículo 171 LGAP, citado en Considerando XIII
"La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
Artículo 171 LGAP, citado en Considerando XIII
"la declaratoria de nulidad con efecto retroactivo de los actos cuestionados, no puede, bajo ningún concepto, comprender la obligación del demandado de devolver las sumas que recibió de más en virtud de la exención concedida, por haberlas recibido de buena fe."
"the declaration of nullity with retroactive effect of the challenged acts cannot, under any circumstances, include an obligation on the defendant to return the sums he received in excess by virtue of the exemption granted, because he received them in good faith."
Considerando XIII
"la declaratoria de nulidad con efecto retroactivo de los actos cuestionados, no puede, bajo ningún concepto, comprender la obligación del demandado de devolver las sumas que recibió de más en virtud de la exención concedida, por haberlas recibido de buena fe."
Considerando XIII
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Sala Primera de la Corte [First Chamber of the Supreme Court] Date of Resolution: January 18, 2022 at 09:28 Docket: 20-000850-1027-CA Type of matter: Proceso de conocimiento [Ordinary Proceeding] Analyzed by: SALA PRIMERA Related Rulings Rulings from the same docket Content of Interest:
Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Parafiscal levy Subtopics:
Concept and scope.
Parafiscal levies are a tribute, as they contain the material elements of obligatoriness –the duty to pay them by those who fall under the assumption of the creating norm–, of singularity, because it affects a specific and unique social or economic group, and of sectoral allocation because what is collected through this mandatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tribute. This involves the exercise of a sovereign power of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, they can only be created through a formal Law –tributum sine legge–”. See resolutions 4247-1998, 6189-1998, 9759-2004, 5013-2004, 13658-2018, 9190-2019, 10608-2020, and 2161-2021 of the Sala Constitucional [Constitutional Chamber] (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Normative application Subtopics:
Tax.
Canon 1 of the Código Tributario [Tax Code] (CT hereinafter) provides: "Scope of application. The provisions of this Code are applicable to all tributes and the legal relationships derived from them, except as regulated by special legislation... the provisions of this Code are of supplementary application, in the absence of an express norm." Pursuant to numerals 121.13 of the Constitution and 5.b, 61, and 62 of the CT, tax exemptions are matters reserved to Law. Furthermore, its provision 64 regulates the validity of exemptions or exonerations, that is, their repeal or modification. Cardinal 12 of Law 7268 provides that the exoneration from payment of the special, solidarity, and redistributive levy does not contain a provision in that sense. Consequently, the norms of the CT are of supplementary application in this lite (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Tax exemption Subtopics:
Repeal or abrogation.
Law 7293 regulates the general repeal of all tax exemptions, objective and subjective, provided for at that time in the different laws, decrees, and related norms, without excluding exonerations from tasas [fees], special levies, or parafiscal tributes (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Lapse of the action Subtopics:
Tax exoneration. Distinction between an act with continuous effect and an instantaneous one.
Topic: Statute of limitations Subtopics:
Suspension of the term.
Topic: Administrative act Subtopics:
Distinction between an act with continuous effect and an instantaneous one.
Topic: Pension and retirement Subtopics:
Tax exoneration.
The object of this lite being a tax exoneration –granted to the defendant from payment of the special, solidarity, and redistributive levy provided for in numeral 71 of Law 7531–, ordinal 47 of Law 7293 (suspension of the statute of limitations period) is applicable, as it constitutes a special provision regarding tax exonerations. Therefore, the declaration of lesividad [harmfulness to public interest] made by the Public Administration, since the annual lapse period provided for in canon 34.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo [Administrative Litigation Procedure Code] had not run, by express legal provision, was made in time; as the Tribunal correctly held. On the other hand, said annual period did not run either, because the challenged acts (resolutions of JUPEMA and the Second Section of the Labor Tribunal) maintain their effects (acts of continuous effect), because they dispense the defendant month by month from the duty to pay the solidarity special levy (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Cassation appeal Subtopics:
Formalities of the appeal.
The cassation appellant did not duly challenge the Tribunal's basis for determining the invalidity of the exoneration granted in favor of the defendant, due to defects in the motive and content elements of the questioned acts. Nor did he do so regarding what the judges indicated about the statute of limitations defense interposed. Therefore, what he argues is moot for the purpose of overturning what was resolved. In another grievance, the appellant mixed two dissimilar hypotheses together. On one hand, he alleged a direct violation of law, and on the other hand, a cassation ground for violation of procedural norms. Said ambiguity conflicts with cassation technique, which by itself imposes the rejection of the censure (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Cassation appeal Subtopics:
Standing to appeal.
As a procedural principle, applicable to this lite by provision of ordinal 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, canon 65.2 of the Código Procesal Civil [Civil Procedure Code] provides that only those harmed by the resolution may challenge it. There is a lack of current interest and standing of the defendant to challenge what was resolved, as it causes him no prejudice whatsoever (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Nullity Subtopics:
Absolute nullity.
Topic: Vested right Subtopics:
Concept and scope.
In light of mandates 171 of the Ley General de la Administración Pública [General Law of Public Administration] and 131.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the retroactive effect of the declared nullity has, as an insurmountable limit, rights acquired in good faith. In this case, the declaration of nullity with retroactive effect of the challenged acts cannot encompass the obligation of the defendant to return the sums he received in excess by virtue of the exoneration granted, because he received them in good faith (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Lesividad proceeding Subtopics:
Concept and scope.
According to mandate 34.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), the lesividad proceeding must be initiated by the Administration when it intends to seek the annulment of any act declaratory of rights in favor of the administered party, which does not fall within the provisions of canon 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP). In this lite, that is what is sought by the State: the declaration of absolute nullity of the acts that granted the exoneration from payment of the special, solidarity, and redistributive levy to the defendant. Neither the LGAP nor the CPCA establishes any limitation for the Administration to seek the nullity of acts declaratory of rights in favor of the administered party (voto 35-F-2022).
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Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Cassation appeal Subtopics:
Costs.
Topic: Costs Subtopics:
Exoneration.
When the appeal is dismissed, the losing party is ordered to pay costs, unless, due to the nature of the issues debated in the appeal, there was, in the judgment of this Chamber, sufficient reason to appeal; which is the case here. Ergo, it is resolved without a costs order for the appeal (voto 35-F-2022).
... See more Res. 000035-F-S1-2022 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours twenty-eight minutes on the eighteenth of January, two thousand twenty-two.
Proceso de conocimiento, tax lesividad, declared purely on the law, filed by the ESTADO [STATE], represented by the procuradora [State Attorney] A, Amanda Grosser Jiménez, attorney, holder of identity card number 112560237, against RICHARD THOMAS TAYLOR RIEGER, retired, holder of identity card number 102970708, represented by his special judicial attorney-in-fact Danilo Eduardo Ugalde Vargas, attorney, holder of identity card number 401430612 and bar association card number 8744.
Drafted by Magistrate Jiménez Ramírez CONSIDERANDO [WHEREAS]
I.According to the facts accredited by the Tribunal, not challenged by the cassation appellant, it is established that on July 23, 2007, Mr. Richard Thomas Taylor Rieger filed a pension application before the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional [Board of Pensions and Retirements of the National Teaching Staff] (hereinafter, Jupema). Through resolution no. 553 of the 13:00 hours of February 6, 2008, Jupema granted him the pension benefit requested, based on Law no. 2248 of September 5, 1958, effective from his separation from office. Furthermore, it granted him the exoneration of the special levy established in canon 12 of Law no. 7268 of November 14, 1992, for having postponed his retirement for more than seven years, completing a total time served of 37 years until April 30, 2007. In resolution no. DNP-MT-MREAM-3004-2008, of the 14:30 hours of May 29, 2009, the Dirección Nacional de Pensiones [National Directorate of Pensions] (hereinafter, DNP) denied the granting of the exoneration benefit indicated. On March 27, 2009, Mr. Richard Thomas filed an appeal. In voto [ruling] no. 420, of the 8:10 hours of June 23, 2009, the Second Section of the Labor Tribunal of the II Judicial Circuit of San José, acting as non-hierarchical comptroller, revoked said resolution no. DNP-MT-MREAM-3004-2008 and confirmed resolution no. 553 of Jupema. In official letter no. DCD/455/05/2010 of May 27, 2010, Jupema instructed the Tesorería Nacional [National Treasury] to apply the exoneration of the special levy to Mr. Taylor Rieger. In resolution no. 4357, issued in ordinary session no. 83-2010, of the 9:30 hours of July 29, 2010, Jupema declared the benefit of the ordinary pension review in favor of Mr. Taylor Rieger and the right to the exoneration from payment of the special levy; which was approved by the DNP in resolution no. DNP-2639-2010 of the 11:20 hours of August 24 of that year. In resolution no. 4358, issued in the same ordinary session no. 83-2010, Jupema granted the request for refund of contributions to the pension fund filed by Mr. Richard Thomas, which was approved by the DNP in resolution no. DNP-318-2011 of the 14:50 hours of February 15, 2011. In resolution no. 5405, issued in session no. 73-2012 at 9:00 hours on July 1, 2011, Jupema approved the payment of the corresponding economic differences, plus pending payment adjustments, regarding Mr. Taylor Rieger's pension, which was approved by the DNP in resolution no. DNPMPV-3802-2011 of the 8:00 hours of July 12, 2011. On January 18, 2018, the Ministerio de Hacienda [Ministry of Finance] consulted the Procuraduría General de la República [Attorney General's Office] (for future citations, PGR): “[...] 1. Must the special, solidarity, and redistributive levy set forth in article 71 of Law No. 7531 be applied to all pensioners and retirees equally? 2. Can the Ministerio de Hacienda make the deduction of the special solidarity and redistributive levy established in article 71 of Law No. 7531? 3. If the answers to the two preceding questions are affirmative, what is the procedure and the competent body for recovering any amounts overpaid to pensioners and retirees in accordance with article 71 of Law No. 7531? [...]”. In legal opinion no. C-042-2018 of March 2 of that year, the PGR concluded: “[…] 1. The pensions and retirements of the Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional [Pension Regime of the National Teaching Staff] granted under law no. 2248 and law no. 7268 must continue to be governed by the rules in force at the time of their acquisition, except with respect to contributions payable by pensioners, which are subject to the provisions of articles 70 and 71 of law no. 7531. 2. Since there is no provision in articles 70 and 71 of law no. 7531 that exempts retired persons who chose to postpone their retirement from payment of the levy, it must be concluded that all pensioners and retirees of the Magisterio Nacional who receive economic benefits exceeding the maximum ceiling established by law are subject to the special, solidarity, and redistributive levy referred to in article 71 of law no. 7531, regardless of both the law under which they consolidated their right, and whether or not they opted for postponement. 3. In cases where there is a declaratory act of rights issued after July 13, 1995 (the date on which the cited law no. 7531 entered into force) in which it was established that a particular pensioner was not subject to the special levy under study, the options for the eventual annulment of that act must be analyzed. [...] 10. The procedure to follow for collecting any sums overpaid to the beneficiaries of the regime shall depend on whether an act declaratory of rights was involved in the payment of those sums, or if it was a simple material error. 11. The entity responsible for taking the initiative to recover sums that may have been overpaid to pensioners and retirees of the Magisterio Nacional regime is JUPEMA, a duty derived from its condition as administrator of the regime. The foregoing is without prejudice to the oversight and control duties that the law has attributed to the Dirección Nacional de Pensiones, the Ministerio de Hacienda, and the Superintendencia de Pensiones [Superintendency of Pensions]. [...]”. In article eight of ordinary session no. 60 of July 9, 2019, the Consejo de Gobierno [Government Council] issued the declaration of lesividad to the public and economic interests of the State of resolutions numbers 553 of Jupema and 420 of the Second Section of the Labor Tribunal of the II Judicial Circuit of San José. In article five of ordinary session no. 79 of November 12 of that year, it also declared harmful to the public and economic interests of the State, among others, the following acts, as they are connected to those already declared harmful: a) Jupema resolution no. 4357, issued in ordinary session no. 83-2010, of the 9:30 hours of July 29, 2010; b) Jupema resolution no. 4358, issued in said ordinary session no. 83-2010; c) DNP resolution no. DNP-2639-2010 of the 11:20 hours of August 24, 2010; d) DNP Resolution No. DNP-318-2011 of the 14:50 hours of February 15, 2011; e) Jupema resolution no. 5405, issued in session no. 73-2012 at 9:00 hours on July 1, 2011; and f) DNP resolution no. DNPMPV-3802-2011 of the 8:00 hours of July 12, 2011. The foregoing, insofar as they recognized the exoneration from the special levy.
II.On February 10, 2020, the State Attorney filed this lesividad proceeding against Mr. Richard Thomas. She sought a declaration in the judgment, according to the adjustment made in the preliminary hearing held on January 11, 2021: A) the lesividad, to the public and economic interests of the State, of Jupema resolution no. 553 of the 13:00 hours of February 6, 2008; as well as of voto no. 420 of the 8:10 hours of June 23, 2009, of the Second Section of the Labor Tribunal of the II Judicial Circuit of San José. The foregoing, so that the exoneration from the special levy ceases to be applied immediately; B) the absolute nullity of resolution no. 553 and of voto no. 420, insofar as the exoneration from the special levy ceases to be applied immediately; C) the lesividad, to the public and economic interests of the State, and the absolute nullity, of the related resolutions: 1) Jupema no. 4357, issued in Ordinary Session no. 83-2010 at the 9:30 hours of July 29, 2010, related to pension review proceedings, visible on folios 243-246 of the administrative file; 2) Jupema no. 4358, issued in ordinary session no. 83-2010 at the 9:30 hours of July 29, 2010, regarding proceedings for the request for refund of contributions to the pension fund, visible on folios 247-250 of the administrative file; 3) DNP, no. DNP-2639-2010 of the 11:20 hours of August 24, 2010, issued in ordinary retirement review proceedings by age, visible on folios 253-254 of the administrative file; 4) DNP, no. DNP-318-2011 of the 14:50 hours of February 15, 2011, issued in proceedings for the request for refund of contributions to the pension fund, visible on folios 257-258 of the administrative file; 5) Jupema, no. 5405, issued in session no. 73-2012 at the 9:00 hours of July 1, 2011, regarding the proceedings for payment of pension differences, visible on folios 269-270 of the administrative file; 6) DNP, no. DNPMPV-3802-2011 of the 8:00 hours of July 12, 2011, regarding proceedings for final approval of payment of pension differences of the Magisterio Nacional Regime, left uncollected during budget periods prior to the current budget year, visible on folios 271-273 of the administrative file. All, insofar as they recognized the exoneration from the special levy. D) Finally, she requested that he be ordered to pay the costs of the proceeding. The special judicial attorney-in-fact of Mr. Taylor Rieger raised the preliminary defenses of statute of limitations and lapse; as well as lack of: right, active and passive standing. He reiterated those of statute of limitations and lapse, but as substantive exceptions. He requested that the claim be dismissed. If the declaration of nullity were upheld, it should be made prospectively, by virtue of the fact that his principal acted in good faith and under the principle of legitimate expectations. In the indicated preliminary hearing, the defendant's representative requested that the preliminary defenses of lapse and statute of limitations be resolved in the judgment, a request to which the State representative agreed, and it was thus accepted by the Case Management Judge. Since there was no testimonial or expert evidence to examine, this lite was declared purely on the law, ordering that the conclusions be submitted in writing. The State representative did so through the brief visible at images 93 to 104 of the digital judicial file, and the defendant's representative in the brief visible at images 108 to 116 of the same file. The Sixth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda [Administrative and Civil Treasury Litigation Court], in the challenged judgment, no. 35-2021-VI of the 10:00 hours of March 25, 2021, rejected the exceptions of statute of limitations, lapse of the action, lack of: current interest, right, active and passive standing. Consequently, it upheld the lesividad claim in the following terms: 1) unanimously, it declared the partial absolute nullity of the following administrative acts: a) Jupema resolution no. 553, issued at the 13:00 hours of February 6, 2008; b) resolution no. 420 of the 8:10 hours of June 23, 2009, of the Second Section of the Labor Tribunal of the II Judicial Circuit of San José, acting as non-hierarchical comptroller. The absolute invalidity, it indicated, was declared only insofar as it recognized the defendant's exoneration from the special levy, which it rendered without effect; 2) also unanimously, and given its connection to the invalidated formal conducts, it declared the absolute nullity of the following resolutions: a) Jupema no. 4357, issued in ordinary session no. 83-2010 at the 9:30 hours of July 29, 2010; b) Jupema no. 4358, issued in ordinary session no. 83-2010 at the 9:30 hours of July 29, 2010; c) DNP no. DNP-2639-2010 issued by the DNP at the 11:20 hours of August 24, 2010; d) DNP no. DNP-318-2011, of the DNP, issued at the 14:50 hours of February 15, 2011; e) Jupema no. 5405 issued in session no. 73-2012 at the 9:00 hours of July 1, 2011; and f) DNP no. DNPMPV-3802-2011 of the DNP, issued at the 8:00 hours of July 12, 2011. Said invalidity was decreed only insofar as they recognized the exoneration already indicated, which it rendered without effect; 3) by majority, it ordered that said declaration of absolute nullity would produce declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith; 4) it resolved without an order for costs. Disagreeing, the defendant's special judicial attorney-in-fact filed a cassation appeal.
III.In the first ground of disagreement, page 5 of the appeal, the cassation appellant announced that he was filing it for violation of substantive norms, specifically, on the ground provided for in subsection c) of canon 138 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA): “When a legal norm has been applied or interpreted improperly or has been not applied.” He invoked the improper application of articles 38, 47 of law no. 7293 of March 31, 1992, “Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones” [Law Regulating Current, Derogatory, and Exceptional Exonerations]; 5, 61, 62, and 64 of Law no. 4755 of May 3, 1971 and its amendments, “Código de Normas y Procedimientos Tributarios” [Code of Tax Norms and Procedures] (CNPT). In this lesividad proceeding, he noted, the State sought the declaration of absolute nullity of the administrative acts by which the exoneration from the solidarity special levy was granted to his represented party, which is a tribute, regulated by article 12 of Law no. 7268, which is a special law. Specifically, he said, the declaratory claim formulated is for an order of absolute nullity of resolutions numbers 553 and 420, issued by Jupema and the Second Section of the Labor Tribunal of the II Judicial Circuit of San José, respectively; as well as that of various administrative acts issued by both Jupema and by the DNP, referring to the refund of payments of the aforementioned tribute, ordinary reviews, and payment of differences in his pension, where the indicated tax dispensation was also recognized. In the questioned judgment, he explained, it was indicated that the lesividad is subjective in nature, as it sought the annulment of a conduct that granted a subjective right or, in general, a benefit to the administered party. He added, lesividad is regulated in article 34 of the CPCA, a norm that set forth its prior elements and procedural regulations, in relation to numerals 173 subsection 6) and 183 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP). From the perspective of procedural prerequisites, he said, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. He reproduced, in what concerns him, what was considered by the judges in section V of the challenged ruling, denominated “On the fulfillment of the lesividad prerequisites in the specific case.”, regarding the temporal element. The challenged ruling, he explained, initially defined that the lesividad procedure must be carried out in accordance with the provisions of the aforementioned ordinal 34 of the CPCA; subsequently, he stated, it asserted, with legal carelessness, that, because the acts accused as harmful contain tax exonerations, it is appropriate to apply the norms of the CNPT. He again transcribed, in what concerns him, two fragments of what was stated in the aforementioned considerando V of the objected judgment. Improperly, he noted, the provisions of the CNPT and of Law no. 7293 were applied, which do not regulate the special levies provided for in the special law. Although they are tributes, he expressed, they are not taxes. In that sense, he added, canon 1 of the CNPT provides that this Code is applicable to all tributes and legal relationships derived from them, except as regulated by special legislation, as is the case with the special levy. He considered, because the challenged acts are exonerations from a solidarity special levy, established by Special Law no. 7268, which regulates the pension and retirement fund of the Magisterio Nacional, and not a tax, that Law no. 7293 is not applicable, under a correct determination of the different tax categories; nor is the CNPT, because it involves a special law. He reproduced, in what concerns him, the aforementioned numeral 12 of Law no. 7268 of November 14, 1991, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional” [Comprehensive Reform Law to the Law of Pensions and Retirements of the National Teaching Staff]. Doctrine, he said, discusses what the legal nature is of contributions and levies destined for social security. Whether they participate in the nature of tributes and, within that genus, in which of the species - taxes, tasas, or special levies - they should be classified. The adoption of a particular stance, he stated, is not only sustained by technical aspects related to the elements that characterize each of the institutes, but goes further. Regarding the issue of the legal nature of contributions and levies, he noted, the analysis usually revolves around, first, establishing whether or not they participate in the nature of tributes and, if so, in which of the three tax species they fit best - taxes, tasas, or special levies. There is a certain consensus, he said, that they are considered tributes. This, he added, is because they are obligatory, are established by law, and their collection is compulsory by the State. The divergences occur regarding whether they are taxes, tasas, or special levies. He indicated, article 4 of the CNPT defines the different tributes. He reproduced the definitions of tribute, tax, tasa, special levy, contained in that norm. He alluded to the characteristics of the tax, tasa, and special levy. Doctrine, he explained, classifies tributes into linked and unlinked, depending on whether or not, respectively, the performance of a state activity identifiable to the taxpayer is necessary, including tasas and special levies in the first category and taxes in the second. He alluded to author Villegas, 1995:70 and also to author Fonrouge, 2004: 877. The solidarity special levy of the Magisterio Nacional regime, regulated by Law no. 7268, he indicated, only makes sense as long as a pension fund exists (at least at a legal level) and, should it disappear, the obligation to pay the contribution to it would also have to be suppressed. In the case of the pension system under which his represented party retired, he commented, there are two pension funds: 1) the so-called transitional pay-as-you-go fund and 2) collective capitalization fund. As article 12 of Law no. 7268 well indicated, he noted, pensioners of the transitional regime who had a higher income level must contribute a special levy, with a specific purpose for strengthening the Fund. The exoneration received by his principal, he alleged, is of a solidarity special levy with a specific destination for the pension fund of the Magisterio Nacional, not a tax. Therefore, he considered, the provisions of Law no. 7293 are not applicable, the general regime therefore applying. Said Law - no. 7293 -, he pointed out, does not regulate, nor has it regulated, exonerations of solidarity special levies, because its scope of application is restricted to taxes. The first article, he argued, refers exclusively to said tax category. For that reason, he argued, it made an enumeration of the taxes whose tax exonerations were repealed, citing, among others, customs duties, sales taxes, income tax, consumption taxes, territorial tax, and vehicle property tax, specific laws on taxes that, for the most part, it also expressly reformed. If the scope of said legislation were applicable to the exoneration of the solidarity special levy, established and regulated by article 12 of Law no. 7268, from its enactment, repealing the exonerations since April 3, 1992, the cited exoneration of the solidarity special levy would have been repealed, not by the repeal of that Law by Law no. 7531 of July 1995, but since 1992, when the Law of Exonerations was published in La Gaceta. However, he argued, this did not happen, for the following reasons: 1) Law no. 7293, in its article 1, tacitly excluded the solidarity special levy as part of the regulated object, because, within its scope are only taxes; 2) due to the nature of the solidarity special levy, which, although it is a tribute, is not a tax, it fell outside the application of Law no.
4755, in its operative section, indicates, in Article 1, that the provisions of this Code are applicable to all tributes and the legal relationships derived from them, except as regulated by special legislation, which evidently excludes everything concerning the special solidarity contribution, which, it insisted, is regulated in a special law of the Board of Pensions and Retirements of the National Teachers' Union, No. 7268. It is evident, it argued, that the contested judgment improperly applied the rules contained in Laws No. 7293 and 4755, since the special solidarity contribution, being a tribute regulated by special law, both in its payment obligation and its exoneration, was excluded from the scope and regulations of the CNPT and the Exemption Law. Therefore, it alleged, the ruling must be revoked insofar as it declared absolute declaratory and retroactive nullity, as well as the rejection of the statute of limitations (prescripción). It reproduced, in its pertinent part, what was set forth in Section IX of the contested judgment. It considered that the objected resolution must be overturned due to improper application of Article 47 of Law No. 7293, since the administrative act declaring an exemption refers exclusively to taxes (impuestos), not to special contributions regulated by specific laws, such as Law No. 7268. The Court cannot conclude, it noted, through a correct application of Article 47, that the administrative acts which recognized the exemption for its represented party from payment of the special solidarity contribution have suspended the statute of limitations period. Another aspect that must be evaluated and revoked from the questioned judgment, it alleged, relates to the analysis of the efficacy of the administrative acts contested by the PGR, insofar as they granted its principal the exoneration from the special solidarity contribution. The appealed ruling explained, it noted, that the efficacy of an administrative act is its current capacity to produce legal effects and that, in the case of exoneration, we are in the presence of acts of continued efficacy (eficacia continuada). However, in Considering V, in what is relevant, and based on an improper application of rules, it was defined that this effect, characteristic of administrative acts—instantaneous, continued, indefinite—was not applicable to this case, by virtue of the legal system establishing an exception to the temporal regulations for the declaration of lesivity (lesividad) of acts containing tax exemptions. Then, it pointed out, the ruling concluded that the Administration has various mechanisms, among them, the procedure to declare the ineffectiveness of the exemption, regulated in Article 38 of Law No. 7293, and the lesivity process, provided for in Article 34 of the CPCA, adding that, by those same rules, the statute of limitations does not run. In its opinion, what the Court affirmed corresponds to an improper application of Article 38 of Law 7293, since that regulation, it reiterated, does not regulate the exonerations of special contributions created by special law, as deduced from Articles 1 of Law No. 7293 and 1 of the CNPT, given that the Exemption Law is a legal mechanism to regulate only exemptions from taxes (impuestos), not from other tax categories. If one starts from the improper application of precepts 38 and 47 of Law No. 7293, two conclusions are reached: a) the State's annulment power is time-barred (prescrita), since it is not true that the statute of limitations period for the determination and collection of the dispensed tributes has been suspended. The State had the statute of limitations period determined in procedural legislation, which is computed from the issuance of the act that granted the exoneration. It is not acceptable, as the appealed judgment affirmed, that despite the declaration of lesivity having been made approximately 11 years after the issuance of the contested acts, it was exercised in time and, furthermore, the Administration could do so at any time; b) in the event that it is considered that the statute of limitations is not applicable in the indicated terms, the only viable basis for resorting to the declaration of lesivity would be Articles 34.1, 39, and 41.1 of the CPCA, whereby, in this case, the declaration of nullity could only be made for the future and not in the manner established by point 3) of the operative part of the appealed judgment. The improper interpretation and application of Articles 38 and 47 of Law No. 7293, it stated, originates the transgression of said provisions, as well as of numerals 34, 39, 40, and 41 of the CPCA. It insisted, the improper application is summarized in that the majority of the judging persons erroneously interpreted that the Exemption Law and the CNPT are applicable to lesivity processes, where the aim is to annul administrative acts that granted exonerations of special contributions to pension funds, through a special law, which removed it from regular tax law as it is not a tax (impuesto). Given the improper application of Articles 38 and 47 of Law No. 7293, it was also improperly concluded that the State could resort to the so-called "fiscal lesivity" process when seeking to annul an exoneration of a special contribution. However, it noted, this interpretation is erroneous, since that procedure is only applicable when the exoneration is of a tax (impuesto), but not of a special contribution created by special law with a specific destination, in this case, to strengthen the pension regime of the National Teachers' Union. For the foregoing, it explained, it is also not legally valid to affirm that from the moment the exoneration was granted, the statute of limitations periods were suspended, as that would only be applicable to taxes (impuestos), not to the special contribution. In its opinion, it is appropriate to uphold the exception of statute of limitations, whose period ran from the granting of the right to exoneration, as there is no applicable norm that suspended or interrupted it. In the event that it is considered that the basis for the lesivity is Articles 34.1, 39, 40, and 41.1 of the CPCA, it added, the declaration of lesivity would inevitably have to be made with effects towards the future and not retroactively. It requested that the questioned resolution be revoked, insofar as, by interpreting Articles 38 and 47 of Law No. 7293, it ordered that the State could file the lesivity at any time, because the statute of limitations period was suspended and it is a tax matter. It asked that the exception of statute of limitations be upheld, as the State took more than 11 years to determine the existence of a lesivity, which undoubtedly occurred after the statute of limitations that prevails in tax matters had run. Expressly, it alleged, Article 41 of the CPCA indicates that the maximum period to initiate the process shall be the same statute of limitations period provided for in tax matters, including the lesivity process. The general statute of limitations period, indicated in the CNPT, it noted, is four years, Article 51. Should the declaration of nullity of the administrative act that granted the exoneration be maintained, under the protection of numerals 34.1, 39, 40, and 41.1, it concluded, it must be for purposes of future annulment.
IV.Prior to analyzing what was argued by the appellant in the extensive objection under study, it is necessary to indicate the following. On page 9 of the appeal, it pointed out, in light of the provisions of canon 4 of the CNPT, the concept of tribute and the three categories or species indicated in said norm: tax (impuesto), rate (tasa), and special contribution (contribución especial). However, at the doctrinal and jurisprudential level, one more category has been established: parafiscal charges (tributos parafiscales). In this sense, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in vote No. 2018-013658 of 9:15 a.m. on August 22, 2018, in what is of interest, stated: "I.- […] According to the most authoritative doctrine on tax matters, parafiscal contributions are a tribute, as they contain the material elements of obligatoriness—the duty to pay them by those who fall under the assumption of the creating norm—, singularity because it affects a determined and unique social or economic group, and sectoral allocation because what is collected through this obligatory payment is used for the exclusive benefit of the group that paid the tribute. We are, therefore, before the exercise of a power of sovereignty of the State that imposes pecuniary payments for the fulfillment of social or economic purposes. Ergo, only through a formal Law can they be created—tributum sine lege—." In the same vein, the judgments of said judicial body numbers 4247-98 of 5:24 p.m. on June 17, 6189 of 8:09 p.m. on August 26, both from 1998; 2004-9759 of 2:51 p.m. on September 1, 2004-5013 of 2:51 p.m. on May 12, both from 2004; 2019009190 of 9:30 a.m. on May 22, 2019; 2020010608 of 2:00 p.m. on June 10, 2020, and 2021002161 of 9:15 a.m. on February 3, 2021, may be consulted.
V.In accordance with what was alleged by the appellant in the objection under study, it is determined that the objection centers on questioning what was decided by the judging persons regarding the temporal budget or element for the admissibility of the declaration of lesivity in administrative proceedings. In this sense, for a full understanding of what will be said, it is necessary to transcribe, in what is of interest, what was considered in Section V of the appealed judgment, entitled: "On the fulfillment of the budgets of lesivity in the specific case," specifically, on the indicated temporal budget. "[…] However, in the case before us and for the purpose of determining the fulfillment of the temporal element of the lesivity process, the Court considers that, given the nature of the acts whose nullity is sought, it is irrelevant to establish whether these are of instantaneous, continued, or indefinite effect. This is so because the legal system establishes an exception to the temporal regulations for the declaration of lesivity of administrative acts that grant tax exemptions, as we will analyze below. Initially, it is necessary to reiterate that the acts whose nullity is sought granted an exemption that dispensed the defendant from the payment of a tribute, in this case, the special contribution established in Article 12 of the cited Law No. 7268. As we know, matters related to tax exemptions are reserved to the Law, in accordance with Articles 121 subsection 11) of the Political Constitution and 5 subsection b) of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hereinafter CNPT). Precisely for this reason, Article 62 of the CNPT establishes that the law that contemplates exemptions must specify the conditions and requirements set for granting them, the beneficiaries, the goods, the tributes it comprises, whether it is total or partial, its duration period, and whether at the end or during said period the goods can be released or whether the taxes must be settled, or if the transfer to third parties can be authorized and under what conditions. In addition to the above, in accordance with Article 64 of the CNPT, the exemption, even when granted based on certain factual conditions, may be repealed or modified by subsequent law. Precisely, in the case before us, the State maintains that the acts that granted the exemption to the defendant here were issued when the norm that granted it had already been eliminated from the legal system. Now, in accordance with Article 47 of Law No. 7293 of March 31, 1992 (Regulatory Law on Current Exemptions, Derogations, and Exceptions), the issuance of an administrative act declaring an exemption shall suspend the statute of limitations period for the determination and collection of the tributes initially dispensed, as well as of the concomitant interest and surcharges. This is a special law that regulates the matter of tax exemptions and that, therefore, is applicable to the specific case; according to which, the Administration maintains intact the power to reverse, at any time, the decision of having determined, at a specific moment, the appropriateness of a tax exemption and, in cases where it is appropriate, to collect the tributes that were dispensed by virtue of the granted exoneration. For this purpose, and as appropriate, the Administration has various mechanisms, among them, the procedure to declare the ineffectiveness of the exemption, which is regulated starting from Article 38 of the cited Law No. 7293, and the lesivity process, regulated in Article 34 of the CPCA. In the case before us, the Administration chose to resort to the lesivity process in order to have the absolute nullity of the contested acts declared to render the initially determined exoneration without effect and for this, it had to previously declare that the referred formal conducts were harmful to the public and economic interests of the State. The Court considers that, in the specific case, this power was exercised in time (despite the declaration of lesivity having been made approximately eleven years after the acts were issued), because according to Article 47 ibid, the annual period established by Article 34 for such purposes was suspended (and therefore, does not run) from the moment the exemption was granted and while it endures; reason for which the Administration could, at any time, make the declaration in question and then seek its annulment in the jurisdictional venue, as it effectively did. In addition to the above, the lesivity action was also exercised in time because, once the acts were declared harmful in the administrative venue, the jurisdictional action was filed within the annual period established by Article 39 of the CPCA. By virtue of the foregoing, we consider that the different budgets required to formulate this lesivity process are indeed met. […]".
VI.As a first allegation, the appellant stated that the Court improperly applied the precepts of the CNPT, which do not regulate special contributions provided for by a special Law. Although they are tributes, they are not taxes (impuestos). It stated that canon 1 ibid provides that this Code is applicable to all tributes and the legal relationships derived from them, except those regulated by special legislation, which excluded everything concerning the special solidarity contribution that is the object of this process, regulated in a special law, No. 7268. It considered that because the contested acts regulate exonerations of a special solidarity contribution, established in said special law, which regulates the pension and retirement fund of the National Teachers' Union, said Code, Law No. 4755, is not applicable. That is, because the special solidarity contribution is a tribute regulated by special Law, both in its payment obligation and its exoneration, it is excluded from the scope and regulation of the CNPT. In this regard, it is necessary to indicate: Canon 1 of the CNPT provides: "Field of application. The provisions of this Code are applicable to all tributes and the legal relationships derived from them, except as regulated by special legislation. / Notwithstanding what is indicated in the preceding paragraph, the provisions of this Code are of supplementary application, in the absence of an express rule. / (As amended by Article 1 of Law No. 7900 of August 3, 1999)." (The underlining is supplied). As the Court stated, from what is provided in constitutional numeral 121 subsection 13), it is inferred that tax exemptions are a matter reserved to the Law. Said norm finds its development in the CNPT, Articles 5 subsection b), 61, and 62. Furthermore, precept 64 regulates matters regarding the validity of exemptions or exonerations, that is, their repeal or modification. The cited Law No. 7268, which provided, in its precept 12, the exoneration from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution that is the object of this process, does not contain any provision in that regard. Consequently, contrary to what was indicated by the appellant, the rules of the CNPT are of supplementary application in this litigation, just as its precept 1, second paragraph, provides. Ergo, the judging persons did not incur the error attributed to them by applying said precepts of the CNPT to this litigation.
VII.The appellant added that Law No. 7293 of March 31, 1992, Regulatory Law on Current Exemptions, Derogations, and Exceptions, does not regulate special contributions provided for by special law. Although they are tributes, they are not taxes (impuestos), hence said legislation is not applicable, as its scope of application is restricted to taxes (impuestos). Its Article 1, it stated, refers exclusively to that tax category. Tacitly, it said, it excluded, as part of its object of regulation, the special solidarity contribution. Regarding the above, it is necessary to note, precept 1 of the indicated Law No. 7293 provides: "General Derogation. All objective and subjective tax exemptions provided for in the different laws, decrees, and relevant legal provisions concerning, among other taxes (impuestos), customs duties, sales, income, consumption, territorial, vehicle property, are repealed, with the exceptions indicated by this Law. By virtue of the foregoing, only the tax exemptions mentioned in the following article shall remain in force." (The underlining is supplied). From its literal wording, contrary to what was alleged by the appellant, this Chamber considers, as its name indicates, said Law regulates all tax exonerations or exemptions in force at the time of its enactment, as well as their derogation and exceptions; not only those that had the nature of a tax (impuesto). The allusion, in said precept, to some taxes (impuestos), is merely illustrative. That is, what is provided by said regulation is a general derogation of all tax exemptions, objective and subjective, provided for in the different laws, decrees, and relevant provisions. As determined from the analysis of canons 2 through 12 and 37 through 47, it is clear that the legislator always had in mind all the tax exemptions existing at that time, it is insisted, not only those referring to taxes (impuestos). This is how, for example, Article 2, in what is of interest, states: "Exceptions. Excepted from the derogation of the preceding article are the tax exemptions established in this Law and those that: / a) Have been constituted by express constitutional mandate or through International Conventions, Public Treaties, and Concordats, with authority superior to ordinary Law. […] c) Are granted for the development of private programs that, by any means, formula, or process, propose to produce and distribute electric energy, for commercial purposes. Without exception, the beneficiaries, after having fulfilled all the requirements and conditions imposed upon them according to the regime they adhere to, must sign, with the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines and the Ministry of Finance, a contract in which the obligations, duties and rights, benefits, and other necessary conventions for correct operation of the established privilege regime are exhaustively established, as well as the term of validity, which may not be automatically extended. / ch) Are granted to public or private institutions and companies that are dedicated, in the country, to the supply of drinking water for domestic, industrial, and human consumption uses, as well as to the collection, treatment, and disposal of black and rainwater or wastewater, groundwater, and any other kind, and to the collateral and complementary activities thereof. / d) Are granted in favor of non-profit institutions, foundations, and associations, that are dedicated to the comprehensive care of minors in a state of abandonment, wandering, or social risk and that are duly registered in the Public Registry. / e) Are granted in favor of non-profit public and private institutions, companies, foundations, and associations that are dedicated to the collection and treatment of garbage and to the conservation of natural resources and the environment, as well as to any other basic activity in the control of environmental hygiene and public health. […] i) Have been granted to the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Supreme Electoral Tribunal, decentralized institutions, municipalities, education and administrative boards of public educational institutions, state and municipal public companies, and state universities. […] l) Have been granted to the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Supreme Electoral Tribunal, decentralized institutions, municipalities, state and municipal public companies, and state universities. […]". (The underlining is supplied). As can be appreciated, the norm is generic. It alludes to tax exemptions in general, not only those referring to taxes (impuestos). Therefore, it also encompasses those of rates (tasas), special contributions, and parafiscal charges. For its part, precept 3 indicates: "Other complementary regulations for the repealed exemptions. Of the regimes whose exemptions are repealed by this Law, only the provisions that: / a) Empower the administrative bodies and other competent entities or persons to examine applications, recommend and authorize, when appropriate, the granting of the exemption, shall remain in force. / b) Allow the determination of the beneficiary subject of the exemption. / c) Establish the dimensions of the benefit to be granted in each case. / ch) Establish obligations, limitations, prohibitions, and sanctions for the beneficiaries of each regime. / d) Regulate, in any way, the administrative action and that of the beneficiaries to guarantee the correct use and destination of the goods on which the tax exemption benefit falls. / The Executive Branch shall publish, exhaustively, through Executive Decree, all the mentioned provisions, and shall indicate, in each case, the Law or Regulation that established them." As can be deduced, it is not restricted only to tax (impuesto) exemptions. It encompasses the other tax species. Similarly, Article 4 indicates in what is of interest: "The importation or local purchase of medicines shall not be subject to any type of tributes or surcharges except for customs duties. […]". (The underlining is supplied). Likewise, canon 5 prescribes: "Exempt from all tribute and surcharges is the importation of machinery, equipment, inputs for agricultural activity, as well as goods required for fishing activity, except sport fishing. Likewise, exempt from all tribute and surcharges, except for customs duties, are the raw materials for the elaboration of inputs for agricultural activity and for banana packaging. The foregoing shall be regulated according to the lists that the Executive Branch will prepare for this purpose. This benefit shall be extended to fuel, in the case of the aforementioned fishing activity." (The underlining is supplied); ordinal 6 bis provides: "Education and administrative boards of public educational institutions are exempt from the payment of all tribute for the acquisition of goods and services necessary for the realization of their purposes and for the benefit of the public educational centers they are responsible for attending." (The underlining is supplied); numeral 37 indicates: "On the efficacy of the exemption. Regarding their efficacy, the tax exemptions mentioned as in force in this Law and the others that are incorporated into the legal system are conditionally subject, in a resolutory manner, to full compliance with the precepts, requirements, and purposes that regulate the granting, as well as to the correct use and intended destination of the goods and services on which the exemption enjoyed by a certain subject has fallen." (The underlining is supplied); in the same sense, 45 provides: "Beneficiaries who, in any way, infringe the regulations of the respective exempting regime or any other fiscal incentive, shall be penalized with the seizure of the goods acquired with tax exemption, so that the tributes left unpaid at the time of nationalization of the goods are paid, within a period not exceeding thirty business days from the seizure, and, if the corresponding tributes and surcharges are not paid within this period, said goods shall be confiscated in favor of the Treasury, with the impossibility of enjoying any fiscal privilege for a five-year period. / In the case of voluntary payment, the liquidation will be carried out on the tributes and surcharges in force at the time of acceptance of such request by the competent customs authority. Depreciation, loss, or damage shall be made according to the rules in force and in accordance with the state of the good on the date of liquidation. / This provision shall not apply if there is a more favorable regime in force at the time of liquidation." On the contrary, when the legislator referred to taxes (impuestos) in said legislation, it expressly stated so. For example, in Article 2: "[…] m) Are established in subsections k) and l), of article 1, in article 9 (amended by this Law), and in article 17 of Law No. 6826 of November 8, 1982, and its amendments, General Sales Tax Law. / n) Is established in Chapter XXVII of Law No. 7092 of April 21, 1988, and its amendments (export contract). Natural and legal persons who have signed export contracts with the State under the protection of that Law, shall continue to be governed by what has been agreed. In future export contracts, exoneration from the payment of income tax (impuesto sobre la renta) may not be granted. […]". Similarly, in numeral 7: "Sixty percent (60%) of the total amount resulting from applying the taxes (impuestos) in force that affect the importation of vehicles destined for the remunerated transport of persons, in the taxi modality, is exempted.” Likewise, canon 9: "The Asociación Cruzada Nacional de Protección al Anciano is exempted from sales and consumption taxes (impuestos)." Also, see numerals 13 to 30, 34, and 35. Thus, this Chamber considers, contrary to what was indicated by the appellant, said legislation alludes to any type of tax exemption or exoneration, not only those referring to taxes (impuestos). Confirming this assertion are the amendments introduced by that legislation to the CNPT, among them, those provided for in Articles 50, whereby numeral 63 of the CNPT was amended, as follows: "Limit of application: Even if there is express provision of the tax law, the exemption does not extend to tributes established after its creation."; 52, where precept 64 was modified to read: "Validity. The exemption, even when granted based on certain factual conditions, may be repealed or modified by subsequent law, without liability for the State." Ergo, the appellant is not correct in indicating that, because it refers only to taxes (impuestos), Law 7293 is not applicable to this litigation. On the contrary, it is insisted, said regulation governs the general derogation of all tax exemptions, objective and subjective, provided at that time in the different laws, decrees, and relevant provisions, without excluding exonerations of rates (tasas), special contributions, or parafiscal charges. Therefore, given that the object of this litigation is a tax exemption—granted to the defendant from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution provided in numeral 71 of Law No. 7531—as the majority of the Court correctly indicated, what is provided in ordinal 47 of that Law No. 7293 is applicable, as it constitutes a special provision on tax exemptions. Therefore, the declaration of lesivity made by the Public Administration, given that the one-year expiration period provided in canon 34, first subsection of the CPCA did not run, by express legal provision—Article 47 of Law No. 7293—, was made in time, thereby fulfilling the temporal budget, as the Court rightly ordered.
VIII.In any case, this Chamber considers the contested acts, resolutions numbers 553 of 1:00 p.m. on February 6, 2008, from Jupema, and 420 of 8:10 a.m. on June 23, 2009, from the Second Section of the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José, acting as non-hierarchical comptroller, are acts of continued effect, as the appellant himself accepts. It is clear that, month after month, they dispense the defendant from the duty to pay the special solidarity contribution. In this sense, the first subsection of precept 34 of the CPCA provides: "When the Administration itself, author of an act declarative of rights, intends to demand its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful to public, economic, or any other nature interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day after that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, such declaration may be made while its effects persist."
In this latter scenario, the one-year period shall run from the date on which its effects cease, and the judgment declaring nullity shall do so solely for the purposes of its annulment and future inapplicability.” (The underlining is supplied). The defects suffered by the challenged acts, invoked by the State, entail the defect of absolute nullity. Hence, from this other angle, although the provisions of canon 47 of Law No. 7293 prevail, as it is a special rule, said annual period likewise did not run, because the challenged acts maintain their effects. Therefore, it is reiterated, as the Tribunal indicated, the declaration of lesivity (declaratoria de lesividad) in the administrative venue complied with the temporal prerequisite and, therefore, presents no defect whatsoever.
IX.On the other hand, as can be inferred from the statements in Considerando III of this ruling, the appellant based his argument that the exemption from the special contribution (contribución especial) granted to his client, through the challenged acts, is valid, because it was done in accordance with the provisions of Article 12 of Law No. 7268 of November 14, 2011, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.” However, the Tribunal, after establishing, as this Chamber did, that the declaration of lesivity in the administrative venue was made in compliance with the temporal prerequisite, analyzed the legality of the challenged acts. Of relevance, in Considerandos VII—entitled “On the examination of the legality of the challenged acts”—, VIII, and IX of the appealed judgment, the judges stated: 1) in accordance with the proven facts, the referenced exemption was granted in the aforementioned Resolution No. 553, under the protection of the cited Laws No. 2248 and 7268 (proven fact 2); 2) however, those laws were reformed by Law No. 7531 of July 10, 1995, “Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio” and, finally, by Law No. 8721 of March 18, 2009, “Ley de Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”; 3) Article 1 of Law No. 7268 comprehensively reformed Law No. 2248; 4) in accordance with this reform, Article 9 established the possibility for persons who had met the requirements for retirement to improve the pension amount if they remained in their posts and postponed retirement for a period of up to seven years; 5) Article 12 prescribed that those receiving pensions or retirement benefits exceeding the maximum cap established in the first paragraph of canon 9 of that Law, would contribute, in addition to the percentage indicated in the immediately preceding paragraph of that Article 12, a special contribution (contribución especial) with a specific destination for strengthening the Fund, according to the scale detailed therein; 6) in the penultimate paragraph of said Article 12, the exemption from payment of the referenced special contribution was established; 7) by means of Law No. 7531, another comprehensive reform of those regulations was ordered. This is evident from its Article 1 of this latter regulation; 8) pursuant to that reform, Articles 70 and 71 regulated matters relating to the basic contributions of active officials and retirees, as well as the special solidarity and redistributive contribution of pensioners and retirees; 9) however, unlike Law No. 7268, Article 71 did not introduce any exemption nor did it regulate any distinction or exception whatsoever regarding the payment of the referenced special contribution; 10) neither did it provisionally stipulate the maintenance of the tax exemption provided for in said Law No. 7268; 11) as of the reform introduced by Law No. 7531 to Law No. 2248, which entered into force on July 13, 1995, the possibility of granting said exemption—established in Article 12 of Law No. 7268—is inadmissible; 12) no legal rule exists that allows the granting of the referenced exemption, and this is a matter reserved to statutory Law; 13) unlike the prior regulation, with the reform introduced by Law No. 7531, the previously valid exemption was not maintained, nor was any other similar one included in relation to the special contribution to which retirees and pensioners of the Régimen del Magisterio Nacional are obligated; 14) on the contrary, that comprehensive reform expressly established the abolition of that exemption; 15) specifically, in Article 2, regarding acquired rights, it provided that pensions and retirement benefits granted would be governed by the rules in force at the time of their acquisition, in all their elements, except with regard to the contributions payable by pensioners, which remained subject to the provisions of Articles 70 and 71 of that law; 16) this implies that, as of said reform, the exemption from said tax is not appropriate, given that persons accessing their retirement or pension had to conform to the provisions of those Articles 70 and 71, which made no reference to any exemption; 17) in accordance with Articles 5, 61, and 62 of the CNPT, the exemption, as a legal waiver of the duty to contribute, requires that its creation be provided for by an express legal source; 18) that rule must express the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes comprised, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether, at the end or during said period, the goods can be released or taxes must be settled, or, indeed, whether transfer to third parties can be authorized and under what conditions; 19) in consideration of those rules and the power of the State to repeal or modify, by a later law, exemptions granted based on certain factual conditions (Article 64 of the CNPT), insofar as the reform made by Law No. 7531 did not expressly regulate the survival of the cited exemption from the special contribution nor establish any exoneration of the referenced tax, pursuant to the principle of legal reserve (principio de reserva de ley) that applies in this matter, the possibility of recognizing this benefit for retirement relationships that were recognized or declared after the entry into force of the cited Law No. 7531 could not be sustained; 20) it was proven that Resolution No. 553 of the Jupema granted Mr. Richard Thomas the exemption from the special contribution in accordance with Article 12 of Law No. 7268, for having postponed his retirement for more than seven years; 21) a decision that, ultimately, and despite the criterion of the DNP, was confirmed by the Second Section of the Labor Tribunal of the Second Judicial Circuit of San José, acting as a non-hierarchical controller, in Resolution No. 420; 22) the granting of said exemption from the special contribution in favor of Mr. Taylor Rieger was ordered despite the fact that, since July 13, 1995, such waiver had been repealed by Law No. 7531; 23) it is evident that, at the time the referenced exemption was granted, there was no legal rule allowing it to be granted, a reason for which it was openly inadmissible for contravening the principles of legality (principio de legalidad) and legal reserve; 24) the defendant's argumentation that the invalidity attributed to the challenged resolutions stems from a supervening event—a different interpretation of the rules by the PGR—is inadmissible; 25) on the contrary, the defect existed from the moment the defendant was granted an exemption not supported by the legal system, given that it had been rendered ineffective since 1995; 26) the act issued in favor of Mr. Richard Thomas, granting him the tax incentive to which he was not entitled, lacks a legitimate purpose (motivo), which also makes its content (contenido) illegitimate (Articles 132 and 133 of the LGAP), resulting in its absolute nullity; 27) the defendant's argument, according to which the Administration should have followed the procedural channel provided for in Article 173 of the LGAP, must also be rejected, because we are dealing with an evident and manifest absolute nullity; 28) in this case, the Administration determined it was facing an absolute nullity, which is why it declared impugned acts as harmful to public and economic interests and filed the corresponding lesivity action, a criterion the Tribunal shared; 29) we are not dealing with an evident and manifest absolute nullity that would have permitted its declaration in the administrative venue, because the defect is not easily verifiable; rather, it requires an analysis of the different laws enacted in this matter to establish whether the exemption referred to was in force or not, as evidenced in what is stated in Considerando VII of the challenged judgment; 30) in compliance with the principle of irrevocability of one's own acts (principio de irrevocabilidad de los actos propios) and the defendant's rights, the appropriate course was to file the lesivity proceeding, as the State's representation did, in order to respect due process in the suppression of the illegally granted exemption, respecting the guarantees and the right of defense of the defendant; 31) definitively, the State is correct when it argues that those challenged formal acts present a deficiency in the purpose element (elemento motivo), since they were issued taking as a reference a factual and legal precedent that was not expressly regulated, with the assigned effects; 32) the purpose (motivo) that served as the basis for the challenged acts did not exist, neither factually nor legally (Article 133 of the LGAP), a substantial deficiency that extends to the content element (elemento contenido), to the extent that it ordered the granting of a tax exemption in favor of the defendant, which had no backing or support in the legal system applicable to his specific legal situation; 33) on the date the formal acts that recognized the legal waiver of the referenced special contribution were issued (2008 and 2009), the enabling rule that allowed the granting of the exemption recognized in favor of the defendant did not exist; it had been rendered ineffective since 1995; 34) this makes that decision illegitimate and contrasts with the lawfulness that the content (contenido) of the act must possess, in accordance with Article 132 of the LGAP; 35) it affects the public interest that exists in the efficient collection of the referenced special contribution for the benefit of the respective Pension Fund; 36) the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima) is not violated, in the terms put forward, because we are dealing with an exemption granted without an enabling rule existing, in clear violation of the principles of legality and legal reserve; 37) the truth is that the defendant enjoyed an exemption to which he was not entitled because, for the years 2008 and 2009, no legal rule existed that allowed retirees or pensioners a waiver from payment of the special contribution to which they were obligated; 38) the defects in the purpose (motivo) and content (contenido) necessarily mean that the challenged acts are substantially non-conforming with the legal system; 39) in accordance with Articles 5, 62, and 64 of the CNPT; 47 of Law No. 7293; 11, 131, 132, 133, 136, 158, 166, and 169 of the LGAP, the partial absolute nullity of the aforementioned Resolutions No. 553 and 420 is declared, by means of which Mr. Taylor Rieger was granted the exemption from payment of the special contribution; 40) in accordance with Articles 164(2) of the LGAP and 122(k) of the CPCA, given their connection to the annulled formal acts (as they constitute acts that also recognized the invalidated exemption in requests for pension review, refund of overpayments, and payment of differences), the related acts indicated in the complaint are also partially annulled; 41) considering that this lesivity proceeding was filed within the annual period provided in Article 39 of the CPCA and, in accordance with Articles 171 of the LGAP and 131(1) of the CPCA, by majority decision, it was ordered that this declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts; 42) all without prejudice to rights acquired in good faith.
X.However, the cassation appellant did not properly challenge the Tribunal's reasoning for determining the invalidity of the exemption granted in favor of Mr. Richard Thomas, due to defects in the purpose (motivo) and content (contenido) elements of the challenged acts. He merely stated, on pages 11 and 12 of the appeal: “Now, if the scope of Law 7293 were applicable to the exemption from the special solidarity contribution (contribución especial solidaria) established and regulated by Article 12 of Law 7268, from the time said law (7293) was promulgated, which repealed exemptions, effective April 3, 1992, the cited exemption from the special solidarity contribution established by Article 12 of Law 7268 would have been repealed, not due to the repeal by Law No. 7531 of July 1995, but since 1992, when the law of exemptions was published in the Gazette. / What is stated in the preceding paragraph did not occur, for the following reasons: first, Law 7293, in its Article 1, tacitly excludes the special solidarity contribution from being part of the object it regulates, since its scope includes only taxes. Secondly, due to the nature of the special solidarity contribution, which although a tax (tributo) is not an impost (impuesto), and for that reason also falls outside the application of Law 4755, CNPT, insofar as Article 1 indicates that the provisions of that Code are applicable to all taxes (tributos) and the legal relationships derived from them, except what is regulated by special legislation, which evidently excludes everything concerning the special solidarity contribution, which, as we stated, is regulated in a special law of the Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Law 7268. / In accordance with the foregoing, it is evident that Resolution 035-2021-VI improperly applies the rules contained in Law 7293 and 4755, because, as we have seen, since the special solidarity contribution is a tax (tributo) regulated by special law, both in its payment obligation and in its exemption, it is excluded from the scope and regulations of the CNPT and the Law of Exemptions, and this cassation instance must revoke the judgment insofar as it declares the declaratory and retroactive absolute nullity, as well as the rejection of the statute of limitations, in the provisions of the cited rules, as seen in Considerando IX where the following was indicated: [...] According to the foregoing, I believe that judgment 035-2021-VI must be overturned due to the improper application of Article 47 of Law 7293, since the administrative act declaring an exemption refers exclusively to imposts (impuestos), not to special contributions (contribuciones especiales) regulated by specific laws, such as Law No. 7268. The Tribunal cannot conclude, in a correct application of Article 47, that the administrative acts that recognized an exemption for my client from payment of a special solidarity contribution have the statute of limitations period suspended.” (Highlights from the original). As is clearly confirmed, the appellant did not object to the reasons provided by the judges for determining the invalidity of the challenged resolutions of the Jupema and of the Second Section of the Labor Tribunal of the Second Judicial Circuit of San José, due to defects in the purpose (motivo) and content (contenido) elements. Therefore, the arguments put forward concerning the validity of the exemption granted to Mr. Taylor Rieger, on the grounds of having regulatory support, are irrelevant for the purpose of overturning the decision. Furthermore, in Considerandos VI and VII of this ruling, the reasons were provided as to why this Chamber, unlike what the appellant argued, considers that both the CNPT and Law No. 7293 are applicable to this case (lite).
XI.On the other hand, on page 12 of the appeal, the challenger stated: “Another aspect of judgment 035-2021-VI that must be evaluated and revoked is that related to the analysis of the efficacy of the administrative acts challenged by the Procuraduría, insofar as they granted my client the exemption from the special solidarity contribution. In this sense, the appealed judgment explains that the efficacy of the administrative act is its current capacity to produce legal effects, and that in the case of the exemption, we are in the presence of acts of continued effect. However, in the already cited Considerando V, as relevant, and based on an improper application of rules, the Trial Judges defined that said characteristic effect of administrative acts—instantaneous, continued, indefinite—was not applicable in this case by virtue of the legal system establishing an exception to the temporal regulations for the declaration of lesivity of acts containing tax exemptions.” In this regard, it is necessary to point out, as noted in Considerando V of this ruling, the majority of the judges, unlike what the appellant stated, did not assert that, in this case, they were in the presence of acts of continued effect. On the contrary, in Section V of the challenged judgment, after pointing out, as the appellant stated, that the efficacy of administrative acts is their current capacity to produce legal effects; that is, to produce the consequences provided for in their content: creation, modification, or extinction of ordered legal situations; they affirmed that efficacy is susceptible to limits in time, restricting the deployment of consequences to different hypotheses. Thus, we speak of efficacy: instantaneous, continued, and indefinite. However, they were emphatic in indicating that, in this case, to determine compliance with the temporal element of the lesivity proceeding, by virtue of the nature of the acts whose nullity is sought, it is irrelevant to establish whether they are of instantaneous, continued, or indefinite effect, because the Costa Rican legal system provides an exception to the temporal regulations for the declaration of lesivity of administrative acts that grant tax exemptions. The exemption that excused the defendant from paying a tax (tributo)—the special contribution (contribución especial) established in Article 12 of Law No. 7268—is a matter reserved to statutory Law, in accordance with Articles 121(13) of the Political Constitution and 5(b) of the CNPT. In Considerando VI of this ruling, the reasons were given as to why this Chamber, unlike what the appellant indicated, agrees with the criterion of the judges, in the sense that the CNPT is applicable to this proceeding. Likewise, canon 62 of the same instrument establishes that the law providing for exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes (tributos) comprised, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether at the end of or during said period, the goods can be released or taxes must be settled, or, indeed, whether transfer to third parties can be authorized and under what conditions. Similarly, in accordance with Article 64 of the same instrument, the exemption, even when granted based on certain factual conditions, may be repealed or modified by a later law. That is what the State's representation maintains: the acts that granted the exemption to the defendant here were issued when the rule granting it had already been eliminated from the legal system. On the other hand, according to Article 47 of Law No. 7293—insistently, a special rule in that matter—the issuance of an administrative act declaring an exemption shall suspend the statute of limitations period for the determination and collection of the taxes (tributos) initially waived, as well as the concomitant interests and surcharges. In Section VII of this judgment, the reasons were expressed as to why this Chamber considers that said legislation is applicable to this proceeding. In accordance with the provisions of that rule, and as the majority of the Tribunal correctly indicated, the Administration retains intact the power to reverse, at any time, the decision of having determined, at a specific moment, the appropriateness of a tax exemption and, in cases where it is appropriate, to collect the taxes (tributos) that were waived by virtue of the exemption granted. Therefore, the cassation appellant is not correct in his assertion.
XII.On pages 12 and 13 of the brief, he added: “And then the appealed judgment concludes that the Administration has various mechanisms, among them the procedure to declare the ineffectiveness of the exemption regulated in Article 38 of Law 7293 and the lesivity proceeding regulated in Article 34 of the CPCA. It even adds that, because of these same rules, the statute of limitations does not run. In our opinion, what the Contentious Administrative Tribunal stated in judgment 035-2021-VI constitutes an improper application of Article 38 of Law 7293, since said regulation, as stated previously, does not regulate the exemptions of special contributions (contribuciones especiales) created by special law, as inferred from Article 1 of Law 7293 and Article 1 of the CNPT, because the Law of Exemptions No. 7293 is a legal mechanism in our system to regulate only the exemptions of imposts (impuestos), NOT of the other tax categories.” As pointed out in Considerando V of this judgment, after the majority of the Tribunal indicated that the Administration retains intact the power to reverse, at any time, the tax exemption granted, they indicated that, to do so, it has various mechanisms, among them: a) the procedure to declare the ineffectiveness of the exemption, which is regulated starting from Article 38 of Law No. 7293 and b) the lesivity proceeding, regulated in Article 34 of the CPCA. In this case, they pointed out, the Administration opted for the lesivity proceeding to declare the absolute nullity of the challenged acts and render ineffective the exemption granted to the defendant. To do so, they added, it had, previously, to declare that the aforementioned formal acts were harmful to the public and economic interests of the State. In the Tribunal's criterion—which this Chamber endorses for the reasons set forth in Sections VII and VIII of this judgment—that power was exercised in time (despite the declaration of lesivity being made approximately 11 years after the acts were issued). That is, not only because the provisions of canon 47 of Law No. 7293 are applicable, but also because we are dealing with acts of continued effect. Therefore, the Administration could, at any time, make the declaration of lesivity in order to subsequently seek their annulment in the jurisdictional venue, as it effectively did. In light of the foregoing, it is determined, unlike what the appellant indicated, that the majority of the judges did not apply Article 38 of Law No. 7293; they merely mentioned it as one of the procedures available to the Administration to declare the ineffectiveness of the exemption granted to the defendant, but which was not followed; rather, the Administration opted for the lesivity proceeding. It is reiterated, contrary to what the challenger alleged, in Considerando VII the reasons were indicated as to why this Chamber considers that the referenced Law No. 7293 is applicable to the factual situation analyzed in this case. Likewise, in Section VI, the reasons were given as to why it is also considered that the CNPT is applicable to this proceeding. Therefore, the cassation appellant is not correct in what he stated.
XIII.On page 13 of the appeal, he stated: “In accordance with the foregoing, if we start from the improper application of Articles 38 and 47 of Law 7293, two important conclusions are reached: a) first, the annulment power of the State is time-barred, since it is not true that the statute of limitations period for the determination and collection of the waived taxes (tributos) has been suspended; therefore, the State had the statute of limitations period determined by procedural legislation, a period that must be computed from the issuance of the act that granted the exemption, it being unacceptable, as affirmed in the appealed judgment, that despite the declaration of lesivity being made approximately 11 years after the acts were issued, it was exercised in time and that, indeed, the Administration could well do so at any time. b) The second effect that arises is that, in the event that it is considered that the statute of limitations is not applicable in the terms indicated, the only viable basis for resorting to the declaration of lesivity would be Articles 34.1, 39, and 41.1 of the CPCA, so in this case the declaration of nullity could only be made prospectively and not in the manner established in Por Tanto 3) of the appealed judgment.” In this regard, the following must be noted. First. It has already been indicated that Article 38 of Law No. 7293 was not applied by the majority of the judges; they merely mentioned it (Considerando XII of this ruling); also, that canon 47 thereof is applicable to this case (Considerandos VII and XII of this judgment). Second. In Considerando VI of the challenged judgment, entitled “On the defenses of lapse (caducidad) and statute of limitations (prescripción),” the judges stated that the defendant's attorney filed both defenses based on a single line of argument: these are acts of instantaneous effect issued almost 12 years ago and, therefore, the periods provided in the CPCA to bring an action for their absolute nullity in the jurisdictional venue are not met. That is, what was alleged was the expiration of the period to file the action in the jurisdictional venue; not for the declaration of lesivity in the administrative venue. An aspect that was not challenged by the cassation appellant. In this regard, and of relevance, the Tribunal stated: “[...] the first thing that must be noted is that, unlike what the defendant seems to understand, they are exceptions of a different nature, which are mutually exclusive and which require, therefore, a different argumentation. [...] Now, the dynamic of the contentious-administrative process allows in that way not only the review of acts, but implies a broader concept—the administrative-legal relationship—which leads to the adjudication of claims of a patrimonial nature against public entities, or relationships regulated by private law, what have been called civil treasury proceedings. In light of this difference in object, the CPCA regulates the temporal aspect of the exercise of the right of action, depending on whether the claims refer to aspects related to patrimonial matters or matters regulated by private law (civil treasury), or whether, on the contrary, they seek the declaration of validity or invalidity of a specific manifestation of administrative function, a concept that includes dysfunction (contentious-administrative). Given this distinction, different temporal channels are established. As the right of action is what allows for filing judicial disputes for the protection or declaration of a specific effect required by the claim as the object of the process, the CPCA itself distinguishes whether that right of action is subject to a regime of lapse of the action (caducidad de la acción) or whether, on the contrary, given the patrimonial nature of the claims brought, it refers to situations that are regulated by the institution of the statute of limitations (prescripción). [...] In annulment proceedings or those in which control of the validity of the administrative function is sought, the claims are subject to a regime of lapse of the right of action, which is inherent to the legal regime for reproaching administrative acts. On the other hand, in so-called civil treasury proceedings—which include, it is reiterated, administrative liability claims—the right asserted is not subject to lapse (caducidad), but to a regime of statute of limitations (prescripción). The distinction of this temporal factor for the exercise of the substantive right is clear from a plain reading of Articles 39 of the CPCA—for annulment cases—and 41 thereof—for civil treasury cases. [...] it has been established as a maxim that in civil treasury proceedings, the lapse of the action does not operate, but rather the statute of limitations of the substantive right. This distinction has been addressed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, among others, in judgment No. 654-F-S1-2008 at 10:40 a.m. on September 26, 2008. Based on the foregoing, and given that in the case before us we are not facing claims of patrimonial rights but rather a legality review of formal acts issued by the State, the defense of statute of limitations (prescripción) is openly inadmissible, which is why it must be rejected. In relation to the exception of lapse of the action (caducidad de la acción) [...] the period established for filing the lesivity complaint is regulated in Article 39(e) of the CPCA and is one year, which must be computed from the declaration of harmfulness to public interests made by the respective head of the entity. In the case before us, we have that said internal declaration of lesivity was made on July 9 and November 12, both in 2019, and the complaint was filed on February 10, 2020. From the foregoing, it is evident that this lesivity action was filed within the annual period established by Article 39(e) of the CPCA, which is why the defense of lapse (caducidad) must also be rejected, as is hereby done.” (The underlining is supplied).
However, it is insisted, the appellant did not challenge, in due form, what the adjudicators indicated regarding the defense of statute of limitations (prescripción) raised. Hence, what is alleged in this objection is inconsequential for the purpose of overturning the decision. Third. From what was argued by the appellant in point a), this Chamber determines that it refers to the annual expiration period (plazo de caducidad)—not statute of limitations—provided for in Article 34, subsection 1 of the CPCA for the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) in administrative proceedings. However, as noted in the previous point, the defenses raised do not refer to that, but to the time limit for bringing an action in court. Nevertheless, it is necessary to reiterate that, in sections VII, VIII, and XII of this ruling, the reasons were given why this Chamber is of the opinion, just as the Trial Court stated, that the temporal element of the harmfulness (lesividad) was fulfilled, because the annual expiration period provided for in that rule did not begin to run. First, because the provision of Article 47 of Law No. 7293 is applicable, and second, because we are dealing with acts of continued effect (actos de efecto continuado), the consequence of which is still maintained. However, the provision of the aforementioned canon 47 prevails, as it is a special rule on exemptions (exenciones). Ergo, what is indicated in point a) is not acceptable. Fourth, regarding what was stated in point b), that the effects of the declaration of nullity must be prospective and not declaratory and retroactive to the effective date of the annulled acts, as indicated in point 41 of Considerando IX of this judgment, this Chamber considers, for the reasons that will be stated, that the defendant has no interest or standing (legitimación) to challenge that pronouncement. As a procedural principle, applicable to this litigation by express provision of canon 220 of the CPCA, canon 65.2 of the CPC provides that only those who are harmed by the resolution may challenge it. In this case, the defendant, despite that retroactive effect of the declared nullity, is not affected. A, because the State did not formulate any claim (pretensión) to order the return of the amounts received by virtue of the granted exemption (exención). Hence, there can be no pronouncement in this regard (Article 119 of the CPCA). B, as indicated in point 42 of section IX of this judgment, the dimensioning of the effects of the declaration of nullity made by the Trial Court was done without prejudice to the rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). In this sense, in Considerando II of the appealed judgment, called “Unproven Fact”, the adjudicators pointed out: “[…] the existence of bad faith (mala fe) on the part of the defendant here in relation to the sums exempted from the payment of the special contribution (contribución especial) on his pension is deemed unproven.” In this regard, precept 171 of the LGAP provides: “The declaration of absolute nullity shall have a purely declaratory and retroactive effect to the date of the act, all without prejudice to rights acquired in good faith.” (The underlining is supplied). In the same sense, canon 131, subsection 1) of the CPCA: “The declaration of absolute nullity shall have a declaratory and retroactive effect to the effective date of the act or the rule, all without prejudice to rights acquired in good faith.” (The underlining is supplied). In light of these provisions, the retroactive effectiveness of the declared nullity has, as an insurmountable limit, the rights acquired in good faith, as was ordered by the majority of the adjudicators, who, furthermore, it is insisted, deemed the bad faith of the defendant regarding the amounts exempted from the payment of the special contribution on his retirement unproven. On the contrary, it was proven that the exemption was granted by the active Administration (Jupema) and confirmed by a judicial body, the Labor Tribunal as a non-hierarchical controller. Hence, the declaration of nullity with retroactive effect of the challenged acts cannot, under any concept, include the defendant’s obligation to return the sums he received in excess by virtue of the granted exemption, because he received them in good faith. Furthermore, the appellant provided no reasons as to how this pronouncement caused him any harm, since its real effects (paying the special, solidarity, and redistributive contribution provided for in Article 71 of Law No. 7531) will only be prospective, without the State, for the reasons stated, being able to claim the amounts not paid until the finality of the challenged judgment, because the defendant acted, it is insisted, in good faith.
XIV.The appellant continued, stating on said page 13: “Consequently, the improper interpretation and application of Articles 38 and 47 of Law 7293 give rise to a transgression of said provisions, as well as Articles 34, 39, 40, and 41 of the CPCA, as will be examined in the third ground of this appeal. / We insist that the improper application is summarized in the fact that the Trial Judges erroneously interpreted that the exemption law and the CNPT were applicable in harmfulness (lesividad) processes that sought to annul administrative acts that granted exemptions (exoneraciones) of special contributions to pension funds, through a special law, which removed it from the regular tax system for not being a tax.” As has been indicated, in sections VI, VII, and XII of this judgment, the reasons were set forth why this Chamber endorses the Trial Court’s opinion, in the sense that both the CNPT and Law No. 7293 are applicable to this litigation. Moreover, in Considerando XII, it was explained why Article 38 ibid was not applied by the Trial Court. Likewise, in the XIII Fourth point, it was explained why, in the opinion of this Chamber, regarding the dimensioning of the effects of the decreed nullity, the defendant lacks interest and standing to challenge that pronouncement.
XV.On that same page 13 of the appeal, the appellant stated: “By there being an improper application of Articles 38 and 47 of Law No. 7293, it is improperly concluded that the State may resort to the so-called ‘fiscal harmfulness’ process (proceso de ‘lesividad fiscal’), when seeking to annul an exemption from a special contribution; however, said interpretation is erroneous, since that procedure will only be applicable when the exemption is from a tax but not from a special contribution, created by special law with a specific destination, -in our case- to strengthen the pension regime of the National Teachers (Magisterio Nacional). Therefore, it is also not legally valid to state that, from the moment the exemption was granted, the statute of limitations periods (plazos de prescripción) were suspended, since this would also only be applicable to taxes, but not to the special contribution, and therefore it is appropriate to uphold the statute of limitations exception (excepción de prescripción), which ran from the time the right to the exemption was granted, because there is no applicable rule that suspended or interrupted it.” Again, as has already been indicated, precept 38 of Law No. 7293 was not applied by the adjudicators (Considerando XII of this resolution). Furthermore, Article 47 was correctly applied by the Trial Court (section VII of this judgment). On the other hand, regarding the assertion that the harmfulness procedure is only applicable when the exemption is from a tax, the appellant is incorrect. In this regard, Article 183, subsection 3) of the LGAP provides: “Outside the cases provided for in Article 173 of this Code, the Administration may not ex officio annul acts declaratory of rights in favor of the administered party and, to obtain their elimination, must resort to the harmfulness (lesividad) process, provided for in the Contentious-Administrative Procedural Code.” (The underlining is supplied). Furthermore, in light of the provisions of Article 34, subsection 1) of the CPCA, transcribed in section VIII of this resolution, it is clearly inferred that the Administration must initiate the harmfulness process when it intends to sue for the annulment of any declaratory act of rights in favor of the administered party that does not fall within the provisions of canon 173 of the LGAP. In this litigation, that is precisely what the State sought: the declaration of absolute nullity of the acts that granted the exemption from payment of the special, solidarity, and redistributive contribution to the defendant. Hence, the appellant is incorrect in stating that this procedure is only applicable when the exemption is from taxes and not from a special contribution created by special law. It is insisted, neither the LGAP nor the CPCA establishes any limitation for the Administration to seek the nullity of declaratory acts of rights in favor of the administered party. Regarding the last part of what was argued by the appellant in that paragraph, it is reiterated that, in Considerando XIII, point Second of this judgment, what the adjudicators indicated regarding the statute of limitations exception was set forth. However, as stated there, and it is persisted in this, the appellant did not object to what was noted regarding that defense, so what is alleged is futile for varying the decision.
XVI.In the last paragraph of page 13 and the first of page 14, the appellant stated: “In addition to the foregoing, in the event that it is considered that the basis of the harmfulness (lesividad) is Articles 34.1, 39, 40, and 41.1 of the CPCA, as will be seen later, in the following objections, the declaration of harmfulness would inevitably have to be made with prospective effects and not retroactive ones.” In section XIII, point Fourth of this judgment, the reasons were given why this Chamber considers that, regarding the dimensioning of the effects of the declared nullity, there is a lack of interest and standing on the part of the defendant to challenge the decision, as it caused him no harm whatsoever.
XVII.Finally, the appellant stated on page 14 of the appeal: “Therefore, we request that resolution 035-201-VI be revoked, insofar as by interpreting Articles 38 and 47 of Law No. 7293, it is stated that the State could file the harmfulness action at any time, because the statute of limitations period was suspended and it is a tax matter; and on the contrary, we request that the statute of limitations exception be upheld, because the State took more than 11 years to determine the existence of harmfulness, which undoubtedly occurs after the statute of limitations that prevails in tax matters has elapsed. / Expressly, Article 41 of the CPCA indicates that the maximum time limit to initiate the process shall be the same statute of limitations period provided for in tax matters, including the harmfulness process. The general statute of limitations period provided for in the CNPT is four years, Article 51. / Additionally, if the declaration of nullity of the administrative act granting the exemption is maintained in accordance with ruling No. 35-2021-VI, under the protection of numerals 34.1, 39, 40, and 41.1, it must be for annulment purposes and prospective only.” What was indicated regarding precepts 38 and 47 of Law No. 7293, the statute of limitations exception, and the dimensioning of the effects of the decreed nullity are aspects that, as has been indicated, were analyzed in previous Considerandos (VII, XII, XIII points Second and Fourth), and therefore reference is made to what was set forth there.
XVIII.In the second grievance, page 14 of the libel, the appellant announced that he formulated it, like the previous one, on the cassation ground provided for in subsection c) of canon 138 of the CPCA. He invoked the improper application of precept 47 of Law No. 7293. He considered that, in the appealed judgment, an incorrect interpretation and application was made of the scope of Articles 38 and 47 of said legislation. He reproduced the latter rule. The Trial Court, he noted, to justify the interpretation regarding the temporal element of the harmfulness in this process, used the aforementioned canons as a basis, as can be seen from what is stated in Considerando V. There it recognized, he added, that the acts, whose annulment was sought by the State, established in favor of his client an exemption from the payment of the tax (tributo) called the special and solidarity contribution, provided for in Article 12 of Law No. 7268, which, being an exemption, is a tax matter that has legal reserve and, therefore, while it is in force, statute of limitations or expiration periods do not run, which enables that the exemption acts can be declared harmful while they remain in force. Based on these reasonings, he argued, the Trial Court interpreted that, in accordance with the indicated precepts, the issuance of an administrative act declaring an exemption suspends the statute of limitations period, which is why the Administration maintains intact the power to reverse, at any time, the decision to have determined, at a specific moment, the granting of a tax exemption. Consequently, he pointed out, the temporal element of the harmfulness can always be fulfilled, under the protection of said Article 47, as long as the exemption remains in force. He considered that the appealed ruling incorrectly interpreted the aforementioned Articles 38 and 47. It is not possible to maintain, he said, that this precept, by providing for the suspension of the statute of limitations period to determine and collect the taxes initially dispensed, can serve as a basis to justify the filing, at any time, of a harmfulness process. The indicated articles, he noted, do not establish a reference point from which the computation of a period to estimate the expiration or statute of limitations can begin, so that the State can administratively declare a potential harmfulness. The appropriate course, he argued, for such purposes, is to apply the provisions of the CPCA, as is clearly regulated in Articles 34.1), 39, and 40. He considered that the appealed judgment attributed an improper interpretation to the rule. Unlike what is indicated in Articles 38 and 47 of Law No. 7293, from the relationship of Articles 34.1, 39, and 40 of the CPCA, it can be established that the rules for determining the expiration of the harmfulness will be that it does not run as long as the effects of the act endure. When they cease, the harmfulness can be declared even within the following year. For its part, Article 39 imposes the obligation to initiate the judicial process for the declaration of nullity within the maximum period of one year, counted from the declaration of harmfulness by the corresponding Superior Authority (Jerarca). Based on the foregoing, he stated, interpreting, as the objected judgment did, that the foundation of the temporal element of the harmfulness, in this litigation, can come from the scope of Articles 38 and 47 of Law No. 7293, or that the improper interpretation of that rule can constitute, by equivalence, a reference to affirm that, as long as the exemption remains in force, it can be subject to harmfulness, as is maintained in Considerando V, is contrary to a correct interpretation of the rule and the rest of the legal system that regulates and orders the harmfulness process (canons 34.1, 39, and 40 of the CPCA). He transcribed, in what is of interest, what was considered in section V of the appealed judgment. The main effect of admitting as valid the improper interpretation made in the appealed ruling, in relation to the indicated precepts 38 and 47, he said, is that, if the temporal element of the harmfulness is based on that regulation, it opens the possibility for, via tax harmfulness, declaring absolute nullity, with declaratory and retroactive effects, even when dealing with acts of continued effects (actos de efectos continuados), which contrasts with the provisions of Articles 34.1, 39, and 40 of the CPCA. Section VI of the Contentious-Administrative Tribunal, with a difference of six months, changed its criterion, since, in cases similar to this one, they declared nullity with prospective effects. However, upon introducing the improper interpretation of Articles 38 and 47, it suddenly changed its jurisprudence. He transcribed, in what is of interest, what was considered in judgment no. 115-2020-VI, issued at 14:15 on September 4, 2020, by said Section. The fact of making the improper interpretation of the aforementioned canons 38 and 47 allowed the Trial Court to resolve, in point 3) of the operative part (Por Tanto): “By majority, it is ordered that this declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith.” This pronouncement, he indicated, is incompatible with a correct interpretation of the legal system, as Articles 34.1, 39, and 40 of the CPCA expressly provide that, when agreeing to the nullity of the act, previously declared harmful, through a judgment, it will be done only for purposes of its annulment and future inapplicability, not retroactive. In accordance with the provisions of precept 138, subsection c) of the CPCA, he requested that the challenged resolution be partially revoked, insofar as it established, in point 3) of the operative part, that the declaration of absolute nullity produces declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, because, he concluded, in accordance with Article 34, subsection 1) and Article 40, subsection 1) ibid, the appropriate course is its annulment and future inapplicability.
XIX.In light of what was stated in the previous section, the following must be noted. First. In section XII of this judgment, the reasons were given why this Chamber considered that precept 38 of Law No. 7293 was not applied by the majority of the adjudicators. Hence, it was not violated by improper application or interpretation. Second. In Considerandos VII and XII, the arguments were stated why, in the opinion of this Chamber, precept 47 of Law No. 7293 is applicable to this litigation, and therefore it was not improperly applied or interpreted. Third. As stated in point Third of Considerando XIII of this judgment, the temporal element of the harmfulness was duly fulfilled, because the annual expiration period provided for in subsection 1) of canon 34 of the CPCA did not run. First, because the provision of Article 47 of Law No. 7293 is applicable. Second, because, in any case, and as the appellant himself accepted, we are dealing with acts of continued effect. Although, as already indicated, the provision of the aforementioned canon 47 of Law No. 7293 prevails, as it is a special rule on exemptions. In this regard, Considerandos VII, VIII, and XII of this resolution must also be consulted. Ergo, as the adjudicators indicated, the harmfulness was declared by the Administration within the time period provided for in the procedural regulations. Fourth. In point Second of Considerando XIII of this judgment, what was considered by the Trial Court in section VI of the appealed judgment was transcribed, in what is of interest. Specifically, the adjudicators indicated, regarding the statute of limitations exception for the action, that it was inadmissible because the harmfulness action was filed within the time period provided for in precept 39, subsection e) of the CPCA. However, the appellant did not challenge that foundation. Ergo, what was argued by the appellant is inconsequential for the purpose of varying the decision. Fifth. Regarding the dimensioning of the effects of the declaration of nullity of the challenged acts, in point Fourth of Considerando XIII, the reasons were given why it is considered that the defendant lacks interest and standing to challenge that aspect, since the decision did not cause him any harm. It can be seen that, in this objection, the appellant incurs in the same shortcoming: he did not explain how this pronouncement caused him any type of harm, despite the fact that, as indicated in said section, its real effects (paying the special, solidarity, and redistributive contribution provided for in Article 71 of Law No. 7531) will only be prospective. Ergo, what was pointed out is also futile for the purpose of varying the decision.
XX.In the third and final challenge to the questioned judgment, page 18 of the appeal, the appellant formulated it, as with the previous ones, on the cassation ground provided for in subsection c) of Article 138 of the CPCA. He alleged the lack of application of Articles 34, subsection 1; 39; and 40, subsection 1 of the CPCA, regarding the effects of the declared nullity. In the questioned judgment, he pointed out, the majority of the adjudicators failed to apply the indicated precepts of the CPCA, concerning the declaration of nullity made in the operative part, where it was indicated that it had declaratory and retroactive effects to the date of issuance of the act. These articles, he asserted, establish that, when a harmfulness is presented and the effects of the challenged administrative acts endure, the nullity will be decreed only for its annulment and future inapplicability. He transcribed subsection 1 of Article 34 of the CPCA. In the objected ruling, he alleged, it was recognized, in Considerando III, that the State formulated a declaratory claim, aimed, essentially, at ordering the absolute nullity of resolutions 553 of Jupema and 420 of the Labor Tribunal, acting as improper superior authority (jerarca impropio). He reproduced, in what is of interest, what was considered in section V of the appealed judgment. According to the foregoing, he reiterated, the harmfulness filed by the State was to annul the indicated administrative acts, which were previously declared harmful by the Administration, under the protection of the provisions of Article 34.1 of the CPCA, but with prospective effects, despite the fact that, as was demonstrated, in the judgment the annulled acts constitute -as the ruling says-, acts of continued effects or with continued effectiveness (eficacia continuada), and therefore the declaration of nullity, in the judicial venue, should have limited its effects for purposes of annulment and future inapplicability. He considered that it is not reasonable to interpret and conclude, as the questioned resolution did, that, under the protection of Articles 34.1 and 40.1 of the CPCA, nullity can be declared not only for future effects but also declaratory and retroactive to the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith, as indicated in the third point of the operative part. Even, he stated, by relating canons 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA with Articles 38 and 47 of the Regulatory Law on Existing Exemptions, Derogations, and Exceptions (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), it cannot be considered that there is an equivalence between acts of continued effects (34.1 CPCA) and those of suspended effects (38 and 47 Law No. 7293), to conclude that the nullity can have retroactive effects, even when dealing with harmfulness processes and acts whose effects are still maintained. His disagreement with the questioned resolution, he stated, lies in the fact that the harmfulness process fell upon conducts that, although considered absolutely null, were challenged once the annual period, provided for in the procedural legislation, had elapsed, given their continued effects, which is why, in accordance with the provisions of Article 34.1, in relation to precepts 39 and 40.1, all of the CPCA, the declared nullity is for the future inapplicability of the challenged conducts. This implies, he stated, that the invalidity of resolutions 553 of Jupema and 420 of the Labor Tribunal, insofar as they granted an exemption from the special solidarity contribution, cannot be ordered retroactively, but only prospectively after the finality of this ruling. The foregoing, given that the lawsuit was limited, in its claims, to requesting the declaration of nullity of the challenged conducts, as well as the declaration of the inadmissibility of said exemption granted in favor of his client. No claim formed part of the process, he commented, regarding the reimbursement of sums not collected due to said exemption, which, he indicated, strengthens his thesis that, under the protection of Articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, the administrators of justice could only declare nullity with prospective annulment effects. As can be seen, he added, we are in the presence of a judgment that failed to apply Articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA. It granted a declaratory and retroactive effect to the decreed nullity without legal basis, which constitutes a violation of rules that impose the obligation to revoke the appealed ruling. He copied the third point of the operative part. The dissenting vote of Judge Garita Navarro, he indicated, was based on the opposition to the majority criterion, by which it was resolved regarding the nullity requested by the State, but with declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts. He transcribed said dissenting vote. In his opinion, when a specific action by the Administration creates situations that constitute rights in favor of an administered party, or whose effects have been received in good faith, by derivation of the principles of certainty and legal certainty (seguridad jurídica), as well as that of legitimate expectations (confianza legítima), the declaration of nullity with prospective effect is imposed as an essential condition of the ruling. In light of the circumstances of this case, he stated, it must be considered that the recipient of the acts, considered harmful, is an educator over 73 years of age. He rendered services for over 37 years to the State. He always acted under the protection of good faith and legitimate expectations. Therefore, he noted, it is essential that, when weighing the scope of the ruling, it be interpreted harmoniously with Articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, considering that the nullity of an act that granted rights is being declared. Under the interpretation that these are acts with continued effects, while it does prevent the expiration from having occurred, correlatively, the requested nullity must be decreed, he concluded, only with prospective effect, considering for such purposes the good faith and legitimate expectations with which my client acted.
XXI.Regarding what was related in the previous section, it is necessary to point out the following. First. On page 19 of the libel, in what is of interest, the appellant stated: “[…] despite the fact that, as was demonstrated in the judgment we now appeal, the annulled acts constitute -as the judgment says- an act of continued effects or with continued effectiveness, and therefore the declaration of nullity made in the judicial venue must limit its effects to [sic] purposes of annulment and future inapplicability.” In Considerando XI of this judgment, contrary to what the appellant indicated, the reasons were stated why this Chamber considers that the majority of the adjudicators did not state that, in this litigation, we were in the presence of acts of continued effect. Second. On that same page 19, the appellant stated: “As can be seen, we are in the presence of a judgment that is resolving by failing to apply Articles 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, granting declaratory and retroactive effects to the nullity decreed in the ruling without legal basis, which constitutes a violation of rules that impose the obligation to revoke the ruling now appealed, with respect to the third operative part which ordered: […]”. As is easily determined, the appellant mixed two dissimilar hypotheses. On one hand, he alleged a direct violation of the law, due to the supposed failure to apply the indicated precepts; but, on the other hand, a cassation ground for violation of procedural rules, specifically, the one provided for in subsection 1), point d) of precept 137 of the CPCA: lack of reasoning. This ambiguity conflicts with cassation technique, which, by itself, imposes the rejection of the objection. However, it must be indicated, as was stated in point 41 of Considerando IX of this judgment, the majority of the adjudicators ordered that the declaration of absolute nullity had declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, under the protection of the provisions of Articles 171 of the LGAP and 131, subsection 1) of the CPCA. Hence, contrary to what the appellant argued, the ruling is legally supported. Third. On page 20, the challenger argued: “[…] we must add, in our opinion, that when a specific action by the administration creates situations that have constituted rights in favor of an administered party or whose effects have been received in good faith, by derivation of the principles of certainty and legal certainty, as well as the principle of legitimate expectations, as was proven in judgment 035-2021-VI, Considerando II), the declaration of nullity with prospective effect is imposed as an essential condition of the ruling. / In this way, taking into account the circumstances of this case, it must be considered that the recipient of the acts considered harmful is an educator, over 73 years of age, who rendered services for over 37 years for the State and who always acted under the protection of good faith and legitimate expectations.” Regarding the principle of legitimate expectations, as indicated in points 36 and 37 of Considerando IX of this ruling, the adjudicators dismissed its eventual violation, as alleged by the defendant, because we are dealing with an exemption granted without a rule that allowed it, violating the principles of legality and legal reserve. The defendant enjoyed an exemption to which he had no right because, for the years 2008 and 2009, there was no legal rule that allowed retirees or pensioners a dispensation from the payment of the special contribution to which they were obliged. However, the appellant did not challenge what was stated by the Trial Court. Fourth. Regarding the dimensioning of the effects of the decreed absolute nullity, in sections XIII point Fourth, XVI, and XIX point Fifth, the reasons were given why this Chamber considers that the defendant lacks a current interest and standing to challenge that pronouncement, since the decision caused him no harm whatsoever.
In this regard, note that this censure persists in the failure to explain or argue how that decision, by the majority of the Tribunal, caused it any harm. On the contrary, on page 19 of the brief, in the relevant part, it stated: "Furthermore, it is necessary to indicate that no claim by the State concerning the reimbursement of sums not received due to the aforementioned exemption formed part of the process, all of which undoubtedly strengthens our thesis that, under the protection of sections 34.1, 39, and 40.1 of the CPCA, the administrators of justice may only declare nullity with annulment effects and for the future." (The underlining is supplied). With that statement, the thesis set forth by this Chamber is ratified, in the sense that the decision by the majority of the Tribunal causes no harm whatsoever to the respondent (demandado). See, as indicated in point 42 of Considering IX, said pronouncement was made without prejudice to rights acquired in good faith. Furthermore, as set forth in section XIII point Four, the existence of bad faith on the part of the respondent in relation to the sums exempted from payment of the special contribution on their pension was held as unproven; therefore, the real effects of that dimensioning (paying the special, solidarity-based, and redistributive contribution provided for in article 71 of Law no. 7531), it is insisted, will be only for the future. Ergo, as indicated in said section XIII Point Four, the respondent (accionado) lacks current interest and standing to challenge that pronouncement, because it does not harm them.
XXII.By virtue of the reasons stated, the appeal filed must be rejected. In accordance with the provisions of canon 150 subsection 3) of the CPCA, when an appeal is dismissed, the losing party shall be ordered to pay its costs, unless, due to the nature of the issues debated in the appeal, there was, in the judgment of this Chamber, sufficient reason to appeal. In this litigation, the active Administration (Jupema) granted the respondent the exemption declared null in this proceeding (proven fact identified with number 2 and point 20 of Considering IX of this ruling); which was confirmed by a judicial body (Section Two of the Labor Tribunal of the Second Judicial Circuit of San José), acting as a non-hierarchical comptroller (proven fact number 5 and point 21 of section IX of this judgment). On the other hand, it is repeated, the existence of bad faith on the part of the respondent (accionado) was held as unproven. These circumstances, undoubtedly, motivate the filing of the cassation appeal, making it so that there was sufficient reason to appeal. Ergo, it will be resolved without an order for costs of the appeal.
POR TANTO
The appeal is dismissed. It is resolved without an order for costs.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jéssica Jiménez Ramírez Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Aplicación normativa Subtemas:
Tributario.
El canon 1 del Código Tributario (CT en adelante) dispone: “Campo de aplicación. Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial... las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa”. Conforme los numerales 121.13 Constitucional y 5.b, 61 y 62 del CT, las exenciones tributarias es materia reservada a la Ley. Además, su precepto 64 regula sobre la vigencia de las exenciones o exoneraciones, es decir, su derogatoria o modificación. El cardinal 12 de la Ley 7268 dispone que la exoneración del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva no contiene disposición en ese sentido. En consecuencia, las normas del CT resultan de aplicación supletoria en esta lite (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Exención tributaria Subtemas:
Derogación o abrogación.
La Ley 7293 regula la derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en ese momento en las diferentes leyes, decretos y normas referentes, sin excluir a las exoneraciones de tasas, contribuciones especiales o tributos parafiscales (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Caducidad de la acción Subtemas:
Exoneración tributaria. Distinción acto efecto continuado y el instantáneo.
Tema: Prescripción Subtemas:
Suspensión del plazo.
Tema: Acto administrativo Subtemas:
Distinción acto efecto continuado y el instantáneo.
Tema: Pensión y jubilación Subtemas:
Exoneración tributaria.
Al ser el objeto de esta lite una exención tributaria -concedida al demandado del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista en el numeral 71 de la Ley 7531-, resulta aplicable el ordinal 47 de la Ley 7293 (suspensión del plazo de prescripción), por constituir una disposición especial en materia de exenciones tributarias. Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por expresa disposición legal, se hizo en tiempo; como bien lo dispuso el Tribunal. Por otro lado, dicho plazo anual tampoco corrió, pues los actos impugnados (resoluciones de JUPEMA y la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo) mantienen sus efectos (actos de efecto continuado), porque mes a mes dispensan al demandado del deber de cancelar la contribución especial solidaria (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:
Formalidades del recurso.
El casacionista no cuestionó en debida forma el fundamento del Tribunal para determinar la invalidez de la exoneración concedida a favor del demandado, por vicios en los elementos motivo y contenido de los actos cuestionados. Tampoco lo hizo sobre lo indicado por las personas juzgadoras sobre la defensa de prescripción interpuesta. Por lo tanto, lo que arguye resulta anodino a efecto de quebrar lo resuelto. En otro agravio, el recurrente entremezcló dos hipótesis disímiles entre sí. Por un lado, alegó un quebranto directo de ley y por otro lado, un motivo de casación por quebranto de normas procesales. Dicha ambigüedad riñe con la técnica de la casación, lo cual por sí sola impone el rechazo de la censura (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:
Legitimación para recurrir.
Como principio procesal, aplicable a esta lite por disposición del ordinal 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el canon 65.2 del Código Procesal Civil dispone que solo pueden impugnar quienes resulten perjudicados por la resolución. Existe falta de interés actual y legitimación del accionado para cuestionar lo resuelto, al no ocasionarle perjuicio alguno (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Nulidad Subtemas:
Nulidad absoluta.
Tema: Derecho adquirido Subtemas:
Concepto y alcance.
A la luz de los mandatos 171 de la Ley General de la Administración Pública y 131.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la eficacia retroactiva de la nulidad declarada tiene, como límite infranqueable, los derechos adquiridos de buena fe. En este caso, la declaratoria de nulidad con efecto retroactivo de los actos cuestionados no puede comprender la obligación del demandado de devolver las sumas que recibió de más en virtud de la exención concedida, por haberlas recibido de buena fe (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Proceso de lesividad Subtemas:
Concepto y alcance.
Según el mandato 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), el proceso de lesividad lo debe iniciar la Administración cuando pretenda demandar la anulación de algún acto declarativo de derechos a favor del administrado, que no se encuadre dentro de lo previsto en el canon 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). En esta lite, eso es lo pretendido por el Estado: la declaratoria de nulidad absoluta de los actos que le otorgaron la exoneración de pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva al demandado. Ni la LGAP ni el CPCA establecen limitación alguna para que la Administración pretenda la nulidad de actos declaratorios de derechos en favor del administrado (voto 35-F-2022).
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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:
Costas.
Tema: Costas Subtemas:
Exoneración.
Cuando se declara sin lugar el recurso, se condena a la parte vencida al pago de las costas, salvo que, por la naturaleza de las cuestiones debatidas en el recurso, haya habido, a juicio de esta Cámara, motivo suficiente para recurrir; lo cual sucede en este caso. Ergo, se resuelve sin condena en costas del recurso (voto 35-F-2022).
... Ver más Res. 000035-F-S1-2022 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veintiocho minutos del dieciocho de enero de dos mil veintidós.
Proceso de conocimiento, lesividad tributaria, declarado de puro derecho, formulado por el ESTADO, representado por la procuradora A, Amanda Grosser Jiménez, abogada, portadora de la cédula de identidad número 112560237 contra RICHARD THOMAS TAYLOR RIEGER, jubilado, portador de la cédula de identidad número 102970708, representado por su apoderado especial judicial Danilo Eduardo Ugalde Vargas, abogado, portador de la cédula de identidad número 401430612 y del carné de colegiado número 8744.
Redacta la magistrada Jiménez Ramírez
CONSIDERANDO
I.Acorde a los hechos acreditados por el Tribunal, no cuestionados por el casacionista, se tiene que el 23 de julio de 2007, el señor Richard Thomas Taylor Rieger presentó solicitud de pensión ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (en adelante, Jupema). Mediante resolución no. 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008, la Jupema le concedió el beneficio de pensión solicitado, con fundamento en la Ley no. 2248 del 5 de setiembre de 1958, con un rige a partir de la separación del cargo. Además, le otorgó la exención de la contribución especial establecida en el canon 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 1992, por haber postergado su retiro por más de siete años, completando un total de tiempo servido de 37 años hasta el 30 de abril de 2007. En resolución no. DNP-MT-MREAM-3004-2008, de las 14 horas 30 minutos del 29 de mayo de 2009, la Dirección Nacional de Pensiones (en lo sucesivo, DNP) denegó el otorgamiento del beneficio de exoneración indicado. El 27 de marzo del 2009, don Richard Thomas presentó recurso de apelación. En voto no. 420, de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009, la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico, revocó dicha resolución no. DNP-MT-MREAM-3004-2008 y confirmó la no. 553 de la Jupema. En oficio no. DCD/455/05/2010 del 27 de mayo de 2010, la Jupema instruyó a la Tesorería Nacional para que se le aplicara al señor Taylor Rieger la exoneración de la contribución especial. En resolución no. 4357, emitida en la sesión ordinaria no. 83-2010, de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010, la Jupema declaró el beneficio de la revisión ordinaria de la pensión en favor del señor Taylor Rieger y el derecho a la exención del pago de la contribución especial; lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNP-2639-2010 de las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto de ese año. En resolución no. 4358, dictada en la misma sesión ordinaria no. 83-2010, la Jupema acogió la solicitud de devolución de cotización al fondo de pensiones planteada por don Richard Thomas, lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNP-318-2011 de las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero del 2011. En resolución no. 5405, emitida en la sesión no. 73-2012 a las 9 horas del 1 de julio de 2011, la Jupema aprobó el pago de las diferencias económicas que correspondieran, más los ajustes pendientes de pago, en relación con la pensión de señor Taylor Rieger, lo cual fue aprobado por la DNP en resolución no. DNPMPV-3802-2011 de las 8 horas del 12 de julio de 2011. El 18 de enero del 2018, el Ministerio de Hacienda consultó a la Procuraduría General de la República (para futuras citas, PGR): “[...] 1. ¿La contribución especial, solidaria y redistributiva fijada en el artículo 71 de la Ley N° 7531, se debe aplicar a todos los pensionados y jubilados por igual? 2. ¿Puede el Ministerio de Hacienda realizar el rebajo de la contribución especial solidaria y redistributiva establecida en el artículo 71 de la Ley N° 7531? 3. En caso de que las respuestas a las dos interrogantes anteriores sean afirmativas, ¿Cuál es el procedimiento y el órgano competente para la recuperación de los eventuales montos pagados de más a los pensionados y jubilados conforme el artículo 71 de la Ley N° 7531? [...]”. En el dictamen no. C-042-2018 del 2 de marzo de ese año, la PGR concluyó: “[…] 1. Las pensiones y jubilaciones del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional otorgadas al amparo de la ley n.° 2248 y de la ley n.° 7268 deben continuar rigiéndose por las normas vigentes en el momento de su adquisición, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, las cuales quedan sujetas a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la ley n.° 7531. 2. Al no existir en los artículos 70 y 71 de la ley n.° 7531 disposición alguna que exima del pago de la contribución a las personas jubiladas que optaron por postergar su retiro, debe concluirse que todos los pensionados y jubilados del Magisterio Nacional que perciban prestaciones económicas que excedan el tope máximo establecido por ley están afectos a la contribución especial, solidaria y redistributiva a la que se refiere el artículo 71 de la ley n.° 7531, con independencia tanto de la ley bajo la cual consolidaron su derecho, como de si optaron o no por la postergación. 3. En los casos en que exista un acto declarativo de derechos emitido con posterioridad al 13 de julio de 1995 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7531 citada) en el cual se haya establecido que algún pensionado en particular no estaba sujeto a la contribución especial en estudio, deberán analizarse las opciones para la eventual anulación de ese acto. [...] 10. El procedimiento a seguir para el cobro de las eventuales sumas giradas de más a los beneficiarios del régimen dependerá de si en el pago de esas sumas medió un acto declarativo de derechos, o si se trató de un simple error material. 11. El ente encargado de tomar la iniciativa para la recuperación de las sumas que eventualmente se hayan girado de más a los pensionados y jubilados del régimen del Magisterio Nacional es la JUPEMA, deber que se deriva de su condición de administrador del régimen. Lo anterior sin perjuicio de las labores de fiscalización y control que la ley le ha atribuido a la Dirección Nacional de Pensiones, al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia de Pensiones. [...]”. En el artículo octavo de la sesión ordinaria no. 60 del 9 de julio de 2019, el Consejo de Gobierno emitió la declaratoria de lesividad a los intereses públicos y económicos del Estado de las resoluciones números 553 de la Jupema y 420 de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José. En el artículo quinto de la sesión ordinaria no. 79 del 12 de noviembre de ese año, también declaró lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado, entre otros, los siguientes actos, por ser conexos a los ya declarados lesivos: a) resolución de la Jupema no. 4357, dictada en la sesión ordinaria no. 83-2010, de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio del 2010; b) resolución no. 4358 de la Jupema, emitida en esa sesión ordinaria no. 83-2010; c) resolución de la DNP no. DNP-2639-2010 de las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto de 2010; d) resolución de la DNP No. DNP-318-2011 de las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero de 2011; e) resolución de la Jupema no. 5405, dictada en la sesión no. 73-2012 de las 9 horas del 1 de julio de 2011; y f) resolución de la DNP no. DNPMPV-3802-2011 de las 8 horas del 12 de julio de 2011. Lo anterior, en el tanto reconocieron la exención de la contribución especial.
II.El 10 de febrero de 2020, la señora Procuradora interpuso este proceso de lesividad en contra de don Richard Thomas. Pretendió se declare en sentencia, según ajuste efectuado en la audiencia preliminar celebrada el 11 de enero de 2021: A) la lesividad, a los intereses públicos y económicos del Estado, de la resolución de la Jupema no. 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008; así como del voto no. 420 de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009, de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José. Lo anterior, a efecto de que se deje de aplicar, de forma inmediata, la exención de la contribución especial; B) la nulidad absoluta de la resolución no. 553 y del voto no. 420, en el tanto se deje de aplicar, de forma inmediata, la exención de la contribución especial; C) la lesividad, a los intereses públicos y económicos del Estado y la nulidad absoluta, de las resoluciones conexas: 1) de Jupema no. 4357, dictada en Sesión Ordinaria no. 83-2010 de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010, relacionada con diligencias de revisión de pensión, visible a folios 243-246 del expediente administrativo; 2) de la Jupema no. 4358, dictada en la sesión ordinaria no. 83-2010 de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010, respecto a diligencia de solicitud de devolución de cotización al fondo de pensiones, visible a folios 247-250 del expediente administrativo; 3) de la DNP, no. DNP-2639-2010 de las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto de 2010, dictada en diligencias de revisión de jubilación ordinaria por edad, visible a folios 253-254 del expediente administrativo; 4) de la DNP, no. DNP-318-2011 de las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero de 2011, emitida en diligencias de solicitud de devolución de cotización al fondo de pensiones, visible a folios 257-258 del expediente administrativo; 5) de la Jupema, no. 5405, dictada en sesión no. 73-2012 de las 9 horas del 1 de julio de 2011, respecto a las diligencias de pago de diferencias de pensión, visible a folios 269-270 del expediente administrativo; 6) de la DNP, no. DNPMPV-3802-2011 de las 8 horas del 12 de julio de 2011, respecto a diligencias de aprobación final de pago de diferencias de pensión del Régimen del Magisterio Nacional, dejadas de percibir durante los períodos presupuestarios anteriores al presente ejercicio presupuestal, visible a folios 271-273 del expediente administrativo. Todas, en el tanto reconocieron la exención de la contribución especial. D) Por último, pidió se le condene al pago de las costas del proceso. El apoderado especial judicial del señor Taylor Rieger alegó las defensas previas de prescripción y caducidad; así como las de falta de: derecho, legitimación activa y pasiva. Reiteró las de prescripción y caducidad, pero como excepciones de fondo. Pidió declarar sin lugar la demanda. En caso de acogerse la declaratoria de nulidad, se hiciera hacia futuro, en virtud de que su mandante actuó de buena fe y bajo el principio de confianza legítima. En la indicada audiencia preliminar, el representante del accionado solicitó que las defensas previas de caducidad y prescripción fueran resueltas en sentencia, petición a la que la representante estatal estuvo anuente y así fue acogida por la Jueza Tramitadora. Al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, se declaró esta lite de puro derecho, disponiéndose que las conclusiones se rindieran por escrito. La representante del Estado lo hizo mediante escrito visible a imágenes 93 a 104 del expediente judicial digital y el representante de la parte demandada en el visible a imágenes 108 a 116 del mismo expediente. La Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la sentencia impugnada, no. 35-2021-VI de las 10 horas del 25 de marzo de 2021, rechazó las excepciones de prescripción, caducidad de la acción, falta de: interés actual, derecho, legitimación activa y pasiva. En consecuencia, acogió la demanda de lesividad en los siguientes términos: 1) por unanimidad, declaró la nulidad absoluta parcial de los siguientes actos administrativos: a) resolución no. 553 de la Jupema, emitida a las 13 horas del 6 de febrero de 2008; b) resolución no. 420 de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009, de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico. La invalidez absoluta, señaló, se declaraba solo en tanto se le reconoció al demandado la exención de la contribución especial, la cual dejó sin efecto; 2) también por unanimidad, y dada su conexidad con las conductas formales invalidadas, declaró la nulidad absoluta de las siguientes resoluciones: a) no. 4357 de la Jupema, dictada en la sesión ordinaria no. 83-2010 de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010; b) no. 4358 de la Jupema, emitida en la sesión ordinaria no. 83-2010 de las 9 horas 30 minutos del 29 de julio de 2010; c) no. DNP-2639-2010 dictada por la DNP a las 11 horas 20 minutos del 24 de agosto del 2010; d) no. DNP-318-2011, de la DNP, emitida a las 14 horas 50 minutos del 15 de febrero de 2011; e) no. 5405 dictada por la Jupema en la sesión no. 73-2012 de las 9 horas del 1 de julio de 2011; y f) no. DNPMPV-3802-2011 de la DNP, emitida a las 8 horas del 12 de julio de 2011. Dicha invalidez la decretó solo en tanto reconocieron la exención ya indicada, la cual dejó sin efecto; 3) por mayoría, dispuso que dicha declaración de nulidad absoluta surtía efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe; 4) resolvió sin condena en costas. Disconforme, el apoderado especial judicial del demandado interpuso recurso de casación.
III.En el primer motivo de disconformidad, página 5 del recurso, el casacionista anunció formularlo por quebranto de normas sustantivas, específicamente, por la causal prevista en el inciso c) del canon 138 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA): “Cuando se haya aplicado o interpretado indebidamente una norma jurídica o se haya dejado de aplicar.” Invocó la indebida aplicación de los artículos 38, 47 de la no. 7293 del 31 de marzo de 1992, “Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones”; 5, 61, 62 y 64 de la Ley no. 4755 del 3 de mayo de 1971 y sus reformas, “Código de Normas y Procedimientos Tributarios” (CNPT). En este proceso de lesividad, anotó, el Estado pretendió la declaratoria de nulidad absoluta de los actos administrativos mediante los cuales se le otorgó la exoneración de la contribución especial solidaria a su representado, la cual es un tributo, regulado por el artículo 12 de la Ley no. 7268, que es una ley especial. De manera concreta, dijo, la pretensión declarativa formulada es para que se disponga la nulidad absoluta de las resoluciones números 553 y 420, emitidas por la Jupema y la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, respectivamente; así como la de distintos actos administrativos tanto de la Jupema como de la DNP, referidos a la devolución de pagos del referido tributo, revisiones ordinarias y pago de diferencias en su pensión, en donde también se reconoció la dispensa tributaria señalada. En la sentencia cuestionada, expuso, se indicó que la lesividad es de corte subjetivo, en tanto se pretendió la anulación de una conducta que concedió un derecho subjetivo o, en general, un beneficio al administrado. Agregó, la lesividad está regulada en el artículo 34 del CPCA, norma que fijó sus elementos previos y regulaciones procesales, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, dijo, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. Reprodujo, en lo de su interés, lo considerado por las personas juzgadoras en el apartado V del fallo cuestionado, denominado “Sobre el cumplimiento de los presupuestos de la lesividad en el caso concreto.”, tocante al elemento temporal. El fallo impugnado, expuso, inicialmente definió que el procedimiento de lesividad debe realizarse ajustado a las disposiciones del susodicho ordinal 34 del CPCA; posteriormente, afirmó, con ligereza jurídica que, por contener los actos acusados como lesivos exenciones tributarias, corresponde aplicar las normas del CNPT. Volvió a transcribir, en lo de su interés, dos fragmentos de lo expuesto en el referido considerando V de la sentencia objetada. De manera indebida, acotó, se aplicaron las disposiciones del CNPT y de la Ley no. 7293, las cuales no regulan las contribuciones especiales previstas en la ley especial. Si bien son tributos, expresó, no son impuestos. En ese sentido, agregó, el canon 1 del CNPT dispone que ese Código es aplicables a todos los tributos y relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial, como es el caso de la contribución especial. Consideró, por ser los actos cuestionados exoneraciones de una contribución especial solidaria, establecida por la Ley especial no. 7268, que regula el fondo de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, y no un impuesto, no resultan aplicables la Ley no. 7293, en una correcta determinación de las distintas categorías tributarias; ni el CNPT, por estarse frente a una ley especial. Reprodujo, en lo de su interés, dicho numeral 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 1991, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. La doctrina, dijo, discute acerca de cuál es la naturaleza jurídica de los aportes y contribuciones destinados a la seguridad social. Si participan de la naturaleza de los tributos y, dentro de dicho género, en cuál de las especies -impuestos, tasas o contribuciones especiales- deben encuadrarse. La adopción de una determinada postura, manifestó, no solo se sostiene en aspectos técnicos relativos a los elementos que caracterizan cada uno de los institutos, sino que va más allá. En cuanto al tema de la naturaleza jurídica de los aportes y contribuciones, anotó, habitualmente, el análisis gira en torno de, en primer lugar, establecer si participan o no de la naturaleza de tributos y, en caso afirmativo, en cuál de las tres especies tributarias se encuadran mejor -impuestos, tasas o contribuciones especiales-. Existe cierto consenso, dijo, en el sentido de considerarlos tributos. Ello, agregó, debido a que son obligatorios, están establecidos por ley y su cobro es compulsivo por parte del Estado. Las divergencias ocurren respecto a si se tratan de impuestos, tasas o contribuciones especiales. Indicó, el artículo 4 del CNPT define los diferentes tributos. Reprodujo las definiciones de tributo, impuesto, tasa, contribución especial, contenidas en esa norma. Aludió a las características del impuesto, tasa y contribución especial. La doctrina, expuso clasifica los tributos en vinculados y no vinculados, según sea necesaria o no, respectivamente, la realización de una actividad estatal individualizable en el contribuyente, incluyéndose a las tasas y contribuciones especiales en la primera categoría y a los impuestos en la segunda. Aludió al autor Villegas, 1995:70 también al tratadista Fonrouge, 2004: 877. La contribución especial solidaria del régimen del Magisterio Nacional, regulado por la Ley no. 7268, señaló, solo tiene sentido en el tanto exista un fondo de pensiones (al menos a nivel legal) y, en caso de desaparecer, también se tendría que suprimir la obligación de pagar la contribución al mismo. En el caso del sistema de pensiones en el que se jubiló su representado, comentó, existen dos fondos de pensiones: 1) el denominado transitorio de reparto y 2) fondo de capitalización colectiva. Como bien lo indicaba el artículo 12 de la Ley no. 7268, señaló, los pensionados del régimen transitorio, que tuvieran un mayor nivel de ingreso, deben aportar una contribución especial, con destino específico para el fortalecimiento del Fondo. La exoneración recibida por su mandante, alegó, es de una contribución especial solidaria con destino específico para el fondo de pensiones del Magisterio Nacional, no un impuesto. Por ello, consideró, no resultan aplicables las disposiciones de la Ley no. 7293, actuándose, en consecuencia, el régimen general. Dicha Ley -no. 7293-, apuntó, no regula, ni ha regulado, las exoneraciones de contribuciones especiales solidarias, porque su ámbito de aplicación está restringido a los impuestos. El artículo primero, arguyó, se refiere, de manera exclusiva, a dicha categoría tributaria. Por eso, arguyó, hizo una enumeración de los impuestos cuyas exenciones tributarias se derogaban, citando entre otros, los derechos arancelarios, los impuestos a las ventas, a la renta, al consumo, territorial y a la propiedad de vehículos, leyes específicas sobre impuestos que, en su mayoría, también reformó en forma expresa. De resultar aplicable los alcances de dicha legislación a la exoneración de la contribución especial solidaria, establecida y regulada por el artículo 12 de la Ley no. 7268, desde su promulgación, derogando las exoneraciones desde el 3 de abril de 1992, habría quedado derogada la citada exoneración de la contribución especial solidaria, no por la derogatoria de esa Ley con la Ley no. 7531 de julio del 1995, sino desde 1992, cuando la Ley de Exoneraciones fue publicada en La Gaceta. Empero, argumentó, ello no ocurrió así, por las siguientes razones: 1) la Ley no. 7293, en su artículo 1, tácitamente excluyó, como parte del objeto regulado, a la contribución especial solidaria, pues, dentro de sus alcances se encuentran solo los impuestos; 2) por la naturaleza de la contribución especial solidaria, la cual, si bien es un tributo, no es un impuesto, quedó fuera de la aplicación de la Ley no. 4755, en el tanto indica, en el artículo 1), que las disposiciones de ese Código son aplicables para todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial, lo cual, evidentemente, excluye todo lo concerniente a la contribución especial solidaria que, insistió, se encuentra regulada en una ley especial de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, no. 7268. Es evidente, argumentó, la sentencia impugnada aplicó, indebidamente, las normas contenidas en las leyes números 7293 y 4755, ya que, por ser la contribución especial solidaria un tributo regulado por ley especial, tanto en su obligatoriedad de pago, como en su exoneración, quedó excluida del alcance y regulaciones del CNPT y de la Ley de Exoneraciones. Por lo tanto, alegó, se debe revocar el fallo, en cuanto declaró la nulidad absoluta declarativa y retroactiva, así como el rechazo de la prescripción. Reprodujo, en lo de su interés, lo expuesto en el apartado IX de la sentencia impugnada. Estimó, la resolución objetada debe casarse por aplicación indebida del artículo 47 de la Ley no. 7293, ya que, el acto administrativo declaratorio de una exención se refiere, en forma exclusiva, a los impuestos, no a las contribuciones especiales reguladas por leyes específicas, como es la no. 7268. No puede concluir el Tribunal, anotó, en una correcta aplicación del artículo 47, que los actos administrativos que reconocieron la exención a su representado del pago de la contribución especial solidaria, tienen suspendido el plazo de prescripción. Otro aspecto que debe evaluarse y revocarse de la sentencia cuestionada, alegó, es el relacionado con el análisis de la eficacia de los actos administrativos impugnados por la PGR, en cuanto le otorgaron a su mandante la exoneración de la contribución especial solidaria. Explicó el fallo recurrido, anotó, la eficacia del acto administrativo es su capacitad actual para producir efectos jurídicos y que, en el caso de la exoneración, se está en presencia de actos de eficacia continuada. Sin embargo, en el Considerando V, en lo que interesa, y partiendo de una indebida aplicación de normas, se definió que dicho efecto, característico de los actos administrativos -instantáneos, continuados, indefinidos-, no era aplicable a este caso, en virtud de que el ordenamiento jurídico establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos que contengan exenciones tributarias. Luego, señaló, concluyó el fallo que la Administración cuenta con diversos mecanismos, entre ellos, el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, regulada en el artículo 38 de la Ley no. 7293 y el proceso de lesividad, previsto en el artículo 34 del CPCA, agregando que, por esas mismas normas, no corre la prescripción. En su criterio, lo afirmado por el Tribunal corresponde a una indebida aplicación del artículo 38 de la ley 7293, ya que dicha normativa, reiteró, no regula las exoneraciones de contribuciones especiales creadas por ley especial, según se deduce de los artículos 1 de la Ley no. 7293 y 1 del CNPT, por cuanto, la Ley de Exoneraciones, es un mecanismo jurídico para regular solo las exenciones de impuestos, no de las otras categorías tributarias. Si se parte de la indebida aplicación de los preceptos 38 y 47 de la Ley no. 7293, se llega a dos conclusiones: a) la potestad anulatoria del Estado se encuentra prescrita, por cuanto no es cierto que se haya suspendido el plazo de prescripción de la determinación y cobro de los tributos dispensados. El Estado tenía el plazo de prescripción determinado en la legislación procesal, el cual, se computa a partir de la emisión del acto que otorgó la exoneración. No es de recibo, como lo afirmó la sentencia recurrida que, pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó, aproximadamente, 11 años después del dictado de los actos impugnados, fue ejercida en tiempo e, incluso, la Administración bien podría hacerlo en cualquier tiempo; b) en el evento de considerarse que no resulta aplicable la prescripción en los términos indicados, el único fundamento viable para recurrir a la declaratoria de lesividad serían los artículos 34.1, 39 y 41.1 del CPCA, por lo cual, en este caso, la declaratoria de nulidad solo podía hacerse hacia futuro y no en la forma como lo estableció el punto 3) de la parte dispositiva de la sentencia recurrida. La indebida interpretación y aplicación de los artículos 38 y 47 de la Ley no. 7293, manifestó, origina la transgresión de dichas disposiciones, así como de los numerales 34, 39, 40 y 41 del CPCA. Insistió, la indebida aplicación se resume en que la mayoría de las personas juzgadoras interpretó, erróneamente, que la Ley de Exoneraciones y el CNPT son aplicables a los procesos de lesividad, donde se pretende anular actos administrativos que otorgaron exoneraciones de contribuciones especiales a los fondos de pensiones, mediante una ley especial, lo cual la sustrajo del ordenamiento tributario regular por no ser un impuesto. Al existir aplicación indebida de la los artículos 38 y 47 de la Ley no. 7293, se concluyó, también indebidamente, que el Estado podía recurrir al denominando proceso de “lesividad fiscal”, cuando se pretenda anular una exoneración de una contribución especial. Sin embargo, acotó, dicha interpretación es errónea, ya que ese procedimiento solo es aplicable cuando la exoneración sea de un impuesto, mas no de una contribución especial creada por ley especial con destino específico, en este caso, fortalecer el régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Por lo anterior, expuso, tampoco es jurídicamente válido afirmar, que desde que se concedió la exoneración se suspendieron los plazos de prescripción, pues ello solo sería aplicable a los impuestos, no a la contribución especial. En su criterio, procede acoger la excepción de prescripción, cuyo plazo corrió desde el otorgamiento del derecho a la exoneración, por no existir norma aplicable que la suspendiera o interrumpiera. En el evento de considerarse que el fundamento de la lesividad son los artículos 34.1, 39, 40 y 41.1 del CPCA, agregó, indefectiblemente, la declaratoria de lesividad tendría que hacerse con efectos hacia futuro y no retroactivos. Solicitó se revoque la resolución cuestionada, en cuanto, interpretando los artículos 38 y 47 de la Ley no. 7293 dispuso que el Estado podía interponer la lesividad en cualquier tiempo, por estar suspendido el plazo de prescripción y ser materia tributaria. Pidió se acogiera la excepción de prescripción, por haberse tardado el Estado más de 11 años en determinar la existencia de una lesividad, lo cual, sin duda, sucedió después de ocurrida la prescripción que campea en materia tributaria. Expresamente, alegó, el artículo 41 del CPCA indica que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo plazo de prescripción dispuesto en materia tributaria, incluso, el proceso de lesividad. El plazo de prescripción general, señalado en el CNPT, acotó, es de cuatro años, artículo 51. En caso de mantenerse la declaratoria de nulidad del acto administrativo que otorgó la exoneración, al amparo de los numerales 34.1, 39, 40 y 41.1, concluyó, deberá ser para fines de anulación hacia futuro.
IV.Previo a analizar lo argüido por el casacionista en la extensa censura en estudio, precisa indicar lo siguiente. En la página 9 del recurso, señaló, a la luz de lo previsto en el canon 4 del CNPT, el concepto de tributo y de las tres categorías o especies indicadas en dicha norma: impuesto, tasa y contribución especial. No obstante, a nivel doctrinal y jurisprudencial se ha establecido una categoría más: los tributos parafiscales. En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto no. 2018-013658 de las 9 horas 15 minutos del 22 de agosto de 2018, en lo de interés, señaló: “I.- […] Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge-.” En igual sentido, pueden consultarse las sentencias de dicho órgano judicial números 4247-98 de las 17 horas 24 minutos del 17 de junio, 6189 de las 20 horas 9 minutos del 26 de agosto, ambas del año 1998; 2004-9759 de las 14 horas 51 minutos del 1 de setiembre, 2004-5013 de las 14 horas 51 minutos del 12 de mayo, ambas del año 2004; 2019009190 de las 9 horas 30 minutos del 22 de mayo de 2019; 2020010608 de las 14 horas del 10 de junio de 2020 y 2021002161 de las 9 horas 15 minutos del 3 de febrero de 2021.
V.De conformidad con lo alegado por el casacionista en el reparo en estudio, se determina, la objeción se centra en cuestionar lo decidido por las personas juzgadoras en torno al presupuesto o elemento temporal para la procedencia de la declaratoria de lesividad en vía administrativa. En este sentido, para una cabal comprensión de lo que se dirá, es menester transcribir, en lo de interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia recurrida, denominado: “Sobre el cumplimiento de los presupuestos de la lesividad en el caso concreto”, específicamente, sobre el indicado presupuesto temporal. “[…] Sin embargo, en el caso que nos ocupa y a efectos de determinar el cumplimiento del elemento temporal del proceso de lesividad, estima el Tribunal que, dada la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende, resulta irrelevante establecer si éstos son de efecto instantáneo, continuado o indefinido. Ello es así porque el ordenamiento jurídico establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos administrativos que otorgan exenciones tributarias, según analizaremos infra. De inicio, es necesario reiterar que los actos cuya nulidad se pretende otorgaron una exención que dispensó al accionado del pago de un tributo, en este caso, la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley No. 7268 citada. Como sabemos, lo referido a exenciones tributarias es materia reservada a la Ley, de conformidad con los artículos 121 inciso 11) de la Constitución Política y 5 inciso b) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (en adelante CNPT). Precisamente por ello, el artículo 62 del CNPT establece que la ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones. Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 64 del CNPT, la exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior. Precisamente, en el caso que nos ocupa, el Estado sostiene que los actos que otorgaron la exención al aquí demandado fueron dictados cuando la norma que la concedía ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Ahora bien, de conformidad con el artículo 47 de la Ley No. 7293 del 31 de marzo de 1992 (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones), la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspenderá el plazo de prescripción para la determinación y el cobro de los tributos inicialmente dispensados, así como de los intereses y recargos concomitantes. Se trata de una ley especial que regula el tema de las exenciones tributarias y que, por ende, resulta aplicable al caso concreto; conforme a la cual, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria y, en los casos en que resulte procedente, cobrar los tributos que fueron dispensados en virtud de la exoneración concedida. Para ello y según corresponda, cuenta la Administración con diversos mecanismos, entre ellos, el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, que se regula a partir del artículo 38 de la Ley No. 7293 citada y el proceso de lesividad, regulado en el artículo 34 del CPCA. En el caso que nos ocupa, la Administración se inclinó por acudir al proceso de lesividad a efectos de que se declarara la nulidad absoluta de los actos impugnados para dejar sin efecto la exoneración inicialmente determinada y para ello, debía de previo declarar que las referidas conductas formales eran lesivas a los intereses públicos y económicos del Estado. Estima el Tribunal que, en el caso concreto, esa potestad fue ejercida en tiempo (pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó aproximadamente once años después de los actos fueran dictados), porque conforme al artículo 47 ibídem, el plazo anual que establece el artículo 34 para tales efectos se suspendió (y por ende, no corre) desde el momento en que se otorgó la exención y mientras ésta perdure; razón por la cual la Administración bien podía, en cualquier tiempo, efectuar la declaratoria en cuestión para luego, pretender su anulación en la vía jurisdiccional, como efectivamente lo hizo. Aunado a lo anterior, la acción de lesividad también fue ejercida en tiempo porque, una vez que los actos fueron declarados lesivos en la vía administrativa, la acción jurisdiccional se formuló dentro del plazo anual que establece el artículo 39 del CPCA. En virtud de lo expuesto, estimamos que sí se cumplen los distintos presupuestos requeridos para formular este proceso de lesividad. […]”.
VI.Como un primer alegado, el casacionista señaló que el Tribunal aplicó, de manera indebida los preceptos del CNPT, los cuales no regulan las contribuciones especiales previstas por una Ley especial. Si bien son tributos, no son impuestos. Señaló, el canon 1 íbid dispone que ese Código es aplicable a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto los regulados por la legislación especial, lo cual excluyó lo concerniente a la contribución especial solidaria objeto de este proceso, regulada en una ley especial, no. 7268. Consideró, por regular los actos cuestionados exoneraciones de una contribución especial solidaria, establecida en dicha ley especial, la cual regula el fondo de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, no es aplicable dicho Código, Ley no. 4755. Es decir, por ser la contribución especial solidaria un tributo regulado por Ley especial, tanto en su obligatoriedad de pago como en su exoneración, queda excluido de su alcance y regulación el CNPT. Al respecto, precisa indicar. El canon 1 del CNPT dispone: “Campo de aplicación. Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial. / No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa. / (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)”. (Lo subrayado es suplido). Como lo señaló el Tribunal, de lo previsto en el numeral 121 inciso 13) constitucional, se colige que las exenciones tributarias es materia reservada a la Ley. Dicha norma encuentra su desarrollo en el CNPT, artículos 5 inciso b), 61 y 62. Además, el precepto 64 regula lo referido a la vigencia de las exenciones o exoneraciones, es decir, su derogatoria o modificación. La referida Ley no. 7268, que dispuso, en su precepto 12, la exoneración del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva objeto de este proceso, no contiene disposición alguna en ese sentido. En consecuencia, distinto a lo señalado por el recurrente, las normas del CNPT resultan de aplicación supletoria en esta lite, tal y como lo dispone su precepto 1 párrafo segundo. Ergo, no incurrieron las personas juzgadoras en el yerro endilgado al aplicar dichos preceptos del CNPT a esta lite.
VII.Agregó el recurrente, la Ley no. 7293 del 31 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, no regula las contribuciones especiales previstas por ley especial. Si bien son tributos, no son impuestos, de ahí que no resulte aplicable dicha legislación, pues su ámbito de aplicación está restringido a los impuestos. Su artículo 1, señaló, se refiere exclusivamente a dicha categoría tributaria. Tácitamente, dijo, excluyó, como parte de su objeto de regulación, a la contribución especial solidaria. Sobre lo anterior, precisa anotar, el precepto 1 de la indicada Ley no. 7293 dispone: “Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo dispuesto, únicamente quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente.” (Lo subrayado es suplido). De su tenor literal, distinto a lo alegado por el recurrente, esta Sala estima, como lo indica su nombre, dicha Ley regula todas las exoneraciones o exenciones tributarias vigentes al momento de su promulgación, así como también, su derogatoria y excepciones; no solo las que tuvieran naturaleza de impuesto. La alusión, en dicho precepto, a algunos impuestos, es solo ejemplificativa. Es decir, lo previsto por dicha normativa es una derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en las diferentes leyes, decretos y normas referentes. Como se determina del análisis de los cánones del 2 al 12 y del 37 al 47, es claro que el legislador siempre tuvo en mente todas las exenciones tributarias existentes en ese momento, se insiste, no solo las referidas a impuestos. Es así como, por ejemplo, el artículo 2, en lo de interés, señala: “Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que: / a) Se hayan constituido por el expreso mandato constitucional o por medio de Convenios Internacionales, Tratados Públicos y Concordatos, con autoridad superior a la Ley ordinaria. […] c) Se conceden para el desarrollo de programas privados que, por cualquier medio, fórmula o proceso, se propongan producir y distribuir energía eléctrica, con propósitos comerciales. Sin excepción, los beneficiarios, luego de haber cumplido con todos los requisitos y condiciones que se les impongan según el régimen a que se acojan, deben suscribir, con el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas y el Ministerio de Hacienda, un contrato en el que se establezcan taxativamente las obligaciones, deberes y derechos, beneficios y demás convenciones necesarias para una correcta operación del régimen de privilegio establecido, así como el plazo de vigencia, el cual no podrá ser prorrogado automáticamente. / ch) Se conceden a las instituciones y empresas públicas o privadas que se dediquen, en el país, al abastecimiento de agua potable para usos domiciliario, industrial y para el consumo humano, así como a la recolección, tratamiento y disposición de aguas negras y pluviales o servidas, subterráneas y de cualquier otra clase y a las actividades colaterales y complementarias de estas. / d) Se conceden en favor de instituciones, fundaciones y asociaciones sin actividades lucrativas, que se dediquen a la atención integral de menores de edad en estado de abandono, deambulación o en riesgo social y que estén debidamente inscritas en el Registro Público. / e) Se conceden en favor de instituciones, empresas públicas y privadas, fundaciones y asociaciones sin actividades lucrativas que se dediquen a la recolección y tratamiento de basura y a la conservación de los recursos naturales y del ambiente, así como a cualquier otra actividad básica en el control de la higiene ambiental y de la salud pública. […] i) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales. […] l) Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales. […]”. (Lo subrayado es suplido). Como se aprecia, la norma es genérica. Alude a exenciones tributarias en general, no solo las referidas a impuestos. Por lo tanto, abarca también a las de tasas, contribuciones especiales y tributos parafiscales. Por su parte, el precepto 3, indica: “Otras regulaciones complementarias de las exenciones derogadas. De los regímenes cuyas exenciones se derogan por esta Ley, quedarán vigentes únicamente las disposiciones que: / a) Faculten a los órganos administrativos y demás entes o personas competentes para examinar las solicitudes, recomendar y autorizar, cuando procediera, el otorgamiento de la exención. / b) Permiten la determinación del sujeto beneficiario de la exención. / c) Establecen las dimensiones del beneficio por otorgar en cada caso. / ch) Establecen obligaciones, limitaciones, prohibiciones y sanciones para los beneficiarios de cada régimen. / d) Regulen, de cualquier modo, la actuación administrativa y la de los beneficiarios para garantizar el correcto uso y destino de los bienes sobre los que recaiga el beneficio de exención tributaria. / El Poder Ejecutivo publicará, de manera taxativa, mediante Decreto Ejecutivo, todas las disposiciones mencionadas, e indicará, en cada caso, la Ley o Reglamento que las estableció.” Como se deduce, no se restringe solo a las exenciones de impuestos. Abarca las otras especies tributarias. De igual manera, indica el artículo 4 en lo de interés: “No estarán sujetos a ningún tipo de tributos ni de sobretasas excepto a los derechos arancelarios, la importación o compra local de medicamentos. […]”. (Lo subrayado es suplido). Igualmente, el canon 5 preceptúa: “Exonérase de todo tributo y sobretasas, la importación de maquinaria, equipo, insumos para la actividad agropecuaria, así como las mercancías que requiera la actividad pesquera, excepto la pesca deportiva. Asimismo, exonéranse de todo tributo y sobretasas, excepto de los derechos arancelarios, las materias primas para la elaboración de los insumos para la actividad agropecuaria y para el empaque de banano. Lo anterior se regulará conforme a las listas que al efecto elaborará el Poder Ejecutivo. Este beneficio será extensivo para el combustible, en el caso de la actividad pesquera antes mencionada.” (Lo subrayado es suplido); el ordinal 6 bis dispone: “Exonéranse a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, del pago de todo tributo para la adquisición de mercancías y servicios necesarios para la realización de sus fines y en beneficio de los centros educativos públicos que les corresponda atender.” (Lo subrayado es suplido); el numeral 37 indica: “De la eficacia de la exención. En cuanto a su eficacia, las exenciones tributarias que se mencionan como vigentes en la presente Ley y las demás que se incorporen al ordenamiento jurídico, están condicionadas, de manera resolutoria, al pleno acatamiento de los preceptos, requisitos y fines que regulan el otorgamiento, así como al correcto uso y destino previsto, de los bienes y servicios sobre los que haya recaído la exención que disfruta determinado sujeto.” (Lo subrayado es suplido); en igual sentido, el 45 dispone: “Los beneficiarios que, de alguna manera, infrinjan las regulaciones del respectivo régimen exoneratorio o de cualquier otro incentivo fiscal, serán sancionados con el decomiso de las mercancías adquiridas con exención tributaria, con el fin de que se paguen los tributos dejados de cancelar en el momento de la nacionalización de las mercancías, en un plazo no mayor de treinta días hábiles a partir del decomiso y, si en este plazo no se cancelaran los tributos y sobretasas correspondientes, dichas mercancías caerán en comiso a favor del Fisco, con la imposibilidad de disfrutar privilegio fiscal alguno durante un lustro. / Tratándose de cancelación voluntaria, la liquidación se efectuará sobre los tributos y sobretasas vigentes en el momento de la aceptación de tal solicitud por la autoridad aduanera competente. La depreciación, merma o avería se harán conforme a las reglas vigentes y de acuerdo con el estado del bien en la fecha de liquidación. / Esta disposición no se aplicará de existir un régimen más favorable vigente en el momento de efectuarse la liquidación.” Por el contrario, cuando en dicha legislación se refiere a impuestos, el legislador, de manera expresa, así lo señaló. Verbigracia, en el artículo 2: “[…] m) Se establecen en los incisos k) y l), del artículo 1, en el artículo 9 (reformado por esta Ley) y en el artículo 17 de la Ley Nº 6826 del 8 de noviembre de 1982 y sus reformas, Ley de Impuesto General sobre las Ventas. / n) Se establece en el Capítulo XXVII de la Ley No. 7092 del 21 de abril de 1988 y sus reformas (contrato de exportación). Las personas físicas y jurídicas que hayan suscrito contratos de exportación con el Estado al amparo de esa Ley, continuarán rigiéndose por lo que se ha convenido. En los contratos de exportación que se suscriban en el futuro, no podrá otorgarse exoneración del pago del impuesto sobre la renta. […]”. De igual manera, en el numeral 7: “Exonérase el sesenta por ciento (60%) del monto total resultante de aplicar los impuestos vigentes que afecten la importación de vehículos destinados al transporte remunerado de personas, en la modalidad taxi.” Asimismo, el canon 9: “Exonérase a la Asociación Cruzada Nacional de Protección al Anciano de los impuestos de ventas y consumo.” Asimismo, véanse los ordinales 13 a 30, 34 y 35. De manera que, esta Cámara considera, distinto a lo señalado por el recurrente, dicha legislación alude a cualquier tipo de exención o exoneración tributaria, no solo a las referidas a los impuestos. Confirma este aserto, las reformas introducidas por esa legislación al CNPT, entre ellas, las previstas en los artículos 50, mediante el cual se reformó el numeral 63 del CNPT, de la siguiente manera: “Límite de aplicación: Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación.”; 52, en donde de modificó el precepto 64, para que dijera: “Vigencia. La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado.” Ergo, no lleva razón el casacionista al indicar que, por referirse solo a los impuestos, la Ley 7293 no es de aplicación a esta lite. Por el contrario, se insiste, dicha normativa regula la derogatoria general de todas las exenciones tributarias, objetivas y subjetivas, previstas en ese momento en las diferentes leyes, decretos y normas referentes, sin excluir a las exoneraciones de tasas, contribuciones especiales o tributos parafiscales. Por lo que, al ser el objeto de esta lite una exención tributaria -concedida al demandado del pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva, prevista en el numeral 71 de la Ley no. 7531-, como bien lo señaló la mayoría del Tribunal, resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 47 de esa Ley no. 7293, por constituir una disposición especial en materia de exenciones tributarias. Por tanto, la declaratoria de lesividad efectuada por la Administración Pública, al no haber corrido el plazo anual de caducidad previsto en el canon 34 inciso primero del CPCA, por expresa disposición legal -artículo 47 de la Ley no. 7293-, se hizo en tiempo, cumpliéndose, por ende, con el presupuesto temporal, como bien lo dispuso el Tribunal.
VIII.En todo caso, esta Sala estima, los actos cuestionados, resoluciones números 553 de las 13 horas del 6 de febrero de 2008 de la Jupema y 420 de las 8 horas 10 minutos del 23 de junio de 2009 de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico, son actos de efecto continuado, tal y como lo acepta el propio recurrente. Es claro que, mes a mes, dispensan al demandado del deber de cancelar la contribución especial solidaria. En este sentido, el inciso primero del precepto 34 del CPCA dispone: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.” (Lo subrayado es suplido). Los defectos padecidos por los actos cuestionados, invocados por el Estado, entrañan el vicio de nulidad absoluta. De ahí que, desde esta otra arista, aunque prevalece lo dispuesto en el canon 47 de la Ley no. 7293, por tratarse de una norma especial, dicho plazo anual tampoco corrió, pues los actos impugnados mantienen sus efectos. Ergo, se reitera, como lo indicó el Tribunal, la declaratoria de lesividad en vía administrativa cumplió con el presupuesto temporal, por lo que no presenta vicio alguno.
IX.Por otro lado, como se deduce de lo expuesto en el considerando III de esta resolución, el recurrente sustentó su alegato de que la exoneración de la contribución especial efectuada a su mandante, por medio de los actos cuestionados, es válida, porque se hizo conforme a lo previsto en el ordinal 12 de la Ley no. 7268 del 14 de noviembre de 2011, “Ley Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Sin embargo, el Tribunal, luego de establecer, al igual que lo hizo esta Sala, que la declaratoria de lesividad en vía administrativa se hizo cumpliendo el presupuesto temporal, analizó la legalidad de los actos impugnados. En lo de interés, en los considerandos VII -denominado “Sobre el examen de legalidad de los actos impugnados”-, VIII y IX del fallo impugnado, señalaron las personas juzgadoras: 1) acorde a los hechos probados, la referida exoneración fue otorgada en la susodicha resolución no. 553, al amparo de la Leyes nos. 2248 y 7268 citadas (hecho probado 2); 2) empero, esas leyes fueron reformadas por la Ley no. 7531 del 10 de julio de 1995, “Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio” y, finalmente, por la Ley No. 8721 del 18 de marzo de 2009, “Ley de Reforma del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”; 3) el artículo 1 de la Ley no. 7268 reformó, integralmente, la Ley no. 2248; 4) acorde a esta reforma, en el artículo 9, se estableció la posibilidad, para las personas que hubieran cumplido los requisitos para jubilarse, pudieran mejorar el monto de la pensión si se mantenían en sus funciones y postergaban la jubilación por un período de hasta siete años; 5) en el artículo 12 se preceptuó que, quienes percibieran pensiones o jubilaciones superiores al tope máximo establecido en el párrafo primero del canon 9 de esa Ley, aportarían, además del porcentaje indicado en el párrafo inmediato anterior de ese numeral 12, una contribución especial con destino específico para el fortalecimiento del Fondo, según la escala ahí detallada; 6) en el párrafo penúltimo de dicho numeral 12, se estableció la exención al pago de la referida contribución especial; 7) mediante la Ley no. 7531, se dispuso otra reforma integral de esas regulaciones. Ello se advierte desde su numeral 1 de esta última normativa; 8) conforme a esa reforma, los ordinales 70 y 71 regularon lo relativo a las cotizaciones básicas de los funcionarios activos y de los jubilados, así como la contribución especial solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados; 9) sin embargo, a diferencia de la Ley no. 7268, el numeral 71 no introdujo ninguna exoneración ni reguló distinción o excepción alguna respecto del pago de la referida contribución especial; 10) tampoco fijó, de manera transitoria, el mantenimiento de la exención tributaria prevista en dicha Ley no. 7268; 11) a partir de la reforma introducida por la Ley no. 7531 a la Ley no. 2248, la cual entró en vigencia el 13 de julio de 1995, la posibilidad de otorgar dicha exoneración -establecida en el artículo 12 de la Ley no. 7268-, es improcedente; 12) no existe ninguna norma legal que permita el otorgamiento de la referida exención y se trata de materia reservada a la Ley; 13) a diferencia de la anterior regulación, con la reforma introducida por la Ley no. 7531, no se mantuvo la exoneración antes vigente ni se incluyó ninguna otra similar en relación con la contribución especial a que están obligados los jubilados y pensionados del Régimen del Magisterio Nacional; 14) por el contrario, esa reforma integral, de manera expresa, estableció la supresión de esa exención; 15) en concreto, cuando en el artículo 2, en torno a los derechos adquiridos, señaló que las pensiones y jubilaciones otorgadas se regularían por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual quedó sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de esa ley; 16) ello implica que, a partir de dicha reforma, la exención a dicho tributo no es procedente, siendo que las personas que accedieran a su jubilación o pensión, debían ajustarse a lo indicado en esos mandatos 70 y 71, los cuales no hicieron referencia a ninguna exoneración; 17) de conformidad con los numerales 5, 61 y 62 del CNPT, la exención, en tanto dispensa legal del deber de contribuir, exige que su creación se disponga por fuente legal expresa; 18) esa norma deberá expresar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si, al final o en el transcurso de dicho período, se pueden liberar las mercancías o si se deben liquidar los impuestos o, bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones; 19) en atención a esas normas y a la potestad del Estado de derogar o modificar, por una ley posterior, las exenciones concedidas en función de determinadas condiciones de hecho (artículo 64 del CNPT), en la medida en que la reforma realizada por la Ley no. 7531 no reguló expresamente la pervivencia de la citada exención de la contribución especial ni estableció ninguna exoneración al referido tributo, en orden al principio de reserva de ley que aplica en esta materia, no podría sostenerse la posibilidad de reconocer este beneficio a relaciones de jubilación que fuesen reconocidas o declaradas a partir de la entrada en vigencia de la citada Ley no. 7531; 20) se acreditó que la resolución no. 553 de la Jupema, le otorgó don Richard Thomas la exención de la contribución especial acorde al artículo 12 de la Ley no. 7268, por haber postergado su retiro por más de siete años; 21) decisión que, en definitiva, y pese al criterio de la DNP, fue confirmada por la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, actuando como contralor no jerárquico, en la resolución no. 420; 22) el otorgamiento de dicha exoneración de la contribución especial a favor del señor Taylor Rieger se dispuso a pesar de que, desde el 13 de julio de 1995, tal dispensa había sido derogada por la Ley no. 7531; 23) resulta evidente que, para el momento en que se otorgó la referida exención, no existía norma legal que permitiera su otorgamiento, razón por la cual, resultaba abiertamente improcedente por contravenir los principios de legalidad y reserva de ley; 24) son improcedentes la argumentación de la parte demandada de que la invalidez achacada a las resoluciones impugnadas emanan de un hecho sobrevenido: una diversa interpretación de las normas efectuada por la PGR; 25) por el contrario, el vicio se configuró desde el momento en que se otorgó al demandado una exención no respaldada en el ordenamiento jurídico, pues, había sido dejada sin efecto desde 1995; 26) el acto dictado en favor de don Richard Thomas, otorgándole el incentivo tributario al cual no tenía derecho, carece de motivo cierto, lo que, además, hace que su contenido sea ilegítimo (artículos 132 y 133 de la LGAP), provocando su nulidad absoluta; 27) debe rechazarse también el argumento del demandado, según el cual, la Administración debió seguir el cauce procedimental previsto en el artículo 173 de la LGAP, porque se está frente a una nulidad absoluta evidente y manifiesta; 28) en este caso, la Administración apreció que estaba ante una nulidad absoluta razón, por la cual declaró lesivo a los intereses públicos y económicos los actos impugnados y formuló la acción de lesividad correspondiente, criterio que compartió el Tribunal; 29) no se está frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta que hubiere permitido su declaratoria en la vía administrativa, porque el vicio no es de fácil constatación; sino que, supone un análisis de las distintas leyes que se han dictado en esta materia para establecer si la exención a la que se ha hecho referencia estaba o no vigente, según se evidencia en lo expuesto en el Considerando VII de la sentencia cuestionada; 30) en cumplimiento del principio de irrevocabilidad de los actos propios y los derechos del demandado, lo procedente era formular el proceso de lesividad, como lo hizo la representación del Estado, a efectos de respetar el debido proceso en la supresión de la exención ilegalmente concedida, con respeto de las garantías y el derecho de defensa del demandado; 31) en definitiva, lleva razón el Estado, cuando argumentó que esas conductas formales impugnadas presentan una deficiencia en el elemento motivo, por cuanto se dictaron tomando como referencia un antecedente de hecho y de derecho que no se encontraba regulado de manera expresa, con los efectos asignados; 32) el motivo que sirvió de sustento a los actos cuestionados no existía ni real ni jurídicamente (artículo 133 de la LGAP), deficiencia sustancial que se extiende al elemento contenido, en la medida de que se dispuso el otorgamiento de una exención tributaria en favor del demandado, que no tenía respaldo ni sustento en el Ordenamiento Jurídico aplicable a su situación jurídica concreta; 33) para la fecha en que fueron dictadas las conductas formales que reconocieron la dispensa legal de la contribución especial referida (2008 y 2009), no existía la norma habilitante que permitía el otorgamiento de la exoneración reconocida a favor del demandado; la cual, fue dejada sin efecto desde el año 1995; 34) esto convierte esa decisión en ilegítima y contrasta con la licitud que debe presentar el contenido del acto, conforme al ordinal 132 de la LGAP; 35) incide sobre el interés público que existe en la eficiente recaudación de la referida contribución especial en beneficio del Fondo de Pensiones respectivo; 36) no se viola el principio de confianza legítima, en los términos planteados, porque se está ante una exención concedida sin que existiera norma habilitante, en clara violación de los principios de legalidad y reserva de ley; 37) lo cierto es que el demandado disfrutó de una exención a la que no tenía derecho porque, para los años 2008 y 2009, no existía ninguna norma legal que permitiera a los jubilados o pensionados, una dispensa del pago de la contribución especial a la que estaban obligados; 38) los vicios en el motivo y contenido suponen, indefectiblemente, que los actos cuestionados resulten sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; 39) de conformidad con los artículos 5, 62 y 64 del CNPT; 47 de la Ley no. 7293; 11, 131, 132, 133, 136, 158, 166 y 169 de la LGAP, se declara la nulidad absoluta parcial de las susodichas resoluciones nos. 553 y 420, mediante las cuales se le otorgó al señor Taylor Rieger la exención del pago de la contribución especial; 40) acorde con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA, dada su conexidad con las conductas formales anuladas (en tanto constituyen actos que también reconocieron la exoneración invalidada en solicitudes de revisión de pensión, devolución de sumas pagadas de más y pago de diferencias) también se anulan parcialmente los actos conexos señalados en la demanda; 41) considerando que este proceso de lesividad se formuló dentro del plazo anual previsto en el precepto 39 del CPCA y, de conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 inciso 1) del CPCA, por decisión de mayoría, se dispuso que esa declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados; 42) todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
X.Empero, el casacionista no cuestionó, en debida forma, dicho fundamento del Tribunal para determinar la invalidez de la exoneración concedida a favor de don Richard Thomas, por vicios en los elementos motivo y contenido de los actos cuestionados. Se limitó a indicar, en las página 11 y 12 del recurso: “Ahora bien, de resultar aplicable los alcances de la ley 7293 a la exoneración de la contribución especial solidaria establecida y regulada por el artículo 12 de la Ley 7268, desde que se promulgó dicha ley, (7293) que derogaba las exoneraciones, desde el 03 de abril del año 1992, habría quedado derogada la citada exoneración de la contribución especial solidaria establecida por el artículo 12 de la Ley 7268, pero no por la derogatoria con la Ley N°7531 de julio del 1995, sino desde 1992, cuando la ley de exoneraciones fue publicada en la Gaceta. / Lo dicho en el párrafo anterior no ocurrió así, por las siguientes razones: en primer lugar, la Ley 7293 en su artículo 1) tácitamente excluye como parte del objeto que regula a la contribución especial solidaria, pues dentro de sus alcances se encuentran únicamente los impuestos. Segundo lugar, por la naturaleza de la contribución especial solidaria, la cual si bien es un tributo no es un impuesto y por tal razón también queda fuera de la aplicación de la Ley 4755, CNPT, en el tanto se indica en el artículo 1), que las disposiciones de aquel Código son aplicables para todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial, lo cual evidentemente excluye todo lo concerniente a la contribución especial solidaria que como dijimos se encuentra regulada en una ley especial de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Ley 7268. / De acuerdo con lo anterior, es evidente que la resolución 035-2021-VI, aplica indebidamente las normas contenidas en la ley 7293, y 4755, ya que como vimos por ser la contribución especial solidaria un tributo regulado por ley especial, tanto en su obligatoriedad de pago, como en su exoneración queda excluido del alcance y regulaciones del CNPT y la Ley de Exoneraciones, debiendo en esta instancia de casación revocar la sentencia en cuanto declara la nulidad absoluta declarativa y retroactiva, así como el rechazo de la prescripción, en las disposiciones de las normas citadas tal y como se aprecia en el Considerando IX donde se indicó lo siguiente. […] Según lo expuesto, estimo que la sentencia 035-2021-VI debe casarse por aplicación en forma indebida del artículo 47 de la Ley 7293, ya que el acto administrativo declaratorio de una exención se refiere en forma exclusiva a los impuestos, no a las contribuciones especiales reguladas por leyes específicas, como es la número 7268. No puede concluir el Tribunal, en una correcta aplicación del artículo 47, que los actos administrativos que reconocieron una exención a mi representado del pago de una contribución especial solidaria tienen suspendido el plazo de prescripción.” (Lo resaltado es del original). Como se confirma con nitidez, el recurrente no objetó las razones brindadas por las personas juzgadoras para determinar la invalidez de las resoluciones cuestionadas de la Jupema y de la Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, por vicios en los elementos motivo y contenido. Por tanto, lo argüido en torno a la validez de la exención otorgada al señor Taylor Rieger, por contar con sustento normativo, resulta anodino a efecto de quebrar lo resuelto. Además, en los considerandos VI y VII de esta resolución, se brindaron las razones por las cuales, esta Cámara, distinto a lo argüido por el recurrente, estima que tanto el CNPT como la Ley no. 7293 resultan aplicables a esta lite.
XI.Por otro lado, en la página 12 del recurso, el impugnante señaló: “Otro aspecto que debe evaluarse y revocarse de la sentencia 035-2021-VI es el relacionado con el análisis de la eficacia de los actos administrativos impugnados por la Procuraduría, en cuanto le otorgaron a mi representado la exoneración de la contribución especial solidaria. En este sentido explica la sentencia recurrida que la eficacia del acto administrativo es su capacitad actual para producir efectos jurídicos y que en el caso de la exoneración estamos en presencia de actos de eficacia continuada. Sin embargo, en el Considerando V ya citado, en lo que interesa y partiendo de una indebida aplicación de normas, los Juzgadores de Instancia definieron que dicho efecto característico de los actos administrativos, instantáneo, continuado, indefinido, no era aplicable a este caso en virtud de que el ordenamiento jurídico, establece una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de actos que contengan exenciones tributarias.” Al respecto, precisa indicar, como se apuntó en el considerando V de esta resolución, la mayoría de las personas juzgadoras, distinto a lo indicado por el recurrente, no afirmaron que, en esta lite, se estuviera en presencia de actos de efecto continuado. Por el contrario, en el apartado V de la sentencia cuestionada, luego de señalar, como lo indicó el recurrente, que la eficacia de los actos administrativos es su capacidad actual para producir efectos jurídicos; es decir, producir las consecuencias previstas en su contenido: creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas dispuestas; afirmaron que la eficacia es susceptible de limitarse en el tiempo, restringiendo el despliegue de las consecuencias a distintas hipótesis. Es así como se habla de eficacia: instantánea, continuada e indefinida. Empero, fueron enfáticos en indicar que, en esta lite, a efecto de determinar el cumplimiento del elemento temporal del proceso de lesividad, en virtud de la naturaleza de los actos cuya nulidad es pretendida, es irrelevante establecer si son de efecto instantáneo, continuado o indefinido, en virtud de que el ordenamiento jurídico costarricense prevé una excepción a las regulaciones temporales para la declaratoria de lesividad de los actos administrativos que otorgan excepciones tributarias. La exención que dispensó al accionado del pago de un tributo: la contribución especial establecida en el artículo 12 de la Ley no. 7268, es materia reservada a la Ley, conforme a los artículos 121 inciso 13) de la Constitución Política y 5 inciso b) del CNPT). En el considerando VI de esta resolución se brindaron las razones por las cuales, esta Cámara, distinto a lo señalado por el recurrente, coincide con el criterio de las personas juzgadoras, en el sentido de que el CNPT es de aplicación a este proceso. Asimismo, el canon 62 íbid establece que la ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones. De igual manera, conforme al numeral 64 ibídem, la exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior. Eso es lo sostenido por la representación estatal: los actos que otorgaron la exención al aquí demandado fueron dictados cuando la norma que la concedía ya había sido eliminada del ordenamiento jurídico. Por otro lado, según el precepto 47 de la Ley no. 7293, se insiste, norma especial en esa materia, la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspenderá el plazo de prescripción para la determinación y el cobro de los tributos inicialmente dispensados, así como de los intereses y recargos concomitantes. En el apartado VII de esta sentencia, se externaron las razones por las cuales, esta Sala estima, dicha legislación es aplicable a este proceso. Conforme a lo previsto en esa disposición, y como bien lo indicó la mayoría del Tribunal, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria y, en los casos en que resulte procedente, cobrar los tributos que fueron dispensados en virtud de la exoneración concedida. Ergo, no lleva razón el casacionista en su aserto.
XII.En las páginas 12 y 13 del libelo, agregó: “Y luego concluye el fallo que se recurre, que la Administración cuenta con diversos mecanismos, entre ellos el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención que se regula en el artículo 38 de la ley 7293 y el proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del CPCA. Agrega incluso que, por estas mismas normas, no corre la prescripción. En nuestro criterio lo afirmado por el Tribunal Contencioso en la sentencia 035-2021-VI, corresponde a una indebida aplicación del artículo 38 de la ley 7293, ya que dicha normativa como se dijo anteriormente, no regula las exoneraciones de contribuciones especiales creadas por ley especial, según se deduce del artículo 1° de la ley 7293 y del artículo 1° de CNPT, por cuanto le [sic] Ley de exoneraciones número 7293 es un mecanismo jurídico en nuestro ordenamiento para regular únicamente las exenciones de impuestos, NO de las otras categorías tributarias.” Como se apuntó en el considerando V de esta sentencia, luego de que la mayoría del Tribunal señaló que la Administración mantiene incólume la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la exención tributaria otorgada, indicaron que, para ello, cuenta con diversos mecanismos, entre ellos: a) el procedimiento para declarar la ineficacia de la exención, que se regula a partir del artículo 38 de la Ley no. 7293 y b) el proceso de lesividad, regulado en el artículo 34 del CPCA. En esta lite, señalaron, la Administración se inclinó por el proceso de lesividad para la declaratoria de nulidad absoluta de los actos impugnados y dejar sin efecto la exoneración concedida al demandado. Para ello, agregaron, debía, de previo, declararse que las susodichas conductas formales eran lesivas a los intereses públicos y económicos del Estado. En criterio del Tribunal, lo cual avala esta Sala por las razones expuestas en los apartados VII y VIII de esta sentencia, esa potestad fue ejercida en tiempo (pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó, aproximadamente, 11 años después de que los actos fueran dictados). Es decir, no solo porque resulta aplicable lo previsto en el canon 47 de la Ley no. 7293; sino también, porque se está ante actos de efecto continuado. Ergo, la Administración podía, en cualquier tiempo, efectuar la declaratoria de lesividad para, luego, pretender su anulación en la vía jurisdiccional, como efectivamente lo hizo. A la luz de lo anterior, se determina, distinto a lo indicado por el recurrente, la mayoría de las personas juzgadoras no aplicaron el precepto 38 de la Ley no. 7293, únicamente lo mencionaron como uno de los procedimientos con que contaba la Administración para declarar la ineficacia de la exención otorgada al demandado, pero que no fue seguido; sino que la Administración optó por el proceso de lesividad. Se insiste, diferente a lo alegado por el impugnante, en el considerando VII se indicaron las razones por las cuales, esta Cámara, estima que la referida Ley no. 7293 es de aplicación a la situación fáctica analizada en esta lite. De igual manera, en el apartado VI, se dieron los motivos por los cuales también se estima que el CNPT es aplicable a este proceso. Por lo tanto, no lleva razón el casacionista en lo manifestado.
XIII.En la página 13 del recurso, indicó: “De acuerdo con lo anterior, si partimos de la indebida aplicación de los artículos 38 y 47 de la Ley 7293, se llega a dos conclusiones importantes: a) en primer lugar, la potestad anulatoria del Estado se encuentra prescrita, por cuanto no es cierto que se haya suspendido el plazo de prescripción de la determinación y cobro de los tributos dispensados; así las cosas, el Estado tenía el plazo de prescripción que determina la legislación procesal, plazo que deberá computarse a partir de la emisión del acto que otorgó la exoneración, no siendo de recibo como se afirma en la sentencia recurrida, que pese a que la declaratoria de lesividad se efectuó aproximadamente 11 años después de que los actos fueron dictados, la misma fue ejercida en tiempo y que incluso la Administración bien podría hacerlo en cualquier tiempo. b) El segundo efecto que se produce es que en el evento de que se considere que no resulta aplicable la prescripción en los términos indicados, el único fundamento viable para recurrir a la declaratoria de lesividad serían los artículos 34.1, 39 y 41.1 del CPCA, por lo que en este caso la declaratoria de nulidad solo podía hacerse hacia futuro y no en la forma que lo establece el Por Tanto 3) de la sentencia recurrida." Al respecto precisa indicar lo siguiente. Primero. Ya se indicó, el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por la mayoría de las personas juzgadoras, únicamente lo mencionaron (considerando XII de esta resolución); también, que el canon 47 íbid es de aplicación a esta lite (considerandos VII y XII de esta sentencia). Segundo. En el considerando VI de la sentencia objetada, denominado “Sobre las defensas de caducidad y prescripción.”, las personas juzgadoras señalaron que el apoderado del demandado formuló ambas defensas partiendo de una única argumentación: se trata de actos de efecto instantáneo dictados desde hace casi 12 años y que, por ende, no se cumplen con los plazos previstos en el CPCA para accionar su nulidad absoluta en sede jurisdiccional. Es decir, lo alegado fue el fenecimiento del plazo para formular la acción en sede jurisdiccional; no para la declaratoria de lesividad en vía administrativa. Aspecto que no fue cuestionado por casacionista. Al respecto y, en lo de interés, señaló el Tribunal: “[…] lo primero que debe advertirse es que, a diferencia de lo que parece entender el demandado, se trata de excepciones de distinta naturaleza, que son excluyentes y que exigen, por ende, una argumentación distinta. […] Ahora bien, la dinámica del proceso contencioso permite de ese modo no solo la revisión de actos, sino que implica un concepto más amplio, la relación jurídico-administrativa, lo que lleva al conocimiento de las relaciones de reclamos de corte patrimonial contra los entes públicos, o relaciones reguladas por derecho privado, lo que se ha dado en llamar procesos civiles de hacienda. Atendiendo a esta diferencia de objeto, el CPCA regula el aspecto de la temporalidad del ejercicio del derecho de acción, atendiendo a si las pretensiones se refieren a aspectos vinculados con aspectos patrimoniales o reguladas por el derecho privado (civil de hacienda), o si por el contrario, buscan la declaratoria de validez o invalidez de determinada manifestación de función administrativa, concepto que incluye la disfunción (contencioso administrativo). Ante esta precisión, se fijan cauces de temporalidad diversos. Siendo el derecho de acción el que permite formular contiendas judiciales para la tutela o declaratoria de determinado efecto que precisa la pretensión como objeto del proceso, el mismo CPCA discrimina si ese derecho de acción se encuentra sujeto a un régimen de caducidad de la acción o si por el contrario, dado el carácter patrimonial de las pretensiones deducidas, se refiere a situaciones que son reguladas por el instituto de la prescripción. […] En los procesos anulatorios o aquellos en los que se pide el control de validez de la función administrativa, las pretensiones están afectas a un régimen de caducidad del derecho de acción, lo que resulta consustancial al régimen jurídico de reproche de los actos administrativos. Por su lado, en los denominados procesos civiles de hacienda -que incluye los reclamos de responsabilidad administrativa se insiste-, el derecho esgrimido no está sujeto a caducidad, sino a un régimen de prescripción. La distinción de ese factor de temporalidad del ejercicio del derecho de fondo se desprende de la sola lectura de los ordinales 39 del CPCA -para casos anulatorios-, y del 41 ibídem -para los civiles de hacienda-. […] se ha establecido como máxima, en los procesos civiles de hacienda, no opera la caducidad de la acción, sino la prescripción del derecho de fondo. Esta distinción ha sido abordada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, entre otros, en el [sic] sentencia No. 654-F-S1-2008 de las 10 horas 40 minutos del 26 de setiembre del 2008. A partir de lo expuesto y dado que en el caso que nos ocupa no estamos frente a reclamos de derechos patrimoniales sino más bien ante un control de legalidad sobre conductas formales dictadas por el Estado, la defensa de prescripción es abiertamente improcedente, razón por la cual debe ser rechazada. En relación con la excepción de caducidad de la acción […] el plazo establecido para formular la demanda de lesividad está regulado en el artículo 39 inciso e) del CPCA y es de un año, el cual debe computarse a partir de la declaratoria de lesivo a los intereses públicos que efectúe el jerarca respectivo. En el caso que nos ocupa, tenemos que dicha declaratoria interna de lesividad se efectuó el 9 de julio y 12 de noviembre, ambos del año 2019 y la demanda formuló el 10 de febrero del 2020. De lo expuesto resulta evidente que esta acción de lesividad fue formulada dentro del plazo anual que establece el ordinal 39 inciso e) del CPCA, razón por la cual la defensa de caducidad debe también ser rechazada, como en efecto se hace.” (Lo subrayado es suplido). Empero se insiste, el recurrente no cuestionó, en debida forma, lo indicado por las personas juzgadoras tocante a la defensa de prescripción interpuesta. De ahí que, lo alegado en esta censura resulte anodino a efecto de quebrar lo resuelto. Tercero. De lo argüido por el recurrente en el punto a), esta Sala determina, alude al plazo anual de caducidad -no de prescripción- previsto en el ordinal 34 inciso 1 del CPCA para la declaratoria de lesividad en vía administrativa. Sin embargo, como se anotó en el punto anterior, las defensas opuestas no aluden a ello; sino al plazo para accionar en vía judicial. No obstante, es menester reiterar, en los apartados VII, VIII y XII de este fallo, se dieron las razones por las cuales, esta Cámara es del criterio, al igual como lo expuso el Tribunal, el elemento temporal de la lesividad se cumplió, pues el plazo anual de caducidad, previsto en dicha norma, no empezó a correr. Primero, porque es de aplicación lo previsto en el numeral 47 de la Ley no. 7293 y, segundo, por estarse ante actos de efecto continuado, cuya consecuencia aún se mantiene. Sin embargo, prevale lo dispuesto en el indicado canon 47, por tratarse de una norma especial en materia de exenciones. Ergo, lo indicado en dicho punto a) no es de recibo. Cuarto, tocante a lo afirmado en el punto b), de que los efectos de la declaratoria de nulidad deben ser hacia futuro y no declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, según se indicó en el punto 41 del Considerando IX de esta sentencia, esta Sala estima, por las razones que se dirán, al demandado no le existe interés ni legitimación para cuestionar dicho pronunciamiento. Como principio procesal, aplicable a esta lite por expresa disposición del canon 220 del CPCA, en el canon 65.2 del CPC, se dispone que solo pueden impugnar quienes resulten perjudicados por la resolución. En este caso, la parte demandada, pese a ese efecto retroactivo de la nulidad declarada, no es afectada. A, porque el Estado no formuló pretensión alguna para que se ordenara la devolución de los montos percibidos en virtud de la exención concedida. De ahí que no puede existir pronunciamiento al respecto (artículo 119 del CPCA). B, como se indicó en el punto 42 del apartado IX de esta sentencia, el dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de nulidad efectuada por el Tribunal se hizo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. En este sentido, en el considerando II de la sentencia impugnada, denominado, “Hecho no probado”, las personas juzgadoras señalaron: “[…] se tiene por indemostrada la existencia de mala fe del aquí demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial de su pensión.” Al respecto, dispone el precepto 171 de la LGAP: “La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.” (Lo subrayado es suplido). En igual sentido, el canon 131 inciso 1) del CPCA: “La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o la norma, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.” (Lo subrayado es suplido). A la luz de dichas disposiciones, la eficacia retroactiva de la nulidad declarada tiene, como límite infranqueable, los derechos adquiridos de buena fe, tal y como fue dispuesto por la mayoría de las personas juzgadoras, quienes, además, se insiste, tuvieron por no acreditada la mala fe del demandado respecto de los montos exonerados del pago de la contribución especial de su jubilación. Por el contrario, se acreditó que la exoneración fue concedida por la Administración activa (Jupema) y confirmada por un órgano judicial, el Tribunal de Trabajo como contralor no jerárquico. De ahí que, la declaratoria de nulidad con efecto retroactivo de los actos cuestionados, no puede, bajo ningún concepto, comprender la obligación del demandado de devolver las sumas que recibió de más en virtud de la exención concedida, por haberlas recibido de buena fe. Por demás, el casacionista no brindó las razones de cómo, dicho pronunciamiento le irrogó perjuicio alguno, pues sus efectos reales (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531) serán solo hacia futuro, sin que el Estado, por las razones expuestas, pueda reclamar los montos no cancelados hasta la firmeza de la sentencia cuestionada, por haber actuado el demandado, se insiste, de buena fe.
XIV.Prosiguió el recurrente indicando en dicha página 13: “En consecuencia, la indebida interpretación y aplicación de los artículos 38 y 47 de la Ley 7293 dan lugar a una transgresión de dichas disposiciones, así como de los artículos 34, 39, 40 y 41 del CPCA según se examinará en el tercer motivo de este recurso. / Insistimos que la indebida aplicación se resume en que los Juzgadores de Instancia interpretaron erróneamente que la ley de exoneraciones y el CNPT, eran aplicables en los procesos de lesividad que pretendían anular actos administrativos que otorgaron exoneraciones de contribuciones especiales a los fondos de pensiones, mediante una ley especial, lo que la sustrajo del ordenamiento tributario regular por no ser un impuesto.” Como se ha indicado, en los apartados VI, VII y XII, de esta sentencia, se esgrimieron las razones por las cuales, esta Cámara, avala el criterio del Tribunal, en el sentido de que tanto el CNPT como la Ley no. 7293, son aplicables a esta lite. Además, en el Considerando XII se explicó por qué el ordinal 38 íbid no fue aplicado por el Tribunal. Asimismo, en el XIII punto Cuarto, se explicó por qué, en criterio de esta Cámara, tocante al dimensionamiento de los efectos de la nulidad decretada, el demandado carece de interés y legitimación para cuestionar ese pronunciamiento.
XV.En esa misma página 13 del recuso, señaló el casacionista: “Al existir una aplicación indebida de la los artículos 38 y 47 de la Ley N°7293, se concluye indebidamente, que el Estado puede recurrir al denominando proceso de “lesividad fiscal”, cuando se pretenda anular una exoneración de una contribución especial, sin embargo, dicha interpretación es errónea, ya que ese procedimiento solo será aplicable cuando la exoneración sea de un impuesto más no de una contribución especial, creada por ley especial con destino específico, -en nuestro caso- para fortalecer el régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Por lo anterior, tampoco es jurídicamente válido afirmar, que desde que se concedió la exoneración, se suspendieron los plazos de prescripción, pues ello, también solo sería aplicable a los impuestos, pero no a la contribución especial, por ello procede acoger la excepción de prescripción, la cual corrió desde que se otorgó el derecho a la exoneración, por no existir norma aplicable que la suspendiera o interrumpiera.” De nuevo, como ya se ha indicado, el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por las personas juzgadoras (Considerando XII de esta resolución). Además, el 47 fue bien actuado por el Tribunal (apartado VII de esta sentencia). Por otro lado, tocante a la afirmación de que el procedimiento de lesividad solo es aplicable cuando la exoneración sea de un impuesto, no lleva razón el casacionista. Al respecto, preceptúa el ordinal 183 inciso 3) de la LGAP: “Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo.” (Lo subrayado es suplido). Además, a la luz de lo previsto en el 34 inciso 1) del CPCA, transcrito en el apartado VIII de esta resolución, se colige con nitidez, el proceso de lesividad lo debe iniciar la Administración cuando pretenda demandar la anulación de algún acto declarativo de derechos a favor del administrado, que no se encuadre dentro de lo previsto en el canon 173 de la LGAP. En esta lite, eso es, precisamente, lo pretendido por el Estado: la declaratoria de nulidad absoluta de los actos que le otorgaron la exoneración de pago de la contribución especial, solidaria y redistributiva al demandado. De ahí que, no lleve razón el casacionista al afirmar que este procedimiento solo es aplicable cuando la exoneración sea de impuestos y no la de una contribución especial, creada por ley especial. Se insiste, la LGAP ni el CPCA establecen limitación alguna para que la Administración pretenda la nulidad de actos declaratorios de derechos en favor del administrado. Respecto a la última parte de lo argüido por el casacionista en dicho párrafo, se reitera, en el Considerando XIII punto Segundo de esta sentencia, se expuso lo indicado por las personas juzgadoras tocante a la excepción de prescripción. Empero, como ahí se indicó, y se persiste en ello, el recurrente no objetó lo señalado en torno a esa defensa, por lo que lo alegado resulta fútil para variar lo resuelto.
XVI.En el último párrafo de la página 13 y primero de la 14, señaló el recurrente: “Aunado a lo anterior, en el evento de considerarse que el fundamento de la lesividad son los artículos 34.1, 39, 40 y 41.1 del CPCA, como se verá más adelante, en los siguientes reparos, indefectiblemente la declaratoria de lesividad tendría que hacerse con efectos hacia futuro y no retroactivos.” En el apartado XIII punto Cuarto de esta sentencia, se dieron las razones por las cuales esta Sala estima que, respecto al dimensionamiento de los efectos de la nulidad declarada, existe falta de interés y legitimación del demandado para cuestionar lo resuelto, al no ocasionársele perjuicio alguno.
XVII.Por último, indicó el casacionista en la página 14 del recurso: “Por lo anterior, solicitamos que se revoque la resolución 035-201-VI, en cuanto interpretando los artículos 38 y 47 de la Ley N°7293, se afirma que el Estado podía interponer la lesividad en cualquier tiempo, por estar suspendido el plazo de prescripción y ser materia tributaria; y por el contrario solicitamos que se acoja la excepción de prescripción, por haberse tardado el Estado más de 11 años en determinar la existencia de una lesividad, lo que sin duda ocurre después de ocurrida la prescripción que campea en materia tributaria. / Expresamente el artículo 41 del CPCA indica que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo plazo de prescripción que se disponga en materia tributaria, incluso el proceso de lesividad. El plazo de prescripción general dispuesto en el CNPT es de cuatro años, artículo 51. / Adicionalmente, en caso de mantenerse la declaratoria de nulidad del acto administrativo que otorga la exoneración conforme al fallo N°35-2021-VI, al amparo de los numerales 34.1, 39, 40 y 41.1, la misma deberá ser para fines de anulación y hacia futuro únicamente.” Lo indicado en torno a los preceptos 38 y 47 de la Ley no. 7293, a la excepción de prescripción y al dimensionamiento de los efectos de la nulidad decretada, son aspectos que, como se ha indicado, fueron analizados en Considerandos anteriores (VII, XII, XIII puntos Segundo y Cuarto), por lo que se remite a lo ahí expuesto.
XVIII.En el segundo agravio, página 14 del libelo, anunció el recurrente formularlo, al igual que el anterior, por el motivo casacional previsto en el inciso c) del cano 138 del CPCA. Invocó la indebida aplicación del precepto 47 de la Ley no. 7293. Consideró, en la sentencia impugnada, se hizo una incorrecta interpretación y aplicación de los alcances de los artículos 38 y 47 de dicha legislación. Reprodujo la última norma. El Tribunal, anotó, para justificar la interpretación respecto del elemento temporal de la lesividad en este proceso, utilizó como fundamento los referidos cánones, según se aprecia de lo expuesto en el Considerando V. Ahí reconoció, agregó, que los actos, cuya anulación pretendió el Estado, establecieron en favor de su representado una exoneración del pago del tributo denominado contribución especial y solidaria, prevista en el numeral 12 de la Ley no. 7268, la cual, por ser una exoneración, es materia tributaria que tiene reserva de ley y, por ello, mientras esté vigente, no corren plazos de prescripción o caducidad, lo cual habilita que se puedan declarar lesivos los actos de exoneración mientras se mantenga vigente. Con base en dichos razonamientos, arguyó, interpretó el Tribunal que, de conformidad con los indicados preceptos, la emisión de un acto administrativo declaratorio de una exención suspende el plazo de prescripción, razón por la cual, la Administración mantiene intacta la potestad de revertir, en cualquier tiempo, la decisión de haber determinado, en un momento específico, la procedencia de una exención tributaria. En consecuencia, señaló, el elemento temporal de la lesividad siempre se podrá cumplir, al amparo de dicho ordinal 47, mientras se encuentre vigente la exoneración. Estimó, el fallo impugnado interpretó, en forma equivocada, los referidos artículos 38 y 47. No es posible sostener, dijo, que dicho precepto, por disponer la suspensión del plazo de prescripción para determinar y cobrar los tributos inicialmente dispensados, pueda servir de base para justificar la interposición, en cualquier tiempo, de un proceso de lesividad. Los indicados artículos, señaló, no establecen un punto de referencia, a partir del cual, se pueda iniciar el cómputo de un plazo para estimar la caducidad o prescripción, a fin de que el Estado declare, administrativamente, una eventual lesividad. Lo procedente, arguyó, para tales afectos, es aplicar las disposiciones del CPCA, como claramente es regulado en los artículos 34.1), 39 y 40. Estimó, la sentencia recurrida le atribuyó a la norma una interpretación indebida. A diferencia de lo indicado en los artículos 38 y 47 de la Ley no. 7293, de la relación de los artículos 34.1, 39 y 40 del CPCA, se puede establecer que las reglas para determinar la caducidad de la lesividad serán que no corre mientras perduren los efectos del acto. Cuando cesan, se podrá declarar la lesividad aún dentro del año siguiente. Por su parte, el numeral 39 impone la obligación de incoar el proceso judicial para la declaratoria de nulidad dentro del plazo máximo de un año, contado a partir de la declaratoria de lesividad por parte del Jerarca correspondiente. En razón de lo expuesto, expuso, interpretar, como lo hizo la sentencia objetada, que el fundamento del elemento temporal de la lesividad, en esta lite, puede provenir de los alcances de los ordinales 38 y 47 de Ley no. 7293, o que la indebida interpretación de dicha norma, pueda constituirse, por equivalencia, en una referencia para afirmar que, mientras se mantenga vigente la exoneración, puede ser objeto de una lesividad, como se sostiene en el Considerando V, es contrario a una correcta interpretación de la norma y del resto del ordenamiento jurídico que regula y ordena el proceso de lesividad (cánones 34.1, 39 y 40 del CPCA). Transcribió, en lo de su interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia impugnada. El principal efecto de admitir como válida la indebida interpretación efectuada en el fallo impugnado, en relación con los señalados preceptos 38 y 47, dijo, es que, si el elemento temporal de la lesividad se sustenta en esa normativa, se abre la posibilidad para, vía lesividad tributaria, se pueda declarar la nulidad absoluta, con efecto declarativos y retroactivos, aun cuando se trate de actos de efectos continuados, lo cual contrasta con las disposiciones de los artículos 34.1, 39 y 40 del CPCA. La Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo, con una diferencia de seis meses, cambió criterio, pues, en casos similares al presente, declararon la nulidad con efectos hacia futuro. Empero, al introducir la indebida interpretación de los artículos 38 y 47, cambió súbitamente su jurisprudencia. Transcribió, en lo de su interés, lo considerado en la sentencia no. 115-2020-VI, emitida a las 14 horas 15 minutos del 4 de setiembre de 2020, por dicha Sección. El hecho de realizar la indebida interpretación de los aludidos cánones 38 y 47, le permitió al Tribunal resolver, en el punto 3) del Por Tanto: “Por mayoría, se dispone que esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.” Dicho pronunciamiento, indicó, es incompatible con una correcta interpretación del ordenamiento jurídico, en el tanto los ordinales 34.1, 39 y 40 del CPCA disponen, en forma expresa que, al acordarse la nulidad del acto, previamente declarado lesivo, mediante una sentencia, se hará solo para fines de su anulación e inaplicabilidad futura, no retroactiva. Conforme a lo dispuesto por el precepto 138 inciso c) del CPCA, solicitó se revoque parcialmente la resolución cuestionada, en cuanto estableció, en el punto 3) del Por Tanto, que la declaración de nulidad absoluta surte efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, pues, concluyó, de conformidad con los artículo 34 inciso 1) y 40 inciso 1) íbid, lo procedente es su anulación e inaplicabilidad futura.
XIX.En atención a lo expuesto en el apartado anterior, precisa anotar lo siguiente. Primero. En el apartado XII de esta sentencia, se brindaron las razones por las cuales, esta Sala, consideró que el precepto 38 de la Ley no. 7293 no fue aplicado por la mayoría de las personas juzgadoras. De ahí que no haya sido conculcado por indebida aplicación o interpretación. Segundo. En los considerandos VII y XII se expusieron los argumentos por las cuales, en criterio de esta Cámara, el precepto 47 de la Ley no. 7293 es de aplicación a esta lite, de ahí que no fue indebidamente aplicado ni interpretado. Tercero. Como se expuso en el punto Tercero del Considerando XIII de esta sentencia, el elemento temporal de la lesividad se cumplió debidamente, pues el plazo anual de caducidad, previsto en el inciso 1) del canon 34 del CPCA, no corrió. Primero, porque es de aplicación lo previsto en el numeral 47 de la Ley no. 7293. Segundo, porque, en todo caso, y como lo aceptó el propio casacionista, se está ante actos de efecto continuado. Aunque, como ya se indicó, prevalece lo dispuesto en susodicho canon 47 de Ley no. 7293, por ser norma especial en materia de exoneraciones. Al respecto, también deben consultarse los considerandos VII, VIII y XII de esta resolución. Ergo, como lo indicaron las personas juzgadoras, la lesividad fue declarada por la Administración dentro del plazo previsto en la normativa procesal. Cuarto. En el punto Segundo del Considerando XIII de esta sentencia, se transcribió, en lo de interés, lo considerado por el Tribunal en el apartado VI de la sentencia impugnada. En concreto, indicaron las personas juzgadoras, tocante a la excepción de caducidad de la acción, resultaba improcedente, porque la acción de lesividad se interpuso dentro del plazo previsto en el precepto 39 inciso e) del CPCA. Empero, el recurrente no cuestionó ese fundamento. Ergo, resulta intrascendente lo argüido por el casacionsita a efecto de variar lo resuelto. Quinto. En cuanto al dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados, en el punto Cuarto del Considerando XIII, se dieron las razones por las cuales se estima que el demandado carece de interés y legitimación para cuestionar ese aspecto, ya que, lo resuelto no le causó ningún perjuicio. Véase que, en esta censura, el recurrente incurre en la misma falencia: no explicó cómo, ese pronunciamiento le causó algún tipo de perjuicio, pese a que, como se indicó en dicho apartado, sus efectos reales (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531) serán solo hacia futuro. Ergo, lo señalado también resulta fútil a efecto de variar lo resuelto.
XX.En el tercer y último embate a la sentencia cuestionada, página 18 del recurso, el casacionista lo formuló, al igual que los anteriores, por el motivo casacional previsto en el inciso c) del numeral 138 del CPCA. Alegó la falta de aplicación de los artículos 34 inciso 1, 39 y 40 inciso 1 del CPCA, en cuanto a los efectos de la nulidad declarada. En la sentencia cuestionada, apuntó, la mayoría de las personas juzgadoras desaplicó los preceptos indicados del CPCA, tocante a la declaratoria de nulidad efectuada en la parte dispositiva, donde se indicó que tenía efectos declarativos y retroactivos a la fecha emisión del acto. Dichos ordinales, aseveró, establecen que, cuando se presenta una lesividad y perduren los efectos de los actos administrativos impugnados, se decretará la nulidad solo para su anulación e inaplicabilidad futura. Transcribió el inciso 1 del numeral 34 del CPCA. En el fallo objetado, alegó, se reconoció, en el considerando III, que el Estado formuló una pretensión declarativa, dirigida, en lo medular, a que se dispusiera la nulidad absoluta de las resoluciones 553 de la Jupema y 420 del Tribunal de Trabajo, actuando como jerarca impropio. Reprodujo, en lo de su interés, lo considerado en el apartado V de la sentencia impugnada. De acuerdo lo anterior, reiteró, la lesividad interpuesta por el Estado fue para anular los actos administrativos indicados, los cuales fueron, previamente, declarados lesivos por la Administración, al amparo de lo dispuesto por el ordinal 34.1 del CPCA, pero con efectos hacia futuro, pese a que, como quedó demostrado, en la sentencia los actos anulados constituyen -como dice el fallo-, actos de efectos continuados o con eficacia continuada, por lo que la declaratoria de nulidad, en sede judicial, debió limitar sus efectos para fines de anulación e inaplicabilidad futura. Estimó, no es razonable interpretar y concluir, como lo hizo la resolución cuestionada que, al amparo de los artículos 34.1 y 40.1 del CPCA, se pueda declarar la nulidad no solo para efectos futuros; sino, declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, como se indicó en el punto tercero del Por Tanto. Incluso, afirmó, relacionando los cánones 34.1, 39 y 40.1 del CPCA con los numerales 38 y 47 de la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, no puede considerarse que exista equivalencia entre los actos de efectos continuados (34.1 CPCA) y los de efectos suspendidos (38 y 47 Ley no. 7293), para concluir que la nulidad puede tener efectos retroactivos, aun cuando se trate de procesos de lesividad y de actos cuyos efectos aún se mantienen. Su inconformidad con la resolución cuestionada, afirmó, radica en el hecho de que, el proceso de lesividad recayó sobre conductas que, si bien se consideran absolutamente nulas, fueron cuestionadas una vez transcurrido el plazo anual, dispuesto en la legislación procesal, dados sus efectos continuados, razón por la cual, de conformidad con lo señalado en el artículo 34.1, en relación con los preceptos 39 y 40.1, todos del CPCA, la nulidad declarada lo es para efectos de la inaplicabilidad futura de las conductas impugnadas. Ello supone, expuso, que la invalidez de las resoluciones 553 de la Jupema y 420 del Tribunal de Trabajo, en tanto otorgaron una exoneración de la contribución especial solidaria, no puede disponerse de manera retroactiva, sino solamente prospectiva a partir de la firmeza del presente fallo. Lo anterior, por cuanto la demanda se limitó, en sus pretensiones, a requerir la declaratoria de nulidad de las conductas impugnadas, así como la declaración de improcedencia de la citada exoneración otorgada a favor de su representado. No formó parte del proceso, comentó, ninguna pretensión referente al reintegro de sumas no ingresadas por concepto de la referida exención, lo cual, indicó, afianza su tesis de que, al amparo de los ordinales 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, los administradores de justicia solo podían declarar la nulidad con efectos de anulación hacia futuro. Como se aprecia, añadió, se está en presencia de una sentencia que desaplicó los artículos 34.1, 39 y 40.1 del CPCA. Otorgó efecto declarativo y retroactivo a la nulidad decretada sin sustento legal, lo cual configura una violación de normas que imponen la obligación de revocar el fallo recurrido. Copió el punto tercero de la parte dispositiva. El voto salvado del Juez Garita Navarro, indicó, se sustentó en la oposición al criterio de mayoría, mediante el cual se resolvió acerca de la nulidad solicitada por el Estado, pero con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados. Transcribió dicho voto salvado. En su criterio, cuando una determinada actuación de la Administración crea situaciones constitutivas de derechos a favor de un administrado, o cuyos efectos han sido recibidos de buena fe, por derivación de los principios de certeza y seguridad jurídica, así como del de confianza legítima, la declaratoria de nulidad hacia futuro se impone como una condición esencial del fallo. Atendiendo a las circunstancias de este caso, manifestó, debe tenerse en cuenta que el destinatario de los actos, considerados lesivos, es un educador de más de 73 años. Prestó servicios por más de 37 años al Estado. Siempre actuó amparado a la buena fe y confianza legítima. Por ello, señaló, resulta indispensable que, al ponderar los alcances del fallo, se interprete de forma armónica con los numerales 34.1, 39 y el 40.1 del CPCA, considerando que se está declarando la nulidad de un acto que concedió derechos. Amparado a la interpretación de que se trata de actos con efectos continuados, si bien, se impide que haya acaecido la caducidad, correlativamente, se debe decretar la nulidad solicitada, concluyó, únicamente con efectos a futuro, estimando para tales efectos, la buena fe y confianza legítima con que actuó mi patrocinado.
XXI.Sobre lo relacionado en el apartado anterior, precisa señalar lo siguiente. Primero. En la página 19 del libelo, en lo de interés, indicó el recurrente: “[…] pese a que como quedó demostrado en la sentencia que ahora recurrimos, que los actos anulados, se constituyen, -como dice la sentencia- en un acto de efectos continuados o con eficacia continuada, por lo que la declaratoria de nulidad que se haga en sede judicial, debe limitar sus efectos a para [sic] fines de anulación e inaplicabilidad futura.” En el considerando XI de esta sentencia, distinto a lo indicado por el recurrente, se indicaron las razones por las cuales, esta Cámara estima, la mayoría de las personas juzgadoras no manifestaron que, en esta lite, se estuviera en presencia de actos de efecto continuado. Segundo. En esa misma página 19, manifestó el casacionista: “Como se aprecia estamos en presencia de una sentencia que está resolviendo, desaplicando los artículos 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, otorgado efecto declarativos y retroactivos a la nulidad decretada en el fallo sin sustento legal, lo que configura una violación de normas que imponen la obligación de revocar el fallo que ahora se recurre, en cuanto al Por Tanto 3) que dispuso: […]”. Como se determina con facilidad, el recurrente entremezcló dos hipótesis disímiles entre sí. Por un lado, alegó un quebranto directo de ley, por la supuesta desaplicación de los preceptos señalados; pero, por el otro, un motivo de casación por quebranto de normas procesales, en concreto, el previsto en el inciso 1) punto d) del precepto 137 del CPCA: falta de motivación. Dicha ambigüedad riñe con la técnica de la casación, lo cual, por sí sola, impone el rechazo de la censura. No obstante, debe indicarse, como se expuso en el punto 41 del considerando IX de esta sentencia, la mayoría de las personas juzgadoras dispusieron que la declaratoria de nulidad absoluta tenía efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, al amparo de lo previsto en los numerales 171 de la LGAP y 131 inciso 1) del CPCA. De ahí que, distinto a lo argüido por el recurrente, el fallo está sustentado jurídicamente. Tercero. En la página 20, el impugnante argumentó: “[…] debemos agregar, en nuestro criterio, que cuando una determinada actuación de la administración, crea situaciones que han constituido derechos a favor de un administrado o cuyos efectos han sido recibidos de buena fe, por derivación de los principios de certeza y seguridad jurídica, así como el principio de confianza legítima, como quedó acreditado en la sentencia 035-2021-VI, considerando II), la declaratoria de nulidad hacia futuro se impone como una condición esencial del fallo. / De esta forma, atendiendo a las circunstancias de este caso, se debe tener en cuenta que el destinatario de los actos que se consideran lesivos es un educador, con más de 73 años, que prestó servicios por más de 37 años para el Estado y que siempre actuó amparado a la buena fe y confianza legítima.” Tocante al principio de confianza legítima, como se indicó en los puntos 36 y 37 del Considerando IX de este fallo, las personas juzgadoras desestimaron su eventual quebranto, como lo alegó el demandado, porque, se está ante una exención concedida sin norma que lo permitiera, violándose los principios de legalidad y reserva de ley. El demandado disfrutó una exención, a la que no tenía derecho porque, para los años 2008 y 2009, no existía ninguna norma legal que permitiera a los jubilados o pensionados una dispensa del pago de la contribución especial a la que estaban obligados. Sin embargo, el recurrente no cuestionó lo señalado por el Tribunal. Cuarto. Tocante al dimensionamiento de los efectos de la nulidad absoluta decretada, en los apartados XIII punto Cuarto, XVI y XIX punto Quinto, se dieron las razones por las cuales, esta Cámara estima que al demandado no le asiste el interés actual ni la legitimación para impugnar ese pronunciamiento, pues lo resuelto no le ocasionó perjuicio alguno. En este sentido, nótese que en esta censura persiste en la falencia de no explicar o argumentar cómo esa decisión, de la mayoría del Tribunal, le irrogó algún perjuicio. Por el contrario, en la página 19 del libelo, en lo de interés, señaló: “En otro sentido, es menester indicar que no formó parte del proceso, ninguna pretensión del Estado referente al reintegro de sumas no ingresadas por concepto de la referida exención, todo lo que sin duda afianza nuestra tesis, de que al amparo de los ordinales 34.1, 39 y 40.1 del CPCA, los administradores de justicia solo podrán declarar la nulidad con efectos de anulación y hacia futuro.” (Lo subrayado es suplido). Con lo afirmado, se ratifica la tesis expuesta por esta Sala, en el sentido de que lo decidido por la mayoría del Tribunal no le causa perjuicio alguno al demandado. Véase, como se indicó en el punto 42 del Considerando IX, dicho pronunciamiento se hizo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Además, como se expuso en el apartado XIII punto Cuarto, se tuvo por no acreditada la existencia de mala fe del demandado en relación con las sumas dispensadas del pago de la contribución especial de su jubilación, por lo tanto, los efectos reales de ese dimensionamiento (pagar la contribución especial, solidaria y redistributiva prevista artículo 71 de la Ley no. 7531), se insiste, será solo hacia futuro. Ergo, según se indicó en dicho apartado XIII Punto Cuarto, el accionado no ostenta interés actual ni legitimación para cuestionar dicho pronunciamiento, pues no le perjudica.
XXII.En mérito de las razones expuestas, débese rechazar el recurso interpuesto. De conformidad con lo preceptuado en el canon 150 inciso 3) del CPCA, cuando se declare sin lugar el recurso, se condenará a la parte vencida al pago de sus costas, salvo que, por la naturaleza de las cuestiones debatidas en el recurso, haya habido, a juicio de esta Cámara, motivo suficiente para recurrir. En esta lite, la Administración activa (Jupema) le otorgó al demandado la exoneración declarada nula en este proceso (hecho probado identificado con el número 2 y punto 20 del Considerando IX de esta resolución); la cual fue confirmada por un órgano judicial (Sección Segunda del Tribunal de Trabajo del II Circuito Judicial de San José), actuando como contralor no jerárquico (hecho probado número 5 y punto 21 del apartado IX de este fallo). Por otro lado, se repite, se tuvo por no demostrado la existencia de mala fe del accionado. Dichas circunstancias, a no dudarlo, motivan la interposición del recurso de casación, haciendo que exista suficiente motivo para recurrir. Ergo, se resolverá sin condena en costas del recurso.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso. Se resuelve sin condena en costas.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jéssica Jiménez Ramírez Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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