State Subsidiary Liability for CONAVI Drainage WorksResponsabilidad subsidiaria del Estado por obras de alcantarillado del CONAVI

Sala Primera de la Corte Ruling No. 01766 - 2021 Date of Ruling: October 12, 2021 at 14:30 Case File: 15-003167-1027-CA Type of Matter: Ordinary Proceeding Analyzed by: SALA PRIMERA Related Rulings Content of Interest:

Type of Content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Standing Sub-topics:

Instrumental legal personality.

Topic: Instrumental legal personality Sub-topics:

Standing.

Topic: Liability Sub-topics:

Subsidiary liability.

Topic: Joinder of Parties Sub-topics:

Instrumental legal personality.

Requirement of a complete necessary passive joinder between the deconcentrated body with instrumental legal personality and the State or the decentralized entity to which it is attached (articles 9 and 41 of the Political Constitution, 161.1.b of the Administrative Litigation Procedural Code). See rulings 293-2016 and 840-2016 of the First Chamber. In the present case, this Chamber considers that the Court omitted to apply article 12.2 of the Administrative Litigation Procedural Code. Contrary to declaring a lack of passive standing in the cause in favor of the State, it is to condemn it to subsidiary liability with the National Road Council to execute the necessary, suitable, and sufficient works based on the stormwater drainage system on national route 317, to guarantee that there is no danger of contamination of a spring (naciente); as well as the payment of both costs in favor of the plaintiff (vote 1766-F-2021).

... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Rulings  Res. No. 1766-F-S1-2021 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours, thirty minutes on October twelfth, two thousand twenty-one.

In the Ordinary Proceeding, filed by María Isabel Umaña Chaverri, represented by her special judicial attorney-in-fact, Jorge Méndez Zamora, attorney, bearer of Bar Association card number 7788, against the NATIONAL ROAD COUNCIL (CONAVI), represented by its special judicial attorneys-in-fact, Olga Martha Fallas Ramírez and Óscar Eduardo Romero Aguilar, both attorneys, bearers of Bar Association card numbers 14160 and 18889, respectively, and the STATE, represented by the Deputy Attorney General Guiselle Jiménez Gómez, attorney, bearer of identity card number 1-0898-0817. The representation of the co-defendant National Road Council (COSEVI) and the representative of the plaintiff file a cassation appeal, challenging ruling number 94-2018-IV, issued by the Fourth Section of the Administrative Litigation and Treasury Civil Court at 13:00 hours on October 16, 2018.

Drafted by Magistrate Jiménez Ramírez

WHEREAS

I. 1.- The plaintiff files an ordinary proceeding before the Administrative Litigation and Treasury Civil Court, requesting in the complaint and as established in the preliminary hearing: “1. I request that the present ordinary proceeding be declared with merit in all its aspects. Consequently, the non-conformity of the conduct of CONAVI and the State with the legal system shall be declared, for having built a culvert (alcantarilla) within a protected area and directing its flow toward a spring (naciente) of water for human consumption. 2. That the National Road Council, CONAVI, and the State be ordered to eliminate or relocate the culvert (alcantarilla) that discharges stormwater through the undersigned's property, impacting and contaminating the water spring (naciente), so that it does not subsequently affect the property owned by me or the water spring (naciente). The foregoing, within the judicial term of one month from the finality of the judgment. If it fails to comply, the sentencing Court will authorize the undersigned to do what the ruling orders, at the expense of CONAVI and the State, who must also pay the damages caused. If it does so in a manner different from what was ordered, what was done shall be destroyed and what was ordered shall be fulfilled, in which case all expenses and damages caused by the Malperformance will be borne by CONAVI. 3. Should it not be possible to eliminate or relocate the culvert (alcantarilla), they shall be condemned to carry out the mitigation works, as well as the soil management and conservation that are necessary, such as gabions or any other technique and best practices recommended, so that the waters do not enter my property but rather flow to the creek or stream located as close as possible but outside my property, the foregoing, within the judicial term of one month from the finality of the judgment. If it fails to comply, the sentencing Court will authorize the undersigned to do what the ruling orders, at the expense of CONAVI and the State, who must also pay the damages caused. If it does so in a manner different from what was ordered, what was done shall be destroyed and what was ordered shall be fulfilled, in which case all expenses and damages caused by poor management will be borne by CONAVI. 4. That CONAVI and the State be ordered to fully repair the environmental and erosion damage caused to my property and to the water spring (naciente), within the judicial term of one month from the finality of the judgment. If it fails to comply, the sentencing court will authorize the undersigned to do what the ruling orders, at the expense of CONAVI, who must also pay the damages caused by the malperformance. 5. That the defendants be ordered to pay the damages caused, both in their existence and amount, as well as both costs. The damages caused were specified as follows: a) Environmental damage caused: It originates from the large amount of contaminated water and waste discharged from the culvert (alcantarilla) placed by CONAVI less than one hundred meters from the water spring (naciente) existing on my property. Where it is more than evident that they violated the legal norms that protect nature in our country. The environmental damage consists of the destruction and contamination of the natural resource, product of the large quantities of sediment and trash that the culvert (alcantarilla) drags toward the water spring (naciente) captured for human use: I prudentially estimate it at the sum of five million colones; b) Damage caused to the land by contamination and erosion: It is generated by the culvert (alcantarilla) placed by CONAVI that discharges a large amount of rainwater and water collected on public roads towards my property and the water spring (naciente) that exists within it. This problem has generated that due to the amount of water coming from the culvert (alcantarilla) with sediment and trash are discharged into the water spring (naciente). And in the winter season the increase in collected water is significant, which produces great erosion on my land, it has even excavated the spring (naciente), which makes human water consumption impossible. It is prudentially estimated at the sum of ten million colones; c) Loss of added value (plusvalía) or property value: Due to the large amounts of stormwater and water collected from the public road that constantly pass through my property coming from the aforementioned culvert (alcantarilla), it has produced giant holes and formed significant channels, the depth that these channels have taken being outstanding and notorious. The passage of water through my property is so constant that the land is extremely wet and unstable. The fear is greater when it rains because it generates a permanent worry that with the next strong current of water that passes through my land it will finish destroying the spring (naciente) and drag a large amount of soil material from my property and leave it without any value. My land is no longer the same, before it was flat, very pretty, full of vegetation and with the great attraction that is the spring (naciente), but with the permanent passage of those waters coming from the culvert (alcantarilla) it has been eroding, destroying with large channels all over my property that I no longer know if it has any economic value. I prudentially estimate it at the sum of ten million colones; d) Moral damage (daño moral): It has also been called in doctrine incorporeal, extrapatrimonial, of affection, etc.; and it occurs when the sphere of the individual's extrapatrimonial interest is injured. In my specific case, I claim it in view of the fact that the action of CONAVI and the State unjustly disturbs my mood, which I translate as this fact that affects my property causes me disgust, discouragement, anguish, emotional and psychological suffering to see that the property which my father donated to me with great effort and which represents something very precious and invaluable, is deteriorating due to the large amounts of water that flow as a result of the culvert (alcantarilla) placed by CONAVI and even more so is the suffering of knowing that the spring (naciente) for human consumption is being completely damaged. This becomes for me a great frustration, impotence, anxiety, restlessness and disillusionment knowing that I cannot do anything to stop that gigantic current of water that passes through my property and destroys everything in its path. I have even been prescribed some medication for the anxious-depression for the anxious-depression that I have suffered as a result of everything narrated above. It is prudentially estimated at the sum of ten million colones. 6. The estimation of all the damages indicated in the preceding items of the procedural claim is carried out prudentially, without prejudice to the definitive valuation that the expert in the matter will make, to whose final extremes set in the expert report I expressly request that the defendant be condemned. Furthermore, I request that all amounts that are recognized in the judgment be indexed and paid, as well as the respective interest.” 2.- The legal representative of CONAVI answered negatively and interposed the defenses of lack of passive standing in the cause and lack of right; likewise, he requested that the complaint be rejected and the plaintiff be condemned to pay costs. For its part, the representation of the State likewise opposed the complaint and interposed the defenses of lack of passive and active standing, and lack of right, as well as statute of limitations resolved in the preliminary hearing. It requested that the complaint be declared without merit and the plaintiff be condemned to pay both costs and recognize interest thereon until their cancellation. 3.- The preliminary hearing was held on June 15, 2016. The processing judge did not refer to any of the preliminary defenses interposed. 4.- The Administrative Litigation and Treasury Civil Court, Fourth Section, composed of judges Felipe Córdoba Ramírez, Judith Reyes Castillo and Alexandra Zúñiga Mora, through ruling no. 94-2018-IV at 13:10 hours on October 16, 2018, resolved: “The defense of statute of limitations interposed by the representation of the State is rejected. As unnecessary, a ruling on the defense of lack of right interposed by the State is omitted. As unnecessary, a ruling on the defense of lack of right interposed by the State is omitted. Regarding the complaint directed by Mrs. María Isabel Umaña Chaverri against the State, the defense of lack of passive standing in the cause is upheld and consequently, the complaint is declared without merit in all its aspects. The plaintiff is condemned to pay the State both costs of this action, on which she must recognize interest at the legal rate, which shall be computed from the ruling that finally approves such liquidation and until its effective payment. The defense of lack of active standing interposed by the representation of the National Road Council is rejected. Regarding the complaint directed against the National Road Council by Mrs. María Isabel Umaña Chaverri, the defense of lack of right is partially upheld, it being understood for all purposes as rejected in what was granted to the plaintiff. The National Road Council is ordered to execute the works that are necessary, suitable, and sufficient based on the existing stormwater drainage system on national route 317, understood comprehensively, to guarantee that as a result of the discharge of those waters there is no danger of contamination of the spring (naciente) existing on the plaintiff's property, for which a term of six months is granted, counted from the finality of this ruling. The National Road Council is condemned to pay both costs in favor of the plaintiff. The determination of the amount corresponding to the costs in both cases shall be defined by the competent judge in the judgment execution phase at the request of the prevailing party.”.

II.Before this Chamber, the representatives of the National Road Council (CONAVI) and the special judicial attorney-in-fact of the plaintiff file a cassation appeal in a timely manner. In the appeal filed by the representatives of the co-defendant CONAVI, it is argued in the fifth charge, violation of substantive norms, due to improper interpretation (in accordance with article 138 subsection a) of the CPCA), relating it to ordinal 12.2 of that same procedural body, Transitory I of Law No. 7798 (Law Creating the National Road Council), article 2 of Law No. 3155 (Law Creating the Ministry of Public Works and Transport); article 11 of Law No. 9329 (Special Law for the Transfer of Competencies and Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network). They argue that the judgment imposes a condemnation only on CONAVI, deeming the defense of lack of passive standing in the cause operative for the State, which consequently was victorious, insofar as it condemned the plaintiff to pay the costs of the process in its favor. They consider that by imposing only on CONAVI a condemnation to perform an obligation and pay the costs of the plenary process, it was ignored that CONAVI is a minor public entity that belongs to the structure of the State (specifically to the Ministry of Public Works and Transport); they point out that CONAVI, by itself, does not hold full standing to act, if the major public entity, represented by the Attorney General's Office, is not present. They add that the necessary joinder of parties that implied the obligation to bring the State into the dispute was justified in article 12.2 of the CPCA, which imposes a formula of joint representation with the Attorney General's Office, since the legal personality of CONAVI is not full; however, article 4 of Law No. 7798, Law Creating the National Road Council and its reforms, provided for the inter-subjective transfer of the ownership and exercise of specific and exclusive competencies; however, the powers of direction, planning, coordination, and control were reserved for the State; in addition to the fact that by express provision of law, MOPT possesses powers of intervention in the national road network. They consider that a lack of passive standing in the cause could not be applicable and exempt it from its responsibilities in the conduct that caused this complaint; which, in the Court's opinion, can give rise to liability. The legal personality held by CONAVI allows it to be imputed certain acts independently of the State, but only those related to the transferred competency. They add that the judgment determined that the construction of the culvert (alcantarilla) was the work of MOPT, consequently, they consider it technically erroneous to order a condemnation against CONAVI. They consider that the ruling disassociates and misapplies legal norms relating to the capacity and representation of bodies with instrumental legal personality such as CONAVI, with the consequent condemnation against the minor public body, as if it were possible for it to litigate in the administrative litigation jurisdiction without the participation of the State. In their opinion, the reasoning and the substantive decision outlined in the judgment are contradictory: “it partially granted the complaint; condemned CONAVI; exonerated the State from costs and condemned the plaintiff to pay costs to the State”. They add that the design and limits of legal personality and representation is a power of the legislator who provided in the case of CONAVI that joint representation with the State not be broken. They point out that the Court erroneously understood that, although the State was the author of the conduct that the plaintiff claimed, it holds a passive standing that is circumscribed to the effects of the judgment, excluding any possibility of linking the joint passive standing (State-Minor Public Entity) with the cause of action that would have been proven or disproven in the plenary. They consider it counterproductive the relationship of the major public entity that was found responsible; they cite vote no. 00031211-F-S1-2011. They assert that any obligation that is intended to be imposed must take into account: 1) CONAVI is a deconcentrated Body that forms part of the State structure; 2) The responsibility for the construction of the culvert (alcantarilla) is a work of MOPT; 3) MOPT holds powers of direction, planning, and control regarding minor public entities; in addition to the powers of intervention over the national road network. They accuse improper application of article 12.2 of the CPCA; they point out that it was overlooked that MOPT maintains its responsibility for the execution of its works, as well as their consequences, insofar as that responsibility was not transferred to CONAVI, in accordance with Transitory No. I of the Law Creating CONAVI (Law No. 7798). They consider that CONAVI should not correct and compensate for works built under the administration of MOPT and derived from its own actions. They argue that the Court erroneously condemns CONAVI to perform an obligation; believing that MOPT does not have the legal competence to do so, by pointing out: “…The administration of these roads and the infrastructure they comprise are in the hands of the National Road Council according to its organic law, so that from the outset an imposition of this type cannot be legally endorsed to the State…”. They argue that the Court ignores that the legislator reformed the law creating MOPT (Law No. 9329), returning to it the following powers: “Article 2. The Ministry of Public Works and Transport has the following purpose: a) Without prejudice to the powers of the National Road Council, plan, build, maintain, and improve the highways and roads in the national road network”. They petition that the judgment be quashed, that the appeal be granted, and in the event that it is determined that works must indeed be executed in the right-of-way, said condemnation to perform an obligation falls on MOPT, for having been the cause of the liability-generating event, without them having to be assumed by CONAVI.

PLAINTIFF'S APPEAL

III.Meanwhile, Mtr. Jorge Méndez Zamora, in his capacity as special judicial attorney-in-fact of Mrs. María Isabel Umaña Chaverri (plaintiff), files a cassation appeal, arguing in the first charge, third reproach, violation of article 193 subsection b) of the Administrative Litigation Procedural Code. Insofar as the judgment condemned the plaintiff to pay the costs of the process in favor of the State, when there are sufficient grounds to litigate against it; since it was not known with exactitude which administrative body had built the culvert (alcantarilla) that has been the subject of this process; given that the National Road Council has existed since 1998, it was considered necessary to bring the State (Ministry of Public Works and Transport) into the litis, to prevent the substantive ruling from being impossible to issue, due to not having correctly included the litis. They cite, as part of their argument, numeral 3 and Transitory I of the Law Creating the National Road Council (CONAVI), Law No. 7798, which entered into force on May 29, 1998. They argue that considering that CONAVI constitutes an Administrative Body with instrumental legal personality, the provisions established in numeral 12 of the Administrative Litigation Procedural Code were followed. They add that the claims in the initial brief were directed against the State (Ministry of Public Works and Transport) in consideration of the provisions of Law No. 3155 entitled: “Creates the Ministry of Transport in substitution of the current Ministry of Public Works” and which defined as a competency of said Ministry: “a) Without prejudice to the powers of the National Road Council, plan, build, maintain, and improve the highways and roads of the national road network. Regulate and control the rights of way of the highways of said network existing or in project. Regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads. Exercise oversight and technical stewardship in matters of road infrastructure, by virtue of which it must advise and coordinate with local governments on the indispensable technical and logistical regulations that pertain to the adequate functionality of the cantonal road network, considered separately and in integration with the national road network”. It was considered pertinent for the defense of the plaintiff's interests to direct her claims both against MOPT (the State) and against CONAVI, since both share competencies over the same matters; and this latter body possesses instrumental legal personality, however, it continues to be attached to the Ministry of Public Works and Transport. Therefore, they state that there was sufficient reason to litigate, which they affirm must be understood from the administrative relationship that the sued administrative bodies possess and the legal competencies they share; so that they consider the condemnation in costs in favor of the State is not appropriate. The fourth charge, third reproach, is challenged: “violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality, by condemning the plaintiff to pay costs in favor of the State”. They indicate that in the appealed judgment the plaintiff was condemned to pay costs in favor of the State (Ministry of Public Works and Transport), despite the fact that the sued administrations are linked to the administrative operation that is blamed as the producer of the damage on the plaintiff's land. They add that, since these are administrative bodies with similar and closely related legal competencies, they considered their integration into the litis pertinent to place the adjudicator in a position to be able to grant the claims set forth in the initial brief. Furthermore, the National Road Council is an administrative body with instrumental legal personality, attached to the Ministry of Public Works and Transport; in this sense, the Administrative Litigation Procedural Code establishes that for bodies of this class, the body to which it is attached must be considered the defendant; the foregoing, interpreting it with the principles of reasonableness and proportionality. For the foregoing, they assert that they acted with sufficient reason to litigate against the sued administrations, aiming for the defense of her subjective rights and legitimate interest in accordance with the legal interests protected by the administrative litigation jurisdiction. They consider that what was resolved does not correspond to an interpretation in accordance with the constitutionality block of numeral 193 of the CPCA.

Cassation for substantive violations

IV.First. CONAVI (in the fifth charge of its appeal) reproaches direct violation, due to lack of application, of Transitory I of Law No. 7798 (Law Creating the National Road Council); article 2 subsection a) of Law No. 3155 “Law Creating the Ministry of Public Works and Transport”, article 11 of Law No. 9329 (Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network). The foregoing, because a condemnation to perform an obligation and to pay the costs of the plenary process was imposed only on CONAVI, ignoring the fact that CONAVI is a minor public entity (sic) that belongs to the structure of the State, specifically to the Ministry of Public Works and Transport; not holding, by itself, full standing to act in this process, unless the major public entity, represented by the Attorney General's Office, is present; which implied the obligation to bring the State into the dispute, in compliance with ordinal 12.2 of the Administrative Litigation Procedural Code, which imposes a formula of joint representation. It is argued that the legal personality of the National Road Council is not full, insofar as the Legislator reserved for the State the powers of direction, planning, coordination, and control; in addition to the fact that by express provision of Law, MOPT has powers of intervention in the national road network. Therefore, they question the ruling, by applying a lack of passive standing in the cause to the State and exempting it from liability for the conduct that caused the filing of this complaint (construction of the culvert (alcantarilla) on the northern boundary of the plaintiff's property, which discharges stormwater from national route 317); insofar as, in the opinion of the ruling, it can cause administrative liability. In addition to the fact that according to the legal personality held by CONAVI, only acts related to the transferred competency can be imputed to it independently of the State, which, in the specific case, according to the Judgment, it was determined that the culvert (alcantarilla) was built by MOPT, making it technically erroneous to order only CONAVI to carry out the works and the condemnation in costs, when it was not responsible. In the appealed ruling no. 94-2018-IV at 13:10 hours on October 16, 2018, the Administrative Litigation Court, in whereas clause X, entitled: “Regarding the interposed defenses 2. Regarding the defenses of lack of active and passive standing”, resolved: “This Court considers that the defense must be rejected regarding what was interposed by the representation of CONAVI. From the plaintiff's perspective, it is clear that her property borders on the north with a national route from which stormwater is discharged into the plaintiff's property and today they are under the administration of that administrative organization, which links the plaintiff and defendant in a legal relationship based on the existence of a legal easement (servidumbre legal), even if it is in relation to public domain assets on an environmental level, therefore the complaint is adequately directed against this defendant. It must be taken into account that with the creation of CONAVI according to its constitutive law, it was indeed provided as a transitory provision that all the rights and obligations contracted by the Ministry of Public Works and Transport, derived from works, supplies and services contracts and any other, linked to the objectives of the National Road Council, will become part of its assets. This, moreover, does not constitute a procedural succession, since it only refers to the exercise of the functions that previously fell to the Ministry for the administration of national routes. Subsequently, and despite the fact that possibly the road was built by the Ministry, including the possible location of the culvert (alcantarilla) that concerns us at the site of interest, it is true that regarding what this complaint has been granted, said Ministry lacks legal competencies to carry out what is being ordered, which imposed the rejection of what was granted in what was requested against the State on the grounds that there was a lack of standing in the cause to sue against it. This implies as a necessary logical consequence, to declare the complaint without merit in all its aspects in what was directed against the State”. Meanwhile, in point 3, entitled: “Regarding the costs”, it was provided: “…In what the complaint was directed against the State, the prevailing party has been the latter, therefore, based on the same reasons, the plaintiff is condemned to pay in its favor, both costs generated due to the processing of this process. Having so requested by the representation of the State, on the amount corresponding to the costs that are proven in their liquidation, the plaintiff must recognize interest at the legal rate, which shall be computed from the ruling that finally approves such liquidation and until their effective payment…”.

V.This Chamber considers that the Administrative Litigation Court omitted to apply the provisions of subsection 2) of article 12 of the Administrative Litigation Procedural Code, a rule according to which, “it shall be considered a defendant (…) 2) Administrative bodies with instrumental legal personality, insofar as they are the authors of the administrative conduct that is the subject of the process, jointly with the State or entity to which they are attached” (the bold lettering is not in the original).

The requirement for a complete necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario) between the deconcentrated body with instrumental legal personality and the State has been affirmed in resolutions such as 000840-F-S1-2016 of 9 hours 50 minutes on August 11, 2016, in which, as relevant, it stated: “Following the recent line of this Chamber (ruling no. 000293-F-S1-2016 of 9 hours 40 minutes on April 7, 2016), it must be noted, after a new study of the issue of the liability of bodies with instrumental legal personality, it has held, in such cases, that the appropriate course is to subsidiarily order either the State or the entity to which they are attached, for the reasons that will be set forth below. Recall, the assignment of instrumental legal personality (personería jurídica instrumental) to certain bodies had its genesis in the need to alleviate to some extent the operational deficiencies of the Central Government, as well as of decentralized entities. Undoubtedly, its purpose is for them to administer their own budget, carry out their own contracting, and to a large extent to simplify the system for appointing their officials. Hence, it provided them with flexibility and equipped them with optimal management tools, compared to those of the traditional Public Administration. Thus, bodies with instrumental legal personality are created to facilitate their operation, avoid controls, and simplify requirements. But it cannot be overlooked that they continue to be attached to a Ministry or larger entity, subject to guidelines and instructions. Consequently, it is clear, in the case of those attached to a Ministry, they are an integral part of a broader whole, namely, the Central Administration or State Apparatus which continues to be a single entity (unity of the State, Administration as a larger entity). For their part, those attached to a decentralized entity continue to form part of it. Therefore, in matters of liability, it is not appropriate or legally viable to fully exonerate the State or the decentralized entity, because as stated, it was they who gave life to such bodies for the purpose of facilitating their operation, but this does not mean they cease to be part of that broader whole that constitutes the Central Administration or decentralized entity. Likewise, it is not feasible to set aside the right of citizens to receive full compensation (Article 41 of the Political Constitution), to the point that it would have to be affected by the fact that the body lacks budgetary resources, or because it ceased to exist. In this way, it is evident that the administered party will have a greater scope of protection and guarantee, regarding their claims for the losses sustained. The foregoing goes hand in hand with the provisions of principles 9 of the Magna Carta, which establishes that the Government of the Republic is responsible, and 161 subsection 1) paragraph b) of the CPCA, source of the subsidiary liability under discussion.” In the specific case, according to the foregoing, instead of declaring a lack of standing to be sued (falta de legitimación en la causa) in favor of the State, it is appropriate to order it to a subsidiary liability with the National Road Council to execute the works that the violated ruling orders the National Road Council (CONAVI) to perform and to subsidiarily order it to pay costs in favor of the plaintiff. Consequently, the grievance must be upheld and, ruling on the merits, the fifth ground of appeal of CONAVI is granted, the appealed judgment is partially annulled in that the defense of lack of passive standing to be sued in favor of the State was upheld and the lawsuit was dismissed in all its aspects; as well as regarding the order of costs against the plaintiff for payment in favor of the State, recognizing interest at the legal rate on this aspect.

VI.Second. Plaintiff party (first ground, third section and fourth ground, third section, of its appeal). Meanwhile, in the first ground, third complaint, the judgment is challenged for the order condemning the plaintiff to pay the costs of the proceedings in favor of the State, insofar as it is considered there were sufficient reasons to litigate against it; since it was not known with certainty which administrative body had built the culvert that has been the subject of this proceeding. Similarly, in the fourth ground, third complaint, disagreement is noted, based on a violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality; due to that decision to order costs and interest thereon against the plaintiff. In accordance with what was decided in the preceding recital upholding the fifth grievance of the appeal filed by CONAVI, for the same reasons both grievances filed by the plaintiff are upheld and, consequently, the violated ruling is partially annulled.

Therefore:

The fifth grievance of the cassation appeal filed by the National Road Council is granted. The first grievance, third section and fourth grievance, third section of the appeal filed by the plaintiff are granted. The appealed judgment is partially annulled. Ruling on the merits, it is ordered that the State be held to a subsidiary liability with the National Road Council to execute the works that the National Road Council (CONAVI) must perform and to subsidiarily assume the order of costs in favor of the plaintiff.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocio Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jéssica Jiménez Ramírez Jar*/rec. 1332-S1-18 Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Legitimación Subtemas:

Personalidad jurídica instrumental.

Tema: Personalidad jurídica instrumental Subtemas:

Legitimación.

Tema: Responsabilidad Subtemas:

Responsabilidad subsidiaria.

Tema: Litisconsorcio Subtemas:

Personalidad jurídica instrumental.

Exigencia de un litis consorcio pasivo necesario completo entre el órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental y el Estado o el ente descentralizado al cual se encuentran adscrito (artículos 9 y 41 Constitución Política, 161.1.b Código Procesal Contencioso Administrativo). Ver resoluciones 293-2016 y 840-2016 de la Sala Primera. En el presente caso, considera esta Sala, el Tribunal omitió aplicar el artículo 12.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Contrario a declarar una falta de legitimación pasiva en la causa a favor del Estado, es condenarlo a una responsabilidad subsidiaria con el Consejo Nacional de Vialidad a ejecutar las obras necesarias, idóneas y suficientes en función del sistema de evacuación de aguas pluviales en la ruta nacional 317, para garantizar que no exista peligro de contaminación en una naciente; así como el pago de ambas costas a favor de la actora (voto 1766-F-2021).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas  Res. Nº 1766-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas, treinta minutos del doce de octubre de dos mil veintiuno.

En el Proceso de conocimiento, interpuesto por María Isabel Umaña Chaverri, representado por su apoderado especial judicial, Jorge Méndez Zamora, abogado, portador del carné del Colegio de Abogados número 7788, contra el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI), representado por sus apoderados especiales judiciales, Olga Martha Fallas Ramírez y Óscar Eduardo Romero Aguilar, ambos abogados, portadores del carné del Colegio de Abogados números 14160 y 18889, respectivamente y el ESTADO, representando por la señora Procuradora Guiselle Jiménez Gómez, abogada, portadora de la cédula de identidad número 1-0898-0817. Formulan recurso de casación la representación del codemandado Consejo Nacional de Vialidad (COSEVI) y el representante de la parte actora, impugnando la sentencia número 94-2018-IV, emitida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 13 horas del 16 de octubre de 2018.

Redacta la Magistrada Jiménez Ramírez

CONSIDERANDO

I. 1.- La parte actora formula proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, peticionando en la demanda y según se establecido en la audiencia preliminar: “1. Solicito se declare con lugar en todos sus extremos el presente proceso de conocimiento común. En consecuencia, se declarará la disconformidad de la conducta del CONAVI y de El (sic) Estado con el ordenamiento jurídico, al haber construido un paso de alcantarilla dentro de un área protegida y dirigir su causa hacia una naciente de agua de consumo humano. 2. Que se condene al Consejo Nacional de Vialidad, CONAVI, y al Estado a eliminar o cambiar de ubicación la alcantarilla que desfoga el agua pluvial a través de la propiedad de la suscrita impactando y contaminando la naciente de aguas, de modo que en lo sucesivo no afecte el inmueble de mi propiedad ni la naciente de agua. Lo anterior, dentro del plazo judicial de un mes a contar de la firmeza de la sentencia. Si no cumpliere, el Tribunal de sentencia (sic) autorizará a la suscrita para que haga lo que ordena el fallo, por cuenta del CONAVI y el Estado, quien deberá, además, pagar los daños y perjuicios ocasionados. Si lo hiciere de modo distinto a lo ordenado, se destruirá lo hecho y se cumplirá lo ordenado, en cuyo caso estará a cargo del CONAVI todos los gastos y daños y perjuicios ocasionados por la Mala Ejecución. 3. En caso de no resultar posible eliminar o reubicar la alcantarilla, se les condenará a realizar las obras de mitigación, así como el manejo y conservación de suelos que resulten necesarias, como gaviones o cualquiera otra técnica y las mejores prácticas recomienden, para que las aguas no ingresen a mí propiedad, sino que discurran a la quebrada o riachuelo que se ubique de forma de la forma (sic) más cercana posible pero fuera de mi inmueble, lo anterior, dentro del plazo judicial de un mes a contar de la firmeza de la sentencia. Si no cumpliera, el Tribunal de sentencia (sic) autorizará a la suscrita para que haga lo que ordena el fallo, por cuenta de CONAVI y el Estado, quien deberá además pagar los daños y perjuicios ocasionados. Si lo hiciere de modo distinto al ordenado, se destruirá lo hecho y se cumplirá lo ordenado, en cuyo caso estarán a cargo de CONAVI todos los gastos y daños y perjuicios ocasionados por la mala gestión. 4. Que se ordene al CONAVI y al Estado reparar totalmente el daño ambiental y de erosión causado a mi propiedad y a la naciente de aguas, dentro del plazo judicial de un mes a contar de la firmeza de la sentencia. Si no cumpliera, el tribunal de sentencia (sic) autorizará a la suscrita para que haga lo que ordena el fallo, por cuenta del CONAVI, quien deberá además pagar los daños y perjuicios ocasionados por la mala ejecución. 5. Que se ordene a las demandadas al pago de daños y perjuicios ocasionados, tanto en su existencia y cuantía, así como al pago de ambas costas. Los daños y perjuicios causados los concretó de la siguiente manera: a) Daño ambiental causado: Se origina por la gran cantidad de agua contaminada y desechos que desfoga (sic) desde la alcantarilla colocada por CONAVI a menos de cien metros del naciente de agua que existe en mi propiedad. Donde es más que evidente que violentaron las normas legales que protegen la naturaleza en nuestro país. El daño ambiental consiste en la destrucción y contaminación del recurso natural, producto de las grandes cantidades de sedimentos y basura que arrastra la alcantarilla hacia el (sic) naciente de agua captada para uso humano: lo estimo prudencialmente en la suma de cinco millones de colones; b) Daño provocado en el terreno por contaminación y erosión: Es generado por la alcantarilla colocada por el CONAVI que desemboca gran cantidad de agua llovida y la colectada en vía pública hacia mi propiedad y al naciente de agua que existe dentro de ella. Esta problemática ha generado que por la cantidad de agua que proviene de la alcantarilla con sedimentos y basura sean desfogados en el naciente de agua. Y en temporada de invierno el aumento de agua colectada es significante lo que produce gran erosión en mi terreno, incluso ha cabado (sic) naciente, lo que provoca se haga imposible el consumo de agua humano (sic). Se estima prudencialmente en la suma de diez millones de colones; c) Pérdida de plusvalía o valor del inmueble: Debido a las grandes cantidades de agua pluvial y la recolectada de la vía pública que constantemente pasan por mi propiedad provenientes de la alcantarilla citada, ha producido huecos gigantes y formados canales de importancia, siendo sobresaliente y notoria la profundidad que han tomado esos canales. Es tan constante el paso de agua por mi propiedad que el terreno se encuentra extremadamente húmedo e inestable. Es mayor el temor cuando llueve porque me genera una preocupación permanente que con la próxima corriente de agua fuerte que pase por mí terreno termine de destruir la naciente y arrastre gran cantidad de material del suelo de mi propiedad y lo deje sin valor alguno. Ya mi terreno no es el mismo, antes era plano, muy bonito, llego de vegetación y con la gran atracción como lo es el naciente, pero con el paso permanente de esas aguas que provienen de la alcantarilla se ha venido erosionando, destruyendo con grandes canales por toda mi propiedad que ya no se sí tiene algún valor económico. Lo estimo prudencialmente en la suma de diez millones de colones; d) Daño moral: También se ha llamado en doctrina como incorporal, extrapatrimonial, de afección, etc.; y se verifica cuando se lesiona la esfera de interés extrapatrimonial del individuo. En mi caso concreto lo reclamo en vista de que la acción de CONAVI y el Estado me perturba de una manera injusta en mis condiciones anímicas, las cuales traduzco en que este hecho que afecta mi propiedad me genera disgusto, desánimo, angustia, padecimiento emocional y psicológico de ver que la propiedad la cual con mucho esfuerzo mi padre me donó y que representa algo muy preciado e invaluable, se está deteriorando por las grandes cantidades de agua que discurren producto de la alcantarilla colocada por el CONAVI y aún más es el sufrimiento de saber que el naciente para el consumo humano se está dañando completamente. Esto se convierte para mi persona en una gran frustración, impotencia, ansiedad, intranquilidad y desilusión al saber que no puedo hacer nada que detenga esa corriente gigantesca de agua que pasa por mi propiedad y destruye todo a su paso. Incluso se me ha medicado algún tratamiento para la depresión-ansiosa para la depresión- ansiosa que he sufrido producto de todo lo narrado anteriormente. Se estima prudencial ente es la suma de diez millones de colones. 6. La estimación de todos los daños y perjuicios indicados en los numerales anteriores de la pretensión procesal se realiza de forma prudencial, sin perjuicio de la valoración definitiva que hará el perito experto en la materia, a cuyos extremos finales fijados en la pericia expresamente solicito que sea condenada la parte demandada. Además, solicito que todos los montos que sean reconocidos en sentencia se indexen y se paguen, así como los intereses respectivos.” 2.- El representante legal del CONAVI contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho; asimismo, solicitó se rechace la demanda y condene a la actora al pago de costas. Por su parte, la representación del Estado del mismo modo se opuso a la demanda e interpuso las defensas de falta de legitimación pasiva y activa, y falta de derecho, así como de prescripción resuelta en la audiencia preliminar. Peticionó, se declare sin lugar la demanda y condene a la actora al pago de ambas costas y reconozca intereses sobre las mismas y hasta su cancelación. 3.- La audiencia preliminar se realizó el 15 de junio de 2016. La jueza tramitadora no se refirió a ninguna de las excepciones previas interpuestas. 4.- El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, integrado por los jueces Felipe Córdoba Ramírez, Judith Reyes Castillo y Alexandra Zúñiga Mora, mediante sentencia no. 94-2018-IV de las 13:10 horas del 16 de octubre de 2018, resolvió: “Se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por la representación del Estado. Por innecesario se omite pronunciamiento sobre la excepción de falta de derecho interpuesta por el Estado. Por innecesario se omite pronunciamiento sobre la excepción de falta de derecho interpuesta por el Estado. En lo que la demanda se dirigió por parte de la señora María Isabel Umaña Chaverri en contra del Estado, se acoge la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa y en consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se condena a la actora al pago en favor del Estado de ambas costas de la presente acción, sobre las que deberá reconocer intereses al tipo legal, que se habrán de computar a partir del fallo que apruebe en firme tal liquidación y hasta su efectivo pago. Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la representación del Consejo Nacional de Vialidad. En lo que la demanda se dirigió en contra del Consejo Nacional de Vialidad por parte de la señora María Isabel Umaña Chaverri, se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho, debiéndose entender para todos los efectos en rechazada en lo concedido a la actora. Se ordena al Consejo Nacional de Vialidad ejecutar las obras que resulten necesarias, idóneas y suficientes en función del sistema de evacuación de aguas pluviales existente sobre la ruta nacional 317 entendido integralmente, para garantizar que producto del desfogue de esas aguas no exista peligro de contaminación de la naciente existente en la propiedad de la actora, para lo que se le concede el plazo de seis meses contados a partir de la firmeza del presente fallo. Se condena al Consejo Nacional de Vialidad al pago de ambas costas en favor de la actora. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe en ambos casos se habrá de definir por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia a ruego de la parte vencedora.”.

II.Ante esta Cámara formulan en tiempo recurso de casación los representantes del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el apoderado especial judicial de la parte actora. En el recurso planteado por los representantes de la codemandada CONAVI, se arguye en el quinto cargo, violación de normas sustantivas, por indebida interpretación (de conformidad con el artículo 138 inciso a) del CPCA), relacionándolo con los ordinales 12.2 de ese mismo cuerpo procesal, transitorio I de la Ley no. 7798 (Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad), artículo 2 de la Ley no. 3155 (Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes); artículo 11 de la Ley no. 9329 (Ley Especial para la transferencia de competencias y atención plena y exclusiva de la red cantonal). Arguyen, la sentencia impone una condena únicamente al CONAVI, estimando, operante la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva al Estado, resultando en consecuencia victorioso, en tanto condenó a la parte actora al pago de las costas del proceso a su favor. Estiman, al imponerse únicamente al CONAVI una condena de hacer y pago de las costas del proceso plenario, se obvió que el CONAVI es un ente público menor que pertenece a la estructura del Estado (específicamente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes); señalan, el CONAVI, por sí mismo no ostenta legitimación plena para actuar, si no se encuentra el ente público mayor, representado por la Procuraduría General de la República. Agregan, el litis consorcio necesario que implicó la obligación de traer al Estado a la contienda se justificó en el artículo 12.2 del CPCA, que impone una fórmula de representación compuesta con la Procuraduría General de la República, por cuanto, la personalidad jurídica del CONAVI no es plena; no obstante, el artículo 4 de la Ley no. 7798, Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad y sus reformas dispuso la transferencia inter subjetiva de la titularidad y ejercicio de competencias específicas y exclusivas; no obstante, se reservó para el Estado las potestades de dirección, planificación, coordinación y control; aunado, a que por disposición expresa de ley; el MOPT posee potestades de intervención en la red vial nacional. Consideran, no podría ser aplicable una falta de legitimación ad causam pasiva y eximir de sus responsabilidades en la conducta que ocasionó esta demanda; que a criterio del Tribunal puede causar responsabilidad. La personalidad jurídica que ostenta el CONAVI permite imputarle determinados actos con independencia del Estado, pero únicamente los relacionados con la competencia transferida. Agregan, la sentencia determinó que la construcción de la alcantarilla fue obra del MOPT, en consecuencia, estiman técnicamente errado ordenar una condena contra el CONAVI. Consideran, el fallo desvincula y desaplica normas jurídicas relativas a la capacidad y representación de los órganos con personalidad jurídica instrumental como el CONAVI, con la consecuente condena contra el órgano público menor, como si fuera posible, que pueda litigar en la jurisdicción contencioso administrativa sin la participación del Estado. A su criterio, los razonamientos y la decisión de fondo esbozados en la sentencia resultan contradictorios: “declaró parcialmente con lugar la demanda; condenó al CONAVI; exoneró de costas al Estado y condenó a la parte actora a pagarle costas al Estado”. Agregan, el diseño y límites de la personalidad jurídica y la representación es una potestad del legislador que dispuso en el caso del CONAVI no se rompiera representación conjunta con el Estado. Señalan, el Tribunal entendió erróneamente que, aunque el Estado fue el autor de la conducta que la parte accionante reclamó, ostenta una legitimación pasiva que se la circunscribe a los efectos de la sentencia, excluyendo cualquier posibilidad de vincular la legitimación pasiva compuesta (Estado-Ente Público Menor), con la causa petendí que hubiera sido probada o desvirtuada en el plenario. Consideran, contraproducente relación del ente público mayor que resulto responsable; citan el voto no. 00031211-F-S1-2011. Aseguran, cualquier obligación que pretenda imponerse debe tomar en cuenta: 1) El CONAVI es un Órgano desconcentrado que forma parte de la estructura del Estado; 2) La responsabilidad en la construcción de la alcantarilla, es una obra del MOPT; 3) MOPT ostenta potestades de dirección, planificación y control respecto de los entes públicos menores; aunado, a las potestades de intervención sobre la red vial nacional. Acusan, indebida aplicación del artículo 12.2 del CPCA; señalan se inobservó que el MOPT mantiene su responsabilidad por la ejecución de sus obras, así como de sus consecuencias, en tanto, no fue trasladado al CONAVI esa responsabilidad, de conformidad con el transitorio no. I de la Ley de Creación del CONAVI (Ley no. 7798). Consideran, el CONAVI no debe corregir e indemnizar por obras construidas bajo la administración del MOPT y derivadas de sus propias actuaciones. Argumentan, el Tribunal de manera equivocada condena al CONAVI a hacer; creyendo que el MOPT no tiene competencia legal para hacerlo, al señalar: “…La administración de estas vías y la infraestructura que comprenden se encuentran en manos del Consejo Nacional de Vialidad según su ley orgánica, de modo que de entrada una imposición de este tipo no puede ser jurídicamente endosada al Estado…”. Arguyen, el Tribunal obvia que el legislador reformó la ley de creación del MOPT (Ley no. 9329), regresándole las siguientes facultades: “Artículo 2. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto: a) Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos en la red vial nacional”. Peticionan, se case la sentencia, se declare con lugar el recurso, y en el caso que se determine que sí se deben ejecutar obras en el derecho de vía, dicha condena de hacer recaiga en el MOPT, por haber sido el causante del hecho generador de responsabilidad, sin que deban ser asumidas por el CONAVI.

RECURSO PARTE ACTORA

III.Entretanto, el Master Jorge Méndez Zamora, en su condición de apoderado especial judicial de la señora María Isabel Umaña Chaverri (actora), formula recurso de casación, argumentando en el primer cargo, tercer reproche, violación del artículo 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En tanto, la sentencia condenó a la actora al pago de las costas del proceso a favor del Estado, cuando se dan motivos bastantes para litigar contra éste; al no conocerse con exactitud cual órgano administrativo había construido la alcantarilla que ha sido objeto de este proceso; siendo que el Consejo Nacional de Vialidad, existe a partir de 1998, se consideró necesario integrar la litis al Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transporte, para evitar que el pronunciamiento de fondo no se pudiere dictar, por no haberse integrado la litis correctamente. Cita, como parte de su argumentación el numeral 3 y el Transitorio I, de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Ley no. 7798, que entró en vigencia el 29 de mayo de 1998. Arguye, en consideración que el CONAVI constituye un Órgano Administrativo con personalidad jurídica instrumental, se siguió lo establecido en el numeral 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Agrega, las pretensiones del escrito inicial, se dirigieron contra el Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) en consideración con lo dispuesto en la ley no. 3155 denominada: “Crea el Ministerio de Transportes en sustitución del actual Ministerio de Obras Públicas” y que definió como una competencia de dicho Ministerio: “a) Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los derechos de las vías de las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red vial nacional”. Se consideró pertinente para la defensa de los intereses de la parte actora, dirigir sus pretensiones tanto contra el MOPT (el Estado) como contra el CONAVI, puesto que ambos comparten competencias sobre las mismas materias; y este último órgano posee personalidad jurídica instrumental, no obstante, continúa estando adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Por lo que refiere, existió suficiente motivo para litigar, lo cual afirma debe entenderse desde la relación administrativa que poseen los órganos administrativos accionados y las competencias legales que comparten; de forma que estima no procede la condenatoria en costas a favor del Estado. Se impugna en el cuarto cargo tercer reproche: “violación a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, al condenarse a la actora al pago de las costas a favor del Estado”. Indica, en la sentencia recurrida se condenó a la accionante al pago de las costas en favor del Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), a pesar de que las administraciones accionadas se encuentran vinculadas con el funcionamiento administrativo que se achaca como productor del daño en el terreno de la actora. Agrega, por tratarse de órganos administrativos con competencias jurídicas similares e íntimamente relacionadas, estimó pertinente su integración en la litis para colocar al juzgador en la posición de poder conceder las pretensiones esgrimidas en el escrito inicial. Además, el Consejo Nacional de Vialidad, es un Órgano administrativo con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en tal sentido el Código Procesal Contencioso Administrativo, establece en órganos de esta clase, se debe considerar demandado el órgano al cual se encuentra adscrito; lo anterior, interpretándolo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por lo anterior, asegura se actuó con suficiente motivo para litigar contra las administraciones accionadas, teniendo como cometido la defensa de sus derechos subjetivos e interés legítimo de conformidad con los bienes jurídicos tutelados por la jurisdicción contencioso administrativa. Estima, lo resuelto, no corresponde a una interpretación conforme al bloque de constitucionalidad del numeral 193 del CPCA.

Casación por violaciones sustantivas

IV.Primero. CONAVI (en el cargo quinto de su recurso) reprocha violación directa, por falta de aplicación, del transitorio I de la Ley no. 7798 (Ley no. Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad); artículo 2 inciso a) de la Ley no. 3155 “Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes”, artículo 11 de la Ley no. 9329 (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal). Lo anterior, por imponerse únicamente al CONAVI una condena de hacer y al pago de las costas del proceso plenario, obviándose, el hecho de que el CONAVI es un ente público menor (sic) que pertenece a la estructura del Estado, específicamente al Ministerio de Obras Públicas y Transporte; no ostentando, por sí mismo legitimación plena para actuar en este proceso, sino se encuentra el ente público mayor, representado por la Procuraduría General de la República; lo que implicó, la obligación de traer al Estado a la contienda, en cumplimiento del ordinal 12.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que impone una fórmula de representación conjunta. Se arguye, que la personalidad jurídica del Consejo Nacional de Vialidad no es plena, en tanto, el Legislador reservó al Estado, las potestades de dirección, planificación, coordinación y control; aunado, a que por disposición expresa de Ley; el MOPT tiene potestades de intervención en la red vial nacional. Por lo tanto, cuestionan el fallo, al aplicar una falta de legitimación ad causam pasiva al Estado y eximirlo de responsabilidad en la conducta que ocasionó la presentación de esta demanda (construcción de la alcantarilla en el lindero norte de la propiedad de la actora, que desfoga aguas pluviales de la ruta nacional 317); en tanto, a criterio del fallo, puede causar una responsabilidad administrativa. Aunado, a que de acuerdo a la personalidad jurídica que ostenta el CONAVI, únicamente se le pueden imputar actos con independencia del Estado relacionados con la competencia transferida, que, en el caso concreto, de acuerdo con la Sentencia, se determinó que la alcantarilla fue construida por el MOPT, resultando técnicamente errado ordenar solamente al CONAVI la realización de obras y la condena en costas, cuando no fue el responsable. En la sentencia recurrida no. 94-2018-IV de las 13:10 horas del 16 de octubre de 2018, el Tribunal Contencioso, en el considerando X, denominado: “Sobre las excepciones interpuestas 2. Sobre las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva”, resolvió: “Considera este Tribunal que la excepción debe rechazarse en lo que fue interpuesta por la representación del CONAVI. Desde la perspectiva de la accionante, es claro que su propiedad colinda al norte con una ruta nacional de la que son desfogadas aguas pluviales al interior de la propiedad de la actora y hoy se encuentran en administración de esa organización administrativa, lo que vincula a la actora y demandada en relación jurídica a partir de la existencia de una servidumbre legal, aún y si lo es en relación a bienes del dominio público en un plano ambiental, por lo que la demanda se encuentra adecuadamente dirigida en contra de esta parte demandada. Debe tenerse en cuenta, que con la creación del CONAVI conforme su ley constitutiva, en efecto se dispuso como disposición transitoria que todos los derechos y las obligaciones contraídos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, derivados de contratos de obra, suministros y servicios y cualquier otro, vinculados con los objetivos del Consejo Nacional de Vialidad, pasarán a ser parte de su patrimonio. Esto por demás no constituye una sucesión procesal, siendo que solo refiere al ejercicio de las funciones que previamente recaían en el Ministerio para la administración de las rutas nacionales. Luego y pese a que posiblemente la carretera fue construida por el Ministerio, incluyendo la posible ubicación de la alcantarilla que nos ocupa en el sitio de interés, es lo cierto que en lo que la presente demanda se ha declarado con lugar, dicho Ministerio carece de competencias legales para realizar lo que se encuentra siendo ordenado, lo que impuso el rechazo de lo concedido en lo que se peticionó en contra del Estado con causa en que medió una falta de legitimación en la causa para accionar en su contra. Esto implica como consecuencia lógica necesaria, declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos en lo que se dirigió en contra del Estado”. Entretanto en el punto 3, denominado: “Sobre las costas”, se dispuso: “…En lo que la demanda se dirigió en contra del Estado, la parte vencedora la ha sido este, por lo que con causa en las mismas razones, se condena a la actora al pago en su favor, de ambas costas generadas con causa en la tramitación del presente proceso. Habiéndolo solicitado así la representación del Estado, sobre el importe correspondiente a las costas que se llegue a probar en su liquidación, deberá la actora reconocer intereses al tipo legal, que se habrán de computar a partir del fallo que apruebe en firme tal liquidación y hasta su efectivo pago…”.

V.Considera esta Cámara, que el Tribunal Contencioso omitió aplicar lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma según la cual, “se considerará parte demandada (…) 2) Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o ente al que se encuentren adscritos” (la letra negrita no está así en el original). La exigencia de un litis consorcio pasivo necesario completo entre el órgano desconcentrado con personalidad instrumental y el Estado ha sido afirmada en resoluciones como la 000840-F-S1-2016 de 9 horas 50 minutos del 11 de agosto de 2016, en la cual, en lo que interesa, señaló: “Siguiendo la línea reciente de esta Sala (sentencia no. 000293-F-S1-2016 de las 9 horas 40 minutos del 7 de abril de 2016), ha de indicarse, luego de un nuevo estudio del tema de la responsabilidad de los órganos con personalidad jurídica instrumental ha estimado, en tales supuestos, lo procedente es condenar subsidiariamente ya sea al Estado o al ente al cual se encuentran adscritos, por las razones que de seguido se expondrán. Recuérdese, la asignación de personería jurídica instrumental a ciertos órganos tuvo su génesis en la necesidad de paliar en alguna medida las deficiencias operativas del Gobierno Central, así como de los entes descentralizados. Es indudable, su objeto es que administren su propio presupuesto, realicen sus propias contrataciones, y en gran medida para simplificar el sistema de nombramiento de sus funcionarios. De ahí, que les proporcionara flexibilidad y los dotara de instrumentos de gestión óptimos, si se les compara con los de la Administración Pública tradicional. Así, los órganos con personalidad jurídica instrumental se crean para facilitar su operación, evitar controles y simplificar requisitos. Pero no puede dejarse de lado, continúan estando adscritos a un Ministerio o ente mayor con sujeción a directrices e instrucciones. Consecuentemente, es claro, en el caso de los adscritos a algún Ministerio, son parte integral de un todo más amplio, a saber, la Administración Central o Aparato Estatal que continúa siendo uno solo (unidad del Estado, Administración como ente mayor). Por su lado, los adscritos a un ente descentralizado continúan formando parte de este. Por consiguiente, en aspectos de responsabilidad, no es apropiado ni jurídicamente viable, exonerar por completo al Estado o al ente descentralizado, porque como se dijo, fue quien dio vida a tales órganos con el fin de facilitar su funcionamiento, pero no por ello dejan de ser parte de ese todo más amplio que constituye la Administración Central o ente descentralizado. Asimismo, no es factible dejar de lado el derecho de los ciudadanos a recibir un resarcimiento pleno (artículo 41 de la Constitución Política), al punto que tenga que verse afectado por el hecho que el órgano no cuente con contenido presupuestario, o porque dejó de existir. De dicha manera, es evidente, el administrado tendrá un mayor ámbito de protección y garantía, frente a sus reclamos por los detrimentos soportados. Lo anterior va de la mano con lo estipulado en los cardinales 9 de la Carta Magna, el cual establece que el Gobierno de la República es responsable, y 161 inciso 1) apartado b) del CPCA, fuente de la responsabilidad subsidiaria comentada”. En el caso concreto, de acuerdo a lo expuesto, al contrario de declarar una falta de legitimación en la causa a favor del Estado, es condenarlo a una responsabilidad subsidiaria con el Consejo Nacional de Vialidad a ejecutar las obras que dispone el fallo conculcado debe realizar el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y condenarlo subsidiariamente al pago de las costas a favor de la actora. En consecuencia, se debe acoger el agravio y resolviendo por el fondo, se declara con lugar el recurso quinto del CONAVI, se anulará parcialmente la sentencia impugnada en cuanto, se acogió la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa a favor del Estado y se declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos; así como en cuanto a la condena en costas a la actora al pago en favor del estado reconociéndosele intereses al tipo legal sobre este extremo.

VI.Segundo. Parte actora (primer cargo, tercer apartado y cuarto cargo, tercer apartado, de su recurso). En tanto, en el primer cargo, tercer reproche, se cuestiona la sentencia por la disposición de condenar a la actora al pago de las costas del proceso a favor del Estado, en tanto, se estima se dan motivos bastantes para litigar contra éste; al no conocerse con exactitud cual órgano administrativo había construido la alcantarilla que ha sido objeto de este proceso. Del mismo modo, en el cuarto cargo, tercer reproche, se señala disconformidad, con sustento en una violación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad; por esa decisión de condenar en costas e intereses sobre las mismas, a la actora. Conforme a lo resuelto en el anterior considerando que acoge el agravio quinto del recurso formulado por el CONAVI, por las mismas razones se acogen ambos agravios formulados por la actora y en consecuencia anulando parcialmente el fallo conculcado.

Por tanto:

Se declara con lugar el agravio quinto del recurso de casación formulado por el Consejo Nacional de Vialidad. Se declara con lugar los agravios primero, apartado tercero y cuarto apartado tercero del recurso planteado por la actora. Se anula parcialmente la sentencia impugnada. Resolviendo por el fondo, se dispone condenar al Estado a una responsabilidad subsidiaria con el Consejo Nacional de Vialidad a ejecutar las obras que deberá realizar el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y asumir subsidiariamente la condena en costas a favor de la actora.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocio Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jéssica Jiménez Ramírez Jar*/rec. 1332-S1-18 Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.