Administrative Liability for Erosion Affecting a Coastal ConcessionResponsabilidad administrativa por erosión en concesión costera

PJEDITOR Document Decision 001196-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten o’clock on August thirteenth, two thousand twenty-one.

Ordinary proceeding brought by Inmobiliaria Alstema Sociedad Anónima, represented by Michael Steinpichler, of legal age, twice married, civil engineer, resident of San José, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority, against the Instituto Costarricense de Turismo, represented by Mr. Allan René Flores Moya; and the Municipalidad de Parrita, represented by its mayor, Mr. Freddy Garro Arias, divorced, resident of Parrita. Attorney Ricardo Cordero Vargas, of legal age, married, attorney-at-law, resident of Santa Ana, appears on behalf of the plaintiff; and special litigation attorneys-in-fact Jimmy Álvarez García, José Francisco Coto Meza, Monikha Cedeño Castro, Flor de María Chacón Arce, and Marlene Marenco Vargas, all of legal age and attorneys-at-law, appear on behalf of ICT.

Justice Vargas Vásquez writes the opinion,

WHEREAS

I.Inmobiliaria Alstema S.A. sued the Municipalidad de Parrita and the Instituto Costarricense de Turismo (hereinafter ICT). It stated that the Plan Regulador de Isla Palo Seco (hereinafter PRIPS), Parrita, was approved by the Municipalidad de Parrita at ordinary session no. 1226-96 of July 20, 1996. It asserted that PRIPS was approved by ICT, which declared Playa Isla Palo Seco suitable for tourism. (ICT Board of Directors Resolution no. 4642 of May 20, 1996, published in La Gaceta no. 91 of May 14, 1997). It added that, at that time, the Municipalidad de Parrita and the State had evidence of the erosion phenomenon that had affected Isla Damas, with similar effects on Isla Palo Seco. It asserted that, at ordinary session no. 1830-2004, resolution no. 1, article 4, item 1 of May 10, 2004, the Municipalidad de Parrita approved in its favor a concession (concesión) over a 5823.26 m2 parcel at Playa Isla Palo Seco, according to survey plan P-879324-200, located between markers 803, 804 and 805 of the Instituto Geográfico Nacional (hereinafter IGN), for use as a hotel and cabins, pursuant to PRIPS.

It disclosed that, under that resolution and in accordance with section 50 of the Regulations to Ley 6043, the Dirección General de Tributación Directa (hereinafter DGT) was required to conduct an appraisal (avalúo), reviewable every five years, and adjust the applicable concession fee (canon). It recounted that, on October 25, 2004, it executed the concession agreement for the aforementioned parcel for a term of 20 years, which ICT approved by decision G-324-2005 of February 11, 2005. It maintained that, by then, the State had evidence that the erosion phenomenon that had divided Isla Damas would have similar effects on Palo Seco. It noted that the seventh clause of the concession agreement set the annual concession fee at ¢535.740,00; (4% of the DGT appraisal). It argued that clause XII of that agreement required it to develop the parcel within two years after its registration in the Registro de Concesiones, where it was registered on April 12, 2005, under no. 001455-Z-000.

It asserted that, according to minutes no. 1815-2004 of March 4, 2004, it submitted a preliminary construction plan (anteproyecto de construcción) called “Mar a Lago,” consisting of 13 cabins for tourism activities. It stated that the Secretaria Nacional Ambiental (hereinafter Setena) granted it environmental viability (viabilidad ambiental) in decision no.1800-2005-SETENA of July 22, 2005 (case file 677-2005-SETENA), for 13 houses to be constructed over 13 years at a cost of ¢72.556.500,00 each; (total cost ¢943.234.500,00). It specified that, on September 9, 2005, the Municipality approved building permit no. 139-05 for the first unit and swimming pool, which were completed in December 2006. It explained that, on August 16, 2006, building permit no. 116-06 was approved for the second unit, which was completed in January 2007. It contended that the construction as a whole has a value of ¢223.349.017,00.

In its view, severe erosion processes have affected the area from that time to the present, preventing adequate and permanent access to the area because the only road was affected by tides and erosion. It clarified that this hindered visits by tourists and the delivery of raw materials needed to build the remaining units. It alleged that, on March 11, 2009, the Municipalidad de Parrita notified it of an increase in the concession fee (¢4.542.145,00), despite having performed no erosion-control work and despite the fact that the location’s value as a tourist destination was lower at that time. It claimed that the Municipalidad de Parrita’s failure to take action against erosion made it impossible to accept reservations for the completed units because there was no certainty as to whether visitors would be able to reach the destination. It noted that this situation substantially affected tourist visits to the area, to the point that a neighboring hotel closed and, in its own case, it was unable to complete the project.

It argued that, had access been available, its project would have generated net profits of ¢1.964.000.000,00. Regarding the erosion process, it stated that, in 1997, extraordinary tides struck the Pacific coast, splitting Isla Damas into two sections, a process that was studied and documented by bodies of the Universidad de Costa Rica. It asserted that those studies determined that the beaches of the Central Pacific, including Isla Palo Seco, had experienced an increase in relative sea level, causing erosion that was foreseeable. It maintained that, in technical report DPM-INF-816-2004 of September 20, 2004, the Departamento de Prevención de la Comisión Nacional de Emergencias concluded that the area was vulnerable and recommended, in light of coastal and river erosion events, that land use (uso de suelo) in that area be authorized only for aquaculture. It continued that the defendant municipality received that report one month and five days before signing the concession agreement.

It emphasized that, in report DPM-INF-651-2005 of September 6, 2005, the Comisión de Emergencias reported significant changes to the outline of the mouth of the Río Parrita that destabilized the area, making any infrastructure “short-lived”; it therefore recommended that residential settlements not be permitted in Palo Seco and urged the local government to conduct technical studies for a buffer zone (zona de amortiguamiento) in which no concessions would be granted. Nevertheless, it emphasized that the Municipalidad de Parrita never conducted such studies and, despite knowing their implications, granted it building permits. It stated that, in several official communications issued in 2007, the Alcalde de Parrita acknowledged before the Comisión de Emergencias the lack of any defined approach for mitigating the erosion process, the danger to lives and property, and the existence of technical studies recommending solutions.

It further stated that, in official communications from June 2007 and February 2008, the Mayor requested assistance from the Presidente de la República and the Comisión de Emergencias and, in official communications from July and August 2009, reported on the erosion process at the site, acknowledging that it was the same process that had affected Isla Damas. It detailed that, in August 2010, heavy surf destroyed the access road to Playa Isla Palo Seco, as documented in official communication 018-UTGVM-2010. It specified that, in September of that year, the Mayor acknowledged the ineffectiveness of the work performed to protect access. It explained that, on September 30, 2010, it filed an application for constitutional relief (Recurso de Amparo), which was partially granted in decision 18870-2010 at 12:46 p.m. on November 12, 2010, ordering the Municipalidad de Parrita to budget for and commence work to resolve the problem.

It asserted that the defendant municipality has not complied with the order and that the erosion process continues. It requests that the judgment declare the co-defendants civilly liable: a) for having approved PRIPS, thereby permitting development and investment in tourism activities despite the existence of actual evidence of the erosion processes that destroyed Isla Damas and have continued to destroy Isla Palo Seco; b) for having approved the aforementioned concession despite the existence of earlier technical reports—of which they were aware—warning of natural hazards that would affect the tourism and economic projects to be established at Playa Palo Seco; c) the Municipalidad de Parrita, for having granted building permits despite the existence of those technical reports and, likewise, for failing to safeguard the State’s natural heritage or carry out work to protect access; and d) also for breach of the concession agreement by failing to guarantee safe and permanent access conditions to Playa Isla Palo Seco and its parcel.

It added that the Municipalidad de Parrita and ICT must compensate it for the damages and losses (daños y perjuicios) caused, understood as the net profit it would have earned had the project been completed, up to a maximum amount of ¢1.964.000.000. It jointly requests that the co-defendants be declared jointly and severally liable (responsables solidarios) and required to pay the value of the works constructed on the parcel, to be determined by expert appraisal. It adds that, until those payments are made, it will retain possession of the parcel without paying any concession fee, and likewise until the road-protection works ordered in decision 18870-2010 are performed. The co-defendants must pay statutory interest (intereses legales) on those amounts from the date of the decision until actual payment, as well as costs. ICT denied the claims. Because the Municipalidad de Parrita failed to comply with a court order to respond, the complaint was deemed admitted by it.

ICT raised the defenses (excepciones) of failure to exhaust administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), lack of standing (legitimación) in both of its forms, and lack of a legal right (derecho). The Tribunal rejected them. It dismissed the complaint and assessed costs against the plaintiff, which, disagreeing with the judgment, filed an appeal in cassation (casación).

Appeal on procedural grounds

II.The cassation appellant (casacionista) raises three procedural grievances (agravios de naturaleza procesal). In her first challenge, she alleges a violation of the requirement set forth in section 155(d) of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil; hereinafter, CPC), applicable to this case pursuant to section 220 of the CPCA. She argues that, under the cited provision, when facts alleged by the parties have not been proven and are material to the decision in the proceeding, the court must state therein the reasons for deeming them unproven. In the present case, she asserts, the challenged judgment shows that the Court merely states the following as unproven fact number 4: “4) That the plaintiff lacked adequate and permanent access between 2007 and 2011 due to the frequent effects of high tides and erosion.” She contends that the Court does not mention the reasons or evidence on which it relied to deem that fact—which is of crucial importance to her theory of the case—unproven.

She further argues that the Court does not even refer to any reasoning on this specific issue that it might have developed in the subsequent portion of the judgment, thereby violating the cited provisions—sections 155(d) of the CPC and 137(g) of the CPCA—and, in connection therewith, the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) and due process (debido proceso), which in this case must be interpreted restrictively or favorably, since, because of the identified omission, her client is unable to adequately challenge the judgment with respect to that central fact, as it does not know the reasons why the court below (A quo) deemed it unproven. In her second ground, she alleges a violation of procedural rules due to the failure to comply with section 137(b), (d), and (h) of the CPCA. She states that the first recital of the judgment and the complaint show that, as part of the relief sought, she requested the following declarations: “That Municipalidad de Parrita be declared the party in breach (sic) of its obligations arising from the concession agreement (contrato de concesión) entered into with inmobiliaria Alstema S A on 25 de octubre del 2004 and recorded in the Registro de Concesiones on 12 de abril del 2005, and civilly liable for that omission because it failed to guarantee and maintain safe and permanent access conditions to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Playa Isla Palo Seco and, in particular, to the parcel granted under concession to inmobiliaria Alstema S.A., following the erosion events reported in the year 2007, which continue to this day.

That the breaches by Municipalidad de Parrita of the obligations arising from the concession agreement entered into with Inmobiliaria Alstema S.A. on 25 de octubre del 2004 and recorded in the Registro de Concesiones on 12 de abril del 2005 are serious. That inmobiliaria Alstema S.A. is the party in compliance (sic) with the obligations imposed on it by the concession agreement entered into on 25 de octubre del 2004 and recorded in the Registro de Concesiones on 12 de abril del 2005. That the concession granted to inmobiliara Alstema S.A. be terminated for causes attributable to and under the responsibility of Municipalidad de Parrita.” Despite the foregoing, she notes, the Court makes no reference whatsoever to those requests. She argues that the Court neither states, nor can it be inferred from its reasoning, why those requests are unfounded. She considers that this results in a complete lack of reasoning in the judgment with respect to those particular requests, as well as a violation of the principle of congruence (principio de congruencia), which in turn entails a violation of due process.

That failure to rule on the matters identified constitutes a violation of sections 39, 40, and 41 of the Constitución Política and Article 8 of the Pacto de San José, because not only has she failed to obtain appropriate legal redress, but, through that omission, the Court also violated her right to due process generally and her right/obligation to have judgments duly reasoned. In her view, this is because the ruling was not issued in compliance with the proper safeguards established for such purposes by both the Constitución and the Convención Americana de Derechos Humanos, as respectively interpreted with regard to the cited provisions by both courts as the ultimate interpreters of those rules, it being understood that such interpretations are binding upon judges. She adds that the Court should at least have analyzed the facts and evidence from which the reasons for rejecting the cited requests could reasonably have been inferred.

She further adds that the judgment is inconsistent insofar as it states, in unproven fact number 3, that when the concession was approved, the defendant entities had evidence of the erosion phenomenon on Isla Palo Seco. She contends that the inconsistency lies in the fact that, under that reasoning and pursuant to sections 4 and 16 of the LGAP, the defendants should have conducted technical studies to verify the risk in the area. Thus, she asserts, because they did not conduct such studies, they did not have that evidence of the cited phenomenon. Accordingly, she emphasizes, if the studies were not conducted, the Court could not, under the rules of logic, have determined that the efficient cause (causa eficiente) between those facts and the damage caused had been established, which she considers renders the judgment inconsistent. In her third challenge, she claims that uncontested facts (hechos no controvertidos) xii and xiii from the complaint were not included among the proven facts (hechos probados).

She believes these two facts are relevant because, in addition to demonstrating the concessionaire’s “obligations,” pursuant to Articles 1, 23, and 59 of the Ley de la ZMT, they also demonstrate its right to “develop” the property and, for purposes of that development, its compliance with the obligations established by the Ley de Concesiones. She asserts that the failure to include those uncontested facts violates Article 155 of the CPC concerning the duty to include the facts relevant to the issuance of the judgment.

III.Regarding the first procedural claim, this adjudicatory body observes that, although the appellant alleges that the Court deemed it unproven that the plaintiff lacked adequate and permanent access between 2007 and 2011, which she considers a violation of section 155(d) of the CPC, in the opinion of this adjudicatory body that claim cannot be sustained because, according to proven fact no. 16: “16) That between (sic) diciembre del año 2006 and diciembre del 2011, the Playa Palo Seco road was affected by high tides; nevertheless, Municipalidad de Parrita and other entities intervened at the location in order to restore access (testimony of María Fonseca Ureña in the audiovisual recording of the trial, beginning at 11:02:49; testimony of Jorge Álvarez Mondragón in the audiovisual recording of the trial, beginning at 11:58:00).” From the foregoing, unproven fact 4) is clearly an undeniable consequence of what was established in proven fact no. 16.

The latter clearly states that it is supported by the testimony of María Fonseca Umaña and Jorge Alvarez Mondragón, which appears in the audiovisual recording. Consequently, the Court did not commit the alleged procedural violation, because unproven fact 4) rests on proven fact no. 16, in which the underlying evidentiary elements were identified. The challenge must therefore be rejected, because the alleged violation of section 155(d) of the CPC does not exist.

IV.In his second challenge, the appellant in cassation (casacionista) conflates the grounds of lack of reasoning (falta de motivación) and incongruence (incongruencia). Regarding lack of reasoning, this Chamber (resolution no. 328-F-S1-2012 of 8 horas 50 minutos on 8 de marzo de 2012) has indicated that it must not be understood as a mechanism for challenging the legal grounds of the judgment. It arises when there is no reasoning, either because it is absent or because its development is extremely confusing or contradictory, thereby preventing a clear understanding of the reasoning that led to the decision adopted in the operative portion of the judgment (dispositivo del fallo), which would violate the parties’ procedural rights, particularly due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa). Thus, the issue is not whether the adjudicator ruled on all claims asserted in the proceeding—the defect of incongruence—but, rather, whether the adjudicator provided the grounds on which the corresponding decision was based.

In this case, the Court stated in its judgment that it did not find the constituent elements of strict liability (responsabilidad objetiva) to be present with respect to the defendants during that initial stage of approval of the land-use plan (plan regulador). It added that it had not been established that, when the Municipality and ICT approved the Isla Palo Seco Land-Use Plan, those entities had clear and compelling evidence of the erosion phenomenon on Isla Palo Seco. It further explained that, although it was not possible to determine the exact date on which the documents in question became public, those documents postdated the defendants’ approval of the Isla Playa Palo Seco land-use plan. For that reason, it considered that it could not be deemed established that the defendant entities had sufficient, clear, and compelling indications that would have prevented them from approving the land-use plan in question.

Nor, it noted, had it been shown that, when the land-use plan was approved, there were clear and compelling elements concerning the impact and magnitude of the erosion phenomenon that would have made its possible effects certain and prevented approval at that time. In light of the foregoing, it stated that it likewise found no liability whatsoever, whether for unlawful and abnormal conduct (conducta ilícita y anormal), since no violation of the legal system or of scientific or technical rules by the defendant administrative authorities in approving the Isla de Playa Palo Seco land-use plan had been established. Along the same lines, there was no liability for lawful and normal conduct (conducta lícita y normal), because the statutory requirements of exceptional severity of the injury and a small proportion of affected persons were not met, nor had the manner in which the defendant entities learned of these documents been demonstrated.

On the other hand, it stated that the submitted studies concerned Isla Damas, making it impossible to infer clearly and compellingly that the erosion phenomenon would behave in the same manner at Playa Palo Seco and, specifically, opposite the plaintiff’s parcel. In this regard, it specified that the plaintiff’s parcel is located between boundary markers (mojones) 803, 804 and 805 of the Instituto Geográfico Nacional. It continued that her concession (concesión) had been executed under the Land-Use Plan that had been approved much earlier, in 1996. Given these circumstances, it continued, report DPM-INF-816-2004 concerned an area different from the one in which the plaintiff’s parcel was located, as well as a project to expand the Land-Use Plan. In addition, it found that the document did not state that the Municipality was prohibited from granting concessions or construction permits (permisos de construcción).

Finally, it stipulated that, although the report indicated that a copy had been sent to the Municipalidad de Parrita, the record did not show when the Municipality became aware of the report. This prevented it from attributing an omission to the defendants for having granted the concession with clear and compelling knowledge that they should not do so; nor did this evidence establish the elements comprising the strict-liability framework. It reasoned that it was impossible to find that, on 25 de octubre del 2004 or 11 de febrero del 2006, the defendant entities were precisely, clearly, and compellingly aware of the effects that erosion could cause on the plaintiff’s parcel. The appraisal (avalúo), it stated, made no reference to adverse effects of erosion present at that time or to problems caused by that phenomenon. It thus specified that, when the administrative authorities engaged in their decision-making conduct, the information available to them did not support the conclusion that the concession could not be granted at that time because of erosion.

In light of the foregoing, it stated that none of the elements of the strict-liability framework had been established, since the administrative actions fell within the established procedural course (íter procedimental) for granting a concession over a public zone, all at the plaintiff’s request. It concluded, applying the rules of rational sound judgment (sana crítica racional) in assessing report DPM-INF-651-2005, that the subject of the study and the recommendations contained therein clearly concerned the area of Playa Palma and Playa Palo Seco at the mouth of the río Parrita. In other words, it concerned an area different from that of the plaintiff’s parcel, since the parcel is located neither in Playa Palma nor in the area at the mouth of the Río Parrita, as shown by the numerous photographs and maps contained in the document. It further emphasized that the analytical report was not part of the construction-permit proceedings and therefore could not support the attribution of an administrative omission.

Although it was indicated that the tides sometimes affected the road, it stated that the Municipality was prepared to attend to the road by endeavoring to restore passage and repair it, using equipment belonging to the Municipality or to other cooperating entities, thereby reestablishing the transportation route immediately. Finally, it explained that, as a result of the constitutional amparo proceeding (recurso de amparo) before the Sala Constitucional, the road’s course was altered to prevent the tides from affecting it. The foregoing makes clear that the Court did provide the relevant reasoning in support of its positions; accordingly, the objection based on lack of reasoning must be rejected.

V.Regarding the defect of incongruence, this Chamber has indicated that the doctrine in question does not consist merely in a lack of correspondence between what the parties requested—not throughout the proceeding, but in their complaints or counterclaims and their respective responses—and what was decided in the judgment. It does not arise because the judgment decides something different from what the litigants desired, but because it omits a ruling on an issue submitted for adjudication, awards more than was requested, adopts a decision that does not correspond to what was requested, or contains contradictory provisions; it does not arise merely because all relief sought is denied or only part of it is granted (articles 99 and 155 of the Código Procesal Civil). It must be added that there is no incongruence between the judgment’s reasoning and what was decided in its operative portion. In this regard, reference may be made, among others, to judgments numbers 408 of 14 horas 30 minutos on 28 de junio del 2006; 41 of 9 horas on 26 de enero, 71 of 10 horas on 2 de febrero, and 534 of 10 horas 20 minutos on 27 julio, all three from 2007.

(Votos no. 478- 2008 of 8 horas 30 minutos on 18 de julio de 2008 and 826-2013 of 9 horas 40 minutos on 4 de julio de 2013). It follows from the foregoing that the facts, claims, and, where applicable, defenses asserted constitute the inescapable framework within which the judge must adjudicate the relief sought. In other words, the judge cannot and must not exceed the boundaries defined by what the parties requested, alleged, and proved. In this regard, this Chamber observes that the plaintiff did, in fact, request that the judgment declare: a) that the co-defendants are civilly liable: a) for having approved the PRIPS, thereby permitting development and investment in tourism activities despite actual evidence of the erosional processes that destroyed Isla Damas and have been destroying Isla Palo Seco; b) for having approved the concession cited above despite the existence of earlier technical reports—of which they were aware—warning of natural hazards that would affect the tourism and economic projects to be established at Playa Palo Seco; c) that the Municipalidad de Parrita is liable for having issued construction permits despite the existence of those technical reports and also for failing to safeguard the State’s natural heritage or undertake works to protect access; and d) for breaching the concession agreement by failing to guarantee safe and permanent access to Playa Isla Palo Seco and to her parcel.

The Municipalidad de Parrita and ICT must compensate her for the damages (daños y perjuicios) caused, understood as the net profit expected had the project been completed, up to a maximum amount of ¢1.964.000.000,00. She jointly and severally requests that the co-defendants be declared jointly and severally liable (responsables solidarios) and ordered to pay the value of the works constructed on the parcel, to be determined through expert appraisal. She adds that, until those payments are made, she will retain possession of the parcel without paying any fee (canon), likewise until the road-protection works ordered in judgment 18870-2010 are completed. The co-defendants must pay statutory interest on the foregoing amounts from the date of the decision until actual payment, as well as costs. In this regard, in view of what was set forth in recital IV, the Court did in fact decide all matters raised in the prayer for relief, upholding the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) and dismissing the complaint.

It is clear from the foregoing that the allegation that, pursuant to articles 4 and 16 of the LGAP, the defendants should have conducted technical studies to verify the risk in the area, and that the failure to conduct those studies prevented them from obtaining clear and compelling evidence of the phenomenon cited above, falls entirely outside the technical scope of the defect of incongruence, a circumstance that precludes further analysis. Accordingly, the challenge must be rejected, since the alleged defect of incongruence is not evident insofar as the decision does not depart from the cause of action (causa de pedir).

VI.Regarding the third ground of grievance, it is beyond dispute that, at the preliminary hearing (audiencia preliminar) held on 26 de febrero del 2015, the Court deemed all facts disputed (folio 596, Tomo II del Expediente Judicial). Consequently, it cannot be established, as the appellant in cassation alleges, that the Court failed to include the facts identified as xii and xiii in the complaint among the facts deemed proven, since, as noted, all facts were disputed. Accordingly, there was no violation of article 155 of the CPC as alleged, and the challenge must therefore be rejected.

Appeal in cassation on substantive grounds

VII.The appellant in cassation raises four substantive grievances. In the first, it alleges an improper interpretation of Articles 4 and 16 of the LGAP in relation to Articles 11 of that body of law, 11 of the Political Constitution, 2, 3, 17, 34, and 42 of the Ley sobre la ZMT, and Article 1(2) of the CPCA. It notes that Article 4 of the LGAP provides: “The activities of public entities as a whole shall be subject to the fundamental principles of public service, in order to ensure their continuity, efficiency, and adaptation to any change in the legal framework or in the social need they serve.” It further states that Article 16 provides: “Under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or appropriateness.” It contends that the Tribunal found no breach of those provisions. It partially transcribes the judgment.

It observes that the Tribunal upheld the defendants’ conduct on the grounds that the constituent elements of the act approving the PRIPS were being challenged in these proceedings without a request for its annulment. It adds that the judges then stated that it had not been shown that, when the PRIPS was approved, there were clear and compelling facts concerning the impact and magnitude of the erosion phenomenon that would have made it possible to ascertain its potential effects and would have precluded its approval at that time. It argues that this position entails an erroneous interpretation of the cited provisions because the fact that annulment of the act approving the regulatory plan (plan regulador) was not requested does not excuse compliance with or application of the provisions invoked (Articles 4 and 16 of the LGAP). It asserts that the invoked provisions are mandatory for public administrations, as follows from the principle of legality (principio de legalidad) set forth in Article 11 of the LGAP, which requires public administrations to be positively bound by law, and from the obligations established in Articles 2, 3, 17, 34, and 42 of the Ley sobre la ZMT, including the overarching and general oversight of the ZMT and compliance with the provisions governing the public ownership, development, exploitation, and use of the ZMT, particularly the coastal tourism areas.

It also notes the obligation of public entities to enforce the measures necessary to preserve the original conditions of the ZMT and its natural resources, thereby denying approval of regulatory plans that violate the law. It maintains that compliance with Articles 4 and 16 of the LGAP is not—as the Tribunal erroneously held—contingent upon seeking annulment of a particular administrative act (acto administrativo). It alleges that failure to comply entails certain unavoidable consequences, including the liability of the “noncompliant parties” when such conduct has caused damage and the inseparable demonstration, “ipso iure,” of the abnormal operation of that Administration. In the case at hand, it contends that, although annulment of the act approving the regulatory plan was not requested, this does not mean that the defendant entities were excused from complying with the requirements of the cited Articles (application of the rules of science and technology).

It explains that the Tribunal’s interpretation of those provisions results in a violation of the principle of legality in the field of urban planning. It further argues that the judges erred in their interpretation of Article 1(2) of the CPCA, since that provision states that grounds of illegality encompass any infringement of the legal system, whether by act or omission; therefore, if the legal system requires consideration of the rules of technology, science, and logic for an administrative act to be valid, it cannot be maintained, as the judges did, that in this specific case compliance with Articles 4 and 16 of the LGAP was contingent upon a request for a declaration of annulment of the act approving the regulatory plan. It contends that Article 1(2) of the CPCA shows that failure to fulfill preexisting administrative duties or obligations and the resulting harm are sufficient to establish noncompliance with Articles 4 and 16 of the LGAP.

It adds that the Tribunal also erred in finding no violation of the cited Articles because, when the PRIPS was approved, there were no clear and compelling facts concerning the impact and magnitude of the erosion phenomenon under examination. It reiterates the obligation to comply with the cited provisions and, accordingly, the defendants’ obligation to conduct studies of such phenomena. It emphasizes that, under the cited provisions, the lack of knowledge regarding that issue required the defendants to conduct a relevant study; in other words, the rules of technology, science, and logic, together with the principles of effectiveness and efficiency, must be observed in all administrative action, whatever its nature and subject matter. It thus states that the absence of knowledge concerning the impact and magnitude of the erosion phenomenon when the regulatory plan was approved is one thing, while the defendant entities’ failure to conduct the relevant technical studies pursuant to Articles 4 and 16 ibid. is another.

In the second grievance, it alleges improper assessment of the evidence (indebida valoración de la prueba). It states that the complaint attributed liability to the defendants because, when the concession for the parcel in the ZMT, located on Isla Palo Seco, was approved, both the Municipalidad de Parrita and the ICT had clear and compelling evidence of the erosion phenomenon. Nevertheless, it argues, the Tribunal rejected that contention on four grounds: 1.-) The documents appearing at folios 50 and 61 were submitted as evidence in support of that contention, but there was no showing of how the defendant entities became aware of those documents; 2.-) the cited studies concern Isla Damas, and it is therefore impossible to conclude clearly that erosion would behave in the same manner at Playa Palo Seco and, specifically, in front of its parcel; 3.-) report DPM-INF-816-2004, dated 20 de setiembre del 2004, a document predating execution of the concession agreement, concerns an inquiry submitted by the Comité Local de Emergencias rather than the Municipalidad de Parrita, for the purpose of assessing the risk associated with the expansion project for the Plan Regulador de la Playa Palo Seco, in the area between boundary markers 942 and 954, rather than boundary markers 803, 804, and 805, where the concession parcel is located; and 4.-) its concession was executed under the Regulatory Plan, which had been approved much earlier, in 1996.

It notes, regarding the first ground, that the referenced documents (folios 50 and 61 of the case file), which contain information concerning the erosion phenomenon, were prepared by officials from public entities specializing in the subject (Departamento de Física Atmosférica, Oceánica y Planetaria, Escuela de Física, Centro de Investigaciones Geofísicas, Centro de Investigación de Ciencias del Mar y Limnologia de la Universidad de Costa Rica). It adds that, under a harmonious reading of Articles 9 of the Political Constitution and 1 of the LGAP, the Costa Rican State is unitary in structure; its operation therefore entails an organizational structure subject to a series of collaborative relationships among bodies and entities according to the authority assigned to them, for the purpose of achieving the objectives established and prescribed by the legal system. It contends that, to ensure proper fulfillment of those objectives, Articles 4 and 16 of the LGAP establish as a general rule that, to act lawfully, public administrations may not issue acts contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or appropriateness.

In that vein, it states that, pursuant to Articles 4 and 16 of the LGAP and 2, 3, 17, 34, and 42 of the Ley sobre la ZMT, it is reasonable to maintain that, in exercising their respective functions, the defendants were required at the very least not only to be aware of the referenced studies but also to remain in constant contact with the cited administrative entities. It argues that the relationship among the referenced provisions and the fifth paragraph of Article 46 of the Political Constitution gives rise to a rebuttable presumption (presunción iuris tantum) that the defendant administrations were required to know that information. In that regard, it states that requiring the party it represents to prove what is presumed to constitute the normal operation of the defendants (proper awareness of the identified information) violates the cited provisions through erroneous interpretation or, alternatively, through failure to apply them.

It further contends that, based on the foregoing legal reasoning, the Tribunal improperly assessed the referenced reports (folios 50 to 61 of the record), since, as argued, the cited provisions establish a presumption that the defendants knew that information. It asserts that, in its second ground, the Tribunal violated the rules of sound judicial discretion (reglas de la sana crítica) by denying probative value to the cited studies because they concern Isla Damas. It maintains that, under the rules of logic, experience, and prudence, if a phenomenon of such magnitude is occurring adjacent to or near the area to be granted under concession, it is reasonable to believe that it may affect that area, as indeed occurred. It explains that the judges’ assertion that it was impossible to conclude clearly and compellingly that erosion would behave in the same manner at Playa Palo Seco and, specifically, in front of the plaintiff’s parcel plainly violates those rules and, consequently, Article 82(4) of the CPCA.

To the contrary, it continues, under the rules of sound judicial discretion, the Tribunal should have concluded that the report provided sufficient information to withhold approval of the concession until it had at least been established that the phenomenon would not affect the area to be granted under concession. Regarding the third ground, it emphasizes that those rules, specifically those of logic, experience, and prudence, lead to the conclusion that if a natural phenomenon of such magnitude is occurring adjacent to or near the area to be granted under concession, it is highly likely to affect that area, as indeed occurred. It reaffirms that those rules were disregarded merely because report DPM-INF-816-2004, dated 20 de setiembre del 2004, concerns an inquiry submitted by the Comité Local de Emergencias rather than the Municipalidad de Parrita, and relates to the area between boundary markers 942 and 954 rather than markers 803, 804, and 805, where the parcel is located.

It objects that the fact that the inquiry was not submitted by the Municipalidad changes nothing, since the Tribunal should have noted that the defendant municipal corporation was aware of that information—as demonstrated by the document itself, which records that a copy was sent to the municipal entity—but failed to act with due diligence and disregarded it. In the third challenge, it alleges improper assessment or omission of evidence (indebida valoración o preterición probatoria). It transcribes established facts 16 through 18, as well as facts 4, 5, 6, 9, and 11, which were found not to have been established. It states that on 5 de abril del 2016, the day the judicial inspection (reconocimiento judicial) was conducted, the judges were able to observe traces of a preexisting road that has now disappeared completely and that ran in front of the concession lot.

She contends that municipal officials accepted that this was the access route to the concession (concesión), and that the new road by which that area is reached, on the side facing the estuary, was built at a later date. However, she clarifies that the judgment does not conduct an adequate “spatiotemporal analysis” of the existence of the road connecting to the concession. She notes that, although it is impossible for the Court to determine the exact construction date of the road currently in existence, which the judgment defines as a “passable road to the Plaintiff’s concession,” it can determine from the evidence submitted the date on which it did not exist. This is vital for determining how many years there was no passable and safe access, a circumstance that, according to the rules of logic and experience, prevented the development of tourism operations and the continuation of the project’s construction.

She states that documentary evidence 13 attached to the complaint consists of the official letters sent by the Municipalidad de Parrita between Abril del 2007 and Julio del 2009 to the Comisión de Emergencias, reporting the erosion affecting Isla Playa Palo Seco. They also reported the destruction of the roads and included photographic records; nevertheless, when concluding that the road had not suffered any significant impairment affecting her operations, the Court failed to give these documents their proper evidentiary weight. She alleges that the challenged judgment does not analyze this evidence. She notes that the Municipalidad’s administrative record contains her submissions concerning the road problems dated 10 de setiembre del 2010 and 21 de setiembre del 2010. In each instance, she cites responses from the Municipalidad acknowledging that efforts to repair the access route had been substantial due to erosion caused by the waves, as well as the numerous occasions on which it had sought assistance from other institutions.

She argues that documentary evidence 19 consists of official letter D18 UTGVM-2010, sent to the Comisión Nacional de Emergencias by the Unidad Técnica de Gestión Vial de la Municipalidad de Parrita, reporting the destruction of the access road to Isla Playa Palo Seco. She asserts that the judgment does not properly analyze this evidence. Nor, she maintains, does it properly analyze documentary evidence 18 submitted with the complaint: a video of an extensive report broadcast on the “Noticias Repretel” newscast of 13 de agosto de 2010, showing the conditions of access to Playa Isla Palo Seco. She observes that the report describes the severe damage sustained by Hotel Timarai, which, as the judges were able to see during their site visit, is adjacent to her concession. She also emphasizes that, in the video, the then Alcalde de Parrita acknowledges that the erosion problem had existed for years, a matter the judgment does not analyze.

She adds that, on 26 de setiembre de 2012, she submitted as evidence to assist the court in reaching a decision (prueba para mejor resolver) a video of the news report broadcast by “Telenoticias” on 20 de setiembre de 2012, showing the latest destruction caused by wave action on Isla Palo Seco and the disappearance of what little remained of the road, leaving the area completely isolated. She observes that the judgment neither analyzes this evidence nor mentions the Sala Constitucional’s ruling on the petition for constitutional relief (recurso de amparo) that she filed at the time, or the Ayuntamiento’s failure to enforce that ruling. She specifies that the Sala never ordered the existing road to be abandoned and an alternative road to be constructed, the existence of which in a public area adjacent to the mangrove is doubtful. She therefore emphasizes that established facts 16, 17 and 18 reflect an incorrect assessment of the evidence, because the record shows that, at least between 2007 and 2012, the access road to Isla Palo Seco and her concession was not reliable and permanent, constituting a breach of the Municipalidad’s obligations under the Concession Agreement.

She reiterates that it is untrue that the Municipalidad de Parrita and other entities intervened at the site to restore transportation links, or at least to guarantee permanent and safe access. She continues that the challenged judgment treats as established facts 7) and 8) that, although the exact date could not be determined, the road’s course was altered and access exists today. This appears to disregard her claims, when in fact evidence shows that, between 2006 and 2012, the road was inadequate and repeatedly impassable, making development of the project impossible and constituting a breach of the contractual obligations assumed by the Municipalidad. She maintains that construction of the road detour that currently provides access to the concession occurred after 26 de setiembre del 2012. She objects that properly establishing this spatiotemporal context is important, considering that the concession was registered on 12 de abril del 2005, that the initial works were therefore completed in enero del 2007, and that the complaint was filed in 2011; in other words, the serious harm she claims to have suffered occurred while the access road was neither adequate nor permanent, as required for construction and tourism operations.

In her fourth ground of disagreement, the appellant alleges improper assessment or omission of evidence (preterición probatoria). She transcribes established facts 6) and 12). She argues that the judgment states that, because the official letters mentioned in established facts 6 and 12 were addressed to the Comité Local de Emergencias, they cannot be deemed to have been known to the Municipalidad. She states that, on this basis, the judgment finds that the causal link (nexo causal) required for liability does not exist. Likewise, she contends that it grounds the dismissal of the claims on the assertion that erosion, as force majeure (fuerza mayor), is an unforeseeable and unavoidable natural event that is extraneous and external. She maintains that this assessment is incorrect because official letter DPM-INF-816-2004 clearly states that a copy was sent to the Municipalidad. She adds that she is not required to prove whether the official letter was received, because its express wording shows that it was copied to the Municipalidad.

In this regard, she argues that the Court violates the principles of legality and reasonableness by requiring her to prove more than the document itself presumptively establishes—that a copy was sent to the respondent—and thereby also violates the rules of sound judicial assessment (sana crítica), specifically the rules of logic and experience, under which, if the cited document contains a notation indicating that a copy was delivered to a third party, delivery is presumed in the absence of evidence to the contrary. She cites section 28 of Ley N° 8488 del 22 de noviembre de 2005, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, and its implementing regulation, Decreto no. 34361- MP, stating that they establish the obligation of local governments to incorporate the Plan Nacional para la prevención del riesgo y atención de emergencias into their development plans and zoning plans (planes reguladores), including the prevention of situations involving imminent risk.

She reiterates that the judgment does not analyze the facts in light of the body of applicable law (bloque de legalidad)—Ley de Emergencias and Ley de Zona Marítimo Terrestre—but instead confines itself to a cursory analysis, applying in isolation the laws that impose and predetermine the authorities’ obligations. Consequently, the rules of sound judicial assessment are violated because the Court does not give official letter DPM-lNF-816-2-04, which it dismisses, its proper evidentiary weight. In doing so, it fails to apply section 28 ibídem.

VIII.Regarding the first substantive ground, the Tribunal stated: “On this point, as already noted supra, the plaintiff challenges through these proceedings the constituent elements of the act approving the regulatory plan (plan regulador) at issue, yet did not seek its annulment. At the same time, it has also failed to demonstrate that, when the regulatory plan was approved, there were clear and compelling elements concerning the impact and magnitude of the erosion phenomenon that could have provided certainty as to its possible effects and prevented its approval at that time. In light of the foregoing, the Tribunal likewise finds no liability, whether for unlawful and abnormal conduct (conducta ilícita y anormal), because no violation of the legal system or of scientific or technical rules by the defendant administrative authorities in approving the regulatory plan for Isla de Playa Palo Seco has been established.

Along the same lines, no liability for lawful and normal conduct (conducta lícita y normal) is found either, because this case does not fall within the statutory circumstances of exceptionally severe harm or a small proportion of affected persons.” In the opinion of this Chamber, the Tribunal was correct in finding that, in order to challenge the constituent elements of the act approving the PRIPS, its annulment had to be sought. This is undeniable, since the Tribunal lacks jurisdiction to establish the parameters governing the legality of an administrative act (acto administrativo) whose illegality has not been alleged. It should be noted that, in the prayer for relief (petitoria), the plaintiff asks that the Municipalidad de Parrita and the ICT be held civilly liable, among other reasons, for having approved the PRIPS when evidence existed that it considers genuine concerning the erosion processes affecting the area.

It also seeks to hold them liable for having approved the concession (concesión) in question and granted construction permits while those technical reports existed. It further contends that they breached the concession agreement for the parcel under review, which, in its opinion, caused damages. Nevertheless, at no point is annulment sought of the act that approved the Plan Regulador de Isla Palo Seco. Accordingly, it is clear that the complaint did not seek annulment of that specific administrative act, which precludes any discussion of the legality of the act itself and requires dismissal of this ground.

IX.Regarding the second and fourth challenges in the appeal, it is important to state that, although the plaintiff asserts that evidence existed showing that the erosion phenomenon affecting Isla Damas would have similar effects on Isla Playa Palo Seco, the evidence cited in the appeal does not in fact establish with certainty that the defendant entities had express knowledge of the extent of that phenomenon’s impact on Playa Isla Palo Seco. Clearly, to establish an administrative omission (omisión administrativa) associated with natural events having the potential to cause property damage to an individual subject to the administration, “possible knowledge” cannot be presumed or inferred from the existence of studies concerning impacts on other areas of the country’s Pacific coast, much less from studies sent to third parties with a copy to the local entity. In this specific case, to substantiate administrative liability (responsabilidad administrativa), it was necessary to demonstrate the existence of recognized technical reports, and the defendant administrative authorities’ knowledge thereof, clearly showing the certainty or plausibility of an impact on the concession area itself.

From that perspective, contrary to the claimant’s contention, the fact that the studies she mentions concerned Isla Damas is insufficient to presume that Playa Isla Palo Seco would also be affected. Clearly, to establish the existence of an omission causing the claimed damage, the administrative authorities’ express knowledge of risks of that nature within the precise area of the concession granted to the plaintiff had to be shown. However, the evidence in the record does not establish that the defendants knew, before granting the concession, that Playa Isla Palo Seco would be affected in the future. Nor does it establish that the studies in question identified the concession area as the exact location of the impact. This is undeniable, since report DPM-INF-816-2004 of 20 de setiembre del 2004 postdates the concession agreement of 11 de mayo de 2004. Moreover, official communication (oficio) DPM-INF-816-2004 is addressed to the Comité Local de Emergencia de Parrita, not to the Gobierno Local or the ICT.

Finally, that study specifically identifies the area between boundary markers (mojones) 942 and 954 as the area potentially subject to impact (facts deemed established nos. 5 and 6), whereas the claimant’s parcel lies in another sector, between boundary markers 803 and 805. Accordingly, there is no evidence precisely establishing prior and clear knowledge on the part of the defendant administrative authorities that would have allowed them to foresee possible harm to the plaintiff if the concession at issue were granted. Thus, in the absence of such express knowledge, precision regarding the area potentially subject to impact, and knowledge of the scope of the ongoing natural circumstances, the alleged violations cannot be upheld; both claims of error must therefore be dismissed.

X.Regarding the third objection, under this Chamber’s settled interpretation of Article 139 of the CPCA: “the appeal must contain a minimum legal basis [...] it must explain the reasons supporting the application, challenge the legal reasoning of the appealed judgment, and include at least some reference to a legal provision supporting it” (Resolution n.° 318-A-2008, de las 14 horas 25 minutos del 8 de mayo del 2008). The statement of legal grounds (fundamentación) is therefore distinct from a confused recitation of rules and allegations; a mixture of unintelligible arguments; a mere statement of opinions concerning the merits or justice of the case; or an account of the errors allegedly committed in the appealed judgment without support in legal rules or criteria. Consequently, if the appeal entirely omits the aforementioned technical and statutory connection, or if the connection it draws is manifestly and clearly irrelevant or unrelated to the case, it must be deemed to lack a “complete legal basis,” and therefore to fail to satisfy the necessary requirement established in section 139.3, which is punishable by summary dismissal (rechazo de plano) pursuant to Article 140(c), both provisions being from the same Code cited above.

In the matter under review, the cited claim of error sets forth a series of general and merely argumentative disagreements but fails to contrast the decision with the violations that, in the appellant’s view, occurred; this ground is therefore inadmissible. The appellant in cassation (casacionista) challenges the adjudicators’ analysis concerning when the access road to the concession property was altered, as part of her arguments seeking compensation. Nevertheless, although she challenges the judges’ analysis, the appellant in cassation fails to identify, in addition to the error in the assessment of evidence (valoración probatoria), the substantive rules violated as a result of that error; the ground is therefore procedurally defective. Accordingly, given the clear failure to challenge the grounds of the appealed decision systematically and specifically through other legal arguments, rather than through mere general disagreements in viewpoint, the stated objection is insufficient to prompt review of the challenged judgment before this Chamber and must therefore be summarily dismissed.

XI.In view of the foregoing, the appeal shall be denied. Costs shall be borne by the moving party, pursuant to provision 150.3 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

POR TANTO

The appeal is dismissed, with costs to be borne by the appellant.

Luis Guillermo Rivas Loáciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jéssica Jiménez Ramírez Germán Serrano García Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

Documento PJEDITOR Res. 001196-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas del trece de agosto de dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento incoado por Inmobiliaria Alstema Sociedad Anónima, representada por Michael Steinpichler, mayor, casado dos veces, ingeniero civil, vecino de San José, en su carácter de apoderado generalísimo sin límite de suma, contra el Instituto Costarricense de Turismo, representado por el señor Allan René Flores Moya; y la Municipalidad de Parrita, representada por su alcalde señor Freddy Garro Arias, divorciado, vecino de Parrita. Interviene en representación de la actora el licenciado Ricardo Cordero Vargas, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana; en representación del ICT, los apoderados especiales judiciales, Jimmy Álvarez García, José Francisco Coto Meza, Monikha Cedeño Castro, Flor de María Chacón Arce, y Marlene Marenco Vargas, todos mayores y abogados.

Redacta la magistrada Vargas Vásquez,

CONSIDERANDO

I.Inmobiliaria Alstema S.A. demandó a la Municipalidad de Parrita y al Instituto Costarricense de Turismo (en lo que sigue ICT). Dijo, el Plan Regulador de Isla Palo Seco (en lo que sigue PRIPS), Parrita, fue aprobado por la Municipalidad de ese cantón, en sesión ordinaria no. 1226-96 del 20 de julio de 1996. Manifestó, dicho PRIPS fue aprobado por el ICT quien declaró la aptitud turística de Playa Isla Palo Seco. (Acuerdo de Junta Directiva del ICT no. 4642 del 20 de mayo de 1996, y publicado en la Gaceta no. 91 del 14 de mayo de 1997). Agregó, a ese momento la Municipalidad de Parrita y el Estado, contaban con evidencia del fenómeno de erosión que afectó Isla Damas, con similares efectos en Isla Palo Seco. Aseguró, en sesión ordinaria no. 1830-2004, acuerdo no. 1, artículo 4, punto 1 del 10 de mayo de 2004, la Municipalidad de Parrita aprobó la concesión a su favor de un terreno de 5823.26 m2 en Playa Isla Palo Seco, según plano P-879324-200, ubicada entre los mojones 803, 804 y 805 del Instituto Geográfico Nacional (en lo que sigue IGN), para uso de Hotel y Cabinas, según el PRIPS.

Reveló, según dicho acuerdo, acorde al numeral 50 del Reglamento a la Ley 6043, la Dirección General de Tributación Directa (en lo posterior DGT) debía practicar un avalúo revisable cada cinco años, ajustando el canon vigente. Relató, el 25 de octubre de 2004 suscribió el contrato de concesión sobre la parcela de cita con una vigencia de 20 años, el cual aprobó en resolución G-324-2005 del 11 de febrero de 2005 el ICT. Afirmó, a ese punto el Estado tenía evidencia de que el fenómeno de erosión que había dividido Isla Damas, tendría efectos similares sobre Palo Seco. Apuntó, la cláusula sétima del contrato de concesión fijó el canon anual en ¢535.740,00; (4% del avalúo de la DGT). Argumentó, la cláusula XII de dicho acuerdo le obligó a desarrollar la parcela en el plazo de dos años, desde su inscripción el Registro de Concesiones, la cual quedó inscrita el 12 de abril de 2005, con el no. 001455-Z-000.

Aseguró, según acta no. 1815-2004 de 4 de marzo de 2004, presentó un anteproyecto de construcción denominado “Mar a Lago”, consistente en 13 cabinas para actividad turística. Dijo, la Secretaria Nacional Ambiental (en adelante Setena), le confirió viabilidad ambiental en resolución no.1800-2005-SETENA de 22 de julio de 2005 (expediente 677-2005-SETENA), para 13 casas a construir en 13 años con un costo de ¢72.556.500,00 cada una; (costo total ¢943.234.500,00). Concretó, el 9 de setiembre de 2005, la Municipalidad aprobó el permiso de construcción no. 139-05 para la primera unidad y piscina, la cual concluyó en diciembre de 2006. Precisó, el 16 de agosto de 2006, fue aprobado el permiso de construcción no. 116-06 para la segunda unidad, la cual concluyó en enero de 2007. Adujo, la obra total tiene un valor de ¢223.349.017,00. A su juicio, los fuertes procesos de erosión afectaron la zona desde esa data hasta la actualidad, impidiendo contar con un acceso adecuado y permanente a la zona, pues el único camino fue afectado por las mareas y erosión.

Aclaró, ello dificultó la visita de turistas y el ingreso de materia prima para construir las restantes. Acusó, el 11 de marzo de 2009, el Ayuntamiento de Parrita le notificó un incremento en el canon (¢4.542.145,00); a pesar de no haber realizado labores contra la erosión, y, de que en ese momento su valor como destino turístico era inferior. Alegó, a falta de acciones contra la erosión por parte del Ayuntamiento de Parrita, se imposibilitó realizar reservaciones de las unidades construidas, pues no existe certeza de que los visitantes puedan llegar al destino o no. Apuntó, tal situación afectó sensiblemente la visita de turistas a la zona, al punto que un Hotel vecino cerró y en su caso, no pudo completar el proyecto. Arguyó, de haber contado con acceso su proyecto habría generado utilidades netas por ¢1.964.000.000,00. Sobre el proceso de erosión, refirió, en el año 1997 mareas extraordinarias azotaron la costa pacífica partiendo Isla Damas, en dos bloques, proceso que fue estudiado y documentado por instancias de la Universidad de Costa Rica.

Aseguró, en dichos estudios se determinó que en las playas del Pacífico Central, incluyendo Isla Palo Seco, se ha dado un proceso de aumento en el nivel relativo del mar, generando erosión, la cual, era predecible. Aseveró, en informe técnico DPM-INF-816-2004 de 20 de setiembre de 2004, el Departamento de Prevención de la Comisión Nacional de Emergencias, concluye que esa zona es vulnerable, y, ante eventos de erosión costera y fluvial, recomienda, solo autorizar uso de suelo en esa zona para Acuicultura. Continuó, dicho informe fue recibido por el Ayuntamiento accionado un mes y cinco días antes de firmar el contrato de concesión. Destacó, en informe DPM-INF-651-2005 de 6 de setiembre de 2005, la Comisión de Emergencias refirió cambios significativos en el contorno de la desembocadura del Río Parrita, que desestabilizan la zona, por lo que cualquier infraestructura resulta “efímera”, por lo cual no recomienda permitir asentamientos de vivienda en Palo Seco, e insta al gobierno local a realizar estudios técnicos para una zona de amortiguamiento en la cual no se otorguen concesiones.

No obstante, enfatizó, la Municipalidad de Parrita nunca efectuó tales estudios, y, conociendo sus alcances, le otorgó permisos de construcción. Enunció, en varios oficios del año 2007, el Alcalde de Parrita reconoce ante la Comisión de Emergencias, la falta de definición en la mitigación del proceso erosivo, el peligro las vidas y propiedades y la existencia de estudios técnicos que recomiendan soluciones. Exteriorizó, en oficios de junio 2007 y febrero 2008, el Alcalde solicitó ayuda al Presidente de la República y a la Comisión de Emergencias, y, en oficios de julio y agosto de 2009, da cuenta del proceso de erosión en el lugar, reconociendo es el mismo que afectó Isla Damas. Detalló, en agosto de 2010, fuertes oleajes destruyeron el camino de acceso a Playa Isla Palo Seco, lo cual se documentó en oficio 018-UTGVM-2010. Concretó, en setiembre de ese año, el Alcalde reconoce la ineficacia de los trabajos efectuados para proteger el acceso.

Precisó, el 30 de setiembre de 2010 interpuso Recurso de Amparo, el cual fue parcialmente acogido en resolución 18870-2010 de las 12 horas 46 minutos del 12 de noviembre de 2010, ordenando a la Municipalidad de Parrita, presupuestar e iniciar labores para solucionar el problema. Estipuló, el Ayuntamiento accionado no ha cumplido lo ordenado y el proceso de erosión continúa. Solicita en sentencia se declare que los codemandados son responsables civiles: a) por haber aprobado el PRIPS permitiendo el desarrollo e inversión en actividad turística, existiendo evidencia real de los procesos erosivos que destruyeron la Isla Damas, que han venido destruyendo Isla Palo Seco; b) por haber aprobado la concesión de cita, existiendo informes técnicos de fecha anterior -de los cuales estaban enterados-, que alertaban de amenazas naturales que afectarían los proyectos turístico-económicos a establecer en Playa Palo Seco; c) a la Municipalidad de Parrita por haber otorgado permisos de construcción existiendo dichos informes técnicos, igualmente, al no resguardar el patrimonio natural del Estado ni efectuar obras de protección del acceso; d) también por incumplir el contrato de concesión, al no garantizar condiciones de acceso seguro y permanente a Playa Isla Palo Seco y a su parcela.

Agregó, la Municipalidad de Parrita y al ICT deberán indemnizarle los daños y perjuicios causados, entendida como la utilidad neta de haber concluido el proyecto, por un monto máximo de ¢1.964.000.000. En forma solidaria solicita, se declare a los codemandados responsables solidarios, quienes deberán cancelar el valor de las obras construidas en la parcela, a fijar pericialmente. Agrega, hasta tanto no se efectúen los pagos dichos, conservará la posesión de la parcela sin cancelar canon alguno, igualmente mientras no se efectúen las obras de protección del camino ordenadas en fallo 18870-2010. Los codemandados deberán cancelar intereses legales sobre las sumas dichas desde la fecha de la resolución y hasta su efectiva realización y las costas. El ICT contestó en forma negativa. Se tuvo por contestada afirmativamente la demanda, por parte de la Municipalidad de Parrita, al incumplir prevención.

El ICT interpuso las excepciones de falta de: agotamiento de la vía administrativa, legitimación en su doble modalidad y derecho. El Tribunal las rechazó. Declaró sin lugar la demanda, con costas a cargo de la actora quien inconforme acude en casación.

Recurso por razones procesales

II.El casacionista formula tres agravios de naturaleza procesal. En la primera censura reclama violación del mandato 155 inciso d) del Código Procesal Civil (en adelante CPC), aplicable a la especie en virtud del mandato 220 del CPCA. Reclama, según la norma de cita, cuando hubiere hechos no probados de conformidad con los alegados por las partes, y fueren de influencia en la decisión del proceso, el tribunal deberá expresar allí mismo las razones que se tengan para estimarlos como tales. En el presente caso, asegura, de la sentencia impugnada se constata que el tribunal se limita a señalar como hecho no probado número 4, únicamente lo siguiente: "4) Que la parte actora no contara con un acceso adecuado y permanente entre los años 2007 al 2011, por la frecuente afectación de las altas mareas y la erosión". Asevera, el Tribunal no menciona las razones o pruebas que ha tenido para tener ese hecho (de capital importancia en su teoría del caso) como tal (no probado).

Incluso, esboza, el Tribunal no remite a las posibles consideraciones que sobre ese particular pudo haber desarrollado en la parte subsiguiente del fallo, con lo cual violento las normas citadas arts. 155 inciso d del CPC y 137 inciso g del CPCA) y conexamente el principio de seguridad jurídica y el debido proceso (de interpretación restringida o favorable en este caso), toda vez que por la falta apuntada nuestra representada carece de la posibilidad de refutar adecuadamente la sentencia en cuanto ese hecho medular al desconocer las razones que tuvo el A quo para tenerlo como no probado. En el segundo motivo acusa violación de normas procesales por inobservancia del canon 137 incisos b), d) y h) del CPCA. Refiere, en el resultando 1° de la sentencia y en el libelo de la demanda, consta, solicitó como parte de su petitoria se declarara: "A la Municipalidad de Parrita como parte incumpliente (sic) de sus obligaciones derivadas del contrato de concesión suscrito con inmobiliaria Alstema S A en fecha 25 de octubre del 2004 e inscrito en el Registro de Concesiones en fecha 12 de abril del 2005 y responsable civil por esa omisión al no garantizar y mantener las condiciones de acceso seguro y permanente a la zona marítimo terrestre de Playa Isla Palo Seco y en particular a la parcela concesionada a favor de inmobiliaria Alstema S.A. luego de los eventos de erosión reportados en el año 2007 y que continúan hasta el día de hoy.

Que los incumplimientos de la Municipalidad de Parrita en relación con las obligaciones derivadas del contrato de concesión suscrito con Inmobiliaria Alstema S.A. en fecha 25 de octubre del 2004 e inscrito en el Registro de Concesiones en fecha 12 de abril del 2005 son graves. Que inmobiliaria Alstema S.A. es la parte cumpliente (sic) de las obligaciones que le establece el contrato de concesión suscrito en fecha 25 de octubre del 2004 e inscrito en el Registro de Concesiones en fecha 12 de abril del 2005. Extinguida la concesión otorgada a favor de inmobiliara Alstema S.A. por causas imputables y con responsabilidad a cargo de la Municipalidad de Parrita”. Pese a lo anterior, apunta, el Tribunal no hace referencia alguna a tales peticiones. Esboza, no dice ni se infiere de su razonamiento, por qué razón tales peticiones son improcedentes. Lo anterior, considera, tiene como resultado una total falta de motivación de la sentencia en cuanto a esas peticiones en particular, así como un quebranto del principio de congruencia, lo cual redunda a su vez, en la violación al debido proceso.

Esa falta de pronunciamiento sobre los extremos señalados supone un quebranto de los ordinales 39, 40 y 41 de la Constitución Política y el artículo 8 del Pacto de San José, en cuanto no solo no ha encontrado la debida reparación jurídica, sino porque, además, con dicha omisión, el Tribunal violentó su derecho al debido proceso en general y a su derecho/obligación de que las sentencias sean debidamente motivadas. Opina, esto como resultado de que no se falló respetando las debidas garantías que para tales efectos establecen tanto la Constitución como la Convención Americana de Derechos Humanos, según las correspondientes interpretaciones que sobre los señalados numerales han realizado respectivamente ambos tribunales como intérpretes últimos de esas normas, y, bajo el entendido que tales interpretaciones son de obligatorio acatamiento para los jueces. Agrega, el Tribunal debió al menso analizar los hechos y las pruebas de donde se pudiera inferir razonablemente, las razones existentes para rechazar las peticiones referidas.

Posteriormente, agrega, la sentencia resulta incongruente en el tanto señala en el hecho no probado número 3, que al aprobarse al concesión, los entes demandados contaban con evidencia del fenómeno de erosión en la Isla Palo Seco. Apunta, la incongruencia radica en que de conformidad con ese razonamiento, de conformidad con los cánones 4 y 16 de la LGAP los demandados debieron realizar estudios técnicos para verificar el riesgo de la zona. Así, afirma, al no haberlos realizado, no contaron con esa evidencia del fenómeno de cita. De manera, resalta, si no se realizaron los estudios, no era posible en aplicación de las reglas de la lógica, que el Tribunal determinara se hubiere acreditado la causa eficiente entre tales hechos y los daños irrogados, lo que estima, le hace incurrir en incongruencia. En el tercer reproche reclama, los hechos de la demanda no controvertidos xii y xiii no se incluyeron como hechos probados.

Opina, estos dos hechos son relevantes pues además de demostrar "obligaciones" del concesionario, de conformidad con lo que establecen los artículos 1, 23 y 59 de la Ley de la ZMT, demuestran igualmente su derecho a "desarrollar" el inmueble y para ese desarrollo el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley de Concesiones. Asegura, al no haberse incluido tales hechos no controvertidos se quebranta lo establecido en el artículo 155 del CPC, relativo al deber de incluir los hechos relevantes para el dictado de la sentencia.

III.Referente al primer cargo procesal, observa este órgano decisor, si bien la recurrente alega, el Tribunal tuvo por no acreditado que la actora no contara con un acceso adecuado y permanente, entre los años 2007 y 2011, lo cual estima, violenta el mandato 155 inciso d) del CPC, en criterio de este órgano decisor, dicho reclamo no es de recibo, puesto que, conforme al hecho tenido por probado no. 16: 16) Que entre el (sic) diciembre del año 2006 y diciembre del 2011 el camino de Playa Palo Seco, se vio afectado por las altas mareas, no obstante la Municipalidad de Parrita y otras entidades intervinieron en el lugar, a efectos de restablecer la comunicación (declaración de María Fonseca Ureña en soporte audiovisual del juicio, a partir de las 11:02:49; declaración de Jorge Álvarez Mondragón, en soporte audiovisual del juicio a partir de las 11:58:00). De lo expuesto, claramente el hecho tenido por probado 4), es consecuencia innegable de lo determinado en el hecho tenido por probado no. 16.

En este se establece en forma diáfana, que se sustenta en la declaratoria de los testigos María Fonseca Umaña y Jorge Alvarez Mondragón, las cuales constan en el soporte adudiovisual. De tal suerte, no incurre el Tribunal en el quebranto procesal que se apunta, pues el hecho tenido por no demostrado 4), descansa en el que fuera tenido por probado no. 16, en el cual si fueron acreditados los elementos probatorios de base, de ahí que la censura deba rechazarse, pues no existe la lesión que se apunta al precepto 155 inciso d) del CPC.

IV.En su segunda censura, el casacionista mezcla las causales de falta de motivación e incongruencia. Tocante a la falta de motivación, esta Cámara (resolución no. 328-F-S1-2012 de las 8 horas 50 minutos del 8 de marzo de 2012), ha indicado, no debe entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia. Surge cuando no hay motivación, ya sea porque no existe, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de modo que impide tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en el dispositivo del fallo, lo que vulneraría los derechos procesales de las partes, en particular, el del debido proceso y el derecho de defensa. De esa manera, no se trata de determinar si el juzgador se pronunció sobre todas las pretensiones incorporadas al proceso (vicio de incongruencia), sino por el contrario, si brindó los fundamentos sobre los cuales adoptó la decisión correspondiente.

En la especie, el Tribunal en su sentencia refirió, no encontrar presentes los elementos constitutivos de la responsabilidad objetiva, por parte de los demandados, en esa primera etapa de aprobación del plan regulador. Agregó, no ha sido acreditado que, para el momento de la aprobación del Plan Regulador de la Isla Palo Seco, por parte de la Municipalidad y el ICT, dichos entes contaran con evidencia clara y contundente del fenómeno de erosión en la Isla Palo Seco. A su vez, esbozó, si bien no es posible determinar la fecha exacta en la que salieron a la luz pública los documentos en cuestión, dichos documentos se ubican en el tiempo después de la aprobación que otorgaron los entes demandados al plan regulador de la Isla Playa Palo Seco. Por tal motivo, consideró, no es posible tener acreditado que las entidades demandadas contaban con indicios suficientes, claros y contundentes, que les impidiera aprobar el plan regulador en cuestión.

Tampoco señaló, se ha demostrado que al momento en el que fue aprobado el plan regulador, existieran elementos claros y contundentes, relativos al impacto y magnitud del fenómeno de erosión que permitieran tener la certeza de sus posibles efectos, que le impidieran en ese momento aprobarlo. Por lo expuesto, relató, tampoco encuentra responsabilidad alguna, ya sea por conducta ilícita y anormal, pues no ha sido acreditada la transgresión al ordenamiento jurídico o a las reglas de la ciencia o de la técnica, por parte de las administraciones demandadas al aprobar el plan regulador de la Isla de Playa Palo Seco. En la misma línea, no hay responsabilidad por conducta lícita y normal, al no encontrarse en los supuestos normativos de la intensidad excepcional de la lesión, ni la pequeña proporción de afectados, ni se ha demostrado la forma en la que las entidades demandadas conocieron estos documentos.

Por otro lado, manifestó, los estudios aportados se refieren a la Isla Damas, motivo por el cual resulta imposible desprender con claridad y contundencia que el fenómeno de la erosión se iba a comportar de igual forma en la Playa Palo Seco y en concreto, frente a la parcela de la parte actora. Sobre el particular, puntualizó, la parcela de la actora se ubica entre los mojones 803, 804 y 805 del Instituto Geográfico Nacional. A su vez, continuó, la suscripción de su concesión se realizó en el marco del Plan Regulador que había sido aprobado con mucha antelación, en el año 1996. Así planteadas las cosas, prosiguió, el informe DPM-INF-816-2004, se refería a un sector distinto del que se encontraba la parcela de la parte accionante, así como a un proyecto de ampliación del Plan Regulador. Aunado a lo anterior, estimó, el documento no indica esté vedado a la Municipalidad otorgar concesiones o permisos de construcción.

Finalmente, estipuló, si bien el informe indica que se copia a la Municipalidad de Parrita, en los autos no consta el momento en el cual fue conocido el informe por parte de la Municipalidad, lo cual le impide atribuirle una omisión a los demandados, por haber otorgado la concesión con el conocimiento, claro y contundente de que no debían hacerlo ni se desprende de esta prueba los elementos que componen el esquema de responsabilidad objetiva. Arguyó, resulta imposible considerar, que para el 25 de octubre del 2004, así como para el 11 de febrero del 2006, que las entidades demandadas estaban enteradas de una forma precisa, clara y contundente de los efectos que la erosión podría causar sobre la parcela de la parte accionante. El avalúo realizado, afirmó, no hace referencia a efectos negativos de erosión que estuvieran presentes en ese momento, o problemas ocasionados por éste fenómeno. De ese modo, precisó, al momento en el que las Administraciones desplegaron sus conductas decisorias, la información con la que contaban no les permitía desprender que en ese momento no era posible otorgar la concesión, por motivos de la erosión.

Por lo expuesto, relató, no se han configurado ninguno de los elementos del esquema de responsabilidad objetiva, pues las actuaciones administrativas se enmarcaron dentro del íter procedimental establecido con la finalidad de otorgar una concesión sobre una zona pública, todo a instancia de la parte accionante. Concluyó, al aplicar las reglas de la sana crítica racional, al valorar el informe DPM-INF-651-2005, es claro que el objeto de estudio y recomendaciones contenidas en éste, son para el sector de Playa Palma y Playa Palo Seco, en la desembocadura del río Parrita. Es decir, refiere un sector distinto al de la parcela del actor, pues ésta no se encuentra ubicada en Playa Palma, ni en el sector de la desembocadura del Río Parrita, como se desprende de las múltiples fotografías y planos que contiene el documento. Además, resaltó, el informe de análisis no formó parte del trámite de otorgamiento de los permisos de construcción, como para que pueda imputarse una omisión administrativa.

Si bien se indicó que en ocasiones las mareas afectaban el camino, dijo, la Municipalidad estaba preparada para atender el camino, tratando de lograr la comunicación y reparar el camino, con equipos de la Municipalidad o de otras entidades que colaboraban, restableciendo la vía de comunicación, lo cual se hacía de inmediato. Finalmente, detalló, a raíz del recurso de amparo ante la Sala Constitucional fue variado el rumbo del camino, para evitar que las mareas lo afectaran. De lo expuesto, es claro, el Tribunal si brindó las motivaciones del caso a fin de sustentar sus posiciones, de ahí que deba rechazarse la inconformidad por falta de motivación.

V.Tocante al vicio por incongruencia, esta Sala ha indicado que el instituto de mérito no estriba en la falta de relación entre lo pedido por las partes, no a lo largo del proceso, sino en sus escritos de demanda o contrademanda, así como en sus respectivas contestaciones y lo resuelto en el fallo; no porque en éste se decida algo diferente a lo querido por los litigantes, sino porque se omite pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate, o se otorga más de lo pedido, o la decisión no guarda correspondencia con lo pedido, o contiene disposiciones contradictorias, pero no porque se deniegue la totalidad de lo pretendido, o se conceda sólo parcialmente (cánones 99 y 155 del Código Procesal Civil). Se ha de agregar que no hay incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la parte dispositiva. Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias números 408 de las 14 horas 30 minutos del 28 de junio del 2006; 41 de las 9 horas del 26 de enero, 71 de las 10 horas del 2 de febrero, 534 de las 10 horas 20 minutos del 27 julio, las tres del 2007.

(Votos no. 478- 2008 de las 8 horas 30 minutos del 18 de julio de 2008 y 826-2013 de las 9 horas 40 minutos del 4 de julio de 2013). De lo anterior se colige que los hechos, las pretensiones y, en su caso las excepciones invocadas, constituyen el marco inexorable dentro del cual el juez debe resolver lo pretendido. En otras palabras, no puede ni debe trasponer los linderos definidos por lo pedido, alegado y probado por las partes. Al respecto, observa esta Sala, en efecto la parte actora solicitó declarar en sentencia: a) los codemandados son responsables civiles: a) por haber aprobado el PRIPS permitiendo el desarrollo e inversión en actividad turística, existiendo evidencia real de los procesos erosivos que destruyeron la Isla Damas, que han venido destruyendo Isla Palo Seco; b) por haber aprobado la concesión de cita, existiendo informes técnicos de fecha anterior -de los cuales estaban enterados-, que alertaban de amenazas naturales que afectarían los proyectos turístico-económicos a establecer en Playa Palo Seco; c) a la Municipalidad de Parrita por haber otorgado permisos de construcción existiendo dichos informes técnicos, igualmente, al no resguardar el patrimonio natural del Estado ni efectuar obras de protección del acceso; d) al incumplir el contrato de concesión, al no garantizar condiciones de acceso seguro y permanente a Playa Isla Palo Seco y a su parcela.

La Municipalidad de Parrita y al ICT deberán indemnizarle los daños y perjuicios causados, entendida como la utilidad neta esperada en caso de haber concluido el proyecto, por un monto máximo de ¢1.964.000.000,00. En forma solidaria solicita, se declare a los codemandados responsables solidarios, quienes deberán cancelar el valor de las obras construidas en la parcela, a fijar pericialmente. Agrega, hasta tanto no se efectúen los pagos dichos, conservará la posesión de la parcela sin cancelar canon alguno, igualmente mientras no se efectúen las obras de protección del camino ordenadas en fallo 18870-2010. Los codemandados deberán cancelar intereses legales sobre las sumas dichas desde la fecha de la resolución y hasta su efectiva realización y las costas. Sobre el particular, visto lo expuesto en el considerando IV, el Tribunal efectivamente resolvió todos los aspectos planteados en la petitoria, acogiendo la falta de derecho y declarando sin lugar la demanda.

De lo expuesto, claramente, el alegato en el sentido de que, acorde a los cánones 4 y 16 de la LGAP los demandados debieron realizar estudios técnicos para verificar el riesgo de la zona, que al no realizarse impidieron contar con evidencia clara y contundente del fenómeno de cita, escapa en un todo a los contornos técnicos del vicio de incongruencia, circunstancia que impide un mayor análisis. Por ende, el cargo deberá rechazarse, pues no se observa el vicio de incongruencia que se alega en tanto lo resuelto no se aparta de la causa de pedir.

VI.Referente al tercer agravio, resulta incuestionable que, en la audiencia preliminar celebrada el 26 de febrero del 2015, el Tribunal tuvo todos los hechos como controvertidos (folio 596, Tomo II del Expediente Judicial). De esa suerte no es dable establecer, como alega la casacionista, que el Tribunal haya dejado de incorporar como hechos tenidos por probados, los hechos xii y xiii de la demanda, toda vez que, como se apunta, todos los hechos fueron controvertidos. Así las cosas, no se está ante el quebranto al numeral 155 del CPC que se apunta, razón que obliga al rechazo de la censura.

Recurso por razones sustantivas

VII.El casacionista formula cuatro agravios por el fondo. En el primero acusa indebida interpretación de los mandatos 4 y 16 de la LGAP en relación con los preceptos 11 de ese cuerpo normativo, 11 de la Constitución Política, 2, 3, 17, 34 y 42 de la Ley sobre la ZMT y 1 inciso 2) del CPCA. Comenta, la LGAP dispone en su mandato 4 que: "La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen". Asimismo, esboza, refiere en su numeral 16 que: "En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia". Considera, el Tribunal entiende que el incumplimiento de dichas normas no se dio. Transcribe parcialmente el fallo.

Denota, el Tribunal da por válida la actuación de los demandados aduciendo, se cuestionan por esta vía los elementos constitutivos del acto de aprobación del PRIPS sin requerir su nulidad. Añade, luego expresan los jueces, no se demostró que al momento en el cual fue aprobado el PRIPS, existieran elementos claros y contundentes, relativos al impacto y magnitud del fenómeno de erosión que permitieran tener certeza de sus posibles efectos e impidieran aprobarlo en ese momento. Esboza, dicha tesis implica una errónea interpretación de las normas citadas por cuanto, el hecho de que no se haya requerido la nulidad del acto de aprobación del plan regulador, no representa una eximente del cumplimiento o de la aplicación de los preceptos invocados (4 y 16 de la LGAP). Estipula, las normas invocadas, son de obligatorio acatamiento para las administraciones públicas, tal y como se desprende del principio de legalidad contenido en el mandato 11 de la LGAP que exige la vinculación positiva de las administraciones públicas al derecho, y, de las obligaciones que establecen los preceptos 2, 3, 17, 34 y 42 de la Ley sobre la ZMT, así como la superior y general vigilancia de la ZMT, del cumplimiento de las disposiciones sobre el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la ZMT y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

Señala también la obligación de los entes públicos de hacer cumplir las medidas necesarias para conservar las condiciones originarias de la ZMT y sus recursos naturales, denegando así la aprobación de planes reguladores que violenten la ley. Asegura, el cumplimento de los preceptos 4 y 16 de la LGAP no está -como erróneamente lo plasmó el Tribunal-, sujeto a la invocación de la nulidad de un acto administrativo en particular. Acusa, su incumplimiento reviste ciertas consecuencias ineludibles, entre ellas la responsabilidad de los “incumplientes” cuando producto de tal proceder hubieren causado un daño, y, la inescindible demostración "ipso iure" del funcionamiento anormal de esa Administración. En el caso de marras, valora, si bien es cierto no se pidió la nulidad del acto de aprobación del plan regulador, eso no implica que los entes demandados fueran eximidos de cumplir con lo que los numerales citados ordenan (aplicación de las reglas de la ciencia y de la técnica).

Detalla, la interpretación del Tribunal sobre tales regulaciones, tiene como consecuencia la violación del principio de legalidad en el ámbito urbanístico. Además, plantea, incurren los jueces en el error de interpretar erróneamente el inciso 2 del cardinal 1 del CPCA, toda vez que éste señala, los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión al ordenamiento jurídico, de manera que si ordena tomar en consideración las reglas de la técnica, la ciencia y la lógica para tener como válido un acto administrativo, entonces no es posible sostener, como lo hacen los jueces, que en el caso concreto el cumplimiento de lo ordenado por los numerales 4 y 16 de la LGAP está sujeto a la solicitud de declaratoria de nulidad del acto de aprobación del plan regulador. Opina, del citado inciso 2 del cardinal 1 del CPCA se colige, el incumplimiento de los deberes u obligaciones administrativas preexistentes y la provocación de un daño, son elementos suficientes para acreditar la inobservancia de lo preceptuado en los mandatos 4 y 16 de la LGAP.

Agrega, también se equivoca el Tribunal al considerar que no existió violación de los mandatos de cita porque al momento de aprobación del PRIPS, no existían elementos claros y contundentes relativos al impacto y magnitud del fenómeno de erosión de estudio. Reitera la obligación de cumplir las normas citadas, por lo cual, los demandados tenían la obligación de realizar estudios sobre este tipo de fenómenos. De esa forma, resalta, la falta de conocimientos sobre ese particular, de conformidad con las normas señaladas, obligaba a los demandados a llevar a cabo un estudio sobre el particular, es decir, la aplicación de las reglas de la técnica, la ciencia y la lógica y de los principios de eficacia y eficiencia, deben ser atendidos en el actuar administrativo, cualquiera que este sea y respecto de la materia de que se trate. Así, refiere, una cosa es que para el momento de aprobación del plan regulador no existiere conocimiento del impacto y magnitud del fenómeno de erosión y otra que los entes demandados no llevaran a cabo, de conformidad con lo que señalan los preceptos 4 y 16 ibídem, los estudios técnicos de examen.

En la segunda censura, acusa indebida valoración de la prueba. Señala, en la demanda atribuyó responsabilidad a los demandados al considerar que para el momento de la aprobación de la concesión de la parcela en la ZMT, ubicada en Isla Palo Seco, tanto la Municipalidad de Parrita como el ICT contaban con evidencia clara y contundente del fenómeno de erosión. No obstante, aduce, el Tribunal rechaza lo anterior señalando cuatro argumentos: 1.-) Que para dar soporte a dicha consideración, se aportaron como prueba documentos visibles a folios 50 y 61, sin demostrar la forma en la que las entidades demandadas conocieron estos documentos; 2.-) Que los estudios de cita se refieren a la Isla Damas, motivo por el cual resulta imposible desprender con claridad que el fenómeno de la erosión se iba a comportar de igual forma en la Playa Palo Seco y en concreto, frente a su parcela; 3.-) que el informe DPM-INF-816-2004, del 20 de setiembre del 2004, documento que es anterior a la suscripción del contrato de concesión, es una consulta formulada por el Comité Local de Emergencias y no por la Municipalidad de Parrita, a efectos de que se valorara el riesgo en el proyecto de ampliación del Plan Regulador de la Playa Palo Seco, comprendido entre los mojones 942 y 954, y no entre los mojones 803, 804 y 805 en donde se encuentra la parcela concesionada; y 4.-) que la suscripción de su concesión se realizó en el marco del Plan Regulador que había sido aprobado con mucha antelación, en el año 1996.

Apunta, en lo que respecta al primer argumento, los documentos referidos (folios 50 y 61 del expediente) en los cuales consta la información referente al fenómeno erosivo, fueron formulados por funcionarios de entes públicos especializados en la materia (Departamento de Física Atmosférica, Oceánica y Planetaria, Escuela de Física, Centro de Investigaciones Geofísicas, Centro de Investigación de Ciencias del Mar y Limnologia de la Universidad de Costa Rica). Añade, de la relación armónica de los preceptos 9 de la Constitución Política y 1 de la LGAP, el Estado costarricense es de conformación unitaria, por lo que su funcionamiento supone una estructura orgánica sujeta a una serie de relaciones de colaboración entre órganos y entes en función de la competencia que les ha sido atribuida, a fin de alcanzar los fines propuestos y dispuestos en el ordenamiento jurídico. Opina, a fin de lograr el adecuado cumplimiento de tales fines, los numerales 4 y 16 de la LGAP señalan, como regla general, que para poder desempeñarse legalmente, las administraciones no pueden dictar actos contrarios a reglas univocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

En ese orden de ideas, manifiesta, de conformidad con los artículos 4 y 16 de la LGAP y 2, 3, 17, 34 y 42 de la Ley sobre la ZMT, es razonable sostener que las demandadas en el ejercicio de sus respectivas funciones, debían, cuando menos, tener conocimiento, no solamente de los estudios referidos, sino, estar en constante contacto con los entes administrativos citados. Argumenta, de la relación de las normas de referencia y el párrafo 5° del mandato 46 de la Constitución Política, surge una presunción iuris tantum, en el sentido de que las administraciones demandadas debían conocer esa información. En ese sentido, expresa, al cargar sobre su representada la demostración de lo que se supone debe ser el funcionamiento normal de las accionadas, (debido conocimiento de la información apuntada), se violentan las regulaciones citadas por errónea interpretación, o bien, por su desaplicación. Además, considera, de conformidad con el razonamiento normativo realizado, el Tribunal incurrió en una indebida valoración de los informes referidos (folios 50 a 61 de los autos) habida cuenta de que, como se sostuvo, de las normas citadas se desprende una presunción de que las demandadas conocían dicha información.

Expone, el segundo argumento el Tribunal violenta las reglas de la sana crítica, al negarle valor a los estudios de cita por el hecho de que se refieren a la Isla Damas. Esgrime, según las reglas de la lógica, la experiencia y la prudencia, si un fenómeno de tal envergadura está sucediendo contiguo o cerca de la zona a concesionar, es dable pensar que puede afectar esa zona, tal y como efectivamente aconteció. Explica, es claro entonces que el argumento de los jueces mediante el cual señalan que resulta imposible desprender con claridad y contundencia que el fenómeno de la erosión se iba a comportar de igual forma en la Playa Palo Seco y en concreto, frente a la parcela de la parte actora, es abiertamente violatorio de las reglas de la sana critica y consecuentemente del canon 82 inciso 4 del CPCA. Por el contrario, prosigue, a la luz de la sana crítica, el Tribunal debió concluir que dicho informe brindaba la información suficiente como para no aprobar la concesión hasta tanto, por lo menos, se comprobara que el fenómeno no afectaría la zona a concesionar.

Referente al tercer argumento, recalca, las reglas de la sana crítica, específicamente las de la lógica, la experiencia y la prudencia, llevan a concluir, si un fenómeno natural de tal envergadura está sucediendo contiguo o cerca del área a concesionar, es muy posible que afecte esa zona, como en efecto sucedió. Reafirma, se pasan por alto tales reglas, simplemente porque el informe DPM-INF-816-2004 del 20 de setiembre del 2004, refiere una consulta formulada por el Comité Local de Emergencias, no por la Municipalidad de Parrita, y es referido a la zona comprendida entre los mojones 942 y 954, no los 803, 804 y 805 en donde se encuentra la parcela. Recrimina, en nada cambia el hecho de que la consulta no fuera realizada por la Municipalidad, pues debió advertir el Tribunal, la Corporación demandada tuvo conocimiento de dicha información (lo cual se desprende del propio documento en el que se consigna la remisión de copia al ente municipal) sin que actuara con la diligencia del caso, haciendo caso omiso de ella.

En el tercer embate, acusa, indebida valoración o preterición probatoria. Transcribe los hechos tenidos por probados 16 al 18, así como los hechos tenidos por no acreditados, 4, 5, 6, 9 y 11. Dice, el 5 de abril del 2016, día en que se llevó a cabo el reconocimiento judicial, los jueces pudieron comprobar los rastros de un camino preexistente que se encuentra hoy completamente desaparecido y que pasaba enfrente del lote concesionado. Aduce, los funcionarios municipales aceptaron que ese era el acceso a la concesión y que fue en una fecha posterior en la cual se construyó el nuevo camino por el cual se llega a esa área, en la parte orientada hacia el estero. Sin embargo, aclara, la sentencia no hace un “análisis espac¡o-temporal” adecuado sobre la existencia de la calle que comunica a la concesión. Advierte, si bien es imposible para el Tribunal determinar la fecha exacta de construcción de la vía existente al día de hoy, que la sentencia define como "camino transitable hacia la concesión de la Actora", si le es factible determinar mediante la prueba ofrecida, la fecha en que no existía, aspecto vital a efecto de determinar por cuantos años no contó con un acceso transitable y seguro, aspecto que, según las reglas de la lógica y la experiencia, impidió desarrollar la actividad turística y continuar la construcción del proyecto.

Afirma, consta como prueba documental 13 de la demanda, los oficios remitidos por la Municipalidad de Parrita entre Abril del 2007 y Julio del 2009 a la Comisión de Emergencias, dando cuenta del fenómeno de erosión que afecta a Isla Playa Palo Seco. Asimismo, el destrozo de los caminos incluyendo registros fotográficos, sin embargo, el Tribunal no le da el valor adecuado a estos documentos a la hora de concluir, no hubo una afectación significativa del camino, que afectara su actividad. Alega, la sentencia recurrida no analiza esta prueba. Apunta, consta en el expediente administrativo de la Municipalidad sus gestiones en relación a los problemas del camino el 10 de setiembre del 2010 y el 21 de setiembre del 2010. En todos estos casos cita respuestas de la Municipalidad, en las cuales se reconoce que los esfuerzos de reparación del acceso han sido ingentes en virtud de la erosión causada por las olas, y, las veces que ha solicitado ayuda de otras instituciones.

Arguye, consta como prueba documental 19, el oficio D18 UTGVM-2010 dirigido a la Comisión Nacional de Emergencias por parte de la Unidad Técnica de Gestión Vial de la Municipalidad de Parrita, dando cuenta de los destrozos en el camino de acceso a Isla Playa Palo Seco. Asegura, la sentencia no analiza correctamente esta prueba. Asevera, tampoco la prueba documental 18 que acompañó a la demanda, video de una amplia noticia divulgada en el noticiero “Noticias Repretel” del 13 de agosto de 2010 donde se acreditan las condiciones del acceso a Playa Isla Palo Seco. Considera, ahí se señalan las graves afectaciones al Hotel Timarai, que como pudieron apreciar los jueces en la visita, está contiguo a su concesión. Asimismo, destaca, en ese video el entonces Alcalde de Parrita, reconoce que el problema de la erosión es de años, lo cual no analiza la sentencia. Adiciona, el 26 de setiembre de 2012 aportó como prueba para mejor resolver un video de la noticia difundida por “Telenoticias” del 20 de setiembre de 2012, donde se aprecian los nuevos destrozos causados por el oleaje en Isla Palo Seco y la desaparición de lo poco que quedaba del camino, aislando totalmente la zona.

Observó, la sentencia no analiza esta prueba, ni menciona la resolución de la Sala Constitucional sobre el recurso de amparo que en su momento interpuso, ni sobre la falta de ejecución de ese fallo por parte del Ayuntamiento. Especifica, la Sala nunca ordenó abandonar el camino existente y construir uno alternativo cuya existencia en área pública contiguo al manglar es dudosa. Así, subraya, los hechos tenidos por probados 16, 17 y 18 conllevan una incorrecta valoración de la prueba pues de los autos se desprende, que al menos entre los años 2007 y 2012, el camino de acceso a Isla Palo Seco y a su concesión, no era un camino confiable y permanente y eso es un incumplimiento de las obligaciones de la Municipalidad de conformidad con el Contrato de Concesión. Reitera, no es cierto que la Municipalidad de Parrita y otras entidades intervinieran en el lugar, a efectos de restablecer la comunicación o al menos en cuanto a garantizar el acceso permanente y seguro.

Continúa, la sentencia recurrida tiene como hechos probados 7) y 8) que sin poder precisar fecha exacta se varió el rumbo del camino y que hoy existe un acceso, lo cual parece desconocer sus pretensiones, cuando lo cierto es que existe prueba que demuestra, entre el año 2006 y 2012 el camino fue inadecuado e interrumpido lo cual imposibilitó el desarrollo del proyecto, lo cual conlleva incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por la Municipalidad. Sostiene, la construcción del desvío del camino que permite hoy el acceso a la concesión, ocurrió con posterioridad al 26 de setiembre del 2012. Recrimina, esta correcta definición espacio temporal es importante considerando que la concesión se inscribió el 12 de abril del 2005, de ahí que las primeras obras se completaron en enero del 2007, mientras que la demanda se interpuso en el 2011, es decir que las graves afectaciones que indica haber sufrido se dan mientras el camino de acceso no era adecuado ni permanente como demanda la actividad de construcción y explotación turística.

En la cuarta inconformidad, la recurrente reprocha indebida apreciación o preterición probatoria. Transcribe los hechos tenidos por demostrados 6) y 12). Acusa, la sentencia indica que los oficios mencionados en los hechos tenidos por probados 6 y 12, al ser dirigidos al Comité Local de Emergencias, no pueden entenderse como conocidos por la Municipalidad. Manifiesta, a partir de allí considera, no existe el nexo causal de la responsabilidad. Igualmente, valora, desarrolla el rechazo de las pretensiones indicando, el fenómeno de la erosión (fuerza mayor) consiste en un hecho imprevisible, inevitable, de la naturaleza, extraño y exterior. Externa, esta apreciación es incorrecta por cuanto, el oficio DPM-INF-816-2004 indica claramente que se envía con copia a la Municipalidad. Agrega, no le corresponde demostrar si el oficio se recibió o no pero de su literalidad se desprende, se copió a la Municipalidad.

En ese orden de ideas, expone, el Tribunal violenta los principios de legalidad y razonabilidad al pretender, le corresponde demostrar más allá de lo que el propio documento presume (el haber remitido una copia a la demandada), con lo cual, a su vez, violenta las reglas de la sana crítica, específicamente las de la lógica y las de la experiencia que llevan a concluir, si en el documento de cita se plasmó la leyenda que da cuenta de que se entregó una copia a un tercero, así se presume salvo prueba en contrario. Cita el numeral 28 de la Ley N° 8488 del 22 de noviembre de 2005, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo y su Reglamento Decreto no. 34361- MP, indicando, en ellos se establece la obligación de los gobiernos locales de incluir en los planes de desarrollo y planes reguladores, del Plan Nacional para la prevención del riesgo y atención de emergencias, incluyendo la prevención de situaciones de riesgo inminente.

Reitera, la sentencia no analiza los hechos a la luz del bloque de legalidad (Ley de Emergencias, Ley de Zona Marítimo Terrestre), por el contrario, se limita a hacer un análisis exiguo, aplicando aisladamente las leyes que imponen y predeterminar obligaciones de las administraciones. Así las cosas, se violentan las reglas de la sana critica en cuanto el Tribunal no le da el valor correspondiente al oficio DPM-lNF-816-2-04, el cual desdeña. De esa forma, desaplica el ordinal 28 ibídem.

VIII.Referente al primer motivo por el fondo, el Tribunal indicó: “Sobre el particular, como ya se hizo notar supra, la parte actora cuestiona por esta vía los elementos constitutivos del acto de aprobación del Plan Regulador de marras, no obstante no requirió su nulidad. A la vez, tampoco ha demostrado que al momento en el que fue aprobado el plan regulador, existieran elementos claros y contundentes, relativos al impacto y magnitud del fenómeno de erosión que permitieran tener la certeza de sus posibles efectos, que le impidieran en ese momento aprobarlo. Por lo expuesto, tampoco encuentra el Tribunal responsabilidad alguna, ya sea por conducta ilícita y anormal, pues no ha sido acreditada la transgresión al ordenamiento jurídico o a las reglas de la ciencia o de la técnica, por parte de las administraciones demandadas al aprobar el plan regulador de la Isla de Playa Palo Seco. En la misma línea, tampoco se encuentra la existencia de responsabilidad por conducta lícita y normal, al no encontrarnos en los supuestos normativos de la intensidad excepcional de la lesión, ni la pequeña proporción de afectados”.

Para criterio de esta Sala, lleva razón el Tribunal al considerar, a efecto de impugnar los elementos constitutivos del acto de aprobación del PRIPS, debió requerir su nulidad. Lo anterior resulta innegable, toda vez que el Tribunal carece de competencia a fin de establecer los parámetros de legalidad de un acto administrativo cuya ilegalidad no ha sido argüida. Nótese que en la petitoria, la demandante requiere tener como responsables civiles a la Municipalidad de Parrita y al ICT, entre otras razones, por haber aprobado el PRIPS existiendo evidencia que estiman real de los procesos erosivos que afectan la zona. Asimismo, por haber aprobado la concesión de cita y otorgado permisos de construcción existiendo dichos informes técnicos. También por considerar que incumplieron el contrato de concesión de la parcela de examen, lo cual en su opinión generó daños y perjuicios. No obstante, en ningún momento se reclama la nulidad del acto que aprobó el Plan Regulador de Isla Palo Seco.

De esa suerte, resulta claro, no fue requerida en la demanda, la nulidad de ese acto administrativo en específico, razón que impide discutir la legalidad en sí del acto, razón que obliga al rechazo del cargo.

IX.Tocante a los embates segundo y cuarto del recurso, es importante indicar, si bien la parte actora afirma, existía evidencia de que el fenómeno de erosión que afectó Isla Damas tendría efectos similares en Isla Playa Palo Seco, en realidad la prueba citada en el recurso no acredita con certeza, que las entidades demandadas tuvieran conocimiento expreso del alcance de ese fenómeno sobre Playa Isla Palo Seco. Evidentemente, a fin de establecer una omisión administrativa relacionada con eventos de la naturaleza, con el potencial de causar un daño patrimonial al administrado, el “eventual conocimiento” no puede ser asumido, ni derivarse de la existencia de estudios sobre afectaciones a otras zonas del litoral pacífico del país, menos aún de estudios remitidos a terceros, con copia a la entidad local. Para el caso concreto, en términos de justificar responsabilidad administrativa, debía ser demostrada la existencia y conocimientos de las autoridades administrativas demandadas, sobre informes técnicos reconocidos, que claramente evidenciaran la certeza o plausibilidad de la afectación al área concesionada en sí.

Desde esa arista, no resulta suficiente, como lo expone la accionante, con que los estudios que menciona se refirieran a la Isla Damas para asumir, que también afectarían a Playa Isla Palo Seco. Claramente, para determinar la existencia de una conducta omisiva causante del daño que se reclama, debía precisarse el conocimiento expreso de las autoridades administrativas, sobre riesgos de esa naturaleza, ubicables en el área precisa de la concesión otorgada a la actora. No obstante, no hay elementos de prueba en la especie que establezcan el conocimiento de las demandadas, sobre la afectación futura de Playa Isla Palo Seco con anterioridad al otorgamiento de la concesión. Tampoco que los estudios en mención precisaran el área concesionada, como lugar exacto de la afectación. Lo anterior resulta innegable, toda vez que el informe DPM-INF-816-2004 del 20 de setiembre del 2004, es posterior al acuerdo de concesión del 11 de mayo de 2004.

Asimismo, por cuanto, el oficio DPM-INF-816-2004, está dirigido al Comité Local de Emergencia de Parrita, no al Gobierno Local ni al ICT. Finalmente, en dicho estudio se refiere específicamente el área comprendida entre los mojones 942 y 954 como área de eventual afectación (hechos tenidos por acreditados no. 5 y 6), mientras que la parcela de la accionante se ubica en otro sector, entre los mojones 803 a 805. De esa suerte, no existen elementos de prueba que con precisión establezcan la existencia de un conocimiento previo y claro, por parte de las autoridades administrativas demandadas, que permitiera asumir la posibilidad de un daño para la actora de llegar a otorgarse la concesión de examen. De esa suerte, a falta de ese conocimiento expreso, precisión sobre el área de eventual afectación, y, alcance de las circunstancias naturales en proceso, no es dable acoger las violaciones reclamadas, de ahí que ambos quebrantos deban rechazarse.

X.Referente a la tercera inconformidad, según criterio reiterado de esta Cámara, interpretando el artículo 139 del CPCA: “se requiere que el recurso cuente con una fundamentación jurídica mínima [...] deben explicarse las razones en las cuales sustenta su gestión, combatiendo los argumentos de derecho de la sentencia recurrida y consignando, al menos, alguna referencia normativa que le dé sustento” (Resolución n.° 318-A-2008, de las 14 horas 25 minutos del 8 de mayo del 2008). La fundamentación es, por tanto, ajena al despliegue confuso de normas y alegatos; a la mezcla de argumentos ininteligibles o a la simple exposición de opiniones sobre la procedencia o justicia del caso; o bien, al recuento de los desaciertos que se consideran cometidos en la sentencia recurrida sin respaldo en normas o criterios jurídicos. De allí que, si el recurso omite por completo esa relación técnico-normativa a la que se ha hecho referencia o la que realiza resulta impertinente o desvinculada al caso de manera manifiesta y evidente, habrá que entender que carece de “total fundamentación jurídica”, y por tanto, incumple el necesario requisito establecido en el numeral 139.3, que se sanciona con el rechazo de plano, a tenor de lo dispuesto en el artículo 140 inciso c), ambos del mismo Código de referencia.

Ahora bien, en el asunto de análisis, el agravio de cita refiere una serie de disconformidades generales y meramente argumentativas, en las que se omite el contraste de lo decidido con las infracciones que, en su criterio, tuvieron lugar, razón por la cual, dicho cargo no resulta admisible. La casacionista refuta el análisis realizado por los juzgadores, en cuanto al momento en el cual fue modificado el camino de acceso a la propiedad concesionada, como parte de sus argumentos a fin de contar con una indemnización. No obstante, pese a que ataca el análisis realizado por los jueces, no se preocupa la casacionista por identificar además del yerro en la valoración probatoria, las normas sustantivas que con ese error vulneró, de modo que el cargo resulta informal. Así las cosas, ante la evidente omisión en combatir de manera sistemática y específica los fundamentos de la resolución recurrida, con otras razones normativas, y no con simples y genéricas disconformidades de criterio, el reproche señalado resulta insuficiente para generar la revisión del fallo controvertido ante esta Sede, por lo que deberá ser rechazado de plano.

XI.En mérito de lo expuesto, se denegará el recurso. Son las costas a cargo del promovente, conforme al precepto 150.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

POR TANTO

Se rechaza el recurso con las costas a cargo del recurrente.

Luis Guillermo Rivas Loáciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jéssica Jiménez Ramírez Germán Serrano García