Validity of Protected-Area Admission FeesValidez de tarifas de ingreso a áreas protegidas

20170004000620-3138244-1.rtf Res. 001061-F-S1-2021 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten fifteen a.m. on June twenty-ninth, two thousand twenty-one.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) brought by INMOBILIARIA RENACIENTE S.A Y CAZADOR SUBMARINO S.A., represented by their special litigation counsel (apoderados especiales judiciales), Mario Hidalgo Matlock, Iván Vincenti Rojas and Silvia María González Castro, against the STATE, represented by Deputy Attorney General Mónica Belisa Padilla Cubero, and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (hereinafter SINAC), represented by its special litigation counsel, Gidgett Ramírez Hernández. The plaintiffs filed an appeal in cassation (Recurso de Casación) against Judgment N° 43-2017-I of 08 hours on May 09, 2017, issued by the First Section of the Administrative and Civil Tax Court.

Justice Rojas Morales, writing for the Court:

WHEREAS

I.The companies Inmobiliaria Renaciente S.A and Cazador Submarino S.A. jointly filed an ordinary action against the State and SINAC, requesting that Decreto 38.295-MINAE be declared null and void due to defects of legality (vicios de legalidad), both formal and substantive, or, alternatively, as a subsidiary claim (pretensión subsidiaria), that Decreto 38.295-MINAE be partially annulled with respect to the new rates for Isla del Coco and that the rates established by Decreto 34.164-MINAE remain in effect. They further requested a declaration confirming the existence of the Cooperation Agreements for Compensation for the Transportation of Persons and Goods to Parque Nacional Isla del Coco, executed between the plaintiffs and SINAC, and that the rights and obligations recognized therein remain in effect until their expiration in the year 2016, as well as an order requiring the State to pay attorneys’ fees and litigation costs (costas personales y procesales), either jointly and severally or subsidiarily with the defendant against whom judgment is entered.

Both defendants opposed the complaint. The State raised the preliminary defenses (defensas previas) of expiration (caducidad) and limitation (prescripción), as well as the defenses on the merits (excepciones de fondo) of lack of a legal right (falta de derecho), lack of standing on the part of both plaintiffs and defendants (falta de legitimación activa y pasiva), and lack of a current interest (falta de interés actual), and requested that the plaintiffs be ordered to pay both categories of costs and any interest accruing thereon until paid in full. SINAC raised the defenses of lack of a legal right and lack of standing. In deciding this dispute, the Court found it proven that on December 14, 2009, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter CONAC), at Special Session N°12-2009, item N°5, Resolution N°12, approved the Methodology for Updating Admission Rates for Protected Wildlife Areas (Metodología de Actualización de Tarifas de ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas), pursuant to Article 42 of the Ley de Biodiversidad and section 59 of its regulations.

That methodology, approved by CONAC, was prepared by Francisco Alpizar of the Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (hereinafter CATIE) and consists of the following stages, as explained in the document entitled “Estimation of Admission Rates and Other Services Provided by Protected Wildlife Areas in Costa Rica: Case Studies in Parque Nacional Braulio Carrillo, Sector Barva and Parque Nacional Chirripó. Final Report.” The methodological framework set forth in that document is as follows: A- Definition of objectives; B- Search for relevant information and estimation of parameters; C- Rate calculations; D- Preliminary analysis of potential impacts and public consultation; E- Implementation; and F- Review of results. On May 7, 2010, by official letter SINACDE-611 from the Executive Director of SINAC, addressed to Juan Borbón Marks (ICT Manager), Juan Carlos Ramos Torres (CANATUR Manager), and Carlos Lezama Hernández (ACOPROT Manager), they were advised as follows: “This is to inform you that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is updating the rates for admission and other services associated with visitors to protected wildlife areas.

This rate adjustment is primarily due to the application of the Consumer Price Index for the years 2007 through 2009, as established in Article 42 of Ley No.7788 de Biodiversidad and Article 59 of its regulations. Enclosed is the proposed decree, which will take effect on July 1 of this year, for distribution among your members.” On March 12 and 22, 2012, the División de Contratación Administrativa approved the Cooperation Agreements between the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the companies Inmobiliaria Renaciente S.A. and Cazador Submarino S.A. for Compensation for the Transportation of Persons and Goods to Parque Nacional Isla del Coco. Decreto N° 38295-MINAE, “Rates for admission fees and other services offered in protected wildlife areas administered by the Sistema Nacional de Áreas De Conservación and repeal of Decreto Ejecutivo N° 34164-MINAE,” issued by President of the Republic Laura Chinchilla Miranda and Minister of Environment and Energy (MINAE) René Castro Salazar, was published in La Gaceta N° 82 on April 30, 2014.

The First Section of the Administrative Court, composed of Judge Claudia Bolaños Salazar and Judges Otto González Vílchez and Carlos Espinoza Salas, issued Judgment N° 43-2017-I at 08 hours on May 09, 2017, and ruled: “The defenses of lack of standing on the part of both plaintiffs and defendants and lack of a current interest are denied. The defense of lack of a legal right is granted. This complaint is denied in all respects. The plaintiffs are ordered to pay the litigation costs and attorneys’ fees in these proceedings, as well as any interest accruing thereon until paid in full, in the case of the State, which so requested.” Dissatisfied with the ruling, the plaintiffs filed an appeal in cassation, which was admitted by this Chamber.

APPEAL FOR VIOLATION OF SUBSTANTIVE LAW.

II.The plaintiffs raise three grounds of appeal alleging violations of substantive law. First: They allege an improper interpretation of Article 42 of the Ley de Biodiversidad (hereinafter LB), Article 59 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (hereinafter RLB), and Articles 223 and 361 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP). They state that the Court found that Article 42 of the LB and Article 59 of the RLB allow SINAC to set flexible admission fees for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), since they give it discretion to consider two general parameters: the operating costs of each protected area and the costs of the services provided. The Court therefore erroneously concludes that this is not a regulated power (potestad reglada), but rather a discretionary authority subject to those parameters. They contend that the judgment’s error consists of attributing content and scope to those provisions that they do not possess.

They maintain that Article 42 of the LB clearly establishes two precise and unambiguous parameters for setting fees: the operating costs of protected wildlife areas and the costs of the services they provide. Consequently, it does leave to discretion the decision whether fees may be differentiated, either according to the protected wildlife area concerned or the visitor’s status (resident or nonresident); however, this does not mean that the parameters of “operating costs” and “service costs” may be freely determined. Rather, Article 59 of the RLB provides that CONAC shall approve a methodology for calculating those fees. They argue that the Court allowed SINAC not to use the parameter of the cost of services provided when issuing the challenged decree, even though this is a parameter established by the LB and further developed by its regulations. They object that the Court found that, because the consumer price index applies only to obligations denominated in national currency—as it is a mechanism for indexing that currency—this parameter does not apply to nonresident fees.

Nevertheless, it cites no legal basis for that interpretation, much less for stating that the plaintiff companies have no right to challenge this issue because the fees paid by their customers do not change as a result of the application of that index; accordingly, it found a lack of standing (falta de legitimación) to challenge the exercise of administrative authority. They state that, under Article 42 of the LB, only resident fees may be updated annually using that index, and therefore the Court’s conclusion has no basis in any legal provision. They allege that the Court violated the law by holding that the plaintiffs lacked standing to bring their claim, because their objections concerning the legality of Decreto Ejecutivo N° 38295-MINAE need not depend on proof that any of the plaintiffs sustained a specific injury. They contend that standing to challenge the defects rendering an administrative act of general scope (acto administrativo de alcance general) null and void arises from their provision of tourism services and collaboration with SINAC.

They argue that the Court improperly interpreted the law when it characterized those provisions as “special” and therefore not subject to any regulation other than environmental law. On that basis, the Court concluded that the rule in Article 361 of the LGAP should not have been applied and that Article 223 of the same law was likewise not violated. In their view, however, the legislature did not grant the setting of fees for protected wildlife areas a special status exempting it from the general public-notice requirement under Article 361 of the LGAP, because that purported exception is not prescribed in that provision or in Article 42 of the LB or Article 59 of the RLB. They maintain that there was a defect in the essential procedural formalities (ritualidad esencial) governing the drafting of this type of administrative act, which also violates Article 223 of the LGAP. Second: They allege that the Court found compliance with the phases of the methodology approved by CONAC under Decreto Ejecutivo N° 32895 based on an improper assessment of the evidence.

They object that the Court deemed the public-notice and public-consultation phase satisfied based on evidence that consultations were conducted with ACOPROT, CANATUR, and ICT through official letter SINAC-DE-611 dated 07 de mayo de 2010, which stated that the fees would be modified effective 01 de julio de 2010. However, expert witness Sandra Jiménez Calderón testified that the background information for that decree began to be collected in 2012; therefore, the aforementioned consultations do not relate to the challenged decree. They contend that the Court required the defendant to submit evidence establishing the consultation processes for the preliminary draft (anteproyecto); however, certification DE-DF-04-2017 (digital pages 642 to 655 of the court record) does not satisfy that requirement. Thus, the judgment’s silence regarding this evidence—which the Court itself requested—establishes the omission of evidence essential to rendering the judgment.

They add that the preliminary draft was not even submitted for consultation to those responsible for the protected wildlife areas, since that information cannot be derived from Certification DE-DF-04-2017. Compliance with that phase of the methodology, specifically the component entitled “Definition of Objectives,” was therefore not established. They allege that the “Search for Relevant Information and Estimation of Parameters” phase was not completed. The testimony of expert witness Sandra Jiménez shows that neither consultations with experts nor the collection of primary data through surveys and cost-data collection protocols was conducted, purportedly because of insufficient budgetary funding (Established Fact number 5 and document SINAC-DE-DF-31). It therefore cannot be asserted that the methodology approved by CONAC was followed. This demonstrates the failure to apply Article 16 of the LGAP, since SINAC acted inconsistently and failed to adhere to the technical parameters.

They explain that the Court requested information concerning the financial needs underlying the drafting of Decreto Ejecutivo N°38295, which was submitted through certification DE-DF-01-2017. However, the Court failed to note the contradictions between the testimony of expert witness Sandra Jiménez and that documentation, because she clearly stated that the information used for Decreto Ejecutivo N°38295 was collected during 2010 and 2011. It therefore cannot be concluded that the preliminary draft underwent public consultation, since the official letters on which the Court relied are dated 07 de mayo de 2010. They add that certification DE-DF-01-2017 does not address the financial needs of the conservation areas in 2010 or 2011, but rather projections for 2012 and subsequent years. They further add that it does not contain information concerning the 169 protected wildlife areas (see Whereas 8 of the challenged Decree), but only the following: Área de Conservación Tortuguero, Área Conservación Pacífico Central, Parque Marino Isla del Coco, Área de Conservación La Amistad Pacífico, Área de Conservación La Amistad Caribe, Área de Conservación Guanacaste, Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, Área de Conservación Arenal Tempisque, and Área de Conservación Huetar Norte.

They state that SINAC included no data regarding the “costs of the services provided” by the areas; therefore, one of the fundamental elements of Article 42 of the LB was neither quantified nor analyzed when the challenged Decree was drafted. They allege that, regarding the comparison of fees with those of other international tourist destinations, SINAC submitted certification SINAC-DE-03-2017. However, the information required by the Court was not provided, and the Court therefore relied on mere sheets containing fee information only for Argentina and México. Third: They allege a direct violation through the improper application of Article 193 of the CPCA because costs (costas) were awarded against them. Contrary to the Court’s ruling, the absolute nullity (nulidad absoluta) of Decreto Ejecutivo N° 38295 del 15 de enero del 2014 has been demonstrated, and the litigation was conducted in complete accordance with the principles of procedural good faith.

III.This Chamber proceeds to rule on the grounds raised by the companies appealing in cassation (empresas casacionistas). First: In interpreting the scope of Article 42 of the LB, the Court set forth the following considerations: “… a) It should be noted that Article 42 grants SINAC, as an agency of MINAE with legal personality for instrumental purposes (personería jurídica instrumental), jurisdiction to set admission fees for all state protected areas (áreas protegidas estatales); that is, studies concerning fee increases and approval of admission fees for protected areas fall within the jurisdiction of SINAC, and not specifically of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), whose functions do not include approving admission fees for protected areas, as may be seen from Article 25 of the Ley de Biodiversidad. Likewise, final approval of admission fees must be issued by the Ministro de Ambiente y Energía and the Presidente de la República, as was properly done through Decreto Ejecutivo Nº38295-MINAE (…); b) It should be noted that Article 42 authorizes SINAC to charge different prices to residents and nonresidents, as well as differentiated fees based on the particular characteristics of each protected area and the services provided there.

This means that Article 42 permits SINAC to use a flexible fee-setting methodology, based on the particular characteristics of each protected area and the benefits it provides to visitors. Likewise, the aforementioned Article 42 authorizes SINAC to set its fees according to two general parameters: the operating costs of each protected area and the costs of the services it provides. In other words, Article 42 does not establish a regulated fee-increase system (sistema de aumento de tarifas reglado), because at no point does that provision specifically prescribe a predetermined fee model from which SINAC may not depart. Quite the contrary, that provision allows SINAC, in the exercise of its discretion, to determine the fee model that conforms to the general parameters specified in the provision under discussion, namely operating and service costs, based on the particular characteristics of each protected area.

(…) c) Lastly, Article 42 provides that fees shall be reviewed each year in order to adjust them in accordance with the consumer price index. However, this obligation to update protected-area fees annually relates to resident fees, that is, those set in colones, because the consumer price index is a mechanism for indexing the value of the colón and does not apply to fees set in dollars, as is the case for nonresidents. (…) As to the claim that SINAC failed to update the fees annually, it does not apply to the claimant companies’ theory of the case, since they allege that the fees they have been charging for foreign, rather than domestic, tourists to visit Isla del Coco have allegedly been affected. Moreover, as will be discussed later in this judgment, the fact that the fees were not updated annually did not affect the claimants’ business activities in any way; quite the contrary, it benefited them, because for many years there was no increase in protected-area admission fees for either residents or nonresidents…”.

With respect to Article 59 of the RLB, the Court stated: “…a) It should be noted that this confirms that SINAC is the agency with jurisdiction to set fees and that the methodology for adjusting fees is flexible rather than regulated, since this provision states that the methodology ‘will consider,’ not ‘must,’ take into account the specific operating and service costs of each protected wilderness area (área silvestre protegida). This means that the general parameters for the fee-adjustment methodology must be determined, within those parameters and in the exercise of discretion, by CONAC, which must approve the methodology that meets the requirements of Articles 42 and 59, (…). Therefore, it must be clear that the methodology for increasing fees for protected wilderness areas must indeed be approved by CONAC, but the actual fee increase need not be; rather, this falls within the jurisdiction of SINAC, acting through the Ministro de Ambiente y Energía and the Presidente de la República, by issuing an Executive Decree, as was properly done in this case; b) Another fundamental point arising from Articles 42 and 59 under discussion is that, in the opinion of this adjudicative body, the fee-adjustment procedure carried out by issuing an Executive Decree need not comply with Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, because special rules take precedence over general rules.

In other words, Articles 42 and 59, which specifically and exclusively govern the fee-adjustment procedure for admission to protected wilderness areas because environmental matters are subject to special regulation, do not expressly state that a fee increase must be submitted for consultation as prescribed by Article 361 LGAP. Furthermore, as will be explained below, the methodology approved by CONAC requires consultations with various entities, and those consultations were in fact conducted. (…) In this case, in addition to the fact that the claimants are not entities representing general or corporate interests but merely private companies, with which there is no obligation to consult regarding any executive decree, the issuance of the challenged decree did not affect any legitimate interest (interés legítimo) or subjective right (derecho subjetivo) of theirs, since it was not shown that their tourism activities on Isla del Coco were affected.

Accordingly, the issuance of Decreto Ejecutivo Nº38295-MINAE did not at any time violate their due process rights (debido proceso) or leave them without a defense (indefensión), within the meaning of Article 223 of the LGAP; c) Lastly, it is clear that because discretion exists in selecting the fee methodology that best complies with Articles 42 and 59, Article 16 of the LGAP must be observed and the methodology must be accompanied by the corresponding technical reports. As will be analyzed, that requirement was fully satisfied in this case…”. This Chamber finds no defect warranting reversal of the decision in the challenged judgment. The appellant in cassation does not refute the Court’s interpretation, but merely expresses disagreement with its ruling without providing any legal basis. Nor does it explain, in any of its objections, what the Court’s errors consist of; it merely continues to insist that the Court erred in stating that fee-setting is a discretionary power subject to the parameters of the operating costs of each protected area and the costs of the services provided.

This judicial panel observes that the plain language of Article 42 of the LB and Article 59 of the RLB shows that there is no regulated system for setting fees for admission and services offered in Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas, hereinafter ASP), because those provisions merely establish general parameters to be considered and state that a methodology must be approved by CONAC. Nor does this Chamber find any error in the Court’s conclusion that the annual adjustments established by Article 42 LB through the consumer price index (índice de precios al consumidor, IPC) apply to resident fees because they are set in colones. This Chamber agrees that the consumer price index is a mechanism for indexing the value of the colón and does not apply to fees set in dollars. In this regard, reference may be made to Judgment N° 1829-F-S1-2020, issued by this Chamber at 09 hours 07 minutes on 07 de mayo de 2020, which states: “…For purposes of updating purchasing power, the legislature established the consumer price index (IPC), issued by the Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, as the parameter for its calculation.

This indicator measures changes in the prices of the Costa Rican basic basket of goods over a specified period; that is, it quantifies inflation…”. It is appropriate to add that inflation may also be determined by measuring the decrease in the value of the colón against the dollar; consequently, fees in dollars do not require adjustment according to the IPC. Nor is it reasonable to complain before this appellate court that annual fee increases were not made, even though this benefited visitors for several years. As to the objection that the consultation required by Article 361 of the LGAP should have been conducted, this Chamber also agrees with the Court’s ruling, because the LB and the RLB are indeed special rules establishing the specific manner in which fee adjustments must be made for visits to public-domain property (bienes de dominio público). Those special rules protect that patrimony by ensuring, through the fee, its safeguarding and maintenance, just as they impose upon the State—specifically SINAC—the duty to ensure its care and preservation through that fee.

The Court is also correct in stating that the claimants are not entities representing general or corporate interests, but private companies that profit from visitation and act independently. In any event, the judgment found it established that consultations were conducted with ICT, CANATUR, and ACOPROT, which represent the national tourism sector; consequently, noncompliance with that legal provision cannot be alleged. Second: Nor does the Chamber find an improper assessment of the evidence (indebida valoración de la prueba) with respect to official letter SINAC-DE-611 of 07 de mayo de 2010 or the statements of expert witness (testigo perito) Sandra María Jiménez Calderón, because the matters established by those two items of evidence are not contradictory, as the representative of the companies appealing in cassation has asserted. Indeed, the portion of the judgment reproduced in the appeal in cassation (recurso de casación) does not show that the expert witness stated that the fee-setting process began with administrative actions subsequent to 2012.

Rather, she recounted the steps taken on those dates, but in no way ruled out the existence of earlier steps related to the methodology established for promulgating Decreto Ejecutivo N°38295. Nor was there an improper assessment of the evidence in finding it established that consultations were conducted with ACOPROT, CANATUR, and ICT, since the documentary evidence expressly so indicates, principally official letter SINAC-DE-611 of 07 de mayo de 2010, and those matters have not been disproved by the appellant in cassation. Nor was there an improper assessment of the testimony of expert witness Sandra Jiménez, because she did not state that essential studies for setting new fees were absent; she merely stated that the surveys were not conducted due to a lack of budgetary allocation. However, document SINAC-DE-DF-31, cited in the judgment, describes the studies performed and steps taken before the Decree was issued.

This Chamber therefore agrees with the Court that the methodology approved by CONAC was followed, and the Chamber finds no improper assessment of the evidence supporting the decision. The judgment is supported by the contents of the documents entered into the record and expressly mentioned in the judgment itself; the objection must therefore be rejected. Nor is the argument that the requirement to determine the “costs of the services provided” was not satisfied admissible merely because the Court dismissed the action without having before it a comparative table of the fees charged for admission to other wilderness areas or national parks abroad.

The cassation appellant (casacionista) acknowledges that the required inputs were indeed submitted with that document, but downplays their significance by describing them as mere sheets containing information on rates from other countries. However, the Court found that SINAC was able to extract the information it needed from them. Accordingly, the claim of error (cargo) raised must be rejected. Third: The appellant is likewise incorrect regarding the improper interpretation and application of Article 193 of the CPCA with respect to the award of legal costs (costas), since the principal claims in the complaint were dismissed. As a general rule, the losing party should be ordered to pay both categories of costs. The argument for exemption on the grounds that the appellant had sufficient reason to litigate and did so in good faith does not rest merely on the losing party’s belief in its position, as the cassation appellant mistakenly appears to understand; rather, that belief must be based on objective information in the proceedings, which is lacking in this case. Therefore, this ground of appeal (agravio) must be rejected.

IV. In view of the foregoing, the appeal shall be dismissed, with costs borne by the moving party

THEREFORE

The appeal filed is dismissed. Costs shall be borne by the moving party.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jessica Alejandra Jiménez Ramírez DEspinozaC Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

20170004000620-3138244-1.rtf Res. 001061-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José a las diez horas quince minutos del veintinueve de junio de dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento establecido por INMOBILIARIA RENACIENTE S.A Y CAZADOR SUBMARINO S.A., representadas por sus apoderados especiales judiciales, Mario Hidalgo Matlock, Iván Vincenti Rojas y Silvia María González Castro, contra el ESTADO, representado por la Procuradora Adjunta, Mónica Belisa Padilla Cubero, y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (en adelante SINAC), representado por su apoderada especial judicial, Gidgett Ramírez Hernández. La parte actora plantea Recurso de Casación contra la Sentencia N° 43-2017-I de las 08 horas del 09 de mayo de 2017 dictada por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

Redacta la Magistrada Rojas Morales:

CONSIDERANDO

I.Las empresas Inmobiliaria Renaciente S.A y Cazador Submarino S.A. plantearon, conjuntamente, demanda de conocimiento contra el Estado y el SINAC, solicitan que el Decreto 38.295-MINAE sea declarado nulo por contener vicios de legalidad (formal y material) y, en su defecto, como pretensión subsidiaria, se anule parcialmente el decreto 38.295-MINAE, en cuanto a las nuevas tarifas para la Isla del Coco y se mantengan las indicadas por el Decreto 34.164-MINAE. Además, solicitan se declare la existencia de los Convenios de Cooperación para la Compensación en el Transporte de Personas y Bienes al Parque Nacional Isla del Coco suscritos entre las actoras y el SINAC y que los derechos y obligaciones que en ellos se reconocen se mantengan hasta finalizar su vigencia en el año 2016, y que se condene al Estado al pago de las costas personales y procesales, ya sea de forma solidaria o subsidiaria de la parte demandada que resulte vencida.

Ambos accionados contestaron negativamente la demanda. El Estado opuso las defensas previas de caducidad y prescripción, así como las excepciones de fondo de falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva y falta de interés actual y solicitó que las actoras sean condenadas al pago de ambas costas e intereses que se generen sobre éstas hasta su efectivo pago. El SINAC opuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación. El Tribunal, al resolver el presente litigio, tuvo por demostrado que el 14 de diciembre de 2009, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (en adelante CONAC), en Sesión Extraordinaria N°12-2009, en el punto N°5, Acuerdo N°12, aprobó la Metodología de Actualización de Tarifas de ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas, con base en lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley de Biodiversidad, y el numeral 59 de su reglamento. Esa metodología aprobada por el CONAC, fue confeccionada por el señor Francisco Alpizar del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (en lo sucesivo CATIE), la cual se desarrolla en las siguientes etapas, según se explica en el documento denominado "Estimación de las tarifas de entrada y otros servicios prestados por las Áreas Silvestres Protegidas en Costa Rica: Estudios de caso en el Parque Nacional Braulio Carrillo, Sector Barva y Parque Nacional Chirripó.

Reporte Final". El esquema metodológico que este documento señala es el siguiente: A- Definición de objetivos; B-Búsqueda de información relevante y estimación de parámetros; C- Cálculos de Tarifa; D- Análisis previo de posibles impactos, consulta pública; E- Implementación y F- Revisión de resultados. El 7 de mayo de 2010, por oficio SINACDE-611 de la Directora Ejecutiva del SINAC, dirigido al señor Juan Borbón Marks (Gerente del ICT), al señor Juan Carlos Ramos Torres (Gerente de CANATUR) y al señor Carlos Lezama Hernández (Gerente ACOPROT), se les indicó lo siguiente: "Por medio de la presente se les informa que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación está actualizando las tarifas por el concepto de ingreso y otros servicios asociados a los visitantes de las áreas silvestres protegidas. Este ajuste en las tarifas se debe principalmente a la aplicación del Índice de Precios al Consumidor de los años 2007 al 2009, según lo establecido en el artículo 42 de la Ley No.7788 de Biodiversidad, y del artículo 59 de su reglamento.

Adjunto le remito la propuesta de decreto que empezará a regir a partir del 1 de julio de este año, para que sea distribuido entre sus asociados.". El 12 y 22 de marzo de 2012, la División de Contratación Administrativa, aprobó los Convenios de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y las sociedades Inmobiliaria Renaciente S.A. y Cazador Submarino S.A. para la Compensación en el Transporte de Personas y Bienes al Parque Nacional Isla del Coco. En la La Gaceta N° 82 del 30 de abril de 2014, se publicó el Decreto N° 38295-MINAE "Tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos en las áreas silvestres protegidas bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas De Conservación y derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 34164-MINAE", emitido por la Presidenta de la República, Laura Chinchilla Miranda y el Ministro de Ambiente y Energía (MINAE), René Castro Salazar.

La Sección Primera del Tribunal Contencioso, integrada por la Jueza Claudia Bolaños Salazar, los Jueces Otto González Vílchez y Carlos Espinoza Salas; dictó la sentencia N° 43-2017-I de las 08 horas del 09 de mayo de 2017 y determinó:"Se declaran sin lugar las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, y falta de interés actual. Se declara con lugar la excepción de falta de derecho. Se declara sin lugar en todos sus extremos la presente demanda. Se condena a las actoras al pago de las costas procesales y personales de este proceso, así como a la cancelación de los intereses que se generen sobre éstas hasta su efectivo pago, para el caso del Estado que así lo solicitó.”. Inconforme con lo resuelto, la parte actora presentó recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala.

RECURSO POR VIOLACIÓN A NORMAS SUSTANTIVAS.

II.La parte actora plantea tres agravios por violación a normas sustantivas. Primero: Alega indebida interpretación de los artículos 42 de la Ley de Biodiversidad (en adelante LB), 59 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (en lo sucesivo RLB), así como 223 y 361 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Señala, el Tribunal estimó que los numerales 42 de la LB y 59 del RLB permiten al SINAC la fijación flexible de tarifas por ingreso a las áreas silvestres protegidas, teniendo en cuenta que le dio el margen para considerar dos parámetros generales: los costos de operación de cada zona protegida y los costos de servicios prestados. Por ello, el Tribunal concluye, erróneamente, que no se trata de una potestad reglada, sino de una competencia discrecional sujeta a esos parámetros. Aduce, el yerro de la sentencia consiste en que se le da a esas normas un contenido y alcance que no tienen.

Sostiene que el artículo 42 LB es claro en determinar dos parámetros precisos y claros para realizar la labor de fijación de tarifas: costos de operación de las áreas silvestres protegidas y costos de los servicios prestados por éstas. En consecuencia, sí deja a una fijación discrecional el hecho de que las tarifas puedan ser diferenciadas, sea por el área silvestre protegida de que se trate, o por la condición (residente o no residente) del visitante, pero, esto no equivale a que se fijen libremente los parámetros de “costos de operación” y “costos de servicios”, sino que el artículo 59 del RLB establece que el CONAC aprobará una metodología para elaborar esas tarifas. Arguye, el Tribunal permitió que el SINAC no utilizara el parámetro de costo de los servicios prestados al emitir el decreto impugnado, a pesar de que es un parámetro fijado por la LB, y desarrollado por su reglamento. Reprocha, el Tribunal estimó que como el índice de precios al consumidor tiene un alcance que afecta únicamente a las obligaciones en moneda nacional – pues es un mecanismo de indexación de esa moneda –, ese parámetro no es aplicable a las tarifas de los no residentes; sin embargo, no indica sustento normativo para tal interpretación, menos aún que señale que las empresas demandantes no tienen derecho a cuestionar este aspecto porque las tarifas que pagan sus clientes no sufren una variación por la aplicación de ese índice, por ende, estimó que existe una falta de legitimación para cuestionar el ejercicio de la competencia administrativa.

Señala que, según el artículo 42 de la LB, solo las tarifas para residentes pueden ser actualizadas anualmente con el referido índice, por lo que tal conclusión del Tribunal no tiene sustento en norma jurídica alguna. Acusa, el Tribunal quebranta la ley al indicar que la parte actora no tiene legitimación para reclamar, pues, sus reproches sobre la legalidad del Decreto Ejecutivo N° 38295-MINAE no tienen que depender de que se haya presentado una afectación concreta de algunas de las actoras. Aduce que la legitimación para cuestionar los vicios de nulidad del acto administrativo de alcance general deriva de la prestación de servicios turísticos y de colaboración con el SINAC. Arguye, hay una indebida interpretación jurídica cuando el Tribunal califica a dichas normas como “especiales”, y por ende, no sujetas a ninguna otra regulación normativa que no sea la de la materia ambiental. Bajo ese criterio, el Tribunal concluyó que no debió aplicarse la regla del artículo 361 de la LGAP y que tampoco se afectó el numeral 223 de la misma ley, sin embargo, en su criterio, el legislador no le confirió a la fijación de tarifas de las áreas silvestres protegidas un estatus de especialidad que la excluya de la norma general de publicidad del artículo 361 de la LGAP, ya que esa supuesta excepción no está preceptuada en dicha norma ni en los numerales 42 de la LB y 59 del RLB.

Sostiene que hay un vicio a la ritualidad esencial del procedimiento de elaboración de este tipo de actos administrativos, lo cual también violenta el artículo 223 de la LGAP. Segundo: Acusa, tuvo por acreditado el cumplimiento de las fases de la metodología aprobada por el CONAC, según el Decreto Ejecutivo N° 32895, a partir de una indebida valoración de la prueba. Reprocha, el Tribunal tuvo por cumplida la fase de publicidad y consulta pública, al acreditarse que se hicieron consultas a ACOPROT, CANATUR y el ICT mediante oficio SINAC-DE-611 del 07 de mayo de 2010, en el que se indicó que se modificarían las tarifas a partir del 01 de julio de 2010, sin embargo, la testigo experta Sandra Jiménez Calderón declaró que la información base para dicho decreto se empezó a recopilar en el año 2012, por lo que las consultas antes señaladas no corresponden al decreto impugnado. Aduce, el Tribunal requirió prueba a la parte demandada para acreditar los procesos de consulta del anteproyecto, sin embargo, la certificación DE-DF-04-2017 (folios digitales 642 a 655 del expediente judicial) no cumple tal requerimiento, por lo que el silencio de la sentencia sobre esta prueba (solicitada por el Tribunal) acredita la preterición de prueba esencial para el dictado de la sentencia.

Agrega, ni siquiera se consultó el anteproyecto a los encargados de las áreas silvestres protegidas, pues, ese dato no puede extraerse de la Certificación DE-DF-04-2017, por lo que no se acredita el cumplimiento de dicha fase de la metodología, específicamente en el aspecto denominado “Definición de Objetivos”. Acusa, no se cumplió la fase de “Búsqueda de información relevante y estimación de parámetros”, de la declaración de la testigo experta Sandra Jiménez se desprende que no se realizaron las consultas con expertos, ni la recolección de datos primarios vía encuestas y protocolos de recolección de datos de costos, motivados por una supuesta falta de contenido presupuestario para realizarlas (Hecho Probado número 5 y el documento SINAC-DE-DF-31), por lo que no se puede aseverar que se ha cumplido con la metodología que aprobó el CONAC, lo que evidencia la falta de aplicación del artículo 16 de la LGAP, pues, existió contradicción y falta de seguimiento de los parámetros técnicos por parte del SINAC.

Diserta, el Tribunal solicitó la información de necesidades financiares que sustentaron la elaboración del Decreto Ejecutivo N°38295, la cual fue aportada mediante la certificación DE-DF-01-2017, sin embargo, el Tribunal no advirtió las contradicciones entre la declaración de la testigo experta Sandra Jiménez y dicha documentación, pues, ella es clara en advertir que la información del Decreto Ejecutivo N°38295 se recopiló durante los años 2010 y 2011, razón por la cual no puede concluirse que existió consulta pública del anteproyecto ya que los oficios en que el Tribunal se sustentó están fechados 07 de mayo de 2010. Agrega, el contenido de la certificación DE-DF-01-2017 no se refiere a las necesidades financieras que tenían las áreas de conservación en el año 2010 o 2011, sino a proyecciones para los años 2012 en adelante. Agrega, no se trata de la información de las 169 áreas silvestres protegidas (ver Considerando 8 del Decreto impugnado), sino solo de las siguientes: Área de Conservación Tortuguero, Área Conservación Pacífico Central, Parque Marino Isla del Coco, Área de Conservación La Amistad Pacífico, Área de Conservación La Amistad Caribe, Área de Conservación Guanacaste, Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, Área de Conservación Arenal Tempisque y Área de Conservación Huetar Norte.

Señala, el SINAC no incluyó ningún dato sobre los “costos de los servicios prestados” por las áreas, por lo que uno de los elementos fundamentales del artículo 42 de la LB no se cuantificó ni analizó a la hora de elaborar el Decreto impugnado. Acusa, en cuanto a la comparación de tarifas con otros destinos turísticos internacionales, el SINAC aportó la certificación SINAC-DE-03-2017, sin embargo, no se aportó la información requerida por el Tribunal, por lo que éste se sustentó en simples hojas que contienen información de tarifas únicamente de Argentina y México. Tercero: Alega, violación directa por indebida aplicación del artículo 193 del CPCA, en virtud de que se le condenó en costas, ya que, contrario a lo dispuesto por el Tribunal, se ha evidenciado la nulidad absoluta del Decreto Ejecutivo N° 38295 del 15 de enero del 2014, además se ha litigado con absoluto apego a los principios de buena fe procesal.

III.Esta Cámara procede a resolver los motivos planteados por las empresas casacionistas. Primero: El Tribunal al interpretar los alcances del artículo 42 de la LB, expuso las siguientes consideraciones: “… a) Véase, que el artículo 42, le otorga la competencia en la fijación de tarifas por concepto de ingreso a todas las áreas protegidas estatales al SINAC, como órgano con personería jurídica instrumental del MINAE, es decir, los estudios de aumento tarifario y aprobación de las tarifas de ingreso a las áreas protegidas, es competencia del SINAC, y no propiamente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), el cual no tiene dentro de sus funciones la aprobación de tarifas de ingreso a las áreas protegidas, según se puede apreciar de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Biodiversidad. En este mismo sentido, la aprobación final de las tarifas de ingreso deberá ser emitida por el Ministro de Ambiente y Energía y el Presidente de la República, como adecuadamente se realizó en el Decreto Ejecutivo Nº38295-MINAE (…); b) Nótese, que el numeral 42 autoriza al SINAC a cobrar precios diferentes entre residentes y no residentes, así como cobrar tarifas diferenciadas, según las particularidades de cada área protegida y los servicios que se brinden en ésta.

Lo anterior, significa que el numeral 42, le permite al SINAC, utilizar una metodología flexible de fijación tarifaria, conforme a las particularidades de cada área protegida y los beneficios que ésta le otorgue al visitante. En este mismo sentido, el artículo 42 citado, le autoriza al SINAC, a fijar sus tarifas bajo dos parámetros generales, como son los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios que ésta preste. Es decir, el numeral 42 no establece un sistema de aumento de tarifas reglado, ya que en ningún momento dicha norma regula de manera específica un modelo tarifario predeterminado, del cual el SINAC, no tiene la posibilidad de separarse, sino todo lo contrario, esa norma le permite al SINAC, discrecionalmente, determinar el modelo tarifario que se adecue a los parámetros generales que la norma en comentario señala, como son los costos de operación y de servicios, según las particularidades de cada área protegida.

(…) c) Por último, el numeral 42 establece que las tarifas se revisarán cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor. Ahora bien, esta obligación de actualización anual de las tarifas de las áreas protegidas, se relaciona con las tarifas para residentes, es decir, las fijadas en colones, ya que el índice de precios al consumidor es un mecanismo de indexación del valor del colón, el cual no aplica en las tarifas que se fijan en dólares como acontece con los no residentes. (…) respecto a que ha existido una omisión del SINAC en no actualizar las tarifas anualmente, no se aplica a la teoría del caso de las empresas accionantes, ya que éstas alegan una supuesta afectación en las tarifas que vienen cobrando para visitar la Isla del Coco por parte de turistas extranjeros y no nacionales. Además, como se verá más adelante en esta sentencia, el hecho de que las tarifas no se actualizaran anualmente, en nada afectó la actividad empresarial de las actoras, todo lo contrario, les benefició, ya que no existió por muchos años un aumento de tarifas para ingreso a las áreas protegidas, tanto a residentes como a no residentes…”.

En relación con lo dispuesto en el artículo 59 del RLB, el Tribunal indicó: “…a) Nótese, que se confirma que es el SINAC el órgano competente para fijar las tarifas, y que la metodología de ajuste tarifario es flexible, no reglada, ya que esta norma indica que la metodología "considerará", no "deberá", tomar los costos de operación y de servicios de manera particular de cada área silvestre protegida, lo que significa, que los parámetros generales para la metodología de ajuste de tarifas deben ser determinados dentro de éstos, discrecionalmente, por parte del CONAC, que sí debe aprobar la metodología que se ajuste a lo requerido en los numerales 42 y 59, (…). Por lo tanto, debe quedar claro, la metodología de aumento de tarifas para las áreas silvestres protegidas, si debe ser aprobada por el CONAC, pero el aumento tarifario, propiamente no, sino que esto es competencia del SINAC, por medio del Ministro de Ambiente y Energía y el Presidente de la República, por medio de la emisión de un Decreto Ejecutivo, como de manera adecuada se efectuó en este caso; b) Otro aspecto fundamental que se extrae de los numerales 42 y 59 en comentario, es que el procedimiento de ajuste tarifario por medio de la emisión de un Decreto Ejecutivo, en criterio de este órgano jurisdiccional, no debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, debido a que estamos en presencia de normativa especial que se encuentra sobre la general, es decir, los numerales 42 y 59 que regulan de manera particular y excluyente por ser la materia ambiental de especial regulación, el procedimiento de ajuste tarifario para el ingreso a las áreas silvestres protegidas, no indica expresamente, que debe consultarse el aumento tarifario en los términos regulados en el artículo 361 LGAP.

Además, como se expondrá más adelante, como parte de la metodología aprobada por el CONAC, se deben hacer consultas a distintas entidades, las cuales efectivamente se realizaron. (…) en este caso, además de que las actoras no son entidades representativas de intereses generales o corporativos, sino simples empresas privadas, a las cuales no existe obligación de consultar ningún decreto ejecutivo, con la emisión del decreto impugnado no se les afectó ningún interés legítimo ni derecho subjetivo, al no demostrarse que su actividad turística en la Isla del Coco se viera afectada, por lo que no se les violó en ningún momento el debido proceso ni se les causó indefensión con la emisión del Decreto Ejecutivo Nº38295-MINAE, en los términos regulados en el numeral 223 de la LGAP; c) Por último, es evidente que en la determinación de la metodología tarifaria, al existir discrecionalidad en la elección de la que mejor cumpla con lo dispuesto en los numerales 42 y 59, debe cumplirse con lo dispuesto en el artículo 16 de la LGAP, y ser acompañada de los respectivos informes técnicos.

Requisito, que como se analizará, fue plenamente cumplido en este caso…”. Esta Sala no observa vicio alguno que conlleve al quiebre de lo resuelto por la sentencia impugnada. La casacionista no rebate la interpretación realizada por el Tribunal, sino solamente externa su desacuerdo con lo resuelto, ello sin brindar un sustento jurídico. Tampoco explica, en ninguno de sus reproches, en qué consisten los errores del Tribunal, sino que únicamente insisten en que es un error del Tribunal indicar que la fijación de tarifas es una competencia discrecional sujeta a los parámetros de costos de operación de cada zona protegida y los costos de servicios prestados. Este Colegio observa que de la literalidad de los artículos 42 de la LB y 59 del RLB se desprende que no existe un sistema reglado para las fijaciones tarifarias para ingresos y servicios ofrecidos en las Áreas Silvestres Protegidas (en adelante ASP), pues, solo se disponen parámetros generales a tomar en cuenta y se indica la necesidad de la aprobación de una metodología por parte de la CONAC.

Tampoco se observa error alguno en la conclusión del Tribunal de que los ajustes anuales que establece el artículo 42 LB mediante el índice de precios al consumidor (IPC) son para tarifas para residentes por ser fijada en colones, pues, esta Sala concuerda en que el índice de precios al consumidor es un mecanismo de indexación del valor del colón, el cual no aplica para las tarifas que se fijan en dólares. En ese sentido puede observarse la Sentencia N° 1829-F-S1-2020 de las 09 horas 07 minutos del 07 de mayo de 2020, dictada por esta Sala, en la que se indica: “…A efectos de actualizar el poder adquisitivo, el legislador fijó como parámetro para su cálculo el índice de precios al consumidor (IPC), emitido por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Este indicador mide la variación de los precios de la canasta básica costarricense en un periodo de tiempo determinado; es decir, con este se cuantifica la inflación…”.

Es oportuno agregar que otro modo de determinar la inflación es mediante la determinación de la disminución del valor del colón respecto del dólar y, por ello, las tarifas en dólares no requieren un ajuste de acuerdo al IPC. Tampoco es razonable que ante esta instancia se reclame que no se hayan realizado aumentos tarifarios anuales, aun cuando esto ha beneficiado a los visitantes durante varios años. En cuanto al reproche de que debió haberse producido la consulta que manda el artículo 361 de la LGAP, esta Cámara también comparte lo resuelto por el Tribunal, pues, efectivamente la LB y el RLB son normas especiales que establecen la manera específica en que se deben realizar los ajustes tarifarios, para la visitación de bienes de dominio público y esas normas especiales protegen ese patrimonio al garantizar, con la tarifa, su custodia y manutención, del mismo modo que le impone al Estado – específicamente al SINAC – el deber de garantizar su cuido y preservación a través de esa tarifa.

También lleva razón el Tribunal al indicar que las actoras no son entidades representativas de intereses generales o corporativos, sino empresas privadas que lucran con la visitación y que actúan de manera independiente. En todo caso, la sentencia tuvo por acreditado que se realizaron consultas al ICT, a la CANATUR y a la ACOPROT, que representan al sector turístico nacional, por lo que tampoco puede alegarse incumplimiento de dicho precepto legal. Segundo: Tampoco se observa indebida valoración de la prueba respecto del oficio SINAC-DE-611 del 07 de mayo de 2010 ni de las declaraciones de la testigo perito Sandra María Jiménez Calderón, pues, lo demostrado en ambas pruebas no son contradictorias, como ha indicado el representante de las empresas casacionistas, incluso, en el fragmento de la sentencia transcrito en el recurso de casación, no se observa que dicha testigo-perito haya indicado que el proceso de fijación de tarifas partiera de actuaciones administrativas posteriores al 2012, pues, lo que hizo fue narrar las gestiones realizadas en esas fechas, pero, de ninguna manera descartó la existencia de gestiones anteriores relacionadas con la metodología establecida para promulgar el Decreto Ejecutivo N°38295.

Tampoco existe indebida valoración probatoria al tener por acreditado que se hicieron consultas a ACOPROT, CANATUR y el ICT, ya que la prueba documental así lo indica expresamente, principalmente el oficio SINAC-DE-611 del 07 de mayo de 2010, aspectos que no han sido desacreditados por el casacionista. Tampoco existe indebida valoración de la testigo-perito Sandra Jiménez, pues, no manifestó la ausencia de estudios esenciales para la fijación de nuevas tarifas, solo indicó que no se hicieron las encuestas debido a la falta de contenido presupuestario, sin embargo, en el documento SINAC-DE-DF-31, citado en la sentencia, se describen los estudios y gestiones realizados de previo a dictar el Decreto, por lo que esta Cámara concuerda con el Tribunal en que se cumplió con la metodología que la CONAC había aprobado, sin que la Sala advierta indebida valoración de las probanzas en las que se sustenta el fallo.

La sentencia se respalda en el contenido de los documentos allegados a los autos y mencionados expresamente en el mismo fallo, por lo que el reclamo deberá rechazarse. Tampoco es de recibo el alegato de que no se cumplió con el requisito de determinar los “costos de los servicios prestados” por el hecho de que el Tribunal rechazó la demanda sin tener a su disposición un cuadro comparativo de las tarifas que se cobran por el ingreso a otras áreas silvestres o parques nacionales en el extranjero. El casacionista reconoce que con dicho documento sí se aportaron los insumos requeridos, pero, degrada su condición al calificarlas de simples hojas que contienen información de tarifas de otros países, pero, para el Tribunal el SINAC pudo extraer de ellas la información que necesitaba. Por lo anterior, debe rechazarse el cargo planteado. Tercero: Tampoco lleva razón en cuanto a la indebida interpretación y aplicación del artículo 193 del CPCA, por la condena en costas, ya que las pretensiones principales de la demanda fueron declaradas sin lugar.

Por regla general, lo pertinente es condenar a la parte vencida en ambas costas. El alegato de exoneración porque tenían motivo suficiente para litigar y que litigaron de buena fe, no consiste en la simple convicción de la parte perdidosa sobre su tesis, como mal parece entenderlo la parte casacionista, sino que requiere que el convencimiento se funde en datos objetivos del proceso, lo cual se echa de menos en la especie, por lo que tal agravio deberá ser rechazado.

IV. En mérito de lo expuesto, procederá declarar sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la parte promovente

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso planteado. Son las costas a cargo de la parte promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González Jessica Alejandra Jiménez Ramírez DEspinozaC