Administrative Jurisdiction over Public Border LandCompetencia contencioso-administrativa sobre inmueble demanial fronterizo

PJEDITOR Document Res. 000687-F-S1-2021 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten thirty a.m. on March twenty-fifth, two thousand twenty-one.

Ordinary proceeding brought before the Agrarian Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela, San Carlos, by ROSA ELENA MASIS CALERO, represented by agrarian public defender Ignacio Rodríguez Sancho, against JOSÉ JAVIER TORRES QUIRÓS, represented by his special judicial attorney-in-fact Dania Josefina Valverde Núñez, and GUIDO JAVIER GARCÍA CASTRO. The PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, represented by Silvia Quesada Casares, participates in the proceeding as an interested party. The State files an appeal in cassation (recurso de casación).

Justice Vargas Vásquez writing for the Court,

CONSIDERANDO

I.In the complaint filed on August 17, 2016, the plaintiff alleged that, for more than fourteen years, she had possessed a ten-thousand-sixty-two-meter property located in Achiotal, formerly San Lorenzo de Los Chiles Centro de Alajuela. She explained that she had a survey plan (plano) that could not be recorded in the cadastre, nor had title to the property been issued, because it was located within the Corredor Biológico Fronterizo Norte in the Milla Fronteriza. She asserted that the land was used as a residence, had fruit trees, and was occasionally planted, systematically and in an organized manner according to growing seasons, with crops such as yellow yam, cassava, plantain, banana, and beans. She alleged that she was the person who maintained the lot by clearing brush, making firebreaks, repairing fences, and performing other activities, and stated that throughout the entire period of possession (posesión), she had done so quietly, publicly, peacefully, and without interruption, as its sole owner.

She explained that, in mid-October 2013, upon arriving at the land, she observed that codefendant Jose Javier Torres Quirós was on the property and would not allow her to enter, claiming that he had purchased the land from her former husband and codefendant Guido Javier García Castro, from whom she had separated years earlier and whom she had divorced by the time the complaint was filed. She therefore instituted an Agrarian Possessory Proceeding (Proceso Interdictal Agrario), processed under expediente 13-000307-0298-Ag, which she stated she had won at first instance; however, through Voto 245-F-16 issued at 16.22 hours on March 11, 2016, the Tribunal Agrario de San José declared the action time-barred due to lapse (caducidad), for which reason she resorted to an agrarian declaratory proceeding (proceso declarativo agrario). She stated that, in answering the possessory complaint, codefendant Torres Quirós explained that he had purchased an alleged right of possession (derecho de posesión) from codefendant García Castro and that he held public deed one hundred fifty-two, executed in the protocol of notary public Elizabeth Corella González at 10:00 a.m. on October 3, 2013, through which the alleged right of possession was transferred to José Javier Torres, stating that he took possession of the property and paid the sum of six million colones.

She requested the following declarations: “1. That the undersigned is the sole and lawful possessor holding rights over the area of land claimed and described in the first factual allegation of this action, with respect to which my possession was disturbed and of which I was dispossessed, with the intention of appropriation by codefendant Torres Quirós. 2- That codefendant Torres Quirós is an unlawful possessor of the land claimed in this action, of which he unlawfully dispossessed me, and that they are fully aware that the undersigned was the sole lawful possessor of the land, because I so informed the codefendants when I observed them on the land. 3.- That it be declared that the undersigned has a superior right of possession (mejor derecho de posesión) over the land in relation to the codefendants and that I am the sole and lawful possessor of the land described in the first factual allegation of this action. 4.- That, consequently, the private Option to Sell documents between Guido Javier García Castro, designated as seller, and José Javier Torres Quirós, designated as buyer, dated July 5, 2013, and Public Deed 152 from the protocol of notary public Elizabeth Corella González, executed at 10:00 a.m. on October 3, two thousand thirteen, be annulled because they are unlawful. 5.- That both documents whose annulment is requested were executed contrary to law, because the land negotiated in those documents is located within the area known as Corredor Biológico Fronterizo Norte in the Milla Fronteriza, rendering it inalienable.- 6.- That the defendant therefore be ordered to vacate immediately and restore to me the area of land of which he is dispossessing me, which is described in the first factual allegation of this action, and that he refrain henceforth from disturbing the possession exercised by the undersigned over that area in dispute, with notice that criminal proceedings will be brought against him for the offense of disobedience to Authority if he fails to comply. 7.- That the Juzgado Contravencional de Los Chiles or the Fuerza Pública of the Los Chiles command be ordered to place the undersigned in actual possession of the land when the eviction is carried out. 8.- That the codefendants be ordered to pay court costs and attorney fees (costas procesales y personales) should they oppose this action.” By order issued at ten thirteen a.m. on August twenty-second, two thousand sixteen, the complaint was served and the Procuraduría General de la República was recognized as an interested party.

Defendant Torres Quirós denied the allegations and raised the defenses (excepciones) of lack of jurisdiction, lack of procedural capacity of the plaintiff and the defendant, failure to state a legal right, lack of standing to sue and be sued, and limitation of actions. Defendant Guido Javier García Castro did not answer; therefore, by order issued at one twenty-four p.m. on September twenty-six, two thousand sixteen, he was declared in default (rebeldía). By interlocutory judgment (auto sentencia) 141-AS-2016 issued at two oh-three p.m. on November first, two thousand sixteen, the preliminary defenses of lack of procedural capacity and limitation of actions were denied. The Court denied the defenses of failure to state a legal right and lack of standing to sue and be sued, granted the complaint in part, and ruled without a special award of costs. The plaintiff and the State filed appeals.

In judgment 423-F-18, issued at 18 hours on May 22, 2018, by the Tribunal Agrario, II Circuito Judicial de San José, composed of Ruth Alpizar Rodríguez, Andrea Mercedes Ruiz Ramírez, and Luis Alonso Madrigal Pacheco, the challenged judgment was affirmed, with the clarification that points one and three of the Por tanto referred to de facto possession or mere custody (mera tenencia). Dissatisfied, the State files an appeal in cassation against the appellate judgment.

II.In her first ground for appeal, the appellant in cassation (casacionista) alleges a violation of due process (debido proceso) based on insufficient reasoning and procedural inequality. She contends, in summary, that the Court failed to rule on the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised during the hearings granted, and that the phrase “without prejudice to the rights of the State” is unexplained because, although the State is a party to the proceeding and it was established that the parties do not have authorization from the competent authority—MINAE-SINAC—to occupy areas of the Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte, the appellate court (Ad quem) nevertheless grants the plaintiff “de facto possession or mere holding (posesión de hecho o mera tenencia),” which it asserts is protected by the legal system even where there is “bad faith.” In the second ground for appeal, she alleges a violation of substantive provisions through failure to apply them, improper application, and infringement of constitutional provisions.

She explains that the challenged judgment confirms that the land over which the parties claim possession is in the public domain (dominio público) because it lies within the northern border zone, which was declared the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte and includes a wetland (humedal); it therefore upheld the declaration of nullity of the private option-to-purchase documents executed between Guido Javier García Castro and José Javier Torres Quirós on 5 de julio de 2013, and deed 152 at 10 hrs. on 3 de octubre de 2013, executed before notary Elizabeth Corella González. Nevertheless, it also affirmed the judgment insofar as it declares the plaintiff, Rosa Elena Masís Calero, to be the “possessor” and orders restitution of the “agricultural” and “wetland” land, “without prejudice to the rights of the State,” even though it acknowledges that the land is in the public domain, thereby granting the plaintiff “de facto possession or mere holding,” which it asserts is protected by the legal system even where there is “bad faith.” The appellant in cassation alleges that such recognition adversely affects, in turn, the constitutional principles of separation of powers, legality, sustainable and ecologically balanced development, and national heritage, because the power to grant the administrative authorization (título administrativo habilitante) required for the lawful use of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) belongs to the active Administration—MINAE-SINAC in this case—and is outside the jurisdiction of the agrarian courts.

She adds that the application made by the appellate court’s decision of Article 263 of the Civil Code to declare the plaintiff a “de facto possessor” is likewise untenable. She explains that, with respect to public property, that provision subjects its use and exploitation to administrative regulations, which in this specific case are expressly set forth in Articles 18 of the Ley Forestal and 7(h) of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Under those provisions, carrying out activities within the State Natural Heritage—which in this case encompasses both a protected wilderness area (área silvestre protegida) and a wetland—requires authorization from MINAE-SINAC, and neither party demonstrated that it held such authorization. The ruling therefore contradicts a prior holding of the same Tribunal Agrario, which stated in judgment 372-F-06: “because the property belongs to the public domain, rights of possession or ownership over that public-domain property (demanialidad) may not be granted in declaratory proceedings, even for the purpose of resolving a dispute between private parties; nor is it appropriate to declare a legal status as possessor such as that sought by the plaintiff, since doing so would create vested legal situations that affect the interests of the State.” She argues that, in the public domain, a private party must demonstrate the lawfulness of the occupation, even to request the installation of a public utility service.

She further explains that, although Article 263 of the Civil Code provides that disputes between private parties regarding use and priority shall be resolved by the Courts, its proper interpretation must begin with the fact that one of the parties must actually hold the requisite administrative authorization, which is not the case here, as acknowledged by the appellate court’s own decision. She contends that Article 263 of the Civil Code was thereby violated through improper application and that Article 18 of the Ley Forestal should have been applied instead, an analysis the appellate court omitted. She reiterates that the public-domain regime (régimen demanial) governing the property at issue makes it impossible for the requirements for a declaration of possession such as that made by the appellate court to be met, and alleges that judgments such as the challenged judgment encourage encroachment, land-use change (cambio de uso de suelos), and reward bad faith by disregarding the rules protecting public-domain areas, allowing unauthorized entry into them, impairing their common purpose, permitting works to be carried out without any type of permit, and violating the principle of equality with respect to those who do comply with the legal system and make lawful use of State property.

Accordingly, the judgment’s expansive application of Articles 282, 305, 307, 309, 313, 317, 318, 319, and 325 of the Civil Code, stating that de facto possession of public-domain property may be recovered, is contrary to the legal nature of such property, whose lawful use requires administrative authorization. Those provisions were therefore also violated through improper application, and the matter must be resolved in accordance with the requirements established by Article 18 of the Ley Forestal. She further states that Article 282 of the Civil Code belongs to Chapter II, “Right of Possession,” of Title II, “Ownership,” and its interpretation is therefore necessarily linked to Articles 264 and 277 ibidem, which refer to an absolute right or ownership over property, something that private parties cannot hold with respect to public-domain property. Articles 305, 307, 309, 309, 313, 317, 318, 319, and 325 ibidem, concerning the right of exclusion and defense, as well as restitution and compensation, also fall within Title II, “Ownership,” and their application requires the holder to possess a right over the property.

That is likewise not the case here given the property’s public-domain nature and because neither party proved that it had the corresponding concession or authorization for use, since by operation of law the State is its owner and titleholder: Article 7(f) of the Ley de Tierras y Colonización. She adds that, on this issue, the Sala Constitucional has repeatedly emphasized the importance of border zones as State Natural Heritage and for security and sovereignty, and that they therefore require special protection. She contends that decision 423-F-2018 declines to apply the cited international agreements and, only in Considerando X, cites Articles 8.1 of the American Convention on Human Rights (Pacto de San José) and XVIII of the American Declaration of the Rights and Duties of Man regarding every person’s right to be heard by the Courts, while overlooking that those instruments likewise protect the common and natural purpose of property such as that at issue in this proceeding.

She alleges that decision 423-F-2018 introduces, as a new argument that was not the subject of the proceedings, the concept of “governance” as grounds for declaring in the plaintiff’s favor “de facto possession or mere holding” within environmentally protected public-domain property. However, the same FAO document cited in Considerandos VI and VIII, entitled “Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security,” pp. 2 and 5, states as a premise and principle that the governance guidelines must “be interpreted and applied consistently with the obligations expressed in national and international law.” As explained above, that legal framework was disregarded by the challenged judgment, which also failed to apply the principle of legality and Article 8 of the Ley Orgánica del Poder Judicial, under which officials who administer justice may not apply laws or other provisions or acts of any nature that are contrary to the Constitución Política or to international or Community law in force in the country.

She states that Decretos 33407, 35849 and 35959, concerning policies intended to address social needs, were also improperly applied in decision 423-F-2018, Considerando IX, because they do not justify disregarding the principle of legality and the legal framework in force that protects public-domain property and the State Natural Heritage.

III.With regard to the defense of lack of legal right (falta de derecho) asserted by the Office of the Attorney General of the Republic in its appeal brief and now reiterated on cassation, the Court stated: “Nor is it true that the judgment under appeal failed or omitted to address the argument made by the PGR concerning the public-domain status (carácter demanial) of that area, or that it ruled as though this were not at issue. Considerandos V (which was not numbered), VI and VII analyze that issue; therefore, without ruling infra petita, given what may be inferred from the complaint as a whole, the trial judge explains that she cannot recognize the plaintiff as the lawful possessor of the disputed property on the terms requested by her. However, in order to resolve the dispute without prejudice to the rights of the State, she grants the complaint so that the plaintiff may recover custody (tenencia) of the property from which she was improperly dispossessed, but without granting her any right in rem (derecho real).

Similarly, in ruling on the merits, the Court addressed the thesis advanced by the PGR that, in order to obtain protection for acts performed or work carried out on public-domain property (bienes de dominio público) not intended for common use, a person must necessarily hold an administrative right in rem (derecho real administrativo); otherwise, because that person lacks State authorization, such acts cannot give rise to any lawful right. That thesis is valid as against the State, but, the Court explained, when the dispute arises between private persons, even if the occupation is unlawful or unauthorized, the legal system must provide an appropriate, effective, and reasonable response that prevents violence, abuse of rights, and the law of the strongest. With regard to the administration of the FFN, it explained that, in resolving legal disputes between private persons concerning its occupation or custody, the history and circumstances of the area and the existence of unauthorized uses that have continued for decades—which is a matter of public knowledge—cannot be disregarded.

The Costa Rican State has tolerated that situation for various reasons, as acknowledged in the following legal instruments: Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security (issued by the United Nations Food and Agriculture Organization); Decreto Ejecutivo 35959 de 7 abril 2010, which Declares the Resolution of the Problem of Land Tenure in Rural Territories Occupied by Peasants and Rural Workers to Be in the Public Interest; and Decreto 35849 de 8 de febrero de 2010, which Declares the Interinstitutional Commission for the Area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte and Other Territories of the Northern Region of Costa Rica to Be in the Public Interest. It adds that Article 41 of the Constitution and Article 5 of the Organic Law of the Judiciary, Law 8 de 29 de noviembre de 1937, establish that the courts must provide a timely, reasonable, and reasoned response to every dispute brought before them, including those for which there is no express or specifically applicable provision.

It explains that, by asking that the complaint be dismissed and contending that it is improper to rule without prejudice to the rights of the State, the PGR ‘proposes an option that does not actually resolve the dispute between private parties and that disregards the reality of informal or unlawful tenure in that area. Note that, in this case, the plaintiff acknowledges in her complaint that she holds custody of public-domain property (bien demanial), but alleges that she was improperly evicted by another private person who is not legally in a better position than she is. Allowing abusive or even violent situations to arise between private parties seeking to occupy public-domain property regarding which the State has also failed to recover possession in a timely manner (note that, in this case, the PGR did not file an exclusive principal intervention (intervención principal excluyente) and participated only as a statutory third party), even where the informal or even unlawful custody of public-domain property is involved, would encourage or endorse even more ungovernability than already exists in the FFN and would cause private persons to use improper means, force, or violence to occupy that land.

This is not permitted by our Political Constitution or by international treaties, as provided in Article 8.1 of the American Convention on Human Rights (...) and Article XVIII of the American Declaration of the Rights and Duties of Man (...). Likewise, Article 263 of the Civil Code provides: The manner of using and benefiting from public property shall be governed by the respective administrative regulations; however, disputes arising between private parties concerning a superior right or preference in the use and enjoyment of public property shall be decided by the courts (emphasis not in the original). The cited provisions not only empower but also require the courts to provide a reasonable and proportionate solution, supported by the protections afforded by the legal system, so as to prevent unjust or abusive situations arising from disputes between private persons over land tenure in the FFN.

In this regard, it must also be borne in mind that, as concluded in the FAO documents analyzed above, when land governance is weak, powerful actors can dominate disputes over scarce land resources, which is contrary to the principles of sustainable development and the purposes of a social State governed by the rule of law. Accordingly, the recognition of possession or de facto custody (posesión o tenencia de hecho) set forth in the Por tanto of the challenged judgment, in favor of the plaintiff and without prejudice to the rights of the State, is an appropriate solution consistent with what the Costa Rican legal system permits in order to prevent violence and abuse in that area, provided that the State does not exercise its authority to recover land subject to informal possession. This is on the understanding that such custody has been exercised peacefully and openly and without detriment to natural resources.

It is also subject to the condition that the defendant, who is alleged to have committed dispossession (despojo), does not have a superior right or legal position vis-à-vis the plaintiff, such as an administrative right in rem in the defendant’s favor. In other words, through the position asserted on appeal, the Office of the Attorney General seeks to keep the land in the possession of a private person who, without lawful cause, dispossessed another person of custody that the latter had exercised peacefully and openly, even though custody of the property would remain with the defendant, who likewise holds no administrative right in rem and is in no better legal position than the plaintiff. Furthermore, as the cited Article 263 of the Civil Code states, disputes between private parties concerning preference in the use of public-domain property must be resolved. That provision applies to cases such as this one, even though the plaintiff’s informal possession is involved, which is not necessarily unlawful given the historical context of land tenure and governance in the FFN.

Accordingly, the argument set forth in the PGR’s first ground of appeal—that the challenged judgment violates the principles of due process, procedural equality, congruence, and compliance with the essential elements of a judgment—is unfounded. In Considerando VI, the trial judge explains that the property is public-domain property and states why the plaintiff’s claim of a superior right of possession (mejor derecho de posesión) must be analyzed in light of the characteristics of that type of property. The Por tanto therefore does not grant the plaintiff a right of possession; it merely protects the de facto possession or mere custody (mera tenencia) that she exercised openly and peacefully for more than ten years. Such possession may be recognized in ordinary proceedings (proceso ordinario) such as these because de facto possession is protected by the legal system, even in situations involving bad faith.

Although the preferred avenue for such relief is summary possessory proceedings (vía sumaria interdictal), there is no legal impediment to granting, in ordinary proceedings, protection to custody exercised over public-domain property under the provisions permitting recovery of de facto possession of real property when unlawful dispossession by another private person has occurred (Articles 282, 305, 307, 309, 313, 317, and 325 of the Civil Code). (...) Those provisions permit the defense of de facto possession or mere custody and apply to situations such as that alleged and proven by the plaintiff, whose dispute is not with the State but with another private person who seeks to dispossess her of the custody she exercised for more than ten years over the disputed property. Note that although the plaintiff uses the phrase sole and lawful possessor with rights in her first claim for relief, in the same complaint (fact one and prayer for relief five) she acknowledges that the land lies within the Corredor biológico fronterizo norte in the border mile.

Accordingly, an overall analysis of the complaint makes it evident that the plaintiff never sought to assert any right against the State, but only to defend herself against an unjust and abusive situation involving another private person who dispossessed her of the custody she had exercised for more than 10 years over the disputed area. At the same time, the trial judge protects the State’s rights over that area as public-domain property by ruling without prejudice to the rights of the State. Thus, the ruling does not have res judicata effect (autoridad de cosa juzgada) with respect to or to the detriment of the State, while also providing a legally appropriate solution to a dispute between private persons concerning the use of that public-domain property, as explained in the preceding considerandos. The argument that neither party had authorization from SINAC to lawfully occupy land within the aforementioned national refuge and that they therefore hold neither administrative rights in rem nor valid possession as owners is correct and was duly explained in the challenged judgment.

However, this does not mean that, on the basis of that circumstance, the defense of lack of legal right must be sustained and the complaint denied. As extensively explained both in the challenged judgment and in the preceding considerandos, the ruling concerns the present or temporary custody or possession of the disputed real property as between private persons. (...)”

IV.Pursuant to Article 261 of the Civil Code and Article 121(4) of the Political Constitution, public-domain property is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and not subject to attachment; it is outside private commerce, and the legislature has established a special regime of restrictions and protection for it by the mere fact that it is dedicated to common use. The immunity of the public domain from acquisitive prescription (imprescriptibilidad del demanio público) confirms the Administration’s authority to reclaim title to property of that nature at any time, since that authority is not subject to any limitations period. From its review of the evidence entered into the record and the judgments issued by both agrarian courts, this Chamber finds beyond doubt that the real property at issue in this litigation is located on the country’s northern border—the border strip—and forms part of the public domain. Because public-domain real property is involved, jurisdiction over these proceedings lies with the Contentious-Administrative Jurisdiction (jurisdicción Contencioso Administrativa). Consequently, the proceedings must also be conducted with the participation of the State to defend the property’s public-domain status (Articles 1 and 36 of the Contentious-Administrative Procedure Code).

V.In view of the foregoing, pursuant to the provisions of Articles 10 and 194 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), because the Agrarian jurisdiction (jurisdicción Agraria) lacks subject-matter jurisdiction to hear this dispute, all proceedings conducted and rulings issued as of the order (auto) entered at 10 hours 13 minutes on August 22, 2016, must be vacated, except for any evidence gathered that is useful, necessary, and incapable of being reproduced, which shall remain valid. In application of the principle of prompt and effective justice (principio de justicia pronta y cumplida), the case file (autos) shall be forwarded to the Administrative Contentious Proceedings Court (Tribunal Procesal Contencioso Administrativo) for processing and final disposition in accordance with the procedural rules currently in force (Administrative Contentious Procedure Code [Código Procesal Contencioso Administrativo]), since it is only now that the case will be heard in that jurisdiction.

POR TANTO

All proceedings conducted and rulings issued as of the order entered at 10 hours 13 minutes on August 22, 2016, are hereby vacated, except for any evidence gathered that is useful, necessary, and incapable of being reproduced, which shall remain valid. The case file shall be forwarded to the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo for processing and final disposition in accordance with the procedural rules currently in force.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

Documento PJEDITOR Res. 000687-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del veinticinco de marzo de dos mil veintiuno.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela, San Carlos por ROSA ELENA MASIS CALERO, representada por el defensor público agrario, Ignacio Rodríguez Sancho; contra JOSÉ JAVIER TORRES QUIRÓS, presentado por su apoderada especial judicial Dania Josefina Valverde Núñez, y GUIDO JAVIER GARCÍA CASTRO. Interviene en el proceso como parte interesada la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por Silvia Quesada Casares. El Estado presenta recurso de casación.

Redacta la Magistrada Vargas Vásquez,

CONSIDERANDO

I.En demanda presentada el 17 de agosto de 2016, la actora alegó ser poseedora, por más de catorce años, de un inmueble de diez mil sesenta y dos metros ubicado en Achiotal, antiguo San Lorenzo de Los Chiles Centro de Alajuela. Explicó contar con plano que no ha sido posible catastrar, ni se ha generado título de propiedad, en razón de que se localiza dentro del Corredor Biológico Fronterizo Norte en la Milla Fronteriza. Adujo, el terreno está dedicado a vivienda, cuenta con árboles frutales y ocasionalmente siembra, de forma sistemática y organizada según épocas de cultivo, productos tales como ñame amarillo, yuca, plátano, banano, frijoles. Alegó ser quien le ha dado el mantenimiento al lote, con chapeas, rondas, arreglo de cercas, entre otras actividades y señaló que durante todo el periodo de posesión lo hizo de forma quieta, pública, pacifica e ininterrumpidamente en calidad de única dueña.

Explicó, a mediados del mes de octubre de 2013 al llegar al terreno observó que dentro del fundo estaba el codemandado Jose Javier Torres Quirós, quien no le permitió el ingreso aduciendo que él había comprado ese terreno al ex esposo y codemandado Guido Javier García Castro, de quien se había separado hacía años y que al momento de establecer la demanda se encontraban divorciados, por lo que interpuso un Proceso Interdictal Agrario que se tramitó bajo el expediente 13-000307-0298-Ag, proceso que señaló haber ganado en primera instancia, pero que mediante Voto 245-F-16 de las 16.22 horas del 11 de marzo del 2016, el Tribunal Agrario de San José, declaró la caducidad, por lo cual acudió al proceso declarativo agrario. Señaló, al contestar la demanda interdictal, el codemandado Torres Quirós explicó que había comprado un supuesto derecho de posesión al codemandado García Castro y que tenía la escritura pública ciento cincuenta y dos, otorgada en el protocolo de lo notoria pública Elizabeth Corella González, a las 10:00 horas del tres de octubre de 2013, mediante la cual se traspasa el supuesto derecho de posesión a José Javier Torres, señalando que este entra en posesión del bien y que canceló la suma de seis millones de colones.

Peticionó se declare: "1. Que la suscrita soy la única y legítima poseedora con derechos del área del terreno que se reclama y se escribe en el hecho primero de esta acción sobre el cual fui perturbada y despojada de la posesión, con intenciones de apropiamiento por parte del coaccionado Torres Quirós. 2- Que el coaccionado Torres Quirós es poseedor ilegítimo del terreno que se reclama con esta acción, sobre el cual me despojo ilegítimamente y que tienen pleno conocimiento de que la única poseedora legal del terreno era la suscrita, porque así se lo hice saber a los coaccionados cuando los observé dentro del terreno. 3.- Que se declare que la suscrita tengo mejor derecho de posesión sobre el terreno, en relación con los codemandados y que soy la única y legítima poseedora del terreno que describe en hecho primero de esta acción. 4.-Que consecuentemente, los documentos privados de Opción de Venta, entre Guido Javier García Castro, denominado vendedor y José Javier Torres Quirós, denominado comprador, de fecha 5 de julio del 2013 y la Escritura Pública 152 del protocolo de la notaria pública Elizabeth Corella González, a las 10:00 horas del tres de octubre del dos mil trece se deben anular, dado que son ilegales. 5.- Que ambos documentos que se solicita anular fueron hechos contrarios al derecho, pues el terreno que se negoció en esos documentos se localiza dentro del llamado Corredor Biológico Fronterizo Norte en la Milla Fronteriza lo que lo convierte en inalienable.- 6.- Se deberá por consiguiente ordenar al accionado que desaloje inmediatamente y me restituya el área de terreno que me está despojando, la cual se describe en el hecho primero de esta acción y que debe de abstenerse en lo sucesivo de perturbar la posesión que ejerce la suscrita sobre esa área de la litis, bajo apercibimiento de seguírsele causa penal por el delito de desobediencia a la Autoridad si desobedece. 7.-Que se ordene por medio del Juzgado Contravencional de Los Chiles o la Fuerza Pública del comando de Los Chiles, poner en efectiva posesión del terreno a la suscrita, al momento que se lleve a cabo el desalojo. 8.- Que se le condene al coaccionados al pago de las costas procesales y personales en caso de oposición a la presente acción." Por resolución de las diez horas y trece minutos del veintidós de agosto del dos mil dieciséis se da el traslado de la demanda y se tiene como parte interesada a la Procuraduría General de la República.

El demandado Torres Quirós contestó negativamente e interpuso las excepciones de incompetencia, falta de personalidad procesal del actor y de la demandada, falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva, prescripción. El demandado Guido Javier García Castro no contestó, por lo que en resolución de las trece horas y veinticuatro minutos del veintiséis de setiembre de dos mil dieciséis se declaró su rebeldía. Mediante auto sentencia 141-AS-2016 de las catorce horas y tres minutos del primero de noviembre de dos mil dieciséis se rechazaron las defensas previas de falta de personalidad y prescripción. El Juzgado rechazó la falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva, declaró parcialmente con lugar la demanda y resolvió sin especial condenatoria en costas. La parte actora y el Estado interpusieron recurso de apelación. En sentencia 423-F-18, de las 18 horas del 22 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Agrario, II Circuito Judicial de San José, integrada por Ruth Alpizar Rodríguez, Andrea Mercedes Ruiz Ramírez y Luis Alonso Madrigal Pacheco, se confirmó la sentencia recurrida y aclaró que en los puntos uno y tres del por tanto se trata de posesión de hecho o mera tenencia. Inconforme el Estado, presenta recurso de casación contra la sentencia de segunda instancia.

II.En su primer agravio, la casacionista alega quebranto al debido proceso por insuficiente fundamentación y desigualdad procesal. Aduce en resumen, el Tribunal omitió resolver la excepción de falta de derecho invocada durante las audiencias conferidas, y que la frase “sin detrimento de los derechos del Estado” no tiene explicación, porque siendo el Estado parte del proceso y habiéndose acreditado que las partes no disponen de autorización del órgano competente -MINAE-SINAC-, para ocupar áreas del Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte, a pesar de ello el Ad quem otorga a la actora una "posesión de hecho o mera tenencia", que afirma tutela el ordenamiento jurídico a pesar de que haya “mala fe”. En el segundo agravio acusa quebranto de normas sustantivas por falta de aplicación, indebida aplicación y violación de preceptos constitucionales. Explica, la sentencia impugnada ratifica que el terreno sobre el cual las partes alegan posesión, es de dominio público por estar dentro de la zona fronteriza norte, declarada Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte y comprende humedal, por lo que mantuvo la declaratoria de nulidad de los documentos privados de opción de venta, entre Guido Javier García Castro y José Javier Torres Quirós, de 5 de julio de 2013, y la escritura 152 de 10 hrs. de 3 de octubre de 2013 de la notaria Elizabeth Corella González.

No obstante, también confirmó la sentencia en cuanto declara a la actora Rosa Elena Masís Calero como "poseedora”, y ordena restituir el terreno de "agricultura” y "humedal', sin “detrimento de los derechos del Estado”, a pesar de que reconoce que el terreno es de dominio público, otorgando a la actora una "posesión de hecho o mera tenencia", que afirma tutela el ordenamiento jurídico incluso si hay "mala fe”. Acusa la casacionista, con tal reconocimiento se afectan, por su orden, los principios constitucionales de división de funciones, legalidad, desarrollo sostenible y ecológicamente equilibrado y patrimonio nacional, porque corresponde a la Administración activa, en este caso al MINAE-SINAC, el otorgamiento del título administrativo habilitante para el uso legítimo del Patrimonio Natural del Estado, facultad ajena a la jurisdicción agraria. Añade, tampoco es de recibo la aplicación que hace el voto del Ad quem del numeral 263 del Código Civil, para declarar a la actora "poseedora de hecho".

Explica, ese precepto lo que regula en cuanto a las cosas públicas es que sujeta su uso y aprovechamiento a la normativa administrativa, que para el caso concreto tiene norma expresa en los artículos 18 de la Ley Forestal y 7 inciso h) de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, de acuerdo con los cuales el desarrollo de actividades dentro del Patrimonio Natural del Estado, que en este caso confluye en un área silvestre protegida y un humedal, requiere autorización del MINAE-SINAC, lo cual ninguna de las partes demostró ostentar, tornándose lo resuelto contrario a un criterio previo del mismo Tribunal Agrario, que en sentencia 372-F-06 dispuso: “al pertenecer el inmueble al dominio público no es dable conceder en la vía declarativa derechos de posesión o propiedad sobre esa demanialidad aun cuando sea para resolver un conflicto entre particulares, tampoco es procedente declarar una situación jurídica de posesor/a como la que pretende la actora, pues se estarán creando situaciones jurídicas consolidadas que afectan intereses del Estado." Expone, en el dominio público la legitimidad de la ocupación debe demostrarla el particular, incluso para solicitar la instalación de un servicio público.

Además, explica si bien el artículo 263 del Código Civil establece que los conflictos entre particulares sobre su uso y preferencia serán resueltos por los Tribunales, su adecuada interpretación debe partir del hecho de que efectivamente alguna de las partes disponga del título administrativo habilitante, lo que no ocurre en la especie, como lo acepta el propio voto del Ad quem. Aduce, con esto el artículo 263 del Código Civil fue lesionado por indebida aplicación, y en su lugar debió aplicarse el 18 de la Ley Forestal, cuyo análisis omite el Ad quem. Reitera, el régimen demanial que ostenta el inmueble en litigio, hace inoperante que concurran los requisitos para hacer una declaratoria de posesión como la que hizo el Ad quem, y acusa que sentencias como la impugnada fomentan la invasión, el cambio de uso de suelos, y premian la mala fe desatendiendo la normativa protectora de las áreas demaniales, introduciéndose en ellas de manera no autorizada, con afectación al destino común, realizando obras sin ningún tipo de permiso, y vulnerando el principio de igualdad, respecto de quienes sí se ajustan al ordenamiento jurídico y uso legítimo de los bienes del Estado, por lo que la aplicación extensiva que hace la sentencia de los artículos 282, 305, 307, 309, 313, 317, 318, 319 y 325 del Código Civil, indicando que se puede recuperar la posesión de hecho sobre un bien demanial, es contraria a la naturaleza jurídica de estos bienes cuyo uso legítimo requiere título administrativo habilitante, y ante ello, esos preceptos también resultan quebrantados por indebida aplicación, siendo que el asunto ha de resolverse de acuerdo con los presupuestos que establece el artículo 18 de la Ley Forestal.

Amplía diciendo, el artículo 282 del Código Civil pertenece al Capítulo II "Del derecho de posesión", Título II "Del dominio", por lo que su interpretación se enlaza indispensablemente con los numerales 264 y 277 ibidem que refieren al derecho o dominio absoluto sobre un bien, lo cual no es posible para el caso de particulares ante un bien de dominio público. También están dentro del Título II "Del dominio” los artículos 305, 307, 309, 309, 313, 317, 318, 319 y 325 ibidem relativos al derecho de exclusión y defensa, y la restitución e indemnización, cuya aplicación amerita ostentar un derecho sobre el bien, lo que aquí tampoco ocurre dada su naturaleza demanial, y no acreditar ninguna de las partes la concesión o autorización de uso respectiva, dado que el propietario y titular por disposición de ley es el Estado: artículo 7 incisos f) de la Ley de Tierras y Colonización. Añade, sobre el tema, la Sala Constitucional ha reiterado la importancia que tienen las zonas fronterizas como Patrimonio Natural de Estado, y para la seguridad y soberanía, por lo que requieren de una protección especial.

Aduce, el voto 423-F-2018 desaplica los citados convenios internacionales, y únicamente en el Considerando X, cita los numerales 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, sobre el derecho de toda persona a ser oída por los Tribunales, obviando que dichos instrumentos igualmente tutelan el destino común y natural de los bienes como el que es objeto de este proceso. Acusa que el voto 423-F-2018 introduce, como argumento nuevo, sin que haya sido objeto del debate, el criterio de "gobernanza" para declarar a favor de la actora una "posesión de hecho o mera tenencia" dentro de un bien del dominio público ambiental. Pero el mismo documento de la FAO, citado en los Considerandos VI y VIII, titulado "Directrices voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional', p. 2 y 5, señala como premisa y principio que las directrices para la gobernanza deben "ser interpretadas y aplicarse en consonancia con las obligaciones expresadas en el derecho nacional e internacional', ordenamiento jurídico que como se expuso, fue desatendido por la sentencia cuestionada, con lo cual también fueron desaplicados el principio de legalidad, así como el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con el cual los funcionarios que administran justicia no podrán aplicar leyes ni otras normas o actos de cualquier naturaleza, contrarios a la Constitución Política o al derecho internacional o comunitario vigentes en el país.

Señala, los Decretos 33407, 35849 y 35959, relativos a políticas para atender necesidades sociales, también son aplicados indebidamente por el voto 423-F-2018, considerando IX, porque no justifican la desatención al principio de legalidad y al ordenamiento jurídico vigente que protege los bienes de dominio público y el Patrimonio Natural del Estado.

III.El Tribunal en lo relativo a la falta de derecho alegada por la Procuraduría General de la República en su escrito de apelación y ahora reiterado en casación, señaló: “Tampoco es cierto que en el fallo recurrido se haya desatendido ni obviado referirse a lo argumentado por la PGR sobre el carácter demanial de esa zona ni que se haya resuelto como si tal no fuese parte. En los considerandos V (que no se numeró), VI y VII se analiza ese tema y por ello, sin incurrir en infra petita, dado lo que en forma integral se deriva de la propia demanda, la jueza de instancia explica que no puede reconocer a la accionante como legítima poseedora del bien en litigio en los términos solicitados por ella, pero con el fin de solucionar el conflicto, sin detrimento los derechos del Estado, acoge la demanda para que recupere la tenencia del bien del cual fue despojada indebidamente, pero sin otorgarle ningún derecho real.

En ese mismo sentido, para resolver el fondo del asunto, el Tribunal señaló que la tesis expuesta por la PGR en relación a que para obtener tutela por actos o labores realizadas en bienes de dominio público que no sean de uso común, necesariamente deben ostentar un derecho real administrativo; si no es así, por no tener autorización del Estado, lo que hagan no les puede generar derecho legítimo alguno; resulta de recibo frente al Estado, pero, explica el Tribunal, cuando el conflicto surge entre personas privadas, aunque la ocupación sea ilegal o no autorizada, el ordenamiento jurídico debe dar una respuesta acertada, efectiva y razonable, que evite la violencia, el abuso del derecho y la ley del más fuerte. En lo que concierne a la administración de la FFN, explicó, no puede dejar de tenerse presente, para resolver los conflictos jurídicos entre personas privadas por su ocupación o tenencia, la historia y realidad de la zona y la existencia de usos no autorizados que se han dado por décadas, lo cual es de conocimiento público; situación que el Estado costarricense ha tolerado por diversos motivos, como se reconoce en los instrumentos legales: Directrices voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (dictadas por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación), Decreto Ejecutivo 35959 de 7 abril 2010 que Declara de interés público la solución de la problemática de tenencia de la tierra en territorios rurales ocupados por campesinos y trabajadores rurales, Decreto 35849 de 8 de febrero de 2010 declara de Interés Público la Comisión Interinstitucional de la Zona del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte y demás Territorios de la Zona Norte de Costa Rica.

Añade, los numerales 41 constitucional y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 8 de 29 de noviembre de 1937, establecen que los tribunales deben dar una respuesta oportuna, razonable y fundamentada- a todos los conflictos que se les presenten, aun a aquellos para los cuales no exista norma expresa o tipificada. Explica, al peticionar PGR que se declare sin lugar la demanda y considerar improcedente que se resuelva sin perjuicio de los derechos del Estado, “propone una opción que no soluciona en realidad el conflicto entre privados y que desconoce la realidad de la tenencia informal o ilegal de tal zona. Nótese en este caso la actora en su demanda reconoce que ejerce la tenencia de un bien demanial, pero reclama que ha sido desalojada indebidamente por otra persona privada, que legalmente no está en una mejor situación que ella. Permitir que entre privados se puedan dar situaciones abusivas o incluso violentas para ocupar bienes demaniales sobre los cuales el Estado tampoco ha ejercido oportunamente la recuperación de la posesión (nótese en este asunto la PGR no ejerció la intervención principal excluyente y participó solo como tercero legal), aun cuando esté de por medio la tenencia informal o hasta ilegal de un bien demanial, sería propiciar o avalar más ingobernanza de la que ya existe en la FFN y generar que las personas privadas utilicen medios indebidos o la fuerza o violencia para ocupar esos terrenos.

Ello no lo permite nuestra Constitución Política ni los tratados internacionales, tal y como se dispone en los numerales 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (...) y artículo XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (...). Asimismo, el numeral 263 del Código Civil dispone: El modo de usar y de aprovecharse de las cosas públicas se rige por los respectivos reglamentos administrativos; pero las cuestiones que surjan entre particulares, sobre mejor derecho o preferencia al uso y aprovechamiento de las cosas públicas, serán resueltas por los tribunales (lo destacado no es del original). La normativa citada no sólo faculta, sino que obligan a los tribunales a dar una solución razonable y proporcional, amparada en lo que el ordenamiento jurídico tutela, para evitar situaciones injustas o abusivas originadas en conflictos entre personas privadas por la tenencia de la tierra en la FFN.

Téngase presente al respecto, además, que como se concluye en los documentos de la FAO antes analizados cuando la gobernanza de la tierra es débil, los poderosos pueden dominar las disputas por los recursos de tierra escasos, lo cual va en contra de los principios del desarrollo sostenible y los fines de un Estado social de Derecho. Por ende, el reconocimiento de la posesión o tenencia de hecho que se expresa en el por tanto de la sentencia impugnada, a favor de la actora y sin perjuicio de los derechos del Estado, es una solución idónea y conforme a lo que el ordenamiento jurídico costarricense posibilita para evitar situaciones de violencia y abuso en esa zona, siempre que el Estado no ejerza sus facultades de recuperación de los terrenos en los cuales existe una posesión informal. Esto en el entendido que esa tenencia se haya realizado en forma pacífica y pública y sin detrimento los recursos naturales.

Así como, que la actuación de la parte demandada, contra la cual se reclama realizó un despojo, no ostente un mejor derecho o situación legal frente a la parte actora, como lo sería por ejemplo contar con un derecho real administrativo a su favor. En otras palabras, lo que pretende la Procuraduría con la posesión planteada en la apelación, es que se mantenga en la posesión del terreno a una persona privada que sin causa legítima despojo a otra de una tenencia que venía ejerciendo de forma pacífica y pública, por más que se mantuviera la tenencia del bien en manos del demandado, quien tampoco ostenta un derecho real administrativo ni está en mejor situación legal que la demandante. Por otro lado, como lo indica la citada norma 263 del Código Civil, debe darse una solución a los conflictos entre particulares relacionados con la preferencia en el uso de los bienes demaniales. Esa norma resulta aplicable a casos como el presente, aunque esté de por medio una posesión informal de la parte actora, no necesariamente ilegal, dado el contexto histórico de la tenencia y gobernanza de la tierra en la FFN.

Por ello, resulta improcedente lo expuesto en el agravio primero de la PGR, referido a que la sentencia impugnada infringe los principios del debido proceso, igualdad procesal, congruencia y cumplimiento de los elementos esenciales del fallo. La juzgadora de instancia en el considerando sexto explica es un bien demanial y el motivo por el cual el reclamo de mejor derecho de posesión de la actora, debe ser analizado en función de las características de ese tipo de bien. Por ello el por tanto no concede un derecho de posesión a la actora, sino que tutela simplemente la posesión de hecho o mera tenencia que ella ha ejercido por más de diez años, en forma pública y pacífica. Ello es posible de reconocer en un proceso ordinario como el presente, pues la posesión de hecho es tutelada por el ordenamiento jurídico, aún en situaciones de mala fe. Si bien la vía de preferencia para ello es la sumaria interdictal, no existe impedimento legal para que un ordinario no se le otorgue tutela a la tenencia que se ejerce sobre un bien demanial, bajo la normativa que permite recuperar la posesión de hecho que se ejerce sobre un inmueble cuando ha ocurrido un despojo ilegítimo realizado por otra persona privada (artículos 282, 305, 307, 309, 313, 317, 325 del Código Civil).

(...) Esas normas permiten la defensa de la posesión de hecho o mera tenencia y son de aplicación a situaciones como la planteada y demostrada por la parte actora, que no tiene conflicto con el Estado sino con otra persona privada, que quiere despojarla de la tenencia que ella ha ejercido por más de diez años sobre el bien en litigio. Nótese la parte demandante, aunque utiliza la frase única y legítima poseedora con derechos en su primera pretensión, en el mismo escrito de demanda (hecho uno y petitoria cinco) reconoce que el terreno está dentro del Corredor biológico fronterizo norte en la milla fronteriza. Por ende, resulta evidente, del análisis integral de la demanda, que en ningún momento la actora pretendió ningún derecho frente al Estado, sino sólo defenderse de una situación injusta y abusiva frente a otra persona privada que la despojo de la tenencia que ha ejercido por más de 10 años sobre el área en disputa.

La jueza de instancia a la vez tutela los derechos del Estado sobre ese sector como bien demanial, al resolver sin detrimento los derechos del Estado. De esa manera no se resuelve con autoridad de cosa juzgada en relación ni en perjuicio del Estado y además se brinda una solución legalmente pertinente a un conflicto entre personas privadas en relación con el uso de ese bien demanial, conforme se explicó en los considerandos anteriores. El argumento de que ninguna de las partes tenía autorización del SINAC para ocupar válidamente un terreno dentro del citado refugio nacional y por ende no ostentan derechos reales administrativos ni posesión válida a título de dueños, es cierto y así fue debidamente explicado en la sentencia impugnada. Pero ello no significa que en función de esa situación deba acogerse la excepción de falta derecho y denegarse la demanda. De acuerdo con lo ampliamente explicado tanto la sentencia impugnada, como en los considerandos anteriores, lo que se resuelve tiene que ver con la tenencia o posesión actual o momentánea del inmueble en litigio en relación con personas privadas. (...)”

IV.Según lo dispuesto por los numerales 261 del Código Civil y 121 inciso 4) de la Constitución Política, los bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se encuentran fuera del comercio de los seres humanos y respecto a ellos el legislador ha diseñado un régimen de sujeción especial y de protección, por el simple hecho de estar afectados al uso común. La imprescriptibilidad del demanio público ratifica la facultad de la Administración para reivindicar, en cualquier momento, la titularidad de un bien de esa naturaleza, al no estar sujeta a ningún plazo al efecto. Del estudio de las probanzas traídas a los autos y de las sentencias emitidas por ambos órganos jurisdiccionales agrarios, esta Cámara constata de forma indubitable, que el inmueble objeto de esta litis se ubica en la frontera norte del país -franja fronteriza- formando parte del demanio público. Por lo anterior, al estar involucrado un inmueble afecto al dominio público, la jurisdicción competente para conocer este proceso es la Contencioso Administrativa. En consecuencia, el proceso debe tramitarse, además, con la intervención del Estado para la defensa de la demanialidad (artículos 1 y 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

V.En mérito de lo indicado, al amparo de lo dispuesto en los numerales 10 y 194 del Código Procesal Civil, al resultar incompetente la jurisdicción Agraria para conocer esta lite por razón de la materia, se impone anular todo lo actuado y resuelto a partir del auto de las 10 horas 13 minutos del 22 de agosto de 2016, salvo las pruebas recabadas que resulten útiles, necesarias e irreproductibles, que conservarán su validez. En aplicación del principio de justicia pronta y cumplida, se ordenará remitir los autos al Tribunal Procesal Contencioso Administrativo para que lo tramite y fenezca conforme a la normativa procesal vigente (Código Procesal Contencioso Administrativo), por ser hasta ahora que será conocido en esa vía.

POR TANTO

Se anula todo lo actuado y resuelto a partir del auto de las 10 horas 13 minutos del 22 de agosto de 2016, salvo las pruebas recabadas que resulten útiles, necesarias e irreproductibles, que conservarán su validez. Remítanse los autos al Tribunal Procesal Contencioso Administrativo para que lo tramite y fenezca conforme a la normativa procesal vigente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez