Foreseeable Environmental Risk in Hydroelectric BOT ContractRiesgo ambiental previsible en contrato hidroeléctrico BOT

20170004000874-3056218-1.rtf Res. 002810-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and fifty-two minutes on November twenty-six, two thousand twenty.- In ordinary proceedings (proceso de conocimiento) brought by UNIÓN FENOSA GENERADORA LA JOYA S.A. against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, the plaintiff files an appeal on points of law (recurso de casación) against judgment no. 67-2017-VIII, issued at nine hours and thirty minutes on July thirteen, two thousand seventeen, by the Eighth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). In this matter, attorneys Mariela Hernández Brenes—for the plaintiff—and Dafne Sánchez Aguirre—for the defendant—appear as special litigation counsel (apoderadas especiales judiciales).

Opinion authored by Justice Solís Zelaya WHEREAS (CONSIDERANDO)

I.This dispute is based on the following factual background, deemed proven by the lower court and as to which there is no dispute. The Instituto Costarricense de Electricidad (hereinafter ICE) conducted a public bidding process for the supply of Hydroelectric Power Blocks of up to 50 MW, based on a power purchase agreement under which the interested parties were required to finance, design, build, operate, maintain, and transfer the project at no cost within a period of 17 years. Unión Fenosa Desarrollo y Acción Exterior S.A. was awarded the Third Power Block. The corresponding contract was executed with Unión Fenosa Generadora La Joya S.A. (hereinafter UFG) on 25 de abril de 2002. According to the contract, UFG “shall be responsible (…) for the financing, design, supplies, construction, testing, commissioning, operation, maintenance, and transfer of the hydroelectric plant.” Pursuant to Article 3 of the contract, UFG “expressly states that it carefully studied the project to be carried out, its nature, location, composition and configuration of the terrain, the normal and extreme climatic conditions that occur or may occur, not only at the construction site but also in the area where the works are to be performed (…) and all other factors that may affect the execution and cost of the Plant (…).” In subsections 3, 4, and 5 of that same article, UFG “declares that it is aware of, accepts in full, and shall comply with, implement, and act entirely in accordance with the Costa Rican legal system applicable to the performance of this contract, whether criminal, civil, administrative, labor-related, or of any other nature (...) it shall be liable for direct damages and losses of any kind resulting from its acts or omissions arising from the performance of this Contract.

(…) it undertakes to comply fully with Costa Rican environmental legislation and to apply generally accepted international practices, such as those of the World Bank, to prevent any impact that the Project or the Plant might have on the Environment during the term of this Contract.” The company undertook to maintain, at a minimum, a series of insurance policies during the construction period, including: “occupational-risk insurance covering all of its personnel (…) builder’s all-risk insurance,” including Coverage A (basic): Builder’s all-risk coverage, including but not limited to fire, explosion, lightning strikes, aircraft crashes, theft, damage caused by defective work due to lack of skill and/or negligence, malicious acts, human error, and other unforeseen accidents. Coverage B. Tremor and Earthquake. Coverage C. Hurricane, cyclone, flash flood, flooding, subsidence, landslide, and rockfall.

Coverage D. Comprehensive maintenance coverage for at least one (1) year after delivery of the works. Coverage G. Debris removal, for a minimum of 10% of the awarded contract value. It was also required to maintain “errors and omissions insurance” covering professional errors and/or omissions, which was to cover design errors and other architectural and engineering defects, subject to a limit of five million dollars (US$5.000.000,00) per occurrence.” The contract defines “force majeure (fuerza mayor)” as “any event that (i) could not have been foreseen or, if foreseen, could not have been resisted, and that (ii) affects the contractual relationship and makes performance of this Contract physically impossible or renders it so burdensome that it upsets the economic balance of this Contract and makes its continued performance difficult, whether temporarily or permanently, for both parties.” It also describes as “burdensome events (eventos onerosos)” those that “constitute any act or omission by the Government (…) or incident involving it that prevents performance of this Contract (…) or upsets its economic balance in such a way as to significantly reduce or substantially adversely affect (…) its net economic return on its investment in the Plant.” Article 14 provided that a “Coordination Committee (Comité de Coordinación)” would be responsible for “the communication mechanisms between the parties” and would consist of one representative of the contractor and one representative of ICE.

The contract further provides that, during the construction period, the members of that Committee would coordinate the actions and discussions necessary between the parties with a view to reaching agreements and that, if no agreement were reached, the highest authorities of each party would deem the administrative remedies exhausted. Article 17 addresses arbitration in the following terms: “If, during the performance of the Contract, any difference or dispute should arise between the parties that cannot be resolved by mutual agreement within sixty (60) calendar days, or by the Coordination Committee, as applicable, the parties may submit the dispute to arbitration by written notice to the other party. (...)” During the excavation of a tunnel, local water springs (nacientes de agua) and aquifers were affected, prompting residents of the communities of Tucurrique and surrounding areas to apply to the Sala Constitucional, the Juzgado Penal de Turrialba, and SETENA.

On 13 de mayo de 2004, the Sala Constitucional ordered the suspension of the tunnel excavation, although the order did not encompass the remaining works. On cuatro de junio of that year, that body modified the interim measure (medida cautelar) and authorized excavation to resume, provided that the contractor complied with the following: 1. Supply water to the residents; after prior coordination with the Municipalidad, the Regente Ambiental, SENARA, and SETENA, determine the causes that gave rise to the alteration of the springs whose flow had been affected; and, if the company was responsible, prepare an immediate restoration plan and conduct a study of the existing aquifers, beginning one kilometer before the excavation, in order to take the corresponding measures for their protection, in coordination with those authorities. Furthermore, the works could continue once the environmental manager considered the environmental requirements to have been met and the directives of that decision to have been addressed.

It stated that the environmental manager was required to report monthly on the studies and measures adopted until the matter was decided on the merits. On 19 de agosto of that year, UFG asked the General Manager of ICE to extend the deadline for completing the tunnel works by 25 days and to reimburse it for the corresponding amounts associated with the works and studies it was required to perform in order to comply with the order of the Sala, as well as the amounts arising from the adverse economic effects of the suspension, which it would substantiate after completion of the tunnel construction. In official letter 510-49786-2004 SSE 1449-2004 of 31 de agosto de 2004, the Deputy Manager of ICE’s Electricity Sector informed it that the suspension did not qualify as force majeure or a burdensome event because the problem could have been foreseen and the solution anticipated. UFG filed a motion for reconsideration (reconsideración) and stated that, if no agreement were reached within 60 calendar days, it would invoke the dispute-resolution procedure.

The amparo proceeding (recurso de amparo) that gave rise to the interim measure was dismissed in judgment 2004-9927 of 03 de setiembre de 2004. Subsequently, in official letter 510-54376-2004 SSE 1644-2004 of 29 de setiembre, the Electricity Deputy Management Office ruled on the motion for reconsideration, reiterating that no reimbursement could be made for costs arising from the orders of the Sala Constitucional, allowing a 25-day delay in the delivery of the works, and stating that the decision to resort to arbitration had to be submitted to the Board of Directors for consideration. On 21 de octubre of that year, the Tribunal Ambiental Administrativo issued an interim measure suspending the works. At a meeting of the Coordination Committee on 30 de noviembre de 2004, it was agreed that a working group comprising “technical and legal” personnel from both parties would be established to determine whether the situations arising from the suspension of the tunnel excavation works “constitute the events stipulated in the contract and affect costs and deadlines.” On the following 16 de diciembre, the interim measure imposed by the Tribunal Tribunal Ambiental Administrativo was lifted.

On 23 de diciembre de 2004, the Tribunal de Juicio de Cartago, which had also issued an interim measure on an unspecified date, lifted the order suspending the construction works. As a result of all these events, excavation of the tunnel was suspended for 114 days. On 19 de enero de 2005, the contractor informed the Electricity Sector Deputy Management Office that it had resumed the works, reported the adverse consequences of the suspension in terms of time and cost—which it said constituted “unforeseen and unforeseeable burdensome events”—and requested recognition of the delay and the corresponding financial compensation. In official letter no. 00510-8897-2005 S.S.E.325 of 21 de febrero de 2005, that Deputy Management Office asked the contractor to identify the persons who would join the working group agreed upon at the meeting of 30 de noviembre. On 07 de marzo de 2005, UFG identified its members and stated its interest in addressing the “burdensome events” that had an adverse economic impact, upset the financial balance, and consisted of: 1. unforeseen and reasonably unforeseeable geological incidents, which generated additional costs due to the shutdown of the tunnel-boring machine and the personnel assigned to the excavation works. 2.

Additional and unforeseeable environmental costs caused by decisions of public authorities ordering the suspension of the construction works. 3. Extension of the deadlines for completing the project. 4. Extension of the commercial-operation period. That technical and legal working group met on 06 and 19 de abril, 12 de mayo, and 04 de agosto de 2005, as well as on 20 de febrero de 2006, at which time it recorded 01 de marzo de 2006 as the date of its next meeting. By letter no. S.S.E-1756.2005 of 26 de octubre de 2005, the Electricity Sector Deputy Management Office informed UFG that construction of the project had been suspended for 89 calendar days for reasons beyond its control and that the commencement-of-operation deadline would therefore be extended by that period. On 07 de diciembre de 2005, the interested party reminded that Deputy Management Office that it remained necessary to determine the appropriateness and amount of the additional costs associated with the suspension of construction, as well as to recognize the events qualifying as force majeure, and that the technical and legal working group was therefore required to issue a determination.

In a letter addressed to the Deputy Manager of the Electricity Sector on 14 de agosto de 2006, it requested that the resumption of the financial-recognition process be ordered. On 21 de setiembre, by letter no. 0510.1230.2006, the Electricity Sector Deputy Management Office reiterated its position that the additional costs should not be recognized, as it had stated since 31 de agosto del año 2004. The interested party filed a motion for revocation with a subsidiary appeal (revocatoria con apelación); those claims were denied as untimely in official letter no. 0510.1737.2006 of 11 de diciembre del año 2006, in which ICE reiterated that no burdensome event existed and no economic imbalance had been established. On 13 de diciembre, the plaintiff filed an appeal against the finding of inadmissibility (apelación por inadmisión), which was denied in official letter no.150-0182-2007 of 09 de febrero del 2007 issued by the General Management Office.

On 16 de febrero, UFG filed a new motion for revocation with a subsidiary appeal and a concurrent claim for annulment (nulidad concomitante), which the Executive President denied on 10 de setiembre de 2008. The interested party filed an appeal against the finding of inadmissibility before the ICE Board of Directors, which dismissed the appeal by official letter no. 0012-356-2008 of 17 de octubre del 2008.

On the following November 20, UFG served notice of its request to submit the dispute to arbitration, a request it renewed on February 19, 2009, but which was denied by the General Management on June 16, 2009. On the following June 23, the company appealed to the Board of Directors, which denied the request in official letter 12-188-2009 of August 03 of that year.

II.Being dissatisfied with the decision, the contractor instituted plenary proceedings (proceso de conocimiento) against ICE, seeking the annulment of the following administrative acts (actos administrativos): a) official letter 510.1230.2006 of 21 de setiembre del 2006, which reiterated that the claimed extra costs (extracostes) could not be recognized; b) official letter 0510.1737.2006 of 11 de diciembre del 2006, which denied the motion for reconsideration (revocatoria) and appeal (apelación) on the grounds that they were untimely; c) official letter 510-0182-2007 of 9 de febrero del 2007 from the General Manager of ICE, which denied the appeal against the ruling of inadmissibility; d) the decision issued at 14 hours on 10 de setiembre del 2008 by the Executive President of ICE, which denied the motion for reconsideration with an appeal in the alternative and a concurrent claim of nullity; e) Article 7 of Session no. 5849 of 14 de octubre de 2008 of the Board of Directors of ICE, which denied its appeal; f) the decision issued at 10 hours on 16 de junio del 2009 by the General Manager of ICE, which denied the request for submission to arbitration; and g) Article 9 of Session no. 5877 of 28 de julio de 2009 of the Board of Directors of ICE, which denied the appeal against that final decision.

It also requested that, as a consequence of those annulments, its counterparty be ordered to initiate arbitration proceedings so that it could be determined whether it was entitled to recognition of extra costs or expenditures, as well as the amount thereof, arising from the expenses it had to incur because of the decisions that required it to suspend construction work on the Hydroelectric Project for 114 days. The arbitral body would also be required to determine the adjustment to the rates for energy and available capacity applicable during the remainder of the contract term, because the contract’s economic and financial equilibrium (equilibrio económico financiero) had been impaired by the suspension ordered by those governmental bodies. In the alternative, it requested a declaration that the suspension of the work pursuant to the decisions of the Sala Constitucional, the Tribunal Ambiental, and the Juzgado Penal de Turrialba constituted force majeure (fuerza mayor), and that the costs and expenses associated with the suspension were so onerous that they disrupted the economic equilibrium and reduced its return and therefore had to be borne by the defendant, since they amounted to US $7 905 479, plus statutory interest, an amount to be covered through an adjustment to the rates for the sale of energy and available capacity for the remainder of the term of the signed contract. ICE opposed the claim and raised forfeiture through expiration (caducidad), lack of standing (falta de legitimación) in both forms, and lack of legal entitlement (falta de derecho).

III.In ruling on the merits of the dispute, the Court found that it had not been proven that the suspension of tunnel construction resulted from “onerous events” or “force majeure” under the terms of the contract, or that the “extra costs” caused an imbalance in the contract’s financial equation. In examining the claims, it began by quoting verbatim precedents from courts of equivalent jurisdiction and criteria of the World Bank and the Inter-American Development Bank concerning Build, Operate and Transfer contracts, also known by the English acronym “BOT,” noting on the basis of those quotations that, under that type of contract, the builder assumes all risk relating to design, financing, implementation, commissioning, and operation. Then, for purposes of examining the claims asserted, it stated that the plaintiff’s objections centered on four lines of argument: 1. ICE’s refusal to classify the suspension of the tunnel excavation work as “force majeure” or an “onerous event” under the terms of the contract. 2.

The lack of authority of the Deputy Manager for Electricity to deny financial recognition of the costs arising from those suspensions. 3. The unlawfulness of the denial of its appeal as untimely. 4. The improper interpretation of the contractual provisions governing dispute resolution between the parties. Regarding the first line of argument—the refusal to classify the suspension of the work as “force majeure” or an “onerous event”—it specified that UFG claimed the following as extra costs: a) payment to the subcontractor Ghella Sogene C.A., Sucursal Costa Rica, for the purchase of materials and the performance of unbudgeted work; b) costs and expenses for water-supply infrastructure incurred pursuant to orders from “governmental” bodies; c) costs and expenses arising from environmental requirements imposed by the decision of the Tribunal Ambiental Administrativo; d) expenses and costs for payments to a hydrogeologist pursuant to orders from governmental bodies; and e) payments made to the environmental compliance officer (regente ambiental) as a result of decisions imposed by the Sala Constitucional and the Tribunal Ambiental Administrativo.

The judgment stated that UFG’s central argument was that, because it had an environmental management plan (plan de gestión ambiental) and an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), those expenses were not technically or legally foreseeable. Nevertheless, after examining legal scholarship on force majeure and acts of God (caso fortuito), it relied on testimony from ICE officials and UFG’s project manager to conclude that impacts on springs (nacientes) during tunnel excavation could not be ruled out and, furthermore, that impacts not contemplated in the environmental management plan or environmental impact study could arise during the development of a project. It also noted, based on the testimony of the UFG employee, that the excavation encountered unidentified “faults” that were connected at certain points to shallow aquifers, which were affected but recovered over time.

Based on that evidence, the judges concluded that the existence of the environmental impact study and environmental management plan did not render the events unforeseeable, and they rejected the contention that the causes of the suspension could be classified as force majeure or onerous events under the contract, because geological or hydrological impacts resulting from the tunnel excavation were foreseeable. The judgment stated that, under the terms of the contract, the plaintiff had declared that it possessed detailed knowledge of the project to be undertaken, the terrain configuration, the worksite, and all factors that could influence the construction and cost of the plant. It further stated that the BOT administrative-contract model made UFG solely responsible for construction of the works and that this contractual model transferred to it construction responsibility and risk, including the obligation to “comply with environmental standards.” It further reasoned that, under the BOT contracting model, the developer could not be permitted to establish additional expenses incurred unilaterally without a comprehensive analysis of the entire performance of the transaction—that is, both the construction and operational phases—which would allow any savings to be assessed in addition to the extra expenses.

Furthermore, in analyzing the accounting certification of extra costs submitted by UFG, it noted that the expert who prepared it admitted at trial that he had evaluated the invoices supporting the expenses incurred during the period 2004-2006 on the basis of a document prepared by the plaintiff. To that end, he focused on verifying the reported amounts according to the expense classification prepared by that company, without reviewing audited financial statements or conducting a comprehensive overall analysis of additional costs and revenues. It added that, in recalculating the internal rate of return (tasa interna de retorno), that professional relied on figures supplied by UFG. Finally, it noted that the expert himself admitted that, because most of the project’s life had elapsed, the ability to determine whether that rate of return had been harmed or impaired was limited. As to the complaint’s second line of argument—the lack of authority of the Deputy Manager for Electricity to deny financial recognition of the costs arising from the suspensions—the judgment found that UFG’s application in fact required a decision by that Deputy Manager and, moreover, that if the plaintiff disagreed with the action taken by that Deputy Management Office, it should have referred the matter to the Comité de Coordinación; it did not do so, however, choosing instead to file successive hierarchical appeals.

Regarding the third line of argument raised in the complaint—in which it alleged that the denial of its appeal as untimely was unlawful—the judgment stated that, contrary to the plaintiff’s position, Article 346 of the Ley General de la Administración Pública was applicable pursuant to Article 20 of Ley 8660 and therefore rejected the claim that the denial of the appeal as untimely was unlawful. Finally, regarding the last pillar of the complaint—the improper interpretation of contractual provisions governing dispute resolution between the parties—the judgment concluded that, under the contract, arbitration was provided for as an option, but not as an obligation, for resolving disputes between the parties. Based on all the foregoing, the trial court upheld the defense of lack of legal entitlement and denied the complaint. It also ordered the plaintiff to pay all legal costs (costas). Being dissatisfied with the decision, UFG filed an appeal in cassation (recurso de casación), asserting procedural and substantive grounds.

PROCEDURAL GROUNDS

IV.In its first challenge, it alleges failure to comply with the rules governing service of the judgment (notificación de la sentencia), for the following reasons. The trial began on 15 de marzo de 2016 and concluded on 23 de junio de 2017, having been declared a complex proceeding. The judgment should have been served fifteen business days after the conclusion of the trial, that is, on 14 de julio de 2017. It was served electronically on that date, but under Article 38 of the Ley de Notificaciones Judiciales, it must be deemed served only on the following business day, namely, 17 de julio, and therefore service occurred after the deadline.

V.The argument is without merit. As this Chamber held in judgment no. 373-F-S1-18 of 26 de abril de 2018, the statutory and regulatory requirements concerning the date on which a judgment is issued and communicated in complex proceedings require it to be rendered in writing and communicated within 15 days, under penalty of nullity (Articles 111, subsection 1, of the Código Procesal Contencioso Administrativo and 82, subsection 1, of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Article 38 of the Ley de Notificaciones Judiciales provides: “When an email address, fax number, or mailbox is designated, the person shall be deemed served on the following ‘business’ day after the corresponding transmission or deposit. Nevertheless, every time period shall begin to run on the business day following service upon all parties.” (Emphasis supplied).

Contrary to the appellant’s contention, this provision governs the calculation of a time period after a judicial decision has been communicated for purposes of any subsequent incidental proceedings or appeals; it does not define the date on which the decision served was actually brought to the recipient’s attention, which occurs when transmission is confirmed. Given that, in this matter, the judgment was rendered one day before completion of the fifteen-day period prescribed for its issuance and was communicated the following day—that is, on the final day of the period permitted by law for that purpose, as the appellant admits—the alleged invalidity must be rejected.

VI.In the second procedural objection (reparo adjetivo), it alleges the following grounds. The trial began on March 15, 2016, with the Court composed of Rosa Cortés Morales, Paulo Alonso Soto, and Jonatán Canales Hernández. Because there were inconsistencies regarding the expert report (peritaje), the Court ordered the expert to supplement his report. The trial continued on June 22 and 23 without one of the judges who had initially sat on the Court, since the last-mentioned judge was replaced by Lourdes Vargas Castillo. The oral trial was held before a differently constituted panel, and therefore “it could be said that the continuation of the trial was conducted with fewer judges than the law requires.” According to the Court, what occurred on March 15 was not part of the oral trial because full adversarial proceedings did not take place; rather, only a procedural housekeeping matter (saneamiento) was addressed.

This interpretation is inconsistent with the audiovisual record of the hearing, since on March 15, 2016, the judges commenced the oral and public trial. No provision states that the trial begins with the adversarial proceedings. According to section 99 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), it begins with “miscellaneous” matters that form part of the oral and public trial. The contention that the trial did not begin until June 22 is unsupported by what occurred on March 15, 2016. The Code does not provide that the trial begins only when the Court takes evidence. The judges who commenced the trial cannot be replaced. The requirements of immediacy (inmediatez) and physical identity of the adjudicating judge (identidad física del juzgador) were violated.

VII.It is incorrect, for the reasons set forth below. At the trial hearing originally scheduled for March 15, 2016, the Court was composed of the following judges: Paulo André Alonso Soto, Rosa Cortés Morales, and Jonatán Canales Hernández. Once the hearing was declared open and the subject matter of the proceedings was to be defined, the Court proceeded to the procedural housekeeping stage. During that stage, the parties made a series of statements concerning the expert reports. Following the corresponding deliberation, the Court ordered one of the experts to supplement his expert report, specified the matters he was required to assess, and suspended the hearing. The expert subsequently tendered his resignation, which the Court rejected. The expert then submitted the supplemental report, which was duly disclosed to both parties, after which a new trial date was set for June 22, 2017. On that occasion, the Court was constituted by Judge Alonso and Judge Cortés, but Judge Canales was replaced, for unspecified reasons, by Judge Lourdes Vargas.

At this new hearing, all stages previously conducted were repeated in their entirety. In other words, the subject matter of the proceedings was read again, and a further opportunity was provided to address procedural housekeeping matters. The parties immediately delivered their opening statements, and the admitted witness testimony was taken. On the following day, June 23, the remaining evidence was taken, closing arguments were presented, and the trial was declared closed. This account demonstrates that on both occasions—before and after the expert report was supplemented—the Court was fully constituted by the number of judges prescribed by the legal system (article 71 of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); and, following the partial change in its composition, all previously conducted stages corresponding to the trial were repeated in their entirety.

Thus, not only was the number of judges prescribed by the legal system for that stage satisfied, but the principle of immediacy was also protected, as was the requirement of physical identity of the adjudicating judge.

VIII.In its third objection, it raises the following complaints. It did not assert any claim seeking a declaration that the challenged acts were harmful to the public interest (lesividad). The judgment could not revoke administrative acts that were favorable to it. The limits of the claims were exceeded by “reviewing” an administrative decision whose nullity had not been sought and by revoking an administrative act that benefited it, even though this was not a proceeding for annulment of an act harmful to the public interest (proceso de lesividad); the judgment is therefore incongruent (incongruencia). Established facts no. 24 and no. 32 show that ICE acknowledged that the work had been suspended for 114 days for reasons beyond the parties’ control. This is equivalent to stating that the company was not responsible for the suspension. This is detailed in established fact 36, since ICE stated that, because the development company bore no responsibility, it did not impose a fine or penalty for those suspensions and agreed to extend the construction period by that same period.

Despite this, the judgment rules contrary to ICE’s own determination, in violation of sections 119 of the Code of Administrative Litigation Procedure, as well as 9 and 155 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil). The Court does not accept that the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and the environmental management plan (plan de gestión ambiental) rendered the events that arose unforeseeable, and it rejects the contention that the causes of the suspension may be classified as force majeure (fuerza mayor) or onerous events (eventos onerosos) because, in its view, the tunnel excavations made geological, water-related, and social impacts foreseeable. However, this issue was not in dispute. The judgment is contradictory because it accepts that the suspension was caused neither by ICE nor by the plaintiff. Through memorandum S.S.E.-1756.2005 of October 26, 2005, ICE acknowledged that the suspension of the work was due to causes beyond its control.

It never sought the nullity of that memorandum. The judgment addressed an issue outside the scope of the claims and revoked a final administrative decision that recognized its individual right (derecho subjetivo) not to be held responsible for the suspensions. It is evident that the judgment “implicitly revoked” ICE’s decision.

IX.It is incorrect. The judgment does not “revoke”—either implicitly or expressly—any administrative act favorable to the plaintiff’s interests. A reading of the operative portion (acápite dispositivo) of the judgment suffices to establish that the Court confined itself to dismissing the action; that is, it denied the requests for nullification, rejected the contention that the suspension of the work constituted force majeure, and denied the claim for restitution (pretensión restitutoria). Moreover, the opposing party merely opposed its requests, without asserting any claim seeking to have its acts declared harmful to the public interest, and therefore the judgment made no ruling to that effect. The objection must therefore be denied because no discrepancy is found between the matters submitted for adjudication and those decided. If its challenge was actually intended to express disagreement with the merits of the decision, its argument could not be examined as a ground for cassation on substantive grounds (motivo de casación por razones sustanciales), because it lacks the legal reasoning essential for addressing it in that manner, as required by section 139, subsection 3), of the Code of Administrative Litigation Procedure.

X.In the fourth ground, it argues as follows. The judgment errs in finding that the action entails a claim for damages (reclamo indemnizatorio), when it actually seeks restitution of the price. For some unexplained reason, the judgment changes the nature of the claims from restitutionary to compensatory. It does not seek damages, and therefore article 190 of the LGAP does not apply; rather, it seeks restitution of the price for unbudgeted and unforeseeable cost overruns, in the exercise of the right to preservation of its financial position (intangibilidad patrimonial) recognized under article 18 of the LCA. The judgment should have stated the reasons why it considered the claim compensatory.

XI.The objection must be rejected. It is true that the Court initially characterized the plaintiff’s claim as compensatory, stating: “(…) it has been established beyond any doubt that the matter under analysis is a claim for compensation for costs that the claimant company was required to incur in order to ensure the continuation of the project tendered under an administrative procurement contract using the BOT model. (…)” (folios 35 and 36). Nevertheless, in the grounds for its judgment, it stated: “(…) regarding price adjustments (reajuste de precios), our Courts consistently accept that they are recognized in every contract entered into with the State and are recognized not as compensation but as a legal mechanism for restoring the contract’s economic and financial equilibrium (equilibrio económico financiero del contrato) (…)”. Thus, what the judgment reveals is an initially imprecise use of the terms at issue, which in no way constitutes a failure to state reasons (defecto de motivación).

Moreover, the decision of the lower court sets forth the reasons why, because the nullity claim did not succeed and the plaintiff was not found to be facing a case of force majeure, it considered the plaintiff’s monetary claims unfounded. Accordingly, the judgment does not suffer from any deficiency in its reasoning in this respect. In sum, for all the reasons stated, its procedural challenges must be denied.

GROUNDS ON THE MERITS

XII.This section addresses the analysis of its substantive objections. The appellant presents them without sequential numbering and does not organize them in the same analytical order as the judgment, that is, according to the lines of argument that the judgment identified in the action. Therefore, for greater clarity, they will be reorganized and regrouped following the judgment’s analytical sequence, in order to facilitate their understanding and consideration. To that end, it bears recalling that the first pillar of the action was the assertion that the suspension of the work constituted force majeure or an onerous event, which the Court rejected. The principal grounds supporting that determination, according to the account previously provided, were as follows: a. the suspension does not constitute force majeure because it was foreseeable. b. the nature of the contract is BOT (Built, Operate and Transfer), and therefore the contractor assumed all construction risks, including environmental risks. c. the contractual imbalance (desequilibrio contractual) must be demonstrated through a comprehensive analysis encompassing both the construction and operation of the project, not merely the construction phase. d. the accounting certification (certificación contable) and the expert’s supplemental report are not credible because they were based on data supplied by the plaintiff, did not examine audited financial statements, failed to consider the entire life of the enterprise, and, since most of the contract term had already elapsed, it is difficult to determine whether a financial imbalance occurred.

XIII.With respect to the reasoning in the judgment, UFG raises the following objections. First. Article 18 of the Ley de la Contratación Administrativa was not applied. When a contractor incurs costs arising from risks inherent in the activity for which it was hired, it must bear those expenses; however, if they arise from unforeseeable causes, the Administration must compensate for the disruptions that cause an economic imbalance (desequilibrio económico). The tender specifications (cartel de licitación) required a detailed cost estimate for the hydroelectric project, which it estimated at US$71 995 00,00. It also complied with all prior environmental requirements for performance of the work. In the administrative proceedings (vía administrativa), it was granted 114 days of delay in the delivery of the works because of the suspension, such that it was relieved of liability for that event, but the associated cost overruns were not recognized.

The judgment rejects the application of that provision, arguing that the risk of suspensions was foreseeable, even though ICE itself stated in the administrative proceedings that it was not. The judgment holds that, under build-operate-transfer contracts (contratos BOT), the contractor must bear all risks, and therefore the Administration may not recognize price adjustments (reajustes de precio) for subsequent unforeseeable events. The provisions of an administrative contract (contrato administrativo) and the testimony of witnesses for the interested party should not be given precedence. The regulatory framework governing the contract is the Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela no. 7200 del 28 de setiembre de 1990, no provision of which establishes such an extraordinarily broad and unlimited liability regime for the contractor. No statutory provision stipulates that ICE contractors are subject to a more burdensome and onerous liability regime than that applicable to other contractors.

Under the hierarchy of laws established in section 6 of the Ley General de la Administración Pública, the judgment should have given attention “first” to the law rather than to the wording of the contract. Moreover, statements by ICE’s own witnesses concerning a legal issue are useless for demonstrating the legality of a contractual provision. The contract does not prevail over the law but is subject to it. “The task (…) was not to find the contractual provisions on which ICE relied in acting as it did,” thereby excluding the application of Article 18 of the Ley de la Contratación Administrativa. Second. According to the judgment, Ley 8660 authorized ICE to enter into BOT contracts. However, that law and its Reglamento are inapplicable because they postdate the execution of the contract. The rules authorizing the “misnamed” BOT contract are the Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela and Decreto Ejecutivo no. 24866-MINAE del 12 de diciembre de 1995.

The judgment confuses two similar but nonidentical contractual arrangements, since a BOT contract is not the same as a turnkey contract (llave en mano, TKC). Article 24 of the Reglamento a la Ley 7200 was improperly applied because the contract’s specific governing provisions were overlooked and the BOT model was analyzed on the basis of biased legal scholarship. “Under Article 4, subsections h) and i), of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, the provisions of the tender specifications and the contract apply to this procurement (contratación). If there are no specific governing provisions, the principles of public law apply (…)” and, in their absence, legal scholarship applies, because the principles of protection against impairment of assets (intangibilidad patrimonial) and the economic and financial equilibrium of administrative contracts (equilibrio económico y financiero de los contratos administrativos) are constitutionally grounded.

Third. The principles of fair distribution of public burdens (justa distribución de las cargas públicas), protection against impairment of assets, and the economic and financial equilibrium of contracts were violated. Under the latter principle, normal or foreseeable risks form part of the ordinary contingency (álea ordinaria). The suspension of the works cannot be regarded as a normal part of that contingency. The decision cites no legal provision to justify treating the suspension of the works due to judicial and administrative proceedings as a normal or ordinary risk, or as a foreseeable risk. Its sole point of reference is that, under a BOT model, the contractor always bears the risk, which violates the principle of economic and financial equilibrium. Considerando IX analyzes the contractual obligations without considering the intent of the contracting parties because of the Tribunal’s “fear” of “distorting” the BOT contractual arrangement.

The form of the contract does not take precedence over constitutional principles. The risk of litigation (riesgo de judicialización) cannot be attributed to either party. The risk is not caused by any voluntary, deliberate, or negligent act of either party. It must therefore be classified as external. The suspension is not part of the commercial or business risk. The works are constructed for the Administration. The contractor could not have anticipated the interim measures (medidas cautelares) imposed as a result of unfounded legal proceedings. A particular course of conduct may be foreseen, but not the magnitude of its adverse effects. The risk of litigation exceeds the contractor’s ordinary capacity for foresight. Assigning that risk to the contractor is tantamount to requiring the impossible: foreseeing every risk. Regarding the economic and financial equation (ecuación económica y financiera) of BOT contracts, the Tribunal proceeds from two erroneous premises: that balancing the financial equation entails “breaking even” between unexpected expenses and unexpected savings, and that the entire contractual relationship must be assessed to determine whether an imbalance exists, which would mean having to wait through the 17 years of commercial operation before claiming an imbalance that arose during the first 3 years of construction.

Economic equilibrium entails equivalence between the obligations to be performed by the contractor—particularly with respect to the investment committed and made—and the obligations borne by the Administration, so as not to undermine the originally structured profitability. Actual equivalence need not necessarily exist; rather, there is an obligation to maintain the initial equivalence established by the parties when the contract was formalized. The position taken in the judgment is contrary to voto de la Sala Constitucional no. 6432-98, under which price adjustment, as a mechanism for maintaining economic equilibrium, arises upon submission of the bid and originates in circumstances unforeseen by the parties, so that the contractor does not bear irrational risks. By restricting the constitutional right and principles of economic and financial equilibrium and protection against impairment of assets, the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) is violated and evasion of the law (fraude de ley) occurs, because the choice of a contractual model is used to circumvent the legal system, allowing the Administration to obtain a more expensive work at a lower price and thereby resulting in unjust enrichment (enriquecimiento sin causa).

XIV.The applicable legal framework for resolving the dispute submitted for judicial review is, indeed, Ley 7200, known as Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, enacted in October 1990. It defines autonomous or parallel generation “as energy produced by limited-capacity power plants belonging to private companies or cooperatives (…)” and those plants, in turn, are classified as “(…) hydroelectric plants and (…) nonconventional plants that do not exceed twenty thousand kilowatts (20.000 KW).” (Articles 1 and 2). The legislation in question authorizes ICE to purchase electricity from those plants in blocks of no more than fifty thousand kilowatts of maximum capacity (Article 20). The contractual framework through which this is to take place is outlined in section 22, which provides: “Electricity purchase and sale agreements may not have a term exceeding twenty years, and the assets of the operating power plant must be transferred to ICE, free of charge and encumbrances, upon expiration of the term of the agreement.” Thus, that sale of energy actually encompasses a much broader transaction because it includes the transfer to ICE of the operating hydroelectric plants after a specified period.

Moreover, that obligation to transfer the plant presupposes that it was developed (built) at the contractor’s expense, that the contractor operates it and sells the energy, and that, once the prescribed term has elapsed and the conditions of the agreement have been fulfilled, the contractor transfers the plant that it previously owned. The provision in question therefore outlines certain elements of what the Court, based on foreign legal scholarship, referred to as Build-Operate-Transfer contracts (BOT). However, the legal framework contains no regulation whatsoever concerning risks, unforeseeable events, force majeure (fuerza mayor), or the economic equilibrium of the contract (equilibrio económico del contrato). Nor does it establish the supplementary framework (marco supletorio) to be applied when necessary. In this regard, as the appellant correctly states, recourse must be had to the provisions of Ley de la Contratación Administrativa, given the broad scope of its application arising from its first article.

Section 18 thereof provides: “Except where different parameters are expressly stipulated in the terms of the respective solicitation (cartel), in contracts for works, services, and supplies with persons or companies in the construction industry, the Administration shall adjust prices upward or downward when direct or indirect costs strictly related to the work, service, or supply vary, through the application of mathematical formulas based on official price and cost indices prepared by the Ministry of Economy, Industry and Commerce. (…)”. (Emphasis added). It follows, therefore, that price adjustment (reajuste de precios) due to changes in costs related to the work performed is the general rule, but it must be determined whether the contract—which reflects the provisions of the solicitation—contains special or specific provisions in that regard, which would take precedence. Accordingly, the contract must be examined to determine what it provided concerning the contractor’s obligations related to construction of the plant and whether it contained provisions concerning the financial equilibrium (equilibrio financiero) of the work to be built in the event of occurrences during that stage.

According to the account of proven and uncontested facts, the contract provided that UFG would be responsible for the “(…) financing, design, supplies, construction, testing, commissioning, operation, maintenance, and transfer of the hydroelectric plant,” and the contractor stated “(…) that it carefully studied the project to be carried out, its nature, location, and the composition and configuration of the terrain; the normal and extreme climatic conditions that occur or may occur, not only at the worksite but also in the area where the works are to be performed (…) and all other factors that may influence the execution and cost of the Plant (…).” (Emphasis added). Sections 3, 4, and 5 also stated that UFG “declares that it knows and accepts in their entirety, and that it shall comply, perform, and act fully in accordance with, the provisions of the Costa Rican legal system applicable to the performance of this contract, whether criminal, civil, administrative, labor, or of any other nature (...) it shall be liable for direct damages (daños y perjuicios directos) of any kind resulting from its acts or omissions arising from the performance of this Contract.

(…) it undertakes to comply fully with Costa Rican environmental legislation and to apply customary internationally accepted practices, such as those of the World Bank, to prevent any impact that the Project or the Plant might cause to the Environment during the term of this Contract.” (Emphasis added). In summary, UFG was responsible for designing, financing, building, operating, and transferring the plant; carefully studying the configuration of the terrain and all other factors that could influence performance and costs; assuming liability for direct damages of any kind resulting from its acts or omissions; complying with environmental legislation; and preventing environmental impacts. The contract also defined “force majeure” as “any event that (i) could not have been foreseen or, if foreseen, could not have been resisted, and that (ii) affects the contractual relationship and physically prevents performance of this Contract or proves so onerous that it disrupts the economic equilibrium of this Contract and makes its continued performance, temporarily or permanently, difficult for both parties.” The contract classified as “onerous events” (eventos onerosos) those that: “correspond to any act or omission of the Government (…) or incident involving it that prevents performance of this Contract (…) or disrupts its economic equilibrium so as to significantly reduce or substantially adversely affect (…) the net economic return on its investment in the Plant.” In other words, “force majeure” was defined as unforeseeable or unavoidable events that prevented performance of the contract or proved “so” onerous as to disrupt its economic equilibrium, and it was specified that an “economic event” (evento económico) would consist of actions by the “Government” that disrupted that equilibrium by substantially reducing UFG’s return.

In short, this entire account demonstrates that, under the contract: a) UFG assumed the obligation to consider all factors affecting the costs associated with construction of the works; b) it was liable for damages of any kind resulting from its acts or omissions; c) it was required to prevent the project’s environmental impact; and d) provisions were established to preserve the financial equilibrium in the event of an imbalance caused by unforeseeable or unavoidable events affecting that equilibrium. The appellant insists that the suspension of the works pursuant to judicial orders was an unforeseeable event that generated expenses that disrupted the financial equilibrium. In this body’s view, however, that approach is mistaken because it disregards the circumstances that led to the suspension. That is, instead of determining whether the judicial order suspending the works was foreseeable, it is necessary to identify the event that prompted that suspension order in order to determine whether UFG was required to foresee, address, or prevent it under its contractual obligations or whether, conversely, because UFG had no obligation to foresee, address, or prevent it, the event was unforeseeable.

The allegations in the complaint indicate that the intervention of the judicial and administrative authorities—within their respective spheres of authority—occurred after residents of the community of Tucurrique and surrounding areas experienced disruption to their water supply as a result of alterations to the springs (nacientes) supplying them. The causes of those disruptions must therefore be examined. According to the evidence taken in the proceedings (prueba evacuada en autos), particularly the testimony of Rolando Vega Beirute, former Head of the Project developed by UFG, during excavation “faults were encountered that had not been observed, and those faults then connected the surface aquifer to the tunnel (…) when the tunnel was excavated, certain aquifers were affected, but they recovered after a certain period.” Thus, it was those excavation works that temporarily affected the springs.

According to the judgment, two particularly important evidentiary points can also be drawn from Mr. Vega’s own testimony: 1. it was impossible to guarantee that excavating a tunnel would not affect springs; and 2. the existence of an environmental management plan (plan de gestión ambiental) and an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) did not rule out the occurrence of alterations not originally anticipated in them. This is particularly significant because one of the arguments advanced by the appellant in cassation (casacionista) is that the event involving the aquifer was unforeseeable because it was not contemplated in either its environmental impact study or its environmental management plan. In this regard, it should be borne in mind that the special legislation governing this type of administrative procurement (contratación administrativa) leaves no doubt that the environmental management plan is preventive, but not exhaustive, in nature.

It should be noted that Article 10 of Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma provides that the environmental impact study required for this activity must include, “at a minimum,” among other matters: “a) An indication of the activity’s possible impact on the natural and human environment. b) Unavoidable adverse effects (…) c) Sustained effects on (…) water quality (…). e) Effects on human populations and settlements. Reforestation, soil-erosion control, and water- and air-pollution control programs (…). g) Contingency plans to prevent, detect, and control harmful effects on the ecosystem.” (Emphasis does not appear in the original). In other words, it entails anticipating, preventing, mitigating, and remedying possible environmental harm, but does not guarantee that additional incidents will not occur, as the witness acknowledged. According to the testimony of the witness responsible for the works, the existence of environmental studies or plans, and the fact that they did not anticipate the potential impact on the springs, did not rule out the possibility that the tunnel excavation could affect aquifers.

The testimony of this witness, presented by the plaintiff, was further corroborated by Alexander Solís Barboza, an engineer and Director of the Electricity Sector Engineering Business at ICE, who stated: “when you build an underground structure, you are disturbing the geological environment; you do not know in advance everything you will encounter during excavation, because you determine what is there through indirect methods, geophysical methods (...) and boreholes. Using that information, geologists and geotechnical engineers establish a model, but it is a model, not reality; it is what is anticipated may exist. Therefore, it is impossible to guarantee that you have mapped every possible geological anomaly in the environment; it may not have been possible to detect them using any of those indirect methods, and during the excavation process (...

) strikes a fault or fracture, and through that fault or fracture a connection may occur that affects one, two, or several specific aquifers (acuíferos), then to say that they will never be affected is, let us say, impossible; the risk always exists, and one must always be prepared to address that situation when it arises in a tunnel.” In other words, both testimonies agree that drilling a tunnel entailed—as a potentially associated event—the disturbance of faults that, in turn, could affect aquifers. Thus, in short, the fact that this was not included in the plan or in the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) did not rule it out as a potential event or, stated differently, did not permit it to be classified as unforeseeable. Now, if this technical information is weighed against the obligations undertaken by UFG and, in particular, its duty to study “(…) carefully the factors that could influence the execution and cost of the plant,” to be liable “for direct damages and losses, of any kind, resulting from its actions or omissions arising from the performance of this Contract,” and to “(…) prevent any impact that the Project or the Plant might cause to the Environment during the term of this Contract,” this body concludes that, under the terms of the contract and in view of the nature of the works to be performed, the impact on the aquifers that affected nearby residents was an event that could reasonably have occurred, even though it had not been anticipated by the environmental studies, and that, if it did occur, had to be addressed by the contractor.

Nevertheless, because it failed to do so, a series of additional events was set in motion that led to the orders suspending the excavation, which arose as a consequence of the failure to anticipate and promptly address that potential impact. Accordingly, any economic consequences that this may have had for the costs initially projected by UFG cannot, for the reasons stated, be passed on to ICE because, it bears repeating, the event that caused the suspension occurred as a consequence of UFG’s failure to make provision for incidents reasonably associated with the excavation of a tunnel for a hydroelectric plant, which, under the contract, it was required to anticipate and assume. For all these reasons, the suspension of the works and the additional costs (extracostes) that the plaintiff was required to incur cannot be attributed to an event of force majeure (fuerza mayor), because the situation that triggered the suspension of those works—the impact on the aquifer—was foreseeable and had to be addressed by the contractor.

The foregoing also rules out any violation of Article 18 of the Ley de la Contratación Administrativa, because the contract contained specific provisions on the matter that, as that same article states, were to be applied with precedence. In any event, this is not an extraordinarily broad liability regime, as alleged, but rather the consequence of the allocation of responsibilities and obligations undertaken by the parties under the contract and disclosed in the tender specifications (cartel); ICE therefore is not responsible for covering the consequences of UFG’s failure to fulfill its own duties. Moreover, the appellant is also incorrect in asserting that ICE acknowledged during the administrative proceedings (sede administrativa) that the events were unforeseeable. According to the factual framework deemed indisputable, since August 31, 2004, the Deputy Manager of Electricity had denied reimbursement of the additional costs, arguing that the problem that led to the suspension of the tunnel works “was foreseeable, and the solution should have been anticipated” (see established fact 21 in this regard).

Therefore, although ICE endorsed an additional period for the works, that does not amount, as the appellant appears to assume, to an admission that the event constituted force majeure, because ICE expressly stated the opposite. Although the appellant is correct that the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, invoked by the Court in its judgment, was not applicable to the dispute—because it entered into force after the events at issue—the review of the applicable law set forth in this section, which reaches the same conclusion, does not rely on it. Nor does the appeal demonstrate that the alleged confusion concerning BOT and TKF contracts—if any—would alter the substance of the decision. Furthermore, although the appellant faulted that ruling for relying on “biased legal scholarship,” it offered no equivalent authorities contradicting the conclusions already outlined and relied solely on Article 18 of the Ley de la Contratación Administrativa, which, as already explained, leads to the consequences stated above.

Finally, its argument that the judgment rests on an erroneous premise by stating that “the entire contractual relationship” must be assessed to determine the economic equilibrium (equilibrio económico) is immaterial. This is because, first, the criteria outlined by this Chamber concerning the failure to establish an event of force majeure in the suspension of the excavation works make such an assessment unnecessary and, second, the appellant offers no argument explaining why it considers that reasoning improper. In other words, its objection in this regard is limited to alleging an error without substantiating it and therefore lacks the necessary legal grounds required for its analysis under Article 139, subsection 3), of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In sum, for all the reasons stated, its objections concerning this cornerstone of the judgment must be denied. For the sake of completeness, it should be noted that, even in the rejected event that the applicable law and the contract supported the plaintiff’s position, the Chamber would be unable to award the amount it requested.

It should be recalled that the Court ruled out the possibility of deriving evidence from the accounting certification (certificación contable) through which the amount of the additional costs was intended to be proven, setting forth the reasons why it did not find that estimate credible. The appellant raised no objection to that reasoning. Consequently, there would be insufficient evidentiary support to award the requested amount; therefore, in the absence of the elements essential to quantification, the claim for restitution (pretensión restitutoria) could not succeed because there is no unrebutted evidence supporting the sums claimed.

XV.Now, as noted above, the second prong of the analysis contained in the judgment rejected the claim that the Deputy Manager of Electricity lacked jurisdiction when he denied UFG’s request for recognition of the costs associated with the suspension of the tunnel excavation. In its sole argument on this point, the appellant alleges the following. Articles 93 and 94 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) were disregarded because the Deputy Manager of Electricity assumed jurisdiction (avocación) belonging to the Coordination Committee. Under clause 14.4 of the contract, the Coordination Committee was responsible for resolving disputes. When it submitted its claim for recognition of the extension of the deadline and the additional costs (extracostos), the Committee analyzed the matter and determined that 89 days of delay were not attributable to it.

That Deputy Management endorsed this finding. Thereafter, the Committee did not meet again, and it was the ICE representative who was required to convene it. Therefore, on 06 de diciembre, it asked the General Manager to reactivate that Committee in order to complete the analysis of the disputed matters, and reiterated the request on 14 de agosto de 2006. The Deputy Manager issued a decision in place of the Coordination Committee, thereby unlawfully assuming jurisdiction, because he did not satisfy the requirements of article 166 of the General Law of Public Administration. The judgment does not explain why it rejected the improper assumption of jurisdiction and instead suggests that submitting the request to the Deputy Manager of Electricity was an error. However, the requests to reactivate the Coordination Committee were addressed to the General Manager, not the Deputy Manager of Electricity.

Nor is it true that the Committee was holding meetings at that time, because the letters requested that it reconvene, as it had not met since early 2005. The assertion that the requests were submitted to the Deputy Manager of Electricity is unsupported by evidence, since they were addressed to the General Manager. The judgment cites no legal provisions in support of its finding that there was no unlawful assumption of jurisdiction and disregards articles 93 and 94 of the General Law of Public Administration. The Deputy Manager’s assumption of jurisdiction would have been valid only if he had acted as the superior body of the Coordination Committee and exhausted the administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), but no such relationship was established, and it was therefore unlawful. Nor did the Deputy Manager exhaust the administrative remedies, because under article 126 subsection b) of the General Law of Public Administration, that authority belonged to the ICE Board of Directors pursuant to its enabling law. Accordingly, the Deputy Manager of Electricity did not satisfy the two fundamental requirements for assuming jurisdiction.

XVI.In order to resolve the argument, it is useful, for greater clarity regarding what follows, to revisit some of the facts found proven in the judgment. As noted, following the suspension of the tunnel excavation work, on 19 de agosto de 2004 UFG requested that the ICE General Manager extend the deadline for completing the tunnel work by 25 days and recognize the corresponding amounts for the work and studies required to comply with the Chamber’s order, as well as the sums resulting from the adverse economic effects of the suspension. The Deputy Manager of Electricity responded to that request in official letter 510-49786-2004 SSE 1449-2004 del 31 de agosto de 2004, stating that the suspension did not qualify as force majeure (fuerza mayor) or a cost-generating event (evento oneroso), because the problem could have been foreseen and the solution anticipated. UFG filed a motion for reconsideration (reconsideración) of that decision before that Deputy Management and stated that, if no agreement was reached within 60 calendar days, it would invoke the dispute-resolution procedure.

In official letter 510-54376-2004 SSE 1644-2004 del 29 de setiembre, that Deputy Management reiterated that it was impossible to recognize any of the costs arising from the Constitutional Chamber’s orders, allowed 25 days of delay for delivery of the work, and reported that the decision to resort to arbitration had to be submitted to the Board of Directors for consideration. The Coordination Committee’s function was—to state the obvious—to coordinate communication between the parties and facilitate the actions and discussions necessary to reach agreements; however, if no agreement was reached, the highest authorities of each party would be responsible for declaring the administrative remedies exhausted.” . At a meeting of that body on 30 de noviembre de 2004, it was agreed to create a working team comprising “technical-legal” personnel from both parties (that is, a new subcommittee) to determine whether the circumstances resulting from the suspension of the tunnel excavation work “constitute the events agreed upon in the contract and affect costs and deadlines.” On 19 de enero de 2005, the contractor informed the Deputy Management of the Electricity Sector that it had resumed the work, reported the adverse consequences of the suspension in terms of time and cost—which, it stated, constituted “unforeseen and unforeseeable cost-generating events”—and again requested recognition of the period of delay and the corresponding financial compensation.

In official letter no. 00510-8897-2005 S.S.E.325 del 21 de febrero de 2005, that Deputy Management asked the contractor to identify the persons who would join the new technical-legal working team. UFG identified its representatives on 07 de setiembre and stated its interest in addressing matters that it characterized as “cost-generating events,” with adverse economic consequences that disrupted the financial equilibrium (equilibrio financiero). The technical-legal team met on 06 y 19 de abril, 12 de mayo, y 04 de agosto de 2005, así como 20 de febrero de 2006, on which occasion it recorded 01 de marzo de 2006 as the date of its next meeting. Through letter no. S.S.E-1756.2005 del 26 de octubre de 2005, the Deputy Management of the Electricity Sector informed UFG that construction of the project had been suspended for 89 calendar days and therefore postponed the commencement-of-operations deadline by that period.

On 07 de diciembre de 2005, the interested party reminded that Deputy Management that the determination of the appropriateness and quantification of the additional costs associated with the suspension of construction remained pending, based on events that it characterized as force majeure, and therefore requested that the technical-legal team issue a decision on the matter. In a letter addressed to the Deputy Manager of the Electricity Sector on 14 de agosto de 2006, UFG requested that the reactivation of the financial-recognition process be ordered again and stated verbatim: “In view of all the foregoing, dear Mr. Manager, we believe that, as a matter of law and contract, the party I represent is entitled to recognition of the aforementioned additional costs associated with the suspensions of the work ordered by public bodies (…) and recognized by that Institute as causes of force majeure or cost-generating events, and we therefore respectfully request that you issue a decision so that we may proceed to the subsequent stages of the process.”.

This last fact was deemed proven on the basis of the documents at “folios 13518 a 13524 del expediente administrativo.” Thus, as the Court correctly stated, there was no assumption of jurisdiction; rather, that Deputy Management decided a direct request submitted by the contractor asking it to issue a decision, not to forward the request elsewhere. In its argument, the appellant merely alleges that the judgment lacked evidence for its finding that the request was submitted to the Deputy Management of Electricity. However, it offers no evidence supporting its position; that is, it does not demonstrate through any evidence that the Court erred in its assessment of the administrative-record documents cited in the judgment, which show that the request was submitted to that Deputy Management. Once again, therefore, its argument lacks the necessary legal basis—in this instance, based on the evidence—to support its claims. Consequently, pursuant to article 139 paragraph 3) of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), it must be rejected.

XVII.Against the third line of argument identified by the judgment—the unlawfulness of the rejection as untimely of its motion for revocation with appeal (recurso de revocatoria con apelación)—the appellant argues as follows. Article 346 of the General Law of Public Administration was improperly applied because, on that basis, the opposing party rejected all administrative appeals and declared untimely the motion for revocation filed against official letter 510-1230-066. Denying higher bodies the opportunity to review the lower body’s administrative decision violated due process and the right of defense. ICE relied on a formality to divert attention. The provision on which the rejection of the appeals was based was inapplicable, and access to a genuine administrative proceeding (procedimiento administrativo) was denied; consequently, the opposing party acted unlawfully. The judgment erred in finding applicable Law no. 8660 on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Ley no. 8660 de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones), which postdates the plaintiff’s contract with ICE.

That legislation dates from agosto de 2008, while the project was constructed between el 2003 y el 2006. Even the first appeal filed against official letter 510-1230-2006 del 21 de setiembre de 2006 was submitted on 05 de octubre de 2006, when Ley 8660 had not yet entered into force.

XVIII.The appellant’s argument is unfounded. After UFG requested that the Deputy Manager of Electricity rule on its claim for recognition of additional costs (extracostes), so that it could proceed with the “subsequent stages,” that Deputy Management Division, in resolution no. 510-1230-2006 of 21 de setiembre de 2006, reiterated its prior position, issued two years earlier, that it would not recognize those expenses because they were foreseeable. On 05 de octubre, UFG filed a motion for reconsideration with an appeal in the alternative (revocatoria con apelación) against that decision, but it was denied as untimely in official letter 510-1737-2006 of 11 de diciembre de 2006. Relying on Ley 8660, the Tribunal held that, under the hierarchy of sources established by that legislation, the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) applied. It affirmed that Book Two of the General Law of Public Administration applied supplementarily in cases where no other procedure could be followed and therefore found no defect in its invocation in the administrative proceedings (sede administrativa).

Now, as previously stated, the appellant in cassation (casacionista) is correct that Ley 8660 was not in force at the time of the events, since it dates from 2008 and the events in question occurred before then. Nevertheless, as stated above, the disputed situation is governed by the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electricity Generation (Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela). Because the latter does not refer to any other legislation for matters it does not address, recourse must again be had to the Administrative Procurement Law (Ley de la Contratación Administrativa), as previously explained, given its general applicability to public procurement (contratación pública). Its third provision states: “Article 3.—Legal framework (régimen jurídico). Administrative procurement (contratación administrativa) activity shall be governed by the rules and principles of administrative law (ordenamiento jurídico administrativo).

(…)” Accordingly, the provisions of the General Law of Public Administration, a general and supplementary source of law in administrative matters, must be applied. Section 229 thereof states that “Book Two” of that law “shall govern the procedures of the entire Administration, except where a contrary provision applies. (…)” In other words, the rules governing administrative procedure (procedimiento administrativo) contained in that body of law shall govern the procedures of the Administration for which no special provision exists. The rules of administrative procedure include those concerning remedies (recursos), among which is provision 346, invoked by ICE to deny the contractor’s motion for reconsideration on the ground that it was untimely. In short, the provision was indeed applicable, which rules out the alleged defect. Note that, in any event, the appellant merely disputes the application of that rule to its claim, without even remotely identifying any other provision favorable to its position that should have been applied. In sum, for the reasons stated, the objection is without merit and must be denied.

XIX.In its final objection remaining for consideration, it alleges a violation of Article 193 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), because it resorted to judicial proceedings not by choice, but as a last resort (ultima ratio), to seek protection against the infringement of its rights and interests. Article 193 was violated for two reasons: UFG is entitled to claim a tariff adjustment (ajuste de tarifas) for the additional costs it had to bear, and it had sufficient grounds to litigate because ICE itself acknowledged that the suspension of the project for the stated period was due to external and unforeseeable circumstances; the claim was therefore justified in order to restore the financial equilibrium (equilibrio financiero). By ordering it to pay costs (costas), the judgment violates Articles 41 and 49 of the Political Constitution (Constitución Política) and Article 193 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), because there are more than sufficient grounds to grant its claims and order ICE to pay costs for failing to recognize the additional costs in a timely manner.

XX.It is not correct. With respect to costs, this body has consistently and repeatedly held that, pursuant to section 193 of the Administrative Litigation Procedure Code, a ruling on the economic consequences of the proceedings must be issued sua sponte, ordering the losing party to pay them. Accordingly, costs are imposed on the unsuccessful party by virtue of having lost, without this amounting to a denial that sufficient grounds to litigate existed or to a finding that its conduct in the proceedings was reckless or in bad faith. This means that no error in applying the provision may be found merely because payment of costs was imposed on the party that lost the dispute. In any event, there is no defect warranting review in the imposition of costs on the plaintiff, whose claims were denied in their entirety.

XXI.Because the claims were unsuccessful, and pursuant to Article 150, subsection 3), of the Administrative Litigation Procedure Code, the cassation appeal (recurso de casación) must be dismissed, and the plaintiff must be ordered to pay the costs incurred in pursuing this proceeding.

POR TANTO

The cassation appeal filed is denied. The moving party shall bear the costs generated by its filing.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

20170004000874-3056218-1.rtf Res. 002810-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José a las diez horas horas cincuenta y dos minutos del veintiséis de noviembre de dos dos mil veinte.- En proceso de conocimiento, formulado por UNIÓN FENOSA GENERADORA LA JOYA S.A., contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 67-2017-VIII de las nueve horas treinta minutos del trece de julio de dos mil diecisiete, dictada por la Sección Octava del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. En este asunto intervienen, como apoderadas especiales judiciales, las licenciadas Mariela Hernández Brenes -actora- y Dafne Sánchez Aguirre -demandado-.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.Esta controversia se basa en los siguientes antecedentes fácticos, definidos como acreditados por la instancia previa, en torno a los que no existe controversia. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE en adelante), promovió una licitación pública para el suministro de Bloques de Potencia de Origen Hidroeléctrico, de hasta 50 MW, con base en un contrato de compra de energía que los interesados debían financiar, diseñar, construir, operar, mantener y transferir, sin costo alguno, en el plazo de 17 años. Unión Fenosa Desarrollo y Acción Exterior S.A. resultó adjudicada del Tercer Bloque de Potencia. El contrato correspondiente se suscribió con Unión Fenosa Generadora La Joya S.A. (UFG en adelante), el 25 de abril de 2002. Según el texto del contrato, UFG “será responsable (…) por el financiamiento, diseño, suministros, construcción, pruebas, puesta en marcha, operación, mantenimiento y transferencia de la planta hidroeléctrica”.

Conforme al artículo 3 del contrato, UFG “hace constar expresamente que estudió cuidadosamente el proyecto a realizar, su naturaleza, localización, composición y conformación del terreno, las condiciones normales y extremas del clima que se presentan o pueden presentarse, no sólo en el sitio de las obras, sino también en la zona donde ellas han de ejecutarse (…) y todos los demás factores que puedan influir en la ejecución y costo de la Planta (…).” En los acápites 3, 4 y 5 de ese mismo artículo, UFG “declara que conoce, que acepta en todos sus alcances y que cumplirá, ejecutará y que actuará en un todo de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense que le sea aplicable en la ejecución de este contrato ya sea penal, civil, administrativo, laboral o de cualquier otra índole (...) se hará responsable por los daños y perjuicios directos, de cualquier naturaleza, que resulten de sus acciones u omisiones derivadas de la ejecución de este Contrato.

(…) se compromete a cumplir la legislación costarricense en materia ambiental en todos sus alcances, así como aplicar prácticas normales de aceptación internacional, como las del Banco Mundial, para prevenir cualquier impacto que el Proyecto o la Planta pudiese ocasionar al Ambiente durante la vigencia del presente Contrato". La empresa se comprometió a tener, como mínimo, una serie de seguros durante el periodo de construcción, dentro de los que se encontraban: “seguro de riesgos del trabajo que cubra a todo su personal (…) seguro contra todo riesgo de construcción", que incluye las Coberturas A (básica) Todo riesgo de construcción que incluye pero no se limita a; incendio, explosión, impacto de rayo, caída de aviones, robo, daños por trabajos defectuosos debido a impericia y/o negligencia, actos malintencionados, falla humana y otros accidentes imprevistos. Cobertura B. Temblor y Terremoto.

Cobertura C. Huracán, ciclón, avenida, inundación, hundimiento, deslizamiento y caída de rocas. Cobertura D. Cobertura amplia de mantenimiento por al menos un (1) año después de entregada la obra. Cobertura G. Remoción de escombros, por un mínimo del 10% del valor adjudicado del contrato. Así como un "Seguro por errores y omisiones" que dé cobertura a los errores y/o omisiones profesionales, que deberá cubrir errores de diseño y otros vicios de arquitectura e ingeniería, con un límite de cinco millones de dólares (US$5.000.000,00) por ocurrencia.” Ahora bien, el contrato define “fuerza mayor” como “cualquier acontecimiento que (i) no ha podido preverse, o que previsto, no ha podido resistirse, y que (ii) incida en la relación contractual y que imposibilita físicamente la ejecución de este Contrato o que resulte tan oneroso que rompa el equilibrio económico de este Contrato y dificulte la continuación de la ejecución del mismo, temporal o permanente, para ambas partes.” También expone como “eventos onerosos” aquéllos que: "corresponden a cualquier acto u omisión del Gobierno (…) u incidente con este, que impida el cumplimiento de este Contrato (…) o rompa el equilibrio económico del mismo de modo que se reduzca significativamente o afecte en forma substancialmente adversa (…) en términos de su rendimiento económico neto sobre su inversión en la Planta.” El artículo 14 estableció que un “Comité de Coordinación” se encargaría de “los mecanismos de comunicación entre las partes”, y estaría compuesto por un representante de la contratista y otro del ICE.

El contrato también refiere que durante el período de construcción, los miembros de ese Comité coordinarían las acciones y discusiones necesarias entre las partes, conducentes a lograr acuerdos y, de no obtenerse, las máximas autoridades de cada parte darían por agotada la vía administrativa. En su artículo 17 se refiere al arbitraje en los siguientes términos: “Si durante la ejecución del Contrato surgiere alguna diferencia o disputa entre las partes, que no pueda ser resuelta por acuerdo mutuo en un plazo de sesenta (60) días naturales, o por el Comité de Coordinación según el caso, las partes podrán someter la disputa al mecanismo de arbitraje mediante notificación por escrito a la otra parte. (...)”. Durante los trabajos de excavación de un túnel, se afectaron nacientes de agua y acuíferos de lugar, por lo que vecinos de las comunidades (Tucurrique y alrededores) acudieron a la Sala Constitucional, al Juzgado Penal de Turrialba y a SETENA.

La Sala Constitucional ordenó la suspensión de la excavación del túnel, el 13 de mayo de 2004, lo que no abarcó las restantes obras. El cuatro de junio siguiente ese órgano modificó la medida cautelar y autorizó retomar la excavación siempre y cuando la contratista cumpliera con: 1. Abastecimiento de agua a los vecinos, previa coordinación con la Municipalidad, el Regente Ambiental, SENARA y SETENA, se determinen las causas que dieron origen a la alteración de las nacientes que vieron afectado su caudal y, si fuere responsabilidad de la empresa, elabore un plan de recuperación inmediata, realice un estudio de los mantos acuíferos existentes para tomar las medidas correspondientes para su protección, desde un kilómetro antes de la excavación, en coordinación con esas autoridades. Además, podría continuar las obras una vez que el regente ambiental considerare cumplidos los requisitos ambientales y atendidos los requerimientos de esa resolución.

Señaló que ese profesional debería informar mensualmente de los estudios y medidas adoptadas, hasta que se resuelva el asunto por el fondo. El 19 de agosto de ese año UFG le solicitó al Gerente General del ICE que se difiriera en 25 días el plazo de conclusión de las obras del túnel y se le reconocieran los montos respectivos por concepto de las obras y estudios que debía realizar para ejecutar la orden de la Sala, así como las sumas que resulten de los efectos económicos adversos producto de la paralización, lo cual demostraría luego de concluir la construcción del túnel. En el oficio 510-49786-2004 SSE 1449-2004 del 31 de agosto de 2004, el Subgerente del Sector Electricidad del ICE le comunicó que la paralización no calificaba como fuerza mayor, ni evento oneroso, porque el problema pudo preverse y la solución anticiparse. UFG planteó reconsideración y señaló que de no lograr acuerdo en 60 días naturales, invocaban el procedimiento de resolución de conflictos.

El recurso de amparo que dio lugar a la medida cautelar fue declarado sin lugar en la sentencia 2004-9927 del 03 de setiembre de 2004. Ahora bien, en oficio 510-54376-2004 SSE 1644-2004 del 29 de setiembre, la Subgerencia de Electricidad resolvió la reconsideración reiterando la imposibilidad de realizar cualquier reconocimiento de los costos derivados de las órdenes de la Sala Constitucional, admitió 25 días de atraso para la entrega de la obra, e informó que la decisión de acudir a arbitraje debía ser sometida a consideración del Consejo Directivo. El 21 de octubre de ese año, el Tribunal Ambiental Administrativo emitió una medida cautelar de paralización de las obras. En reunión del Comité de Coordinación, del 30 de noviembre de 2004, se acordó crear un equipo de trabajo con personal “técnico-jurídico” de ambas partes, para constatar si las situaciones producidas por la paralización de las obras de excavación del túnel “tipifican los hechos pactados en el contrato y tienen incidencia en costos y plazos”.

El 16 de diciembre siguiente se levantó la medida cautelar impuesta por el Tribunal Tribunal Ambiental Administrativo. El 23 de diciembre de 2004, el Tribunal de Juicio de Cartago, quien también había emitido una medida cautelar en fecha no precisada, levantó la orden de paralización de los trabajos de construcción. Como consecuencia de todos estos hechos, la excavación del túnel estuvo paralizada por 114 días. El 19 de enero de 2005, la contratista informó a la Subgerencia del Sector Electricidad que había reiniciado las obras, dio parte de las consecuencias adversas en cuanto al plazo y el costo por la paralización, que según dijo correspondían a “eventos onerosos imprevistos e imprevisibles” y solicitó el reconocimiento del tiempo de atraso y la compensación económica correspondiente. En oficio no. 00510-8897-2005 S.S.E.325 del 21 de febrero de 2005, esa Subgerencia le solicitó a la contratista que indicara las personas que se integrarían al equipo de trabajo acordado en la reunión del 30 de noviembre.

El 07 de marzo de 2005, UFG precisó sus integrantes y señaló su interés en que se abordaran los “eventos onerosos”, con incidencia económica adversa, que rompían el equilibrio financiero y correspondían a: 1. accidentes geológicos imprevistos y razonablemente imprevisibles, generadores de extracostes por la paralización de la tuneladora y del personal asignado para las obras de excavación 2. Costes adicionales e imprevisibles de naturaleza ambiental, causados por decisiones de las autoridades públicas que ordenaron la paralización de las obras de construcción. 3. Ampliación de los plazos de conclusión del proyecto. 4. Extensión del plazo de operación comercial. Ese equipo de trabajo técnico jurídico se reunió los días 06, y 19 de abril, 12 de mayo, y 04 de agosto de 2005, así como 20 de febrero de 2006, oportunidad en la que dejó consignada, como próxima reunión, el 01 de marzo de 2006. Mediante nota no. S.S.E-1756.2005 del 26 de octubre de 2005, la Subgerencia de Sector Electricidad le comunicó a UFG que la construcción de proyecto estuvo paralizada por 89 días naturales, por causas ajenas, por lo que desplazaba en ese tiempo el plazo de entrada en operación.

La interesada le recordó a esa Subgerencia, el 07 de diciembre de 2005, que continuaba pendiente determinar la procedencia y cuantificación de sobrecostes asociados a la paralización de la construcción, así como reconocer los acontecimientos que califican como fuerza mayor, por lo que el equipo técnico jurídico debía pronunciarse. En nota dirigida al Subgerente del Sector Electricidad, el 14 de agosto de 2006, solicitó que se reordenara la reactivación del proceso de reconocimiento económico. El 21 de setiembre, mediante nota no. 0510.1230.2006, la Subgerencia del Sector Electricidad le reiteró su posición de que no correspondía reconocer los extracostos conforme le había sido señalado desde el 31 de agosto del año 2004. La interesada formuló revocatoria con apelación, reclamos denegados por extemporáneos en el oficio no. 0510.1737.2006 del 11 de diciembre del año 2006, en el que el ICE reiteró que no existía un evento oneroso ni se constataba desequilibrio económico.

El 13 de diciembre la actora presentó apelación por inadmisión, denegada en el oficio no.150-0182-2007 del 09 de febrero del 2007 de la Gerencia General. El 16 de febrero UFG planteó nueva revocatoria con apelación y nulidad concomitante, denegada por el Presidente Ejecutivo, el 10 de setiembre de 2008. La interesada formuló apelación por inadmisión ante el Consejo Directivo del ICE, quien rechazó el recurso mediante oficio no. 0012-356-2008 del 17 de octubre del 2008. El 20 de noviembre siguiente, UFG notificó la solicitud de sometimiento a arbitraje del diferendo, gestión en la que insistió el 19 de febrero de 2009, pero fue denegada por la Gerencia General el 16 de junio de 2009. El 23 de junio siguiente la sociedad apeló ante el Consejo Directivo, que rechazó la gestión en oficio 12-188-2009 del 03 de agosto de ese año.

II.No encontrándose satisfecha con lo decidido, la contratista formuló proceso de conocimiento contra el ICE, en el que solicita la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) oficio 510.1230.2006 del 21 de setiembre del 2006, en el que se le reiteró la improcedencia de reconocer los extracostes pretendidos, b) oficio 0510.1737.2006 del 11 de diciembre del 2006, que denegó la revocatoria y apelación por considerarlos extemporáneos, c) oficio 510-0182-2007 del 9 de febrero del 2007 del Gerente General del ICE, que denegó la apelación por inadmisión, d) resolución de las 14 horas del 10 de setiembre del 2008 del Presidente Ejecutivo del ICE, que rechazó la revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, e) artículo 7 de la Sesión no. 5849 de 14 de octubre de 2008 del Consejo Directivo del ICE, que rechazó su recurso de apelación, f) resolución de las 10 horas del 16 de junio del 2009 del Gerente General del ICE que rechazó la solicitud de sometimiento a arbitraje, y g) Artículo 9 de la sesión no. 5877 del 28 de julio de 2009, del Consejo Directivo del ICE, en la que se rechazó la apelación contra esa última decisión.

También peticionó que, como consecuencia de esas nulidades, se ordene a su contraparte dar inicio al procedimiento de arbitraj, para que se dilucide si tiene derecho al reconocimiento de extracostes o erogaciones, así como su cuantía, producto de los gastos en que tuvo que incurrir a causa de las resoluciones dictadas que le obligaron a paralizar las obras de construcción del Proyecto Hidroeléctrico durante durante 114 días, órgano que deberá determinar el ajuste de la tarifa por energía y disponibilidad de potencia para aplicar durante el plazo que reste de vigencia del contrato, pues el equilibrio económico financiero fue reducido por la paralización decretada por esos organismos gubernamentales. De manera subsidiaria peticionó se declare que la paralización de las obras, por las resoluciones de la Sala Constitucional, el Tribunal Ambiental y el Juzgado Penal de Turrialba, califican como fuerza mayor y los costos y gastos asociados a la paralización fueron tan onerosos que rompieron el equilibrio económico y redujeron su rendimiento, por lo que deben ser asumidos por el demandado, pues ascienden a US $7 905 479, más intereses legales, cantidad a cubrir mediante el ajuste en la tarifa por venta de energía y disponibilidad de potencia, por el resto del plazo del contrato firmado. El ICE se opuso e invocó la caducidad, falta de legitimación en ambas modalidades y falta de derecho.

III.El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, consideró indemostrado que la paralización de la construcción del túnel obedeciera a “eventos onerosos” o de “fuerza mayor” en los términos contractuales y que los “extracostes” produjeran un desequilibrio en la ecuación financiera del contrato. Al examinar las pretensiones, comenzó citando textualmente antecedentes de órganos homólogos y criterios del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo en torno a los contratos de Construcción, Operación y Traspaso, también conocidos por sus siglas en inglés, “BOT” (Build, Operate and Transfer), señalando, a partir de esas citas que, en ese tipo de contrato, la asunción del riesgo es total por parte del constructor en la concepción, financiamiento, ejecución, puesta en marcha y explotación. Luego, a fin de examinar las pretensiones formuladas, señaló que las disconformidades de la actora se concentraban en cuatro ejes argumentativos: 1.

Negativa del ICE a calificar la paralización de las obras de excavación del túnel como “fuerza mayor” o “evento oneroso” en los términos contractuales. 2. Incompetencia del Subgerente de Electricidad al rechazar el reconocimiento económico de los costos de esas paralizaciones. 3. Ilegalidad del rechazo de su recurso por extemporáneo. 4. Indebida interpretación de las normas contractuales en materia de solución de conflictos entre las partes. En torno al primer eje (negativa a calificar la paralización de las obras como “fuerza mayor” o “evento oneroso”), precisó que UFG reclamaba como extracostes: a) el pago a la subcontratista Ghella Sogene C.A., Sucursal Costa Rica, por concepto de compra de materiales y trabajos realizados no presupuestados, b) costos y gastos de infraestructura del acueducto por órdenes de organismos “gubernamentales”, c) costos y gastos por requerimientos medio ambientales, a causa de la resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, d) gastos y costos por pagos a Hidrogeólogo por orden de organismos gubernamentales; e) pagos efectuados al regente ambiental, causados por decisiones impuestas por la Sala Constitucional y el Tribunal Ambiental Administrativo.

El fallo refirió que el argumento medular de UFG es que por contar con plan de gestión ambiental y estudio de impacto ambiental, esos gastos no eran técnica ni legalmente previsibles. No obstante, luego de examinar doctrina sobre fuerza mayor y caso fortuito, echó mano de prueba testimonial de funcionarios del ICE y del jefe del proyecto de UFG para concluir que no era posible descartar las afectaciones a nacientes durante la excavación de un túnel y que, además, era posible que, durante el desarrollo de un proyecto, se dieran afectaciones no previstas en el plan de gestión ambiental, o en el estudio de impacto ambiental. Señaló también, con base en el testimonio del empleado de UFG, que al excavar se encontraron “fallas” no identificadas que conectaban en algunos puntos con acuíferos superficiales, los que se afectaron pero se recuperaron con el paso del tiempo. Con base en esas probanzas, las personas juzgadoras concluyeron que la presencia del estudio de impacto ambiental y del plan de gestión ambiental no permitían tener a lo acontecido como imprevisible y descartaron que las causas de paralización pudieren tipificarse como fuerza mayor o eventos onerosos conforme al contrato, pues era previsible que, por la excavación del túnel, se dieran afectaciones geológicas o hídricas.

El fallo afirmó que la actora, conforme al texto del contrato, declaró el conocimiento detallado de: el proyecto a realizar, la conformación del terreno, el lugar de las obras, así como todos los factores que pudieran influir en la ejecución y costo de la planta. Además, refirió que la modalidad de contrato administrativo BOT hacía a UFG única responsable de la construcción de las obras, por lo que esa modalidad negocial le traslada la responsabilidad y el riesgo de la construcción, lo que incluía “cumplir con obligaciones a estándares en materia ambiental”. También abonó que, bajo el esquema de contratación BOT, no podía aceptarse que la parte desarrolladora comprobara gastos adicionales incurridos de manera unilateral, si no se analizaba integralmente toda la ejecución del negocio, esto es, fases de construcción y de operación, que permitieran valorar los ahorros eventuales además de los gastos adicionales.

Además, al analizar la certificación contable de extracostes presentada por UFG, señaló que el experto que la elaboró, admitió en juicio, que hizo la evaluación de las facturas que soportaban los gastos incurridos en el periodo 2004-2006, a partir de un documento elaborado por la actora, para lo cual se concentró en verificar los importes aportados a partir de la clasificación de gastos elaborada por esa empresa, sin haber revisado estados financieros auditados, ni haber efectuado un análisis conjunto y global de costos e ingresos adicionales. Abonó que para recalcular la tasa interna de retorno, ese profesional partió de los números suministrados por UFG. Finalmente señaló que el propio experto admitió que al haber transcurrido la mayor parte de la vida del proyecto, se encontraba limitaba la posibilidad de determinar si hubo daño o desmejoramiento a esa tasa de retorno. Ahora bien, en cuanto al segundo eje argumentativo de la demanda (incompetencia del Subgerente de Electricidad para rechazar el reconocimiento económico de los costos de las paralizaciones), la sentencia consideró, al respecto, que la gestión de UFG más bien requería pronunciamiento de ese Subgerente y, además, si la parte actora no estaba conforme con esa actuación de esa Subgerencia, debió instar al Comité de Coordinación, pero no lo hizo, pues optó por presentar recursos en escala jerárquica.

Respecto al tercer eje de argumentos planteados en la demanda (en el que reclamó ilegalidad del rechazo de su recurso por extemporáneo), el fallo señaló que, contrario a la tesis de la actora, el artículo 346 de la Ley General de la Administración Pública sí era aplicable, conforme a lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 8660, por lo que descartó ilegalidad en el rechazo del recurso por extemporáneo. Finalmente, sobre el último pilar del fallo (indebida interpretación de normas contractuales en materia de solución de conflictos entre las partes) la sentencia concluyó que según el contrato el arbitraje se reguló como posibilidad, pero no como obligación para dilucidar las controversias entre las partes. Con base en todo lo anterior, el Tribunal de instancia acogió la falta de derecho y denegó la demanda. Asimismo, impuso ambas costas a la actora. No encontrándose satisfecha con lo decidido, UFG formuló recurso de casación, en el que invoca motivos procesales y de fondo.

MOTIVOS PROCESALES

IV.En su primer reparo alega inobservancia de las reglas para la notificación de la sentencia, conforme a las siguientes razones. El juicio dio inicio el 15 de marzo de 2016 y concluyó el 23 de junio de 2017, habiéndose declarado de tramitación compleja. La sentencia debió notificarse quince días hábiles después de la terminación del juicio, esto es, el 14 de julio de 2017. En esa fecha fue notificada por un medio electrónico pero, de conformidad con el artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales, se debe tener por notificada hasta el día hábil siguiente, es decir, el 17 de julio, por lo que la notificación se constató fuera de plazo.

V.El alegato no es de recibo. Tal y como estableció esta Sala en su sentencia no. 373-F-S1-18 del 26 de abril de 2018, los requerimientos legales y reglamentarios relacionados con la fecha de emisión y comunicación del fallo, en procesos complejos, suponen que se dicte por escrito y se comunique dentro del plazo de 15 días, bajo pena de nulidad (artículos 111 acápite 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo y 82 acápite 1 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Ahora bien, el artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales establece: “Cuando se señale un correo electrónico, fax o casillero, la persona quedará notificada al día “hábil” siguiente de la transmisión o del depósito respectivo. No obstante, todo plazo empieza a correr a partir del día siguiente hábil de la notificación a todas las partes.” (El destacado es suplido).

Este precepto, a diferencia de lo sostenido por la recurrente, se ocupa de normar la forma de contabilizar el plazo luego de comunicarse una decisión judicial, a efecto de eventuales incidencias o recursos ulteriores, no así para definir la fecha de efectiva puesta en conocimiento de la decisión notificada, que tiene lugar en el momento en que esto se constata. En vista de que, en este asunto, la sentencia se dictó un día antes de que se completara el plazo quincenal dispuesto para su emisión y se comunicó el día siguiente, es decir, el último del plazo habilitado por el ordenamiento para ello -según admite la recurrente- resulta descartada la invalidez reclamada.

VI.En el segundo reparo adjetivo alega estas razones. El juicio inició el 15 de marzo de 2016, estando integrado el Tribunal por Rosa Cortés Morales, Paulo Alonso Soto y Jonatán Canales Hernández. Dado que hubo inconsistencias respecto al peritaje, el Tribunal le ordenó al experto que ampliase su informe. El juicio continuó los días 22 y 23 de junio, sin uno de los jueces que conformó inicialmente el Tribunal, pues el último juzgador fue sustituido por Lourdes Vargas Castillo. El juicio oral se celebró con una integración distinta, por lo que “se podría decir que la continuación del juicio se llevó a cabo con un número de jueces menor al que la ley exige”. Según el Tribunal, lo ocurrido el 15 de marzo no fue parte del juicio oral, porque no se llevó a cabo el contradictorio pleno, sino que sólo se abordó un aspecto de saneamiento. Esta interpretación no coincide con el registro audiovisual de la audiencia, pues el 15 de marzo de 2016 los juzgadores dieron inicio al juicio oral y público.

Ninguna norma señala que el juicio inicia a partir del contradictorio. Según el ordinal 99 del Código Procesal Contencioso Administrativo, inicia con temas “misceláneos” que forman parte del juicio oral y público. La tesis de que el juicio sólo inició hasta el 22 de junio, carece de sustento en lo acontecido el 15 de marzo de 2016. El Código no dispone que el juicio sólo comienza cuando el Tribunal evacua la prueba. Los jueces que iniciaron el juicio no pueden ser sustituidos. Se quebrantan las exigencias de inmediatez e identidad física del juzgador.

VII.No lleva razón, por los motivos que se dirán. En la audiencia de juicio, originalmente fijada para el 15 de marzo de 2016, el Tribunal estuvo compuesto por las siguientes personas juzgadoras: Paulo André Alonso Soto, Rosa Cortés Morales y Jonatán Canales Hernández. Una vez que se dio por abierta la audiencia y se procuró la definición del objeto del proceso, se pasó a la etapa de saneamiento. En ella, las partes hicieron una serie de manifestaciones en torno a los peritajes. Luego de la deliberación correspondiente, el Tribunal le ordenó a uno de los expertos que procediera a ampliar su peritaje, definiéndole los aspectos que debería valorar y procedió a suspender la audiencia. El perito presentó su renuncia con posterioridad, que el Tribunal rechazó. Luego de ello, ese experto presentó la ampliación, oportunamente comunicada a ambas partes, al cabo de lo cual se fijó nueva fecha de debate, estableciéndose para el 22 de junio de 2017.

En esta oportunidad el Tribunal se constituyó con el juez Alonso y la juzgadora Cortés, pero el juzgador Canales fue sustituido, por razones no precisadas, por la juzgadora Lourdes Vargas. En esta nueva audiencia se repitieron íntegramente las etapas constatadas previamente. Es decir, se dio nueva lectura al objeto del proceso y se volvió a abrir espacio para aspectos de saneamiento. De inmediato se dio lugar a los discursos de apertura de las partes y se practicó la prueba testimonial admitida. El día siguiente, 23 de junio, se continuó con la prueba pendiente, se emitieron conclusiones y se dio por cerrado el debate. Este recuento evidencia que el Tribunal, en ambos casos, -de previo a la ampliación del peritaje y luego de ello- estuvo plenamente integrado por la cantidad de personas juzgadoras establecidas por el ordenamiento (artículo 71 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) y ante el cambio parcial en la integración, se repitieron íntegramente las etapas constatadas previamente correspondientes al debate, de modo se no sólo se cumplió con la cantidad de personas juzgadoras establecidas por el ordenamiento para esa etapa, sino que además, también se tuteló el principio de inmediación y fue resguardado el requerimiento de identidad física de la persona juzgadora.

VIII.En su tercer reparo, reprocha lo siguiente. No formuló ninguna pretensión relacionada con declarar la lesividad de los actos impugnados. El fallo no podía revocar actos administrativos que le fueron favorables. Se excedieron los límites de las pretensiones al “revisar” una decisión administrativa cuya nulidad no fue pedida y se revocó un acto administrativo que le beneficiaba, sin estar frente a un proceso de lesividad, por lo que se incurre en incongruencia. De los hechos probados no. 24 y no. 32 se extrae que el ICE reconoció la paralización de las obras por 114 días, por causas ajenas a las partes. Eso equivale a afirmar que la empresa no tenía responsabilidad por esa paralización. Así se detalla en el hecho probado 36, pues el ICE manifestó que, por no mediar responsabilidad de la empresa desarrolladora, no cobró multa o sanción por esas paralizaciones y acordó extender el plazo de construcción de la obra por ese periodo.

Pese a ello, la sentencia resuelve en contra de lo que el propio ICE había determinado, vulnerando los numerales 119 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como 9 y 155 del Código Procesal Civil. El Tribunal no admite que el estudio de impacto ambiental y el plan de gestión ambiental hacían imprevisibles los hechos surgidos y descarta que las causas de paralización puedan tipificarse como fuerza mayor o eventos onerosos pues, en su tesis, las excavaciones del túnel hacían previsible que se dieran afectaciones geológicas, hídricas y sociales. Sin embargo, este tema no estaba sujeto a discusión. El fallo se contradice, pues admite que la paralización no fue por acción del ICE ni de la actora. Mediante la nota S.S.E.-1756.2005 del 26 de octubre de 2005, el ICE reconoció que la paralización de las obra se debió a causas ajenas a su voluntad. Nunca solicitó la nulidad de esa nota.

El fallo abordó un tema ajeno a las pretensiones y revocó una decisión administrativa firme que le reconoció el derecho subjetivo a no ser considerada responsable de las paralizaciones. Resulta evidente que la sentencia “revocó implícitamente” la decisión del ICE.

IX.No le asiste razón. La sentencia no “revoca” -ni tácita ni expresamente- ningún acto administrativo favorable a los intereses de la actora. Basta con una lectura del acápite dispositivo del fallo para constatar que, en él, el Tribunal se constriñó a rechazar la demanda, esto es, denegó las solicitudes de nulidad formuladas, rechazó que la paralización de las obras encajaran como fuerza mayor y denegó la pretensión restitutoria. Además, su contraparte se limitó a oponerse a sus pedimentos, sin formular pretensión alguna en el sentido de declarar lesivos actos suyos, de modo que el fallo no hizo ningún pronunciamiento en tal sentido. De suyo, el reparo debe denegarse, pues no se constata disonancia alguna entre lo sometido a debate y lo resuelto. Si lo que pretendía con su censura era, en realidad, manifestar disconformidad con el fondo de lo decidido, su alegato no podría ser examinado como un motivo de casación por razones sustanciales, pues carece de la fundamentación jurídica indispensable para abordarle de ese modo, según exige el numeral 139 acápite 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo.

X.En el cuarto motivo plantea lo siguiente. El fallo yerra al considerar que la demanda supone un reclamo indemnizatorio, cuando en realidad es restitutivo del precio. Por alguna razón no explicada, la sentencia muta la naturaleza restitutiva de las pretensiones a indemnizatoria. No se persigue una indemnización por daños, de modo que no se aplica el artículo 190 de la LGAP, sino que procura la restitución del precio por sobrecostos no presupuestados e imprevisibles, en ejercicio del derecho a la intangibilidad patrimonial que se le reconoce al artículo 18 de la LCA. La sentencia debió motivar las razones por las que consideraba que el reclamo era indemnizatorio.

XI.El reparo debe rechazarse. Es cierto que el Tribunal, inicialmente, afirmó el carácter indemnizatorio de la pretensión de la actora, pues indicó: “(…) está definido sin asomo de duda alguna que en la especie se analiza un reclamo indemnizatorio por costos en que la empresa accionante debió incurrir, para garantizar la continuidad del proyecto ofertado en el marco de una contratación administrativa bajo la modalidad BOT. (…)” (folios 35 y 36). No obstante, en los fundamentos del fallo refirió: “(…) en el tema de reajuste de precios, es pacífica la posición de nuestros Tribunales al aceptar que están reconocidos en todo contrato que se celebre con el Estado y se reconocen no como una indemnización sino como un mecanismo jurídico de restitución del equilibrio económico financiero del contrato (…)”. Así, lo que la sentencia evidencia es un manejo -inicial- poco preciso de los términos en cuestión, lo cual no supone, en modo alguno, un defecto de motivación. Además, la decisión del órgano jurisdiccional de la instancia previa cuenta con las razones por las cuáles, al no prosperar la nulidad, ni encontrarse la actora en un caso de fuerza mayor, consideró improcedente conceder sus pretensiones pecuniarias. Luego, el fallo no adolece de un problema de motivación al respecto. En suma, por todas las razones explicitadas, sus censuras adjetivas deben denegarse.

MOTIVOS DE FONDO

XII.En este acápite corresponde el análisis de sus reparos sustantivos. Ahora bien, la recurrente los presenta sin numeración secuencial y no los articula en el mismo orden de análisis del fallo, esto es, siguiendo los ejes argumentativos que la sentencia encontró en la demanda. Por ello, para mayor claridad, se reorganizarán y reagruparán siguiendo la secuencia de análisis del fallo, a fin de facilitar su comprensión y abordaje. Al efecto, conviene recordar que el primer pilar de la demanda era que la paralización de las obras correspondía a fuerza mayor o evento oneroso, lo cual fue descartado por el Tribunal. Ahora bien, las razones medulares en las que sostuvo ese criterio, conforme al recuento incluido previamente, fueron las siguientes: a. la paralización no corresponde a fuerza mayor pues era previsible. b. la naturaleza del contrato es BOT (Built, Operate and Transfer), por lo que la contratista asumía todos los riesgos de la construcción y, dentro de ellos, los ambientales. c. el desequilibrio contractual debe demostrarse a partir de un análisis global que incluya construcción y operación del proyecto, no sólo la fase constructiva. d. la certificación contable y la ampliación del perito no merecen crédito porque partieron de datos brindados por la actora, no examinaron estados financieros auditados, omitieron considerar toda la vida del negocio y habiendo transcurrido la mayor parte del periodo de vigencia del contrato, es difícil ubicar si hubo desequilibrio financiero.

XIII.Tocante a estos razonamientos del fallo, UFG opone las siguientes disconformidades. Primera. Se desaplicó el artículo 18 de la Ley de la Contratación Administrativa. Cuando un contratista enfrenta costos por riesgos propios de la actividad para la cual fue contratado, debe asumir esas erogaciones, pero si provienen de causas imprevisibles, es la Administración quien debe compensar esos desajustes causantes del desequilibrio económico. El cartel de licitación requería que se detallara el presupuesto de costo del proyecto hidroeléctrico, que estimó en US$71 995 00,00. Además, cumplió con todos los requisitos ambientales previos para la ejecución. En vía administrativa se le reconocieron 114 días de atraso en la entrega de las obras por la paralización, de modo que se le eximió de responsabilidad por ese evento, pero no se le reconocieron los sobrecostos aparejados a ella. El fallo rechaza la aplicación de esa norma, alegando que el riesgo de las paralizaciones era previsible, pese a que el propio ICE señaló, en vía administrativa, que no lo era.

El fallo sostiene que en los contratos BOT el contratista debe asumir todos los riesgos, de modo que no procede que la Administración reconozca reajustes de precio por hechos sobrevinientes no previsibles. No debe otorgarse prevalencia a las disposiciones de un contrato administrativo y a la declaración de los testigos de la parte interesada. El marco normativo que rige el contrato es la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela no. 7200 del 28 de setiembre de 1990, sin que en ella norma alguna establezca el régimen amplísimo e ilimitado de responsabilidad del contratista. Ninguna norma legal estipula que los contratistas del ICE tengan un régimen de responsabilidad más gravoso y pesado que el aplicable a los demás contratistas. Conforme a la jerarquía normativa del numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, la sentencia debió prestar atención “primero” a la ley sobre la letra del contrato.

Además, las manifestaciones de los testigos del propio ICE sobre un tema jurídico, son inútiles para demostrar la legalidad de una disposición contractual. El contrato no está por encima de la ley, sino supeditado a ella. “La tarea (…) no era encontrar las disposiciones del contrato en las que el ICE se basaba para actuar como lo hizo,” excluyendo la aplicación del artículo 18 de la Ley de la Contratación Administrativa. Segunda. Según la sentencia, la Ley 8660 facultaba al ICE a celebrar contratos BOT. Sin embargo, esa ley y su Reglamento son inaplicables, pues son posteriores a la suscripción del contrato. La normativa que habilita el “mal denominado” contrato BOT es la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela y el Decreto Ejecutivo no. 24866-MINAE del 12 de diciembre de 1995. El fallo confunde dos modalidades contractuales similares, pero no idénticas, pues no es lo mismo BOT y llave en mano (TKC).

Se aplicó indebidamente el artículo 24 del Reglamento a la Ley 7200, dado que se ha pasado por alto la regulación específica del contrato y se analizó el modelo BOT sobre la base de doctrina parcializada. “Conforme al artículo 4 incisos h) e i) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa son aplicables a esta contratación las disposiciones del cartel y el contrato. Si no hay regulación específica, le son aplicables los principios del derecho público (…)” y, en defecto de ellos, la doctrina, pues los principios de intangibilidad patrimonial y equilibrio económico y financiero de los contratos administrativo tienen raigambre constitucional. Tercera. Se vulneraron los principios de justa distribución de las cargas públicas, intangibilidad patrimonial y equilibrio económico y financiero de los contratos. Según ese último, los riesgos normales o previsibles son los que forman parte del álea ordinaria.

La paralización de las obras no puede ser considerada parte normal del álea. La resolución no alude ninguna norma jurídica para justificar que la paralización de las obras por acciones judiciales y administrativas pueda ser considerada un riesgo normal u ordinario, o un riesgo previsible. La única referencia es que en un modelo BOT el riesgo es siempre del contratista, lo que vulnera el principio de equilibrio económico y financiero. En el Considerando IX se realiza un análisis de las obligaciones contractuales, que no considera la voluntad de las partes contratantes por “miedo” del Tribunal a “desnaturalizar” la modalidad de contrato BOT. La forma del contrato no prima sobre los principios constitucionales. El riesgo de judicialización no puede imputársele a ninguna de las partes. No es la acción voluntaria, deliberada o negligente de ninguna de las partes la que produce el riesgo. Por lo tanto, debe calificarse como externo.

La paralización no forma parte del riesgo comercial o empresarial. Las obras se construyen para la Administración. El contratista no podía esperar las medidas cautelares impuestas por acciones judiciales infundadas. Puede preverse una determinada conducta, pero no la magnitud de los efectos negativos. El riesgo de judicialización excede la capacidad de previsión normal del contratista. Atribuirle el riesgo es obligarlo a lo imposible, que es prever todos los riesgos. En cuanto a la ecuación económica y financiera de los contratos BOT, el Tribunal parte de dos premisas equivocadas; que el equilibrio de la ecuación financiera conlleva “quedar tablas” entre gastos inesperados y ahorros inesperados y que debe valorarse toda la relación contractual para determinar si hay desequilibrio, lo cual supondría que debe esperarse los 17 años de operación comercial para reclamar un desequilibrio que se dio en los primeros 3 años de construcción.

El equilibrio económico conlleva la equivalencia entre las prestaciones que debe cumplir el contratista, en especial en cuanto a la inversión comprometida y realizada y las obligaciones a cargo de la Administración, a fin de no desvirtuar la rentabilidad estructurada originalmente. No necesariamente debe existir una equivalencia real, sino la obligación de mantener la equivalencia inicial fijada por las partes al formalizarse el contrato. La posición del fallo es contraria al voto de la Sala Constitucional no. 6432-98, según la cual el reajuste de precios, como mecanismo para mantener el equilibrio económico, nace desde la entrega de la oferta y se origina en situaciones imprevistas para las partes, de modo que el contratista no asuma riesgos irracionales. Al limitarse el derecho y los principios constitucionales de equilibrio económico y financiero e intangibilidad patrimonial, se viola el bloque de constitucionalidad y se incurre en fraude de ley, pues por la elección de un modelo contractual se burla el ordenamiento jurídico y la Administración obtiene una obra más cara a un precio menor, incurriendo en un supuesto enriquecimiento sin causa.

XIV.El marco normativo de referencia para dilucidar la controversia sometida al examen jurisdiccional es, en efecto, la Ley 7200, denominada Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, emitida en octubre de 1990. En ella se define la generación autónoma o paralela “como la energía producida por centrales eléctricas de capacidad limitada, pertenecientes a empresas privadas o cooperativas (…)” y esas centrales, a su vez, son catalogadas como “(…) centrales hidroeléctricas y (…) no convencionales que no sobrepasen los veinte mil kilovatios (20.000 KW).” (artículos 1 y 2). La normativa en cuestión autoriza al ICE a comprar energía eléctrica proveniente de esas centrales, en bloques de no más de cincuenta mil kilovatios de potencia máxima (artículo 20). El marco contractual por medio del cual esto ha de tener lugar, se encuentra esbozado en el numeral 22, según el cual: “Los contratos de compraventa de electricidad no podrán tener una vigencia mayor de veinte años y los activos de la planta eléctrica en operación deberán ser traspasados, libres de costo y gravámenes, al ICE al finalizar el plazo del contrato.” Así, esa venta de energía, en realidad engloba un negocio mucho más amplio, porque abarca el traspaso, al ICE, de las centrales hidroeléctricas en funcionamiento, al cabo de un determinado plazo.

Ahora, esa obligación de transferir la planta presupone, además, que ésta fue desarrollada (construida) por cuenta del contratista, quien la opera y vende la energía y luego de cumplido el plazo dispuesto y las condiciones del contrato, traspasa la central que previamente le pertenecía. De este modo, en la norma en cuestión se esbozan algunos elementos de lo que el Tribunal, con base en doctrina foránea, refirió como contratos de Construcción Operación y Traspaso (BOT por sus siglas en inglés). Ahora bien, el marco legal no contempla regulación alguna en torno a riesgos, eventos imprevisibles, fuerza mayor, o equilibrio económico del contrato. Tampoco establece el marco supletorio al que deberá acudirse en caso necesario. Al respecto, deberá echarse mano, como bien refiere el recurrente, de lo que al efecto dispone la Ley de la Contratación Administrativa, en virtud del ámbito expansivo de su aplicación, derivado de lo dispuesto por su primer artículo.

En su numeral 18 se establece: “Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. (…)”. (El destacado es suplido). De ello se extrae, entonces, que el reajuste de precios por variación de costos relacionados con la obra ejecutada será la regla, pero habrá de revisarse si el contrato (reflejo de las disposiciones del cartel) contiene disposiciones especiales o particulares al respecto, que serían de aplicación prevalente.

Por ello, corresponde acudir a él para determinar lo que regulaba en torno a las obligaciones de la contratista relacionadas con la construcción de la planta y si contenía -o no- aspectos relacionados con el equilibrio financiero de la obra a edificar, ante eventos que ocurrieran en esa etapa. Conforme al recuento de hechos probados y no controvertidos, el contrato dispuso que UFG sería la responsable del “(…) financiamiento, diseño, suministros, construcción, pruebas, puesta en marcha, operación, mantenimiento y transferencia de la planta hidroeléctrica” y la contratista hizo constar “(…) que estudió cuidadosamente el proyecto a realizar, su naturaleza, localización, composición y conformación del terreno, las condiciones normales y extremas del clima que se presentan o pueden presentarse, no sólo en el sitio de las obras, sino también en la zona donde ellas han de ejecutarse (…) y todos los demás factores que puedan influir en la ejecución y costo de la Planta (…).” (El destacado es suplido).

En los acápites 3, 4 y 5 también se señaló que UFG “declara que conoce, que acepta en todos sus alcances y que cumplirá, ejecutará y que actuará en un todo de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense que le sea aplicable en la ejecución de este contrato ya sea penal, civil, administrativo, laboral o de cualquier otra índole (...) se hará responsable por los daños y perjuicios directos, de cualquier naturaleza, que resulten de sus acciones u omisiones derivadas de la ejecución de este Contrato. (…) se compromete a cumplir la legislación costarricense en materia ambiental en todos sus alcances, así como aplicar prácticas normales de aceptación internacional, como las del Banco Mundial, para prevenir cualquier impacto que el Proyecto o la Planta pudiese ocasionar al Ambiente durante la vigencia del presente Contrato". (El destacado fue añadido). En resumen, a UFG le correspondía diseñar, financiar, construir, operar y transferir la planta, estudiar cuidadosamente la conformación del terreno y todos los demás factores que pudieran influir en la ejecución y costos, se haría responsable por los daños y perjuicios directos de cualquier naturaleza que resultaren de sus acciones u omisiones, al tiempo que debía cumplir legislación en materia ambiental y prevenir impactos en el ambiente.

Ahora bien, el contrato también definió “fuerza mayor” como “cualquier acontecimiento que (i) no ha podido preverse, o que previsto, no ha podido resistirse, y que (ii) incida en la relación contractual y que imposibilita físicamente la ejecución de este Contrato o que resulte tan oneroso que rompa el equilibrio económico de este Contrato y dificulte la continuación de la ejecución del mismo, temporal o permanente, para ambas partes.”. El contrato catalogó como “eventos onerosos” aquéllos que: "corresponden a cualquier acto u omisión del Gobierno (…) u incidente con este, que impida el cumplimiento de este Contrato (…) o rompa el equilibrio económico del mismo de modo que se reduzca significativamente o afecte en forma substancialmente adversa (…) en términos de su rendimiento económico neto sobre su inversión en la Planta.” Es decir, se definió “fuerza mayor” a los hechos imprevisibles o irresistibles que imposibilitaran la ejecución del contrato, o resultaren “tan” onerosos que rompiesen el equilibrio económico y se especificó que “evento económico” serían las acciones del “Gobierno” que rompan su equilibrio económico reduciendo sustancialmente el rendimiento de UFG.

Todo este recuento evidencia, en síntesis, que conforme al contrato; a) UFG asumió la obligación de considerar todos los factores que incidieran en los costos relacionados con la edificación de la obra, b) era responsable de los daños y perjuicios, de cualquier naturaleza, que resultaren de su accionar u omisión, c) estaba obligada a prevenir el impacto ambiental del proyecto y d) se regularon estipulaciones para procurar el equilibrio financiero en caso de desbalance por eventos imprevisibles o irresistibles que afectaran el equilibrio financiero. La recurrente insiste en que la paralización de las obras por órdenes jurisdiccionales es un evento imprevisible, que generó gastos que rompieron el equilibrio financiero. Sin embargo, a criterio de este órgano, el enfoque de la cuestión es equivocado, pues obvia los antecedentes que dieron lugar a esa paralización. Es decir, en vez de determinar si la orden judicial de paralización de las obras era previsible -o no-, corresponde ubicar el evento que generó esa orden de paralización, con el objetivo de definir si debía ser previsto, atendido o evitado por UFG, según sus obligaciones contractuales o, por el contrario, al no tener obligación de preverlo, atenderlo ni evitarlo, tiene carácter imprevisible.

De los hechos de la demanda se extrae que la intervención de las autoridades jurisdiccionales y administrativas -dentro del respectivo ámbito de sus competencias- se produjo luego de que vecinos de la comunidad de Tucurrique y alrededores vieran afectado su suministro de agua, producto de alteraciones en las nacientes que les abastecían. Corresponde, entonces, examinar las causas que generaron esas afectaciones. Conforme a la prueba evacuada en autos y, en particular, del testimonio de Rolando Vega Beirute, ex-Jefe del Proyecto desarrollado por UFG, durante la excavación “se encontraron fallas que no se habían visto y entonces esas fallas conectaron el acuífero superficial con el túnel (…) a la hora de excavar el túnel se afectaron algunos acuíferos que se recuperaron al cabo de cierto tiempo.” Así, fueron esas obras de excavación las que afectaron temporalmente las nacientes. Según el fallo, del testimonio del propio señor Vega también se extraen dos elementos probatorios de singular importancia: 1. la imposibilidad de asegurar que con la excavación de un túnel no se darían afectaciones a nacientes y 2. que la existencia de un plan de gestión ambiental y estudio de impacto ambiental no descartaban que se presentasen alteraciones no previstas originalmente en ellos.

Esto resulta de singular trascendencia porque uno de los argumentos de la casacionista es que ese evento acontecido con el acuífero, por no estar contemplado en su estudio de impacto ambiental, ni en el plan de gestión ambiental, era imprevisible. Al efecto, conviene tener en cuenta que la propia legislación especial que se ocupa de este tipo de contratación administrativa, deja fuera de toda duda el carácter preventivo, más no exhaustivo, del plan de gestión ambiental. Nótese que el artículo 10 de la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma señala que el estudio de impacto ambiental indispensable para esta actividad, debe incluir “como mínimo”, entre otros aspectos; “a) Indicación del posible impacto de la actividad sobre el ambiente natural y humano. b) Efectos adversos inevitables (…) c) Los efectos sostenidos sobre (…) la calidad del agua (…). e) Efectos sobre las poblaciones y asentamientos humanos.

Programas de reforestación, control de erosión de suelos y control de contaminación del agua y del aire (…). g) Planes de contingencia para prevenir, detectar y controlar los efectos nocivos sobre el ecosistema.” (Los destacados no provienen del original). Es decir, corresponde a una anticipación, prevención, mitigación y resolución de posibles afectaciones al ambiente, pero no garantiza que incidentes adicionales, puedan presentarse, según reconoció el testigo. Conforme al dicho del testigo, encargado de la obra, el que se contara con estudios o planes ambientales y que en ellos no se previera la potencial afectación a las nacientes, no descartaba la posibilidad de que se afectaran acuíferos con la excavación del túnel. El dicho de este testigo aportado por la actora resulta corroborado, además, por el testimonio de Alexander Solís Barboza, Ingeniero y Director del Negocio de Ingeniería del Sector Electricidad del ICE, quien señaló: “cuando usted construye una obra subterránea está tocando el medio geológico usted no conoce de previo todo lo que va a encontrarse durante la excavación, porque usted determina lo que existe ahí por métodos indirectos por métodos de geofísica (...) y por perforaciones, con eso los geólogos y geotecnistas establecen un modelo, pero es un modelo, no es la realidad, es lo que se prevé que puede existir, entonces asegurar que usted logró mapear todos los posibles accidentes geológicos que tiene el medio es imposible, puede que no los haya podido detectar por ninguno de estos métodos indirectos y durante el proceso de excavación (... ) toca una falla una fractura y por esa falla o fractura se pueda dar una comunicación que impacte uno o dos o varios acuíferos específicos, entonces poder decir que nunca se va a afectar es digamos imposible, siempre existe el riesgo y siempre debe estarse preparado para asumir cuando esa situación se presente en un túnel".

Es decir, ambos testimonios coinciden en que la perforación de un túnel conllevaba -como evento potencialmente aparejado- la afectación de fallas que a su vez impactaran acuíferos. Así, en síntesis, su falta de inclusión en el plan y en el estudio de impacto ambiental no le descartaban como evento potencial, o si se prefiere, no permitía catalogarle como imprevisible. Ahora bien, si esta información técnica se pondera con las obligaciones asumidas por UFG y, en particular, su deber de estudiar “(…) cuidadosamente los factores que puedan influir en la ejecución y costo de la planta” de responder “por los daños y perjuicios directos, de cualquier naturaleza, que resulten de sus acciones u omisiones derivadas de la ejecución de este Contrato” y de “(…) prevenir cualquier impacto que el Proyecto o la Planta pudiese ocasionar al Ambiente durante la vigencia del presente Contrato", este órgano llega a la conclusión que, de conformidad con los términos del contrato y en vista de la naturaleza de las obras a ejecutar, la afectación materializada a los acuíferos que impactó a los vecinos, era un evento que razonablemente podía presentarse, aunque no estuviera anticipado por los estudios ambientales y que, en caso de materializarse, debía ser atendido por la contratista.

No obstante, al no hacerlo, se desencadenaron una serie de eventos adicionales que condujeron a las órdenes de paralización de la excavación, lo cual devino como consecuencia de la omisión de prever y atender oportunamente esa afectación potencial. Así las cosas, las eventuales incidencias económicas que esto pudo producir en los costos inicialmente previstos por UFG, no son, por las razones dichas, trasladables al ICE, pues, se reitera, el evento que originó la paralización devino como consecuencia de que UFG no hiciera las previsiones de los incidentes razonablemente aparejados a la excavación de un túnel para una planta hidroeléctrica, y que, conforme al texto del contrato, le correspondía anticipar y asumir. Por todo lo dicho, se descarta que la paralización de las obras y los extracostes que la actora debió realizar, obedezcan a un supuesto de fuerza mayor, pues la situación que desencadenó en la paralización de esa obra (afectación del acuífero) era previsible y debía ser atendida por la contratista.

Lo señalado también excluye la vulneración del artículo 18 de la Ley de la Contratación Administrativa, pues el contrato contenía regulaciones especiales al respecto, que correspondía aplicar de manera prevalente, según ese mismo numeral refiere. Con todo, no se está en presencia de un régimen amplísimo de responsabilidad, tal y como acusa, sino ante la consecuencia de la distribución de responsabilidades y obligaciones asumidas por las partes conforme al contrato y publicitadas en el cartel, de modo que no corresponde al ICE cubrir las omisiones de la atención de los deberes propios de UFG. Por otra parte, tampoco lleva razón la parte recurrente en afirmar que el ICE admitió, en sede administrativa, el carácter imprevisible de lo acontecido. Según el marco fáctico tenido como indubitable, desde el 31 de agosto de 2004 el Subgerente de Electricidad rechazó el reconocimiento de extracostes, pues adujo que el problema que condujo a la paralización de las obras del túnel “era previsible y la solución debió anticiparse” (ver al respecto el hecho probado 21).

Por ello, aunque el que el ICE halla avalado un plazo adicional para las obras, eso no equivale, como parece suponer, una admisión de que ese evento obedezca a fuerza mayor, pues expresamente señaló lo contrario. Si bien lleva razón la parte en cuanto a que al debate no era aplicable la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, invocada por el Tribunal en su sentencia -pues tiene una vigencia posterior a los hechos debatidos-, el recuento normativo señalado en este acápite, que llega a la misma conclusión, prescinde de él. En el recurso tampoco se demuestra que la mencionada confusión sobre los contratos BOT y TKF -de existir- conlleve a una modificación del fondo de lo decidido. Además, aunque le endilgó a ese pronunciamiento fundarse en “doctrina parcializada”, la recurrente no aportó criterios homólogos en sentido contrario a las conclusiones ya esbozadas y únicamente se amparó en el artículo 18 de la Ley de la Contratación Administrativa que, como ya se señaló, conduce a las consecuencias ya señaladas.

Finalmente, su alegato en torno a la existencia de una premisa equivocada en el fallo, al señalar que para definir el equilibrio económico debe valorarse “toda la relación contractual”, su reparo carece de interés. Esto obedece, en primer término, a que los criterios esbozados por esta Sala, en torno a la falta de constatación de un supuesto de fuerza mayor en la paralización de las obras de excavación, lo hacen innecesario y, en segundo lugar, la censura no fundamenta -con ningún argumento- la razón por la que considera inadecuado ese razonamiento. Es decir, su reproche, al respecto, se limita a señalar un yerro sin justificarlo, por lo que carece de la necesaria fundamentación jurídica indispensable para propiciar su análisis, en los términos exigidos por el artículo 139 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En suma, por todas las razones señaladas, sus reparos en torno a este pilar del fallo deben denegarse.

A mayor abundamiento de razones, conviene reseñar que, aún en el evento -descartado- de que la normativa y el contrato permitieran sostener la tesis de la actora, la Sala estaría imposibilitada para conceder la cuantía solicitada por ella. Cabe recordar que el Tribunal descartó la posibilidad de extraer elementos de prueba de la certificación contable con base en la cual se pretendía demostrar el monto de los extracostes, esbozando las razones por las cuáles esa estimación no le merecía crédito. Contra esos razonamientos la parte recurrente no formuló ningún reparo. Por ello, se carecería del sustento probatorio necesario para otorgar el importe concedido, por lo cual, ante la ausencia de elementos indispensables para la cuantificación, la pretensión restitutoria no podría prosperar, por falta de prueba no demeritada que justifique las sumas reclamadas.

XV.Ahora bien, según fue reseñado, el segundo pilar de examen contenido en la sentencia, descartó la incompetencia del Subgerente de Electricidad al rechazar la gestión de UFG en la que pretendía el reconocimiento de los costos aparejados a la paralización de la excavación del túnel. En su único alegato en torno al punto, la recurrente alega lo siguiente. Fueron desaplicados los artículos 93 y 94 de la Ley General de la Administración Pública, pues el Subgerente de Electricidad avocó competencias del Comité de Coordinación. Según la cláusula 14.4 del contrato, el encargado de solucionar conflictos era el Comité de Coordinación. Cuando planteó el reclamo de reconocimiento de la ampliación del plazo y de los extracostos, el Comité analizó el tema y determinó que 89 días de atrasos no le eran imputables. Esa Subgerencia respaldó ese criterio. Luego de ello, el Comité no volvió a reunirse y el representante del ICE era quien lo debía convocar.

Por ello, el 06 de diciembre le pidió al Gerente General reactivar ese Comité para completar el análisis de los temas sometidos a controversia e insistió en la gestión el 14 de agosto de 2006. El Subgerente resolvió sustituyendo las competencias del Comité de Coordinación, lo que da cuenta de una avocación ilegal, pues no cumplió los presupuestos del artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública. La sentencia no explica los motivos por los que descarta la avocación indebida y más bien sugiere que fue un error cursarle la solicitud al Subgerente de Electricidad. Sin embargo, las solicitudes para que se reactivara el Comité de Coordinación fueron dirigidas al Gerente General y no al Subgerente de Electricidad. Tampoco es cierto que el Comité estuviera en reuniones en esos momentos, porque las notas requerían que se volviera a reunir, pues no lo hacía desde principios de 2005.

La afirmación de que las gestiones se le presentaron al Subgerente de Electricidad, carece de prueba, pues fueron dirigidas al Gerente General. La sentencia no cita normas legales para sustentar la falta de avocación ilegal, e incurre en desaplicación de los numerales 93 y 94 de la Ley General de la Administración Pública. La avocación del Subgerente sólo habría sido válida si fungiera como órgano superior del Comité de Coordinación y agotara la vía administrativa, pero no se estableció esa relación, por lo que es ilegal. Tampoco el Subgerente agotaba la vía administrativa, pues según el artículo 126 inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, esa competencia correspondía al Consejo Directivo del ICE, según su ley de creación. Por ello, los dos requisitos fundamentales para que hubiese avocación, no fueron cumplidos por el Subgerente de Electricidad.

XVI.A fin de resolver el planteamiento, es conveniente retomar algunos de los hechos probados del fallo, para mayor claridad de lo que se dirá. Según fue señalado, luego de la paralización de las obras de excavación del túnel, UFG gestionó, el 19 de agosto de 2004, ante el Gerente General del ICE, que el plazo de conclusión de las obras del túnel se difiriera en 25 días y se le reconocieran los montos respectivos por concepto de los trabajos y estudios que debían realizarse para ejecutar la orden de la Sala, así como las sumas que resulten de los efectos económicos adversos, producto de la paralización. El Subgerente de Electricidad respondió esa gestión en el oficio 510-49786-2004 SSE 1449-2004 del 31 de agosto de 2004, comunicando que la paralización no calificaba como fuerza mayor, ni evento oneroso, porque el problema pudo preverse y la solución anticiparse. UFG planteó reconsideración de esa decisión -ante esa Subgerencia- y señaló que de no lograr acuerdo en 60 días naturales, invocaban el procedimiento de resolución de conflictos.

En oficio 510-54376-2004 SSE 1644-2004 del 29 de setiembre, esa Subgerencia le reiteró la imposibilidad de realizar cualquier reconocimiento de los costos derivados de las órdenes de la Sala Constitucional, admitió 25 días de atraso para la entrega de la obra, e informó que la decisión de acudir a arbitraje debía ser sometida a consideración del Consejo Directivo. Ahora bien, el Comité de Coordinación tenía la función de -valga el plenonasmo- coordinar la comunicación entre las partes y facilitar acciones y discusiones necesarias para lograr acuerdos pero, en caso de no lograrse, correspondería a las máximas autoridades de cada parte dar por agotada la vía administrativa.” . En reunión de ese órgano, del 30 de noviembre de 2004, se acordó crear un equipo de trabajo con personal “técnico-jurídico” de ambas partes (es decir, un nuevo sub-comité), para constatar si las situaciones producidas por la paralización de las obras de excavación del túnel “tipifican los hechos pactados en el contrato y tienen incidencia en costos y plazos”.

El 19 de enero de 2005 la contratista informó a la Subgerencia del Sector Electricidad que había reiniciado las obras, dio parte de las consecuencias adversas en cuanto al plazo y el costo por la paralización que, según dijo, correspondían a “eventos onerosos imprevistos e imprevisibles” y le solicitó, de nuevo, el reconocimiento del tiempo de atraso y la compensación económica correspondiente. En oficio no. 00510-8897-2005 S.S.E.325 del 21 de febrero de 2005, esa Subgerencia le solicitó a la contratista que indicara las personas que se integrarían a ese nuevo equipo de trabajo técnico jurídico. UFG precisó sus representantes el 07 de setiembre y señaló su interés en que se abordaran temas que calificaban como “eventos onerosos”, con incidencia económica adversa, que rompían el equilibrio financiero. El equipo técnico jurídico se reunió los días 06 y 19 de abril, 12 de mayo, y 04 de agosto de 2005, así como 20 de febrero de 2006, oportunidad en la que dejó consignada, como próxima reunión, el 01 de marzo de 2006.

Mediante nota no. S.S.E-1756.2005 del 26 de octubre de 2005, la Subgerencia de Sector Electricidad le comunicó a UFG que la construcción del proyecto estuvo paralizada por 89 días naturales, de modo que desplazaba en ese tiempo el plazo de entrada en operación. La interesada le recordó, a esa Subgerencia, el 07 de diciembre de 2005, que continuaba pendiente determinar la procedencia y cuantificación de sobrecostes asociados a la paralización de la construcción, por los acontecimientos que califican como fuerza mayor, por lo que solicitó que el equipo técnico jurídico se pronunciase al respecto. En nota dirigida al Subgerente del Sector Electricidad, el 14 de agosto de 2006, UFG le solicitó que se reordenara la reactivación del proceso de reconocimiento económico y textualmente, le indicó: “Por todo lo expuesto, estimado señor Gerente, creemos que legal y contractualmente, mi representada tiene derecho a que se le reconozcan los citados extracostes, asociados a las paralizaciones de las obras decretadas por los órganos públicos (…) reconocidos por ese Instituto como causas de fuerza mayor o eventos onerosos y así atentamente le solicitamos pronunciarse, a los fines de pasar a las siguientes etapas del proceso.”.

Esto último fue tenido por acreditado con base en los documentos de “folios 13518 a 13524 del expediente administrativo.” Así, como bien le refirió el Tribunal, no hubo ninguna avocación, sino que esa Subgerencia resolvió una gestión directa que le planteó la contratista para que se pronunciara, no para que la trasladara. La recurrente, en su alegato, se limita a endilgar falta de prueba del fallo respecto a que la gestión fue cursada a la Subgerencia de Electricidad. Sin embargo, no ofrece ningún elemento probatorio que de sustento a su tesis, esto es, no demuestra, mediante prueba alguna, que el Tribunal incurrió en yerro en apreciación de esos documentos del expediente administrativo mencionados en el fallo que dan cuenta de que la solicitud fue cursada a esa Subgerencia. Así, de nuevo, su alegato carece de la necesaria fundamentación jurídica -en este caso a partir de las pruebas- que de sustento a sus reclamos. En consecuencia, por mandado del artículo 139 acápite 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo, debe desestimarse.

XVII.Contra el tercer eje de argumentos identificado por el fallo (ilegalidad del rechazo de su recurso de revocatoria con apelación, por extemporáneo), el recurrente plantea lo siguiente. Fue aplicado indebidamente el artículo 346 de la Ley General de la Administración Pública, pues con base en él su contraparte rechazó todos los recursos planteados en sede administrativa y declaró extemporáneo el recurso de revocatoria planteado contra el oficio 510-1230-066. Al negarse la posibilidad de que órganos superiores revisaran la decisión administrativa del inferior, se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. El ICE alegó un formalismo para desviar la atención. La norma que dio sustento al rechazo de los recursos era inaplicable y se negó el acceso a un verdadero procedimiento administrativo, por lo que lo actuado por su contraparte es ilegal. Se incurre en yerro al considerar aplicable la Ley no. 8660 de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, que es posterior a la contratación de la actora con el ICE. La normativa es de agosto de 2008 y la obra fue construida entre el 2003 y el 2006. Incluso la primera actividad recursiva en contra del oficio 510-1230-2006 del 21 de setiembre de 2006 fue presentada el 05 de octubre de 2006, cuando aún no había entrado en vigencia la Ley 8660.

XVIII.No lleva razón el recurrente en su planteamiento. Luego de que UFG le solicitara al Subgerente de Electricidad que se pronunciara sobre su pretensión de reconocimiento de extracostes, para poder continuar con las “etapas siguientes”, esa Subgerencia, en la resolución no. 510-1230-2006 del 21 de setiembre de 2006, le reiteró su criterio previo, emitido dos años antes, en el sentido de que no reconocería esos gastos por su carácter previsible. El 05 de octubre UFG formuló revocatoria con apelación de ese criterio, pero fue denegado por extemporáneo en el oficio 510-1737-2006 del 11 de diciembre de 2006. El Tribunal, acudiendo a la Ley 8660, señaló que conforme a la jerarquía de fuentes de esa normativa, era aplicable la Ley General de la Administración Pública. Abonó el carácter supletorio del libro segundo de la Ley General de la Administración Pública para casos donde no se pueda aplicar otro procedimiento, de modo que no encontró vicio alguno en que fuera invocado en sede administrativa.

Ahora, lleva razón la casacionista, según se afirmó previamente, en que al momento de los hechos no estaba vigente la Ley 8660, pues data del 2008 y los hechos en cuestión acontecieron antes de ello. No obstante, según se afirmó, la situación debatida se encuentra regulada por la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela. Dado que esta última omite remitir a cualquier otra normativa en lo no previsto, ha de acudirse, de nuevo, a la Ley de la Contratación Administrativa, conforme fue previamente expuesto, por su vocación general de aplicación a la materia de contratación pública. Ahora bien, su tercer precepto establece: “Artículo 3.-Régimen jurídico. La actividad de contratación administrativa se somete a las normas y los principios del ordenamiento jurídico administrativo. (…)”. Por ello, corresponde acudir a lo que al efecto dispone la Ley General de la Administración Pública, fuente normativa de carácter general y supletorio en materia administrativa.

Su numeral 229 señala que el “Libro Segundo” de esa ley, “regirá los procedimientos de toda la administración, salvo disposición que se le oponga. (…)”. Es decir, lo normado en ese cuerpo legal, en torno al procedimiento administrativo, regirá los procedimientos de la Administración que no tengan disposición especial al respecto. Dentro de las reglas del procedimiento administrativo se ubican las relacionadas con los recursos y en ellas se ubica el precepto 346 invocado por el ICE para denegar el recurso de revocatoria planteado por la contratista, por considerarlo extemporáneo. Así, en resumen, el precepto sí resultaba aplicable, lo que descarta el vicio endilgado. Nótese que, en todo caso, la parte recurrente tan sólo controvierte que esa norma se haya actuado a su reclamo, sin mencionar, ni por asomo, cuál otro precepto, favorable a su tesis, correspondía actuar. En suma, por los motivos señalados, el reparo no es de recibo y debe denegarse.

XIX.En su último reparo pendiente de examinar, alega vulnerado el artículo 193 del Código Procesal Civil, pues acudió a la vía judicial, no por deseo, sino como última ratio, para buscar amparo ante la afectación de sus derechos e intereses. La vulneración del artículo 193 tiene lugar por dos circunstancias, pues a UFG le asiste el derecho de reclamar el ajuste de tarifas por los extracostes que debió soportar y tenía suficiente motivo para litigar pues el propio ICE reconoció que la suspensión de la obra, por el plazo indicado, se debió a circunstancias ajenas e imprevisibles, de modo que el reclamo se justificaba para recuperar el equilibrio financiero. Al condenarle en costas, la sentencia vulnera los artículos 41 y 49 de la Constitución Política y 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, pues hay sobradas razones para acoger sus pretensiones y condenar al ICE al pago de las costas por no reconocer oportunamente los extracostes.

XX.No le asiste razón. En cuanto a las costas, este órgano ha señalado, de manera consistente y harto reiterada, que a tenor de lo establecido por el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el pronunciamiento sobre las consecuencias económicas del proceso debe hacerse de oficio, condenando al vencido a su pago. Por ello, la condenatoria se impone al perdidoso por el hecho de serlo, sin que ello equivalga a negar la existencia de suficiente motivo para litigar, ni se juzgue su actuación procesal como temeraria o de mala fe. Esto supone que no podrá considerarse la existencia de un yerro en la aplicación del precepto, por el hecho de hacer recaer el pago de las costas en la parte que ha resultado vencida en la contienda. Con todo, no existe defecto que controlar por la imposición de las costas a la parte actora, cuyas pretensiones fueron denegadas íntegramente.

XXI.Al no haber prosperado los reclamos y a tenor de lo dispuesto por el artículo 150 acápite 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo, habrá de rechazarse, imponiendo a la actora el pago de las costas devengadas con el ejercicio de esta instancia.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recuso de casación formulado. La parte promovente deberá sufragar las costas generadas con su planteamiento.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena