Cassation denial on price adjustment and positive silence at JAPDEVARechazo de casación sobre reajuste de precios y silencio positivo en JAPDEVA

Grande\nNormal\nPequeña\nSala Primera de la Corte\n\nResolución Nº 02880 - 2020\n\nFecha de la Resolución: 10 de Diciembre del 2020 a las 10:45\n\nExpediente: 17-005983-1027-CA\n\nRedactado por: Damaris María Vargas Vásquez\n\nClase de asunto: Proceso de conocimiento\n\nAnalizado por: SALA PRIMERA\n\n\n\n\n\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto unánime\n\nRama del Derecho: Contencioso Administrativo\n\nTema: Recurso de casación\n\nSubtemas:\n\nCasación por razones procesales.\n\nSe alega el Tribunal omitió de forma grave tener como hecho no probado se haya contestado o no sobre un determinado oficio. Esta Sala constata que el A quo si indicó expresamente dentro de los hechos probados, que la demandada dio respuesta al oficio en estudio; por lo que se rechaza el agravio (voto 2880-F-2020).\n\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto unánime\n\nRama del Derecho: Contencioso Administrativo\n\nTema: Contratación administrativa\n\nSubtemas:\n\nReajuste de precio.\n\nAnálisis sobre el reajuste de precios (artículo 31 Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). Ver resoluciones 1540-2013 y 1577-2013 Sala Primera; 998-1998 Sala Constitucional. El reajuste no procede de oficio; siendo el contratista (le constituye un derecho) el interesado en proteger su patrimonio y solicitarlo a la Administración, fundamentando su gestión. Tiene como finalidad el mantener el equilibrio financiero del contrato, verificando el incremento en los gastos -por factores externos-. Si al momento de realizar la oferta, el oferente incurre en un error al momento de fijar el precio, afectándose su utilidad, este no puede ser enmendado a través del reajuste. Estima la Sala, en todo caso de solicitud de reajuste se hace necesario que la parte interesada demuestre de forma fehaciente el impacto que producen los diferentes factores externos en los costos que considera están siendo afectados. En el presente caso, en la solicitud se observa únicamente cuadros elaborados por el dicho de la recurrente, sin indicar referencias o facturas que sostengan lo plasmado en el documento y que permitan a la Administración analizar alguna posibilidad de variar lo pactado desde el contrato de adjudicación (voto 2880-F-2020).\n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto unánime\n\nRama del Derecho: Contencioso Administrativo\n\nTema: Silencio administrativo\n\nSubtemas:\n\nSilencio positivo.\n\nAnálisis sobre el silencio positivo en la contratación administrativa (artículos 330 y 331 Ley General de la Administración Pública, 16 Ley de Contratación Administrativa -LCA en adelante-). Ver resoluciones 1096-2011, 925-2017 y 129-2018 Sala Primera, 161-2018 Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. En materia ambiental y urbanística, resulta inaplicable el silencio positivo (sentencias 6836-1993, 5506-1994, 2000-1985 y 6322-2003 Sala Constitucional, 397-2001 y 771-2008 Sala Primera). El actor -a pesar de ser su responsabilidad- solicitó un estudio de la estructura de costos a la demandada (reajuste de precio) que -en caso de haber cumplido los requisitos- su análisis implicaría para la Administración la procedencia en relación con el contrato como también una valoración de las consecuencias presupuestarias y su disponibilidad para hacerle frente al cambio propuesto. Esta característica se encuentra ligada a la descripción del numeral 16 citado, aquella que bastándose por sí misma, se ha planteado a la Administración para dar curso a la ejecución del servicio adjudicado y cuya inactividad de proporcionar respuesta lo ha impedido. Sin embargo, en este caso, la contratación se encontraba en ejecución. Por ende, se coincide con el A quo, en el tanto por las particularidades de la gestión presentada, ésta no se encuentra sujeta al silencio positivo regulado en la LCA (voto 2880-F-2020).\n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto unánime\n\nRama del Derecho: Contencioso Administrativo\n\nTema: Recurso de casación\n\nSubtemas:\n\nInterés actual.\n\nEsta Sala coincide con lo desarrollado en la sentencia, dado que la solicitud de estudio para el reajuste de costos presentada por la actora fue planteada hacia futuro, es decir, expresamente indicó en su oficio: “con el propósito de impedir que la empresa siga perdiendo”. Aunado a que la solicitud (de reajuste de precio) no cumplía con la fundamentación requerida para gestiones de esa naturaleza, la accionante dio por terminado el contrato de manera unilateral y dejó de prestar el servicio contratado, por lo cual lo pretendido en su demanda estaría condenando a la Administración a actuar en contra de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, pues en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, careciendo de sentido entrar a analizar las pretensiones en los términos descritos, por lo cual se rechaza el agravio (voto 2880-F-2020).\n\n... Ver más\nTexto de la resolución\n\n\n\nExp. 17-005983-1027-CA\n\nRes. 002880-F-S1-2020\n\n SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten forty-five hours on December tenth, two thousand twenty.\n\nIn the ordinary proceeding filed before the Tribunal Contencioso Administrativo by CONSORCIO MIRAMA SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its president and unlimited general attorney-in-fact, Mr. Rafael Darío González Hill, against the JUNTA DE ADMINISTRACIÓN PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA (JAPDEVA). Attorney Javier Carvajal Molina appears as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff, and attorney Salvador Orozco Ramírez for the defendant. The plaintiff files a cassation appeal against judgment no. 56-2019-IV of 10:50 hours on July 8, 2019, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Segundo Circuito Judicial de San José.\n\nDrafted by Judge Vargas Vásquez\n\nCONSIDERANDO\n\nI - This matter originates from Public Tender (licitación Pública) No. 2012LN-000001-01 promoted for the "Concession and operation of a cafeteria (soda comedor) at the Limón-Moín terminals," in which the plaintiff was awarded the contract, and for which the contract was signed on July 31, 2013, Addendum No. 0001-2014 on April 28, 2014, and it provided the contracted service from October 21, 2013. It claimed to have suffered economic losses because the Administration encouraged workers not to attend the cafeterias and not to make the milk exchanges. It described that the signed contract established one of the services to be provided in the cafeterias as the milk exchange (the employee chooses whether he wants the meal or the milk), specifically in the cafeterias at the Hernán Garrón and Gastan Kogan docks. It asserted that the provision of this service had contributed substantially to maintaining the company's economic equilibrium; however, it accused that the cost structure defined by the Administration did not correspond to reality, which violated the right established in Article 18 of the "Ley de Contratación Administrativa," referring to maintaining the economic equilibrium of this contract. It detailed that on other occasions it had requested price adjustments (reajustes de precios) and insisted that the formula proposed for defining costs did not align with reality, and that the company had been operating below the break-even point (punto de equilibrio), generating losses that are now unsustainable. It stated that the conditions originally offered to them by the JADEVA Procurement Department (Proveeduría) for food sales amounted to 43,000 meals per month. It indicated that under this premise, operational costs are distributed over a large number of units; however, at the time of execution, or rather provision of the service, sales levels never reached expectations, but operational costs remained unchanged. It concluded that for this reason there was a change in the cost structure. It specified that on May 5, 2017, it submitted official communication (oficio) No. CM-70-17 addressed to Licenciada Rosita Lemones Smith, Head of Human Resources at JAPDEVA, in her capacity as contract administrator, requesting that she conduct a study of the cost structure, and if the proposal was not accepted, it requested the dissolution of the contract as of June 4, 2017, with the return of the performance bond. It indicated that this request was never answered, for which reason it considered that the positive silence (silencio positivo) regulated in Article 16 of the "Ley de Contratación Administrativa" applied. It requested that the judgment declare: "1. That our request for positive silence (silencio positivo) be granted and 2. An analysis be carried out of the monthly losses according to the cost structure and price definition we gave in official communication CM-70-17, which was not addressed by the Administration in a timely manner, generating Positive Silence in our favor, at the judgment enforcement stage. 3. That a 10% profit be ensured for the provision of the service as established in the Tender Documents (Cartel) and the respective contract, for the food services provided throughout its execution, based on the cost structure and the price definition for each service (meal), as we proposed in the official communication that was not timely addressed by the Administration. 4. In direct relation to the foregoing, we reiterate the petition we formulated in the official communication that was not timely answered by the Administration, namely: a. Based on the Ley de Contratación Administrativa and its Regulations, we request that a study of the cost structure be carried out and the amounts that are legally due to my client be recognized, namely the definition of a 10% over production costs, with the purpose of preventing my company from continuing to lose money and, on the contrary, to prevent unjust enrichment (enriquecimiento sin causa) in favor of the Administration. b. That, as working at constant losses makes this contract unsustainable for us, we request, if what we have proposed in the first point is not resolved, that the contract be dissolved in order to comply with my employer obligations; I request that our security deposit, investment certificate from CITIBANK No. 2250920039948, be returned to us, clearly deducting the corresponding amounts for electricity and water." The defendant answered negatively and raised the procedural objections (excepciones) of lack of right, lack of standing, and lack of current interest, and requested that the lawsuit be dismissed with an award of costs.\n\nII. In resolution No. 56-2019-IV of 10:50 hours on July 8, 2019, the Tribunal Contencioso Administrativo decided to uphold the procedural objections of lack of current interest and lack of right, and to reject the objection of lack of standing. Consequently, it dismissed the lawsuit in its entirety and ordered the plaintiff to pay costs. Disagreeing with the ruling, the plaintiff filed this cassation appeal.\n\nCassation for procedural reasons\n\nIII. As the sole grievance under this cassation ground, it alleges that the Court seriously omitted to consider as “unproven facts (no (sic) probado) whether official communication No. CM-70-17 was answered or not.” It explains that this is the most important disputed element, as it is the object of the litis. It considers that if it has not taken as proven that there was a reasoned response as required by the rule in numeral 16 of the administrative contracting regulations, it asks, “¿Sobre qué se resuelva (sic)?” (“What is there to rule on?”).\n\nIV. Regarding this reproach, the Court, in proven fact No. 5 of the appealed judgment, stated: “5) That by official communication No. DRH-251-2017 of May 27, 2017, Licenciada Rosita Lemones Smith, Acting Head of Human Resources of JAPDEVA, responded to official communication CM-70-17 from the plaintiff Consortium in the following terms: \"(...) a) Milk exchange / [...] It is important to keep in mind what is established in the Collective Bargaining Agreement in its Article 64 (currently 72) in its last paragraph, which states: \"The worker may receive milk in lieu of the restaurant service, but in these cases JAPDEVA... The worker is obligated to pick up the milk daily\" (...). / On the other hand, in Article 11-c) of the General Regulations of the Restaurant Service, it is established that \"The milk units or cartons will be delivered upon presentation of the voucher\" (...). / According to official communication STJ-0347-2017 from the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA and given complaints filed by the employees, your client has breached what is stipulated regarding the daily milk exchange, substituting this product with 'tickets,' despite having accepted the conditions in the offer by indicating in point 7): 'By this means we make an express statement that should we be awarded the contract, we will faithfully comply with the provisions of the JAPDEVA Cafeteria Regulations, which we have read' (...). / The procedure for payment of services, as defined in the tender documents and accepted by your client, is made effective upon presentation of daily reports with the quantity of services consumed by the employees; proceeding otherwise would imply the administration paying for services not received, violating what is established in Article 20 of the Ley de Contratación Administrativa when it refers to: \"The contractors are obligated to fully comply with what was offered in their proposal\n\nand in any formal documented manifestation that they have additionally provided during the course of the procedure or in the formalization of the contract,\" without circumventing what is stated in Article 51 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service and other related regulations. / b) Price adjustment (Reajuste de precios) / By official communication DRH-585-2016 of October 24, 2016, official communications PG-077-2016 of September 16 and AL-585-2016 of October 14, both from 2016, were sent to you, referring to this matter. On the other hand, the cost structure was defined in the tender documents and accepted by your client in the offer and the contract. / c) Consumption estimate / The administrative file of Public Tender No. 2012LN-000001-01, which is in the custody of the Procurement Department, contains the Initial Decision which estimated a monthly consumption of 8,500 meals. Due to this, it is necessary to add that the milk exchange corresponds to Resolution R-DCA-253-2013 of the Contraloría General de la República. It was defined in the fifth clause of the contract that the contract term will be three years and may be automatically extended for one more year if neither party indicates otherwise within six months prior to the end of the period, and as a result, the final expiration date of the contract is next October 21, 2017. / Notwithstanding what is stated in this official communication, we are transferring all documentation referring to these matters to the Legal Department of our institution with the request to analyze your official communication along with the information provided and issue its criteria on the matter. / Finally, I request compliance with each and every one of the contract clauses, as well as all documents that were incorporated into it.\" (The underlining is ours. Pages 1469 and 1471 of the administrative contracting file, Volume III).”.\n\nV. In this regard, from what has been transcribed, this Collegiate Body verifies that the lower court (A quo) did expressly indicate within the proven facts that the defendant responded to Official Communication No. CM-70-17, contrary to what was claimed by the appellant, so this grievance must be rejected.\n\nCassation for substantive reasons\n\nVI. In the first claim for violation of substantive rules, it accuses that the Court considers as unproven that the petition contained in Official Communication No. CM-70-17 was accompanied by technical financial-accounting evidence capable of demonstrating the alleged economic disequilibrium. It argues that the Administration should have answered the official communication as established in Article 16 of the "Ley de Contratación Administrativa," and that it should have indicated this in a timely manner if information was lacking. It considers the evaluation of evidence to be incorrect because, it states, it did provide a breakdown of the price and also a clear explanation of why the cost structure did not allow for achieving economic equilibrium. It comments that on page 4 of the cited official communication, the consumption of items per month is shown, an explanation of how costs were estimated begins, and one chart shows the breakdown of administrative expenses, another with human resource expenses, another showing the cost of food supplies, and another chart showing the market prices of those food supplies. It argues that the rule does not state that the information must be presented authenticated or by means of a public or private accountant. It insists, however, that if it had been necessary, the Administration should have requested it in a timely manner and not disregarded the petition filed.\n\nVII. Regarding the reproached charge, the Court resolved: “III. Unproven facts: Of importance for the decision in this matter, the following is considered unproven: only) That the petition contained in official communication CM-70-17 from the plaintiff Consortium was accompanied by technical financial-accounting evidence capable of demonstrating the alleged economic disequilibrium and substantiating the modification in the cost structure set forth in the contract and the tender documents (Total absence of evidence in the tender file and in the judicial file, in association with the testimonial statements of Gilberto Wilson Wilson and Sandra Mathews Mayar, known as Sandra Mathews Mayers).” In the analysis of the case, it stated: “On the other hand, the petition CM-70-17 is incomplete because it does not meet the legal requirements ordered by Article 18 of the Ley de Contratación Administración Pública for price adjustment requests when it literally\n\nindicates: \"(...) To apply the adjustment, the contractor must present, in its offer, a detailed and complete budget with all the elements that make up its price, including a breakdown of unit prices. The presentation of invoices, for progress of work each month, will be mandatory. (...)\". Similarly, Article 31 of the Regulations to the Ley de Contratación Administrativo imposes on the contractor the duty to substantiate price adjustment requests when it provides: \"(...) The parties shall be obligated to substantiate their petition and to provide the evidence supporting their claim, taking into account the specific regulations of the matter. (...)\" (Emphasis supplied). It should be noted that petition CM-70-17 was not accompanied by any technical-financial evidence, despite including annexes that lack probative support, and this was emphasized by the defendant's representative, without the plaintiff Consortium having refuted such an argument in this judicial venue with the evidentiary sufficiency that is lacking. According to what is regulated in the Tender Documents and the Contract, the established cost structure is composed of the following percentages: labor 50%, supplies 25%, administrative expenses 15%, and profit 10% for a total of 100%. In petition CM-70-17, the plaintiff Consortium requests that the items be modified as follows: labor 32.23%, supplies 52.94%, administrative expenses 4.83%, and profit 10%, without providing any probative element that supports the information in the provided annexes, which consist of charts or tables of supplies, salaries, and administrative expenses without detailing the source obtained.”\n\nVIII. Requirements for the price adjustment (reajuste de precios). Regarding the information that must accompany price adjustment requests, the regulations are extensive in detailing it. In the first place, Article 18 of the Ley de Contratación Administrativa establishes: “Except when expressly stipulated, different parameters are set in the terms of the respective tender documents, in contracts for works, services, and supplies with persons or companies in the construction industry, the Administration shall adjust prices, increasing or decreasing them, when costs vary, directly or indirectly, strictly related to the work, service, or supply, by applying mathematical equations based on official price and cost indices prepared by the Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Adjustments shall be calculated on monthly estimates, based on the offer prices and the indices corresponding to the month of the opening of offers. To apply the adjustment, the contractor must present, in its offer, a detailed and complete budget with all the elements that make up its price, including a breakdown of unit prices. The presentation of invoices, for progress of work each month, will be mandatory. In the remaining contracts, when there are variations in costs strictly related to the object of the contract, the necessary price review mechanisms may be established to maintain the economic equilibrium of the contract. To comply with the provisions in the preceding paragraphs, the Regulations of this Law shall establish the technical criteria to be followed to guarantee the objective determination of the adjustment or review of prices. Likewise, the tender documents must establish the way to review prices and determine adjustments, as well as the reference to the regulations regarding the application mechanism.” In the same vein, Article 31 of the Regulations to the Ley de Contratación Administrativa refers to: “The parties shall have the right to adjustment or revision of the price provided that the variation of the respective costs is accredited (acreditada), in accordance with the existing rules. The right to price adjustments or revisions is in force from the submission of the offer and may be requested once contractual execution begins. The parties shall be obligated to substantiate their petition and to provide the evidence supporting their claim, taking into account the specific regulations of the matter. Petitions under this concept prescribe in five years, starting from when it is possible to file collection actions in relation to the cost variation claimed. Said prescription is interrupted by the filing of the petition.” (The underlining is this body’s own). This Chamber has repeatedly referred to this matter. Through resolution No. 01577 – 2013 of November 18, 2013, it emphasized: “The initiative for adjustment, as is logical, shall come from the interested party, from whom is affected by the variation in costs. Evidently, in most cases, it will be managed by the contractor, who knows the detail of its costs; less frequently, it will be the Administration, but which, aware for some reason of a variation in costs, proceeds with the adjustment, as expressly provided for and with objective parameters in the case of contracts related to the contracting industry. In short, and as is also logical, each party to the contract has the right to look after its own treasury. From this, it is further inferred—and in contrast to what was argued by the appellant in this matter—that the adjustment does not proceed on an ex officio basis (oficiosamente); it is, regarding the contractor, an available right, so that being the one interested in protecting its assets, it is who must request it from the Administration, credibly proving the budget: the variation in costs. The same sense underlies mandate 31 of the RLCA: “The parties shall be obligated to substantiate their petition and to provide the evidence supporting their claim, taking into account the specific regulations of the matter”; that is, whoever seeks the review or adjustment of the price must demonstrate the reason that gives rise to it.” In the same line of thought, in ruling No. 01540 - 2013 of November 14, 2013, it explained: “(…) the adjustment (reajuste) aims to maintain financial equilibrium, constituting a right of the contractor recognized in the legal system and in constitutional jurisprudence since ruling 998-98. In general terms, it is affirmed that this is applicable upon the occurrence of unforeseeable situations or those that, although foreseeable, affect the balance of the contract. Placing this principle in its correct dimension, in the contractor's case, it entails the possibility that, should its cost structure be affected by external elements, the originally agreed-upon profitability remains unchanged. If the price remains as a fixed variable of the equation, an increase in costs necessarily entails a reduction in profitability. Under this assumption, the price adjustment aims to ensure that the increase in costs—it is insisted, due to external factors, and it is added, necessary to fulfill the contractual purpose—is compensated by the Administration by modifying its consideration for the receipt of the goods or services. Hence, the Regulation to the Ley de Contratación Administrativa establishes that the parties are obligated to “substantiate their petition and to provide the evidence supporting their claim” (Art. 31). This has generated the forensic practice of verifying the increase in costs in accordance with reliable indices, as well as the need to determine the cost structure upon which the price was based, including the profit earned. It is worth clarifying that this verification must be carried out based on the offer submitted by the contractor. In other words, what matters is the percentage structure of the different items of the awarded offer. Now then, from this, it cannot be extrapolated that this is a means to modify profitability. In this sense, it must be noted that if, at the time of making the offer, the offeror makes a mistake when setting the price, thereby affecting its profit, this cannot be corrected through the adjustment, without prejudice to the fact that, depending on the circumstances, it could be considered a ruinous price (precio ruinoso). Otherwise, the scenario of reducing the profit item solely to gain advantage over other offerors, and then, once awarded, adjusting one’s income, could arise. This undoubtedly constitutes an abuse of right proscribed by the legal system.” (The underlining is this body’s own). By virtue of the foregoing, this decisional Body agrees with the lower court, because the party's word is insufficient to substantiate an adjustment in the cost structure in the terms sought by the plaintiff, mainly in the context indicated by witness Gilberto Enrique Wilson Wilson (see in this regard the recording of the Oral and Public Hearing starting from 01:25:40, which is recorded in the virtual file) in which he stated that at the beginning of the contracting procedure, the Administration considered that the offer had a ruinous price; the plaintiff appealed this decision before the Contraloría General de la República and obtained a favorable resolution from it, and was therefore finally awarded the contract. Thus, in any case of an adjustment request, as indicated by the cited regulations and case law, it is necessary for the interested party to reliably demonstrate the impact produced by the different external factors on the costs it considers are being affected. In the case at hand, in the request official communication No. CM-70-17, only charts prepared by the appellant's statement are observed, without indicating references or invoices that support what is set forth in the document and that would allow the Administration to analyze any possibility of varying what was agreed upon from the award contract. This being the case, this reproach must be rejected.\n\nIX. As a second grievance, it invokes the incorrect application of the rules on positive silence (silencio positivo) regulated in the "Ley de Contratación Administrativa" with those of the "Ley General de Administración Pública." It asserts that the judgment completely disregards the main and substantive claim, which is the recognition of positive silence (silencio positivo), and upholds a subsidiary one, which is the case of not adjusting prices as intended in the official communication that was never answered. It highlights that this is a serious error because it did not address the positive silence (silencio positivo) regarding addressing the loss of the break-even point (punto de equilibrio) by my client and working at constant losses. It attributes that the principle of patrimonial intangibility was violated and unjust enrichment (enriquecimiento sin causa) was generated in favor of the Administration. It describes that Article 16 of the "Ley de Contratación Administrativa" establishes that the Administration is obligated to answer “...any petition (gestión) that the contractor submits to it…” and adds that the only requirement it establishes is that the petition “…is necessary to execute the contracting.” I repeat, it is clear that it falls within the factual framework established by the referenced article, and the Administration had the obligation to respond to this request, either rejecting it as incomplete or rejecting it outright or admitting it, but in no way did it respond as the rule requires with “…a reasoned response…”, it concludes, and it was amply demonstrated that there was never a reasoned response from the Administration.

X.Regarding the alleged charge, the Court resolved: “In this particular case, the request filed under number CM-70-17 corresponds to a request to carry out a cost-structure study and to guarantee a utility of 10%; alternatively, the termination of the contract by mutual agreement with the return of the posted guarantee is proposed. It is evident that the request numbered CM-70-17 is not aimed at the effective execution of the contract. On the contrary, in the same request the plaintiff Consortium makes the formal proposal to terminate the contract by mutual agreement. (…) Another element that weakens the thesis of the plaintiff party is the written responses that JAPDEVA gave to the request CM-70-17 filed on May 5, 2017, through official letters N°DRH-251-2017 of May 27, 2017, and N°AL-306-2017 of July 5, 2017, the latter from the Legal Department of JAPDEVA where the request to declare the positive silence was expressly rejected, without there being a clear and precise challenge against the opinion expressed by the Public Administration, failing to meet the procedural burden of substantiating the action. To the above, it must be added that the request for a price readjustment as such cannot be considered as tending to the execution of the contract either and, therefore, would be insufficient to apply subsection 16 of the Ley de Contratación Administrativa invoked. Finally, adhering to the claims before us, as they were formulated by the plaintiff party—with some lack of rigor in procedural legal technique—they appear to be assuming that by declaring the positive silence, a condemnation to act will proceed as an accessory, that is, to carry out some conduct imposed by the legal system, for example, as provided in article 122, subsection g) of the Código Procesal Contencioso Administrativo; however, as we shall see, it would be a condemnation to perform a preparatory act—the cost study—based on the Administration’s omission, which bears no identity whatsoever with the figure of positive silence. Note that the plaintiff requested the administration to carry out a conduct that corresponds to the plaintiff party itself, as we have mentioned previously, which from the outset rejects any possibility of success in what is sought, while, on the other hand, what it seeks is for the Administration to carry out that cost study that would form the basis of its request for re-establishment of financial equilibrium. The latter, although it speaks of an omissive conduct, assumes that the action is directed rather at ordering its performance, that is, at ordering that what was omitted be done, without being able to anticipate at any level the result of said study. This concerns a condemnation to perform one preparatory act for another—a final act—that is eventual and future. What we mean is that the condemnation to act against the Administration is very far from being substantiated according to the plaintiff’s own statement in a presumed act, as would be characteristic of making the institute of positive silence operate—here there would be no discussion as to whether or not that figure operated. Rather, what would be sought is to condemn the Administration to perform a preparatory act—the study—that would later allow, and depending on its results, the adoption of a final act recognizing, or not, the appropriateness of restoring or not restoring a financial imbalance. This leads to affirming that it would be unfeasible in these cases even to consider the possibility of making the figure operate. This being the case, furthermore, the indicated request does not have as its ultimate purpose the execution of the contract, since it first seeks a cost study to be carried out and, secondly, proposes termination of the contract, which lacks any congruence. None of the foregoing supposes that the Administration’s failure to respond generates delays in contract execution, since in this particular case the public tender had been underway since 2013. It is evident that the request does not meet the characteristics set forth in Article 16 of the Ley de Contratación Administrativa for positive silence to operate, and that by means of positive silence what is sought is to circumvent or bypass, in abuse of right,

a duty incumbent upon the contractor, to demonstrate that the alleged financial imbalance has occurred, which would substantiate a price readjustment.”

XI.Positive silence in administrative contracting. From the analysis of the transcribed text, this Chamber observes that the Court fully developed the plaintiff party’s argument regarding positive silence, so the plaintiff’s argument regarding the omission of a ruling must be rejected. That said, even when an express rule exists on the matter, positive silence must be analyzed comprehensively for its understanding, since precisely its origin stems from the Ley General de la Administración Pública (LGAP). Article 330 of the Ley General de la Administración Pública regulates: 1. The silence of the Administration shall be understood as positive when it is expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelage functions. 2. Silence shall also be understood as positive when it concerns requests for permits, licenses, and authorizations. (Emphasis added). In this regard, it must therefore be understood that the general rule in the face of Administrative silence is a negative response to the request, and the positive one operates by way of exception, as has been developed in the jurisprudence of this Collegiate Body in ruling N°925-F-S1-2017 of August 3, 2017: "(…) Firstly, it must be clarified that positive silence operates by way of exception. The rule is configured by negative silence, that is, in the absence of a response from the Administration within the established deadlines, it must be understood that there was a rejection of the request. This opens the possibility for the managed party to file the judicial actions it deems pertinent due to the presumed rejection. Only in certain cases indicated by Law can the Administration’s non-response be understood as a presumed favorable act or one declaring rights in favor of the managed party.” (Emphasis added). Likewise, in resolution Nº 00129 – 2018 of February 15, 2018: “Positive silence is exceptional in matters of administration inactivity; it occurs exclusively in those cases where the legislator - not the administration in exercise of regulatory power - expressly and exhaustively recognizes it. This type of presumed (positive) act will generate the effects of an express administrative act that is favorable or declaratory of rights, which follows from the text of Article 331 of the LGAP, when it provides that once this has occurred ‘the Administration may neither issue an act denying the petition, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided by Law.’ For this reason, negative silence is the rule and positive silence is the exception, and as such it only proceeds in those cases permitted by a legal rule. In all other cases not provided for by law, silence, it is reiterated, shall always be understood as negative. For administrative inactivity of this nature to arise, several conditions must concur.” (Emphasis added). In line with the foregoing, the LGAP refers the possibility of considering positive silence when a special law so establishes, and to that extent it is possible to review whether the factual framework conforms to Article 16 of the Ley de Contratación Administrativa, so that the appellant is also incorrect in seeking to separate both laws from the analysis performed by the lower court, when such analysis was necessary for the resolution. Having clarified the above, particularly regarding positive silence in administrative contracting matters, this Chamber has indicated in judgment 001096-F-S1-2011 of 9 hours 45 minutes of September 8, 2011, and reiterated in the same sense by the Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in resolution N.º 00161 – 2018 of 09 hours 30 minutes of November 15, 2018, the following: “… Article 16 of the LCA, in effect, imposes on public entities the duty to process any request from the contractor within a period of 30 business days; once that time has elapsed without a reasoned response, it provides that positive silence shall operate and the petition shall be deemed granted, provided that it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight or tutelage functions, regarding requests for permits, licenses, and authorizations, or else, regarding specific inactivities against which a legal rule has granted such possibility…”. It has likewise provided that the situations where recourse to the silence figure is appropriate in order to confront an omission by the Public Administration arise when the recognition or protection of a subjective right or legitimate interest is sought; otherwise, the application of the figure is improper. Thus, positive silence produces favorable administrative conduct with full legal effects, provided that the formal requirements demanded and the assumptions established in the legal system are met. In this sense, it can be affirmed that, in order to generate a favorable administrative act, the legal figure must contain the following assumptions: i) the base request meets the requirements demanded by the legal system. ii) The legal deadline established for its applicability has elapsed without the Administration having responded. At the jurisprudential level, it has been established that in authorizations and permits, exceptions exist to the application of the institute. It has been the Constitutional Chamber that has indicated that, in environmental and urban planning matters, positive silence is inapplicable (judgments 6836-93, 5506-94, 2000-1895, and 2003-6322). The foregoing has been echoed by the First Chamber in decisions 0397-F-2001 and 000771-F-S1-2008 of 4:00 p.m. on November 18, 2008.” Since then, some of the parameters governing requests to which positive silence applies in administrative contracting have been outlined. It is worth adding, among the necessary characteristics, that the request must be self-sufficient, meaning it does not require additional, more complex actions by the Administration, because otherwise, the purpose of declaring intent in the face of the omission to issue a ruling would be meaningless, as something more than a response based on affirmation or denial of the request would be needed. In the case at hand, as the appealed judgment indicates: “the plaintiff requested the administration to carry out a conduct that corresponds to the plaintiff party itself, as we have mentioned previously, which from the outset rejects any possibility of success in what is sought, while, on the other hand, what it seeks is for the Administration to carry out that cost study that would form the basis of its request for re-establishment of financial equilibrium. The latter, although it speaks of an omissive conduct, assumes that the action is directed rather at ordering its performance, that is, at ordering that what was omitted be done, without being able to anticipate at any level the result of said study. This concerns a condemnation to perform one preparatory act for another—a final act—that is eventual and future.” In summary, the plaintiff—despite it being its responsibility—requested a cost-structure study from the defendant, which, had it met the requirements, would have entailed for the Administration an analysis not only of its appropriateness in relation to the contract but also an assessment of the budgetary consequences and its availability to face the proposed change. In addition, this characteristic is linked to the description in Article 16 of the LCA, describing a request that, being self-sufficient, has been presented to the Administration to give course to the execution of the awarded service, and whose inactivity in providing a response has prevented it; however, in this case, the contract had been in execution since the year 2013. Therefore, we concur with the lower court, inasmuch as, due to the particularities of the request presented, it is not subject to the positive silence regulated in the LCA; consequently, this grievance must be rejected.

XII.As a third grievance, it considers a violation of Article 18 of the Ley de Contratación Administrativa, regarding the maintenance of economic equilibrium. It asserts that the plaintiff worked at constant losses and that its right to claim adjustments does not expire with the termination of the contract. It considers that Article 31 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa allows a price review to be requested up to five years from the moment when it could have been requested. It assesses that a current interest does exist, because a loss of the break-even point did occur where it worked at a loss, and it considers that those requests for a price review are timely.

XIII.On this point, the Court ruled: “When JAPDEVA reported in its response to the lawsuit that the plaintiff Consortium, as of July 3, 2017, unilaterally terminated the contract and is not currently providing the soda-dining service at JAPDEVA, as recorded in image 57 of the virtual case file, in association with the testimonial statements given in oral trial by Ms. Leonicia Guthrie Bell and Ms. Sandra Mathews Mayar, it is understood that a lack of current interest in what was requested supervenes due to the material impossibility of executing what was sought, namely: a cost study, guaranteeing 10% profit, and/or resolving the contract by mutual agreement with return of the guarantee. Note that even if any claim were granted, there would be no practical effect, because nothing requested can be executed, given that the contractor no longer provides the soda-dining service; therefore, the judgment rendered would not be useful. Such technical difficulty arises because the claims contained in the lawsuit constitute the limit for this Court’s ruling; we cannot establish different claims from those raised nor deduce those not expressly filed. Judges can only rule on legal problems that remain current; a requirement for the admissibility of the lawsuit is that its holder exhibits a current interest therein, since jurisdictional protection is directed at addressing real situations and is not oriented towards abstract, speculative, or theoretical analyses. Along these same lines, the following excerpt from ruling N°265-F-S1-2019 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice explains the figure of the lack of current interest (…) It should be noted that the plaintiff party did not include in its lawsuit any express claim for the recognition of damages caused by the rejection of request CM-70-17; it did not request the annulment of what was done, nor did it challenge the contractual clause and the bidding terms containing the mathematical formula for price readjustments and the price structure, nor did it request their annulment, which prevents an ex officio analysis, under penalty of violating the Adversarial Principle and the Due Process of the litigating parties. For the reasons stated, the other claims petitioned are declared without merit.”

XIV.In this regard, this Chamber agrees with what was developed in the judgment, given that the request for a study for cost readjustment presented by the plaintiff party was posed for the future, that is, it expressly indicated in official letter N°CM-70-17: “with the purpose of preventing the company from continuing to lose (…)”. Coupled with the fact that the request did not meet the substantiation required for requests of that nature, as indicated in the preceding sections, less than two months after presenting it, on July 3, 2017, the plaintiff unilaterally terminated the contract and stopped providing the contracted service; therefore, what was sought in its lawsuit would be condemning the Administration to act against the provisions of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, since in no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued, making it senseless to analyze the claims in the terms described; therefore, the grievance is rejected based on what was indicated by the lower court.

XV.By virtue of the foregoing, the appeal filed must be declared without merit. Consequently, the appellant shall be ordered to pay the costs corresponding to this appeal (article 150.3).

THEREFORE

The appeal filed is declared without merit. Consequently, the appellant is ordered to pay the costs corresponding to this appeal.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez jcheung Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Casación por razones procesales.

Se alega el Tribunal omitió de forma grave tener como hecho no probado se haya contestado o no sobre un determinado oficio. Esta Sala constata que el A quo si indicó expresamente dentro de los hechos probados, que la demandada dio respuesta al oficio en estudio; por lo que se rechaza el agravio (voto 2880-F-2020).

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Contratación administrativa Subtemas:

Reajuste de precio.

Análisis sobre el reajuste de precios (artículo 31 Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). Ver resoluciones 1540-2013 y 1577-2013 Sala Primera; 998-1998 Sala Constitucional. El reajuste no procede de oficio; siendo el contratista (le constituye un derecho) el interesado en proteger su patrimonio y solicitarlo a la Administración, fundamentando su gestión. Tiene como finalidad el mantener el equilibrio financiero del contrato, verificando el incremento en los gastos -por factores externos-. Si al momento de realizar la oferta, el oferente incurre en un error al momento de fijar el precio, afectándose su utilidad, este no puede ser enmendado a través del reajuste. Estima la Sala, en todo caso de solicitud de reajuste se hace necesario que la parte interesada demuestre de forma fehaciente el impacto que producen los diferentes factores externos en los costos que considera están siendo afectados. En el presente caso, en la solicitud se observa únicamente cuadros elaborados por el dicho de la recurrente, sin indicar referencias o facturas que sostengan lo plasmado en el documento y que permitan a la Administración analizar alguna posibilidad de variar lo pactado desde el contrato de adjudicación (voto 2880-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Silencio administrativo Subtemas:

Silencio positivo.

Análisis sobre el silencio positivo en la contratación administrativa (artículos 330 y 331 Ley General de la Administración Pública, 16 Ley de Contratación Administrativa -LCA en adelante-). Ver resoluciones 1096-2011, 925-2017 y 129-2018 Sala Primera, 161-2018 Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. En materia ambiental y urbanística, resulta inaplicable el silencio positivo (sentencias 6836-1993, 5506-1994, 2000-1985 y 6322-2003 Sala Constitucional, 397-2001 y 771-2008 Sala Primera). El actor -a pesar de ser su responsabilidad- solicitó un estudio de la estructura de costos a la demandada (reajuste de precio) que -en caso de haber cumplido los requisitos- su análisis implicaría para la Administración la procedencia en relación con el contrato como también una valoración de las consecuencias presupuestarias y su disponibilidad para hacerle frente al cambio propuesto. Esta característica se encuentra ligada a la descripción del numeral 16 citado, aquella que bastándose por sí misma, se ha planteado a la Administración para dar curso a la ejecución del servicio adjudicado y cuya inactividad de proporcionar respuesta lo ha impedido. Sin embargo, en este caso, la contratación se encontraba en ejecución. Por ende, se coincide con el A quo, en el tanto por las particularidades de la gestión presentada, ésta no se encuentra sujeta al silencio positivo regulado en la LCA (voto 2880-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Recurso de casación Subtemas:

Interés actual.

Esta Sala coincide con lo desarrollado en la sentencia, dado que la solicitud de estudio para el reajuste de costos presentada por la actora fue planteada hacia futuro, es decir, expresamente indicó en su oficio: “con el propósito de impedir que la empresa siga perdiendo”. Aunado a que la solicitud (de reajuste de precio) no cumplía con la fundamentación requerida para gestiones de esa naturaleza, la accionante dio por terminado el contrato de manera unilateral y dejó de prestar el servicio contratado, por lo cual lo pretendido en su demanda estaría condenando a la Administración a actuar en contra de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, pues en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, careciendo de sentido entrar a analizar las pretensiones en los términos descritos, por lo cual se rechaza el agravio (voto 2880-F-2020).

... Ver más  Res. 002880-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cuarenta y cinco minutos del diez de diciembre de dos mil veinte.

En el proceso de conocimiento establecido ante el Tribunal Contencioso Administrativo, por CONSORCIO MIRAMA SOCIEDAD ANÓNIMA, representado por su presidente y apoderado generalísimo sin límite de suma el señor Rafael Darío González Hill contra la JUNTA DE ADMINISTRACIÓN PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA (JAPDEVA). Interviene como apoderado especial judicial de la actora, licenciado Javier Carvajal Molina, y del demandado el licenciado Salvador Orozco Ramírez. La accionante formula recurso de casación contra la sentencia no. 56-2019-IV de las 10 horas 50 minutos del 08 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Segundo Circuito Judicial de San José.

Redacta la Magistrada Vargas Vásquez

CONSIDERANDO

I - El presente asunto se origina con motivo de la licitación Pública N°2012LN-000001-01 promovida para la "Concesión y explotación de soda comedor en las terminales de Limón-Moín", en el que resultó adjudicada la actora y por el cual el contrato se suscribió el 31 de julio de 2013, el Addendum N°0001-2014 el 28 de abril de 2014 y brindó el servicio contratado desde el 21 de octubre de 2013. Reclamó, ha sufrido pérdidas económicas debido a que la Administración ha promovido entre los trabajadores que no asistan a las sodas y no hagan los cambios de leche. Describió, el contrato suscrito estableció como uno de los servicios que se debían brindar en las sodas era el intercambio de leche (funcionario elige si desea el plato o la leche), concretamente en las sodas de los muelles Hernán Garrón y Gastan Kogan. Aseveró, la prestación de este servicio ha venido contribuyendo de forma sustantiva al mantenimiento del equilibrio económico de la empresa, sin embargo, acusó, la estructura de costos definida por la Administración no responde a la realidad, lo que ha quebrantado el derecho establecido en el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa, referido al mantenimiento del equilibrio económico de este contrato. Detalló, en otras ocasiones han solicitado reajustes de precios e insistido en que la fórmula que se ha planteado para la definición de costos no se ajusta a la realidad, y es que la empresa ha venido operando por debajo del punto de equilibrio generando pérdidas que hoy en día ya son insostenibles. Expuso, las condiciones que les ofrecieron originalmente en la Proveeduría de JADEVA de las ventas de comida ascendía a la venta de 43 mil platos por mes. Indicó, bajo esta premisa los costos operativos se distribuyen en una gran cantidad de unidades, sin embargo, al momento de la ejecución o más bien prestación del servicio, los niveles de ventas nunca alcanzaron las expectativas, pero los costos operativos se mantuvieron invariables, concluyó, por tal razón hubo un cambio en la estructura de costos. Puntualizó, el 05 de mayo de 2017 presentó el oficio N°CM-70-17 dirigido a la Licenciada Rosita Lemones Smith, Jefe de Recursos Humanos de JAPDEVA, en su condición de administradora del contrato, para que hiciera un estudio de la estructura de costos y en caso de no acogerse la propuesta, solicitó la disolución del contrato a partir del 04 de junio de 2017 con la devolución de la garantía de cumplimiento. Indicó, nunca le fue contestada dicha solicitud, por lo cual consideró, le aplicó el silencio positivo regulado en el artículo 16 de la Ley de Contratación Administrativa. Solicitó, en sentencia se declare: "1. Que se acoja nuestra solicitud de silencio positivo y 2. Se realice un análisis de las pérdidas mensuales según la estructura de costos y definición del precio que dimos en el oficio CM-70-17, que no fue atendido por la Administración de forma oportuna generando el Silencio Positivo a nuestro favor, en la etapa de ejecución de sentencia. 3. Que se asegura una ganancia del 10% por la prestación del servicio como se estableció en el Cartel y el respectivo contrato, por los servicios de alimentación brindados durante toda la ejecución de éste, con base a la estructura de costos y la definición del precio de cada servicio (plato), como planteamos en el oficio que no fue atendido oportunamente por la Administración. 4. En relación directa con lo peticionado, reiteramos la petitoria que formulamos en el oficio que no respondió oportunamente la Administración, sean: a. Con base a la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, solicitamos que se realice un estudio de la estructura de costos y se reconozcan los montos que en derecho le corresponden a mi representada, sea la definición de un 10% sobre costos de producción, con el propósito de impedir que mi empresa siga perdiendo y por el contrario se produzca un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración. b. Que, al trabajar con pérdidas constantes, no es sostenible para nosotros este contrato, por lo cual solicitamos, de no resolverse como hemos planteado en el primer punto que se disuelva el contrato con el propósito de cumplir con mis obligaciones patronales, solicito nos reintegren el depósito de garantía, certificado de inversión de CITIBANK N°2250920039948, claro, haciendo el rebajo de los rubros correspondientes a la luz y el agua". La parte demandada contestó de forma negativa y opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación y falta de interés actual, así como declarar sin lugar la demanda con condenatoria en costas.

II.En resolución No. 56-2019-IV de las 10 horas 50 minutos del 08 de julio de 2019, el Tribunal Contencioso Administrativo dispuso acoger las excepciones de falta de interés actual y falta de derecho, y rechazar la excepción de falta de legitimación. En consecuencia, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos y condenó en costas a la parte actora. Inconforme con lo resuelto, la actora interpuso el presente recurso de casación.

Casación por razones procesales

III.Como único agravio por este motivo casacional, alega, el Tribunal omitió de forma grave tener como “hechos no (sic) probado que se haya contestado o no el oficio N°CM-70-17”, explica, siendo el elemento controvertido más importante por ser el objeto de la litis. Considera, si no ha tenido como demostrado que hubo respuesta motivada como lo exige la norma de contratación administrativa en su numeral 16, pregunta, “¿Sobre qué se resuelva (sic)?”.

IV.Sobre este reproche, el Tribunal en el hecho probado No.5 de la sentencia recurrida expuso: “5) Que mediante oficio N°DRH-251-2017 del 27 de mayo del 2017, la licenciada Rosita Lemones Smith, Jefe a.i de Recursos Humanos de JAPDEVA dio respuesta al oficio CM- 70-17 del Consorcio actor en los siguientes términos: "(...) a) Intercambio de la leche / [...] Es importante tener presente lo que se establece en la Convención Colectiva en su Artículo 64 (actual 72) en su último párrafo lo siguiente: "Podrá el trabajador recibir leche en lugar del servicio de restaurante, pero en estos casos JAPDEVA... EI trabajador se obliga a retirar la leche diariamente" (...). / Por otro lado, en el Artículo 11-c) del Reglamento General del Servicio de Restaurante, se establece que "Las unidades o cajas de leche serán entregadas contra la presentación de la boleta" (...). / De acuerdo a oficio STJ-0347-2017 del Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y ante quejas presentadas por los funcionarios, su representada ha incumplido lo estipulado, con respecto al canje diario de leche, sustituyendo este producto por 'tiquetes', a pesar de haber aceptado en la oferta las condiciones al indicar en el punto 7): 'Por este medio hacemos manifestación expresa de que en caso de resultar adjudicatarios daremos fiel cumplimiento a lo que establece el Reglamento de Soda Comedor de JAPDEVA, el cual hemos leído' (...). / El procedimiento para el pago de los servicios, como fue definido en el cartel de licitación y aceptado por su representada, se hace efectivo contra la presentación de los reportes diarios con la cantidad de servicios consumidos por los funcionarios, proceder contrario implicaría para la administración la cancelación de servicios no recibidos, violentando lo que se establece en el artículo 20 de la Ley de Contratación Administrativa cuando se refiere a que: "Los contratistas están obligados a cumplir cabalmente, con lo ofrecido en su propuesta

y en cualquier manifestación formal documentada, que hayan aportado adicionalmente, en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato", sin eludir lo señalado en el Artículo 51 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la Función Pública y otras normas conexas. / b) Reajuste de precios / Mediante el oficio DRH-585-2016 del 24 de octubre del 2016 se le ha remitido los oficios PG-077-2016 del 16 de setiembre y el AL-585-2016 del 14 de octubre, ambos del 2016, refiriéndose a este tema. Por otro lado, la estructura de costos fue definida en cartel de licitación y aceptada por su representada en la oferta y en el contrato. / c) Estimación del consumo / Consta en el expediente administrativo de la Licitación Pública No. 2012LN-000001-01, que se encuentra bajo la custodia del Departamento Proveeduría, la Decisión Inicial y en la cual se estimó un consumo de mensual de 8.500 platos, debido a ello, es necesario agregar que el canje de leche corresponde a la Resolución R-DCA-253-2013 de la Contraloría General de la República. Se definió en la cláusula quinta del contrato que el plazo del contrato será de tres años y podrá prorrogarse en forma automática por un año más si ambas partes no indican lo contrario dentro de los seis meses anteriores a la finalización del período, y en resultado de ello el plazo de vencimiento final del contrato es el próximo 21 de octubre del 2017. / No obstante de lo señalado en este oficio, estamos trasladando toda la documentación referente a estos temas al Departamento Legal de nuestra institución con la solicitud de analizar su oficio junto con -la información suministrada y emitir su criterio al respecto. / Finalmente le solicito el cumplimiento de todas y cada una de las cláusulas del contrato, así como de todos documentos que se incorporaron en él". (El subrayado es nuestro. Folios 1469 y 1471 expediente administrativo de la contratación, Tomo III).”.

V.Al respecto, de lo transcrito este Órgano Colegiado constata que el A quo sí indicó expresamente dentro de los hechos probados que la demandada dio respuesta al Oficio N°CM-70-17, contrario a lo señalado por el recurrente, de modo que este agravio debe ser rechazado.

Casación por razones sustantivas

VI.En el primer reclamo por violación a normas sustantivas, acusa, el Tribunal tiene como hecho indemostrado que la gestión contenida en el Oficio N°CM-70-17 estuviera acompañada de prueba técnica en materia financiero contable capaz de demostrar el desequilibrio económico acusado. Arguye, la Administración debió contestar el oficio como lo establece el artículo 16 de la Ley de Contratación Administrativa, y si hacía falta información de forma oportuna indicarlo. Considera, incorrecta valoración de la prueba porque manifiesta, sí aportó un desglose del precio y además una clara explicación del porqué la estructura de costos no permitía llegar a un equilibrio económico. Comenta, en la página 4 del citado oficio se muestra el consumo de los rubros por mes, se inicia una explicación de cómo estimaron los costos y un cuadro que muestra el desglose de los gastos administrativos, otro con los gastos del recurso humano, otro que muestra el costo de los insumos de alimentación y otro cuadro que muestra los precios de mercado de esos insumos de alimentos. Argumenta, la norma no señala que la información deba ser presentada autenticada o por medio de un contador público o privado, insiste, pero en caso de haber sido necesario, la Administración debió solicitarlo oportunamente y no desatender la gestión presentada.

VII.Con relación al cargo reprochado, el Tribunal resolvió: “III. Hechos no probados: De importancia para la decisión del presente asunto se tiene como indemostrado lo siguiente: único) Que la gestión contenida en el oficio CM-70-17 del Consorcio actor, estuviera acompañada de la prueba técnica en materia financiero contable capaz de demostrar el desequilibrio económico acusado y fundamentar la modificación en la estructura de costos dispuesta en el contrato y el cartel de la licitación (Total ausencia probatoria en el expediente de la licitación y en el judicial en asocio con las declaraciones testimoniales de Gilberto Wilson Wilson y Sandra Mathews Mayar conocida como Sandra Mathews Mayers).” En el análisis del caso, señaló: “Por otro lado, la gestión CM-70-17 está incompleta por cuanto no reúne los requisitos legales que ordena el artículo 18 de la Ley de Contratación Administración Pública, para la solicitud de reajustes de precios cuando literalmente

indica: "(...) Para aplicar el reajuste, el contratista deberá presentar, en su oferta, un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que componen su precio, incluyendo un desglose de los precios unitarios. La presentación de facturas, por avance de obra cada mes, será obligatoria. (...)". En igual sentido, el artículo 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativo, impone al contratista el deber de fundamentar las solicitudes de reajustes de precios, cuando dispone: "(...) Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia. (...)" (Énfasis suplido). Cabe destacar que la gestión CM-70-17 no se acompañó de ninguna prueba técnica-financiera, pese a incluir anexos que carece de sustento probatorio y así lo enfatizó la representación de la demandada, sin que en esta sede judicial el Consorcio actor haya desvirtuado tal argumento con la suficiencia probatoria que se echa de menos. Según lo regulado en el Cartel y el Contrato la estructura de costos establecida se compone de los siguientes porcentajes: mano de obra 50%, insumos 25%, gastos de administración 15% y utilidad un 10% para un total de 100%. En la gestión CM-70-17 el Consorcio actor solicita que se modifiquen los rubros de la siguiente forma: mano de obra 32,23%, insumos 52,94%, gastos de administración 4,83% y utilidad 10%, sin aportar ningún elemento probatorio que sustente la información de los anexos aportados, mismos que consisten en cuadros o tablas de los insumos, salarios y gastos administrativos sin detallar la fuente obtenida.”

VIII.Requisitos para el reajuste de precios. En relación con la información que debe acompañar las solicitudes de reajuste de precios, la normativa es amplia en detallarla. En primer lugar, el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa establece: “Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Los reajustes se calcularán sobre estimaciones mensuales, con base en los precios de la oferta y los índices correspondientes al mes de la apertura de las ofertas. Para aplicar el reajuste, el contratista deberá presentar, en su oferta, un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que componen su precio, incluyendo un desglose de los precios unitarios. La presentación de facturas, por avance de obra cada mes, será obligatoria. En las restantes contrataciones, cuando se produzcan variaciones en los costos estrictamente relacionados con el objeto del contrato, podrán establecerse los mecanismos necesarios de revisión de precios, para mantener el equilibrio económico del contrato. Para cumplir con lo estipulado en los párrafos anteriores, en el Reglamento de la presente Ley se establecerán los criterios técnicos por seguir para garantizar la determinación objetiva del reajuste o la revisión de los precios. Asimismo, en el cartel de licitación debe establecerse la forma de revisar precios y determinar reajustes, así como la referencia al reglamento, en cuanto al mecanismo de aplicación.” En igual sentido, el artículo 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa hace referencia a que “Las partes tendrán derecho al reajuste o revisión del precio siempre que se acredite la variación de los respectivos costos, conforme las reglas existentes. El derecho a reajuste o revisión de los precios rige desde la presentación de la oferta y podrá ser solicitado una vez que dé inicio la ejecución contractual. Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia. Las gestiones por este concepto prescriben en cinco años, a partir de que existe la posibilidad de interponer acciones cobratorias en relación con la variación de costos que se demande. Dicha prescripción se interrumpe con la presentación de la gestión.” (El subrayado es propio). Esta Cámara en reiteradas ocasiones se ha referido a este tema, mediante resolución N° 01577 – 2013 del 18 de noviembre de 2013, recalcó: “La iniciativa de reajuste, como es lógico, provendrá de la parte interesada, de quien afecte la variación en los costos. Evidentemente, en la mayoría de las ocasiones, será gestionado por el contratista, quien conoce el detalle de sus costos; las menos de las veces será la Administración, pero que, enterada por algún motivo de una variación en los gastos, proceda al reajuste, tal y como se prevé en forma expresa y con parámetros objetivos para el caso de contrataciones relacionadas con la industria de la contratación. En suma, y como es lógico también, cada parte del contrato tiene el derecho de velar por la hacienda que le es propia. De esto se colige, además –y en contraposición a lo argumentado por la recurrente en este asunto- que el reajuste no procede oficiosamente; se trata, en lo que atañe al contratista, de un derecho disponible, de manera que siendo él el interesado en proteger su patrimonio, es quien ha de solicitarlo a la Administración, acreditando fehacientemente el presupuesto: la variación de los costos. Igual sentido subyace en el mandato 31 del RLCA: “Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia”; es decir, quien pretenda la revisión o reajuste del precio ha de demostrar el motivo que le da pie”. En el mismo orden de ideas, en el voto No. 01540 - 2013 del 14 de noviembre del 2013 explicó: “(…) el reajuste tiene por finalidad mantener el equilibrio financiero, constituyendo un derecho del contratista reconocido en el ordenamiento jurídico y en la jurisprudencia constitucional desde el voto 998-98. En términos generales se afirma que este procede ante el acaecimiento de situaciones imprevisibles o bien, aquellas que, aunque previsibles, afecten el equilibrio del contrato. Ubicado este principio en su correcta dimensión, en el caso del contratista supone la posibilidad de que, en la eventualidad de que su estructura de costos se vea afectada por elementos externos, la rentabilidad pactada originalmente se mantenga inmodificada. Si el precio se mantiene como una variable fija de la ecuación, un aumento de los costos supone, necesariamente, una reducción de la rentabilidad. En este supuesto, el ajuste al precio tiene por finalidad que el incremento en los gastos –se insiste, por factores externos y se agrega, necesarios para cumplir con el objeto contractual- sea compensado por la Administración modificando su contraprestación por la recepción de los bienes o servicios. De ahí que el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa establezca que las partes están obligadas a “fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho” (art. 31). Esto ha generado la práctica forense de verificar el incremento en los costos de conformidad con índices confiables, así como la necesidad de que se determine la estructura de costos sobre la cual se fijó el precio, incluyendo en esta la utilidad percibida. Valga aclarar que esta verificación se debe realizar a partir de la oferta presentada por el contratista. Dicho de otra manera, lo que interesa es la estructura porcentual de los distintos rubros de la oferta adjudicada. Ahora bien, de esto no se puede extrapolar que esta es una vía para modificar la rentabilidad. En este sentido, debe apuntarse que si al momento de realizar la oferta, el oferente incurre en un error al momento de fijar el precio, afectándose su utilidad, este no puede ser enmendado a través del reajuste, sin perjuicio de que, según las circunstancias, pueda ser considerado como un precio ruinoso. De lo contrario, podría darse el supuesto de reducir el rubro de la rentabilidad a efectos, únicamente, de obtener ventaja respecto de los otros oferentes y, una vez como adjudicatario, ajustar su ingreso. Esto, sin duda, constituye un abuso del derecho proscrito por el ordenamiento jurídico.” (El subrayado es propio). En razón de lo anterior, coindice este Órgano decisor con el A quo, pues no basta con el dicho de la parte para poder fundamentar un ajuste en la estructura de los costos en los términos pretendidos por el actor, principalmente en el contexto indicado por el testigo Gilberto Enrique Wilson Wilson (véase al respecto la grabación del Juicio Oral y Público a partir del 01:25:40 el cual consta en el expediente virtual) en el que indicó que al inicio del procedimiento de contratación, la Administración consideró que la oferta tenía un precio ruinoso, la parte actora apeló esa decisión ante la Contraloría General de la República y obtuvo de ésta resolución favorable, por lo que finalmente resultó adjudicada. De modo que, en todo caso de solicitud de reajuste, tal como lo señala la normativa y la jurisprudencia citada, se hace necesario que la parte interesada demuestre de forma fehaciente el impacto que producen los diferentes factores externos en los costos que considera están siendo afectados, en el caso que nos ocupa, en el oficio de solicitud N°CM-70-17 se observa únicamente cuadros elaborados por el dicho de la recurrente, sin indicar referencias o facturas que sostengan lo plasmado en el documento, y que permitan a la Administración analizar alguna posibilidad de variar lo pactado desde el contrato de adjudicación. Así las cosas, debe rechazarse este reproche.

IX.Como segundo agravio, invoca incorrecta aplicación de las normas del silencio positivo regulado en la Ley de Contratación Administrativa con las de la Ley General de Administración Pública. Asegura, la sentencia obvia por completo la petición principal y sustantiva que es el reconocimiento del silencio positivo y acoge una subsidiaria que es el caso de no ajustar los precios como se pretendía en el oficio que nunca se contestó. Remarca, es un grave error porque al no entrar a resolver el silencio positivo en cuanto a atender la pérdida del punto de equilibrio por parte de mi representada y trabajar con constantes pérdidas. Atribuye, se quebrantó el principio de intangibilidad patrimonial y se generó un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración. Describe, el artículo 16 de la Ley de Contratación Administrativa establece que Administración está obligada a contestar “...cualquier gestión que le formule el contratista…” y agrega, el único requisito que establece es que la gestión “…sea necesaria para ejecutar la contratación”. Repite, es claro que se encuentra dentro del cuadro fáctico establecido por el artículo referido, y la Administración tenía la obligación de responder esta gestión, sea rechazándola por incompleta o rechazándola de plano o bien admitiéndola, pero de ninguna forma contestó como obliga la norma con “…una respuesta motivada…”, concluye, lo que quedó de sobra demostrado, que nunca hubo respuesta motivada por parte de la Administración.

X.Con relación al cargo reprochado, el Tribunal resolvió: “En el caso particular, la gestión presentada bajo el número CM-70-17, corresponde a una solicitud para que se realice un estudio de la estructura de costos y se garantice una utilidad del 10%, subsidiariamente se propone la terminación del contrato por mutuo acuerdo con la devolución de la garantía rendida. Resulta evidente que la gestión numerada CM-70- 17, no tiende a la efectiva ejecución de la contratación. Por el contrario, en la misma gestión el Consorcio actora hace la propuesta formal de dar por finalizado el contrato por mutuo acuerdo. (…) Otro elemento que debilita la tesis de la parte actora, son las respuestas escritas que JAPDEVA dio a la gestión CM-70-17 presentada el 5 de mayo de 2017 mediante los oficios N°DRH-251-2017 del 27 de mayo de 2017 y N°AL-306- 2017 del 5 de julio de 2017, éste último del Departamento Legal de JAPDEVA donde expresamente se rechazó la solicitud de declarar el silencio positivo, sin que existe un cuestionamiento claro y preciso contra el criterio externado por la Administración Pública, incumpliendo con la carga procesal de fundamentar la acción. A lo anterior, debe agregarse que la solicitud de reajuste de precios como tal, tampoco puede considerarse que tienda a la ejecución del contrato y, por ende, sería insuficiente para aplicar el numeral 16 de la Ley de Contratación Administrativa invocado. Finalmente, ateniéndonos a las pretensiones que nos ocupan, tal cual fueron formuladas por la parte actora con alguna falta de rigor en técnica jurídica procesal, parece encontrarse suponiendo que declararse el silencio positivo procederá accesoriamente una condena de hacer, esto es, de desplegar alguna conducta impuesta por el ordenamiento jurídico verbigracia lo dispuesto en el artículo 122, inciso g) del Código Procesal Contencioso Administrativo, no obstante como veremos, se trataría de la condena a realizar un acto preparatorio -el estudio de costos- fundada en la omisión de la Administración, lo que ninguna identidad guarda con la figura del silencio positivo. Véase que quien demanda solicitó a la administración el despliegue de una conducta que le corresponde a la misma parte actora conforme lo hemos mencionado atrás, lo que de entrada desecha cualquier posibilidad de éxito en lo pretendido, mientras que, por otro lado, lo que pretende es que tal estudio de costos que habría de fundar su solicitud de restablecimiento del equilibrio financiero lo realice la Administración. Lo último, si bien habla de una conducta omisiva, supone que la acción se dirige más bien que se ordene su despliegue, esto es, a que se ordene hacer lo que se omitió, sin que de ello se pueda adelantar en ningún nivel el resultado de dicho estudio. Se trata de la condena a la realización de un acto preparatorio de otro -acto final- eventual y futuro. Lo que queremos decir, es que la condena de hacer en contra de la Administración dista mucho de encontrarse fundamentada según el propio dicho de quien demanda en un acto presunto como sería lo propio de hacerse operar el instituto del silencio positivo -aquí no se discutiría si operó o no esa figura-. Antes bien, se estaría pretendiendo que se condene a la Administración a realizar un acto preparatorio -el estudio- que permitiría posteriormente y dependiendo de sus resultados, adoptar un acto final que reconozca o no, la procedencia del restablecimiento o no de un desequilibrio financiero. Esto conduce a afirmar resultaría inviable en estos casos siquiera plantearse la posibilidad de hacer operar la figura. Así las cosas, además, la indicada gestión no tiene como fin último la ejecución de la contratación, ya que pretende en primer lugar, que se realice un estudio de costos y, en segundo lugar, propone la terminación del contrato, lo que no guarda congruencia alguna. Nada de lo anterior, supone que ante la desatención de respuesta de la Administración se generen retrasos en la ejecución del contrato, ya que en el caso particular la licitación se encontraba en marcha desde el 2013. Es evidente, que la gestión no cumple con las características en el artículo 16 de la Ley de Contratación Administrativa para que opere el silencio positivo y que por la vía del silencio positivo lo que se pretende es obviar o flanquear en abuso del derecho,

un deber que corresponde al contratista, de demostrar que se ha producido el desequilibrio financiero que alega, fundamentaría el reajuste de un precio.”

XI.El silencio positivo en contratación administrativa. Del análisis de lo transcrito, esta Sala observa que el Tribunal desarrolló ampliamente el alegato de la parte actora en relación con el silencio positivo, por lo que debe rechazarse el argumento de la actora sobre la omisión del pronunciamiento. Ahora bien, aun cuando exista norma expresa en la materia, el silencio positivo debe analizarse de forma integral para su comprensión, pues precisamente el origen de éste proviene de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). El artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública regula: 1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. (El resaltado es propio). Al respecto, debe entenderse entonces que la regla general ante el silencio de la Administración es la respuesta negativa a la gestión, y la positiva opera por vía de excepción, tal como se ha desarrollado en la jurisprudencia de este Órgano Colegiado en el voto N°925-F-S1-2017 del 3 de agosto de 2017: "(…) En primer término, debe aclararse, el silencio positivo opera en vía de excepción. La regla la configura el silencio negativo, es decir, ante la falta de respuesta de la Administración dentro de los plazos establecidos, debe entenderse hubo un rechazo de la gestión. Con ello se abre la posibilidad para el administrado de entablar las acciones judiciales que considere pertinentes debido al rechazo presunto. Sólo en determinados supuestos indicados por Ley, la no respuesta de la Administración puede ser entendida como un acto presunto favorable o declaratorio de derechos a favor del administrado.” (El resaltado es propio). Así también en la resolución Nº 00129 – 2018 del 15 de febrero del 2018: “El silencio positivo, es excepcional en materia de inactividad de la administración, se produce exclusivamente en aquellos casos en donde el legislador - no la administración en ejercicio de la potestad reglamentaria- de forma expresa y taxativa lo reconozca. Este tipo de acto presunto (positivo) generará los efectos de un acto administrativo expreso estimatorio, favorable o declarativo de derechos, lo cual se desprende del texto 331 de la LGAP, cuando dispones que acaecido este “no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la Ley”. Por esta razón el silencio negativo es la regla y el positivo es la excepción y como tal solo procede en aquellos casos permitidos por norma de rango legal. En todos los demás supuestos no previstos en la ley el silencio, se reitera, se entenderá siempre como negativo. Para que surja, la inactividad administrativa de esta naturaleza debe concurrir varios condicionamientos.” (El resaltado es propio). En línea con lo indicado, la LGAP remite la posibilidad de considerar el silencio positivo cuando una ley especial que así lo establezca, y en ese tanto es posible revisar si el cuadro fáctico se ajusta al artículo 16 de la Ley de Contratación Administrativa, de modo que tampoco lleva razón la recurrente al buscar desligar ambas leyes del análisis realizado por el A quo, siendo más bien un estudio necesario para la resolución. Aclarado lo anterior, particularmente, sobre el silencio positivo en materia de contratación administrativa, ha indicado esta Cámara en la sentencia 001096-F-S1-2011 de las 9 horas 45 minutos del 8 de setiembre de 2011 y reiterada en igual sentido por el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en resolución N.º 00161 – 2018 de las 09 horas 30 minutos del 15 de noviembre de 2018, en lo siguiente: “… el artículo 16 de la LCA, en efecto, impone a los entes públicos el deber de tramitar cualquier gestión del contratista en el plazo de 30 días hábiles; transcurrido ese tiempo sin respuesta motivada, dispone, operará el silencio positivo y se tendrá por acogida la petición, siempre y cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela, ante solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, o bien, ante inactividades específicas frente a las cuales una norma legal haya otorgado dicha posibilidad…”. De igual modo ha dispuesto, los supuestos para acudirse a la figura silencial en aras de enfrentar una omisión por parte de la Administración Pública, se presentan cuando se pretende el reconocimiento o tutela de un derecho subjetivo o interés legítimo, porque si no, resulta improcedente la aplicación de la figura. Así las cosas, el silencio positivo produce una conducta administrativa favorable con plenos efectos jurídicos; siempre y cuando sean cumplidos los requisitos formales exigidos y los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico. En este sentido, se puede afirmar que, para generar un acto administrativo estimatorio, la figura jurídica debe contener los siguientes presupuestos: i) la solicitud base reúna los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. ii) Transcurra el plazo legal establecido para su procedencia, sin que la Administración haya respondido. A nivel jurisprudencial se ha establecido que, en autorizaciones y permisos, existen excepciones a la aplicación del instituto. Ha sido la Sala Constitucional quien ha señalado que, en materia ambiental y urbanística, el silencio positivo resulta inaplicable (sentencias 6836-93, 5506-94, 2000-1895 y 2003-6322). Lo anterior ha sido replicado por la Sala Primera en los fallos 0397-F-2001 y 000771-F-S1-2008 de las 16 horas del 18 de noviembre de 2008.” Desde entonces se han dimensionado algunos de los parámetros que rigen para las gestiones a las cuales les aplica el silencio positivo en contratación administrativa. Cabe agregar, dentro de las características necesarias, que la solicitud se debe bastar por sí misma, es decir que no requiera actuaciones adicionales de mayor complejidad por parte de la Administración, pues en caso contrario, la finalidad de declarar la voluntad ante la omisión de pronunciamiento carecería de sentido, ya que se necesitaría más que una respuesta basada en afirmación o negación de la gestión. En el caso de marras, tal como lo señala la sentencia recurrida: “quien demanda solicitó a la administración el despliegue de una conducta que le corresponde a la misma parte actora conforme lo hemos mencionado atrás, lo que de entrada desecha cualquier posibilidad de éxito en lo pretendido, mientras que, por otro lado, lo que pretende es que tal estudio de costos que habría de fundar su solicitud de restablecimiento del equilibrio financiero lo realice la Administración. Lo último, si bien habla de una conducta omisiva, supone que la acción se dirige más bien que se ordene su despliegue, esto es, a que se ordene hacer lo que se omitió, sin que de ello se pueda adelantar en ningún nivel el resultado de dicho estudio. Se trata de la condena a la realización de un acto preparatorio de otro -acto final- eventual y futuro.”. En resumen, el actor -a pesar de ser su responsabilidad-, solicitó un estudio de la estructura de costos a la demandada, que, en caso de haber cumplido los requisitos, su análisis implicaría para la Administración no sólo lo relativo a la procedencia en relación con el contrato sino también una valoración de las consecuencias presupuestarias y su disponibilidad para hacerle frente al cambio propuesto. Aunado a ello, esta característica se encuentra ligada a la descripción del artículo 16 de la LCA, aquella que bastándose por sí misma, se ha planteado a la Administración para dar curso a la ejecución del servicio adjudicado y cuya inactividad de proporcionar respuesta lo ha impedido, sin embargo, en este caso la contratación se encontraba en ejecución desde el año 2013. Por lo cual, se coincide con el A quo, en el tanto por las particularidades de la gestión presentada, ésta no se encuentra sujeta al silencio positivo regulado en la LCA, en consecuencia, debe rechazarse este agravio.

XII.Como tercer agravio, considera violación al artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa, del mantenimiento del equilibrio económico. Asegura, la actora trabajó con pérdidas constantes y su derecho para el reclamo de los ajustes no prescribe con la terminación del contrato. Estima, el artículo 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, permite la revisión del precio puede solicitarse hasta los cinco años, a partir del momento en que pudieron solicitarse. Valora, sí existe un interés actual, porque sí existió una pérdida del punto de equilibrio en donde laboró con perdidas y aprecia, esas solicitudes de revisión del precio están a tiempo.

XIII.Sobre este punto, el Tribunal dispuso: “Al informar JAPDEVA en la contestación de la demanda que el Consorcio actor a partir del 3 de julio de 2017 dio por terminado el contrato de manera unilateral y que actualmente no se encuentra prestando el servicio de soda-comedor en JAPDEVA, según consta en la imagen 57 del expediente virtual, en asocio con las declaraciones testimoniales rendidas en juicio oral por las señoras Leonicia Guthrie Bell y Sandra Mathews Mayar, se entiende que sobreviene una falta de interés actual de lo solicitado debido a la imposibilidad material de ejecutar lo pedido sea: un estudio de costos, garantizar el 10% de ganancias y/o resolver por mutuo acuerdo el contrato con devolución de la garantía. Véase que aún en el caso de conceder algún extremo, no habría ningún efecto práctico, debido a que no se pude ejecutar nada de lo pedido, porque el contratista ya no brinda el servicio de soda-comedor, por ende, la sentencia que se dicte no sería útil. Tal dificultad técnica, se produce debido a las pretensiones que contiene la demanda que constituyen el límite para el pronunciamiento de este Tribunal, no pudiendo establecer distintas a las planteadas ni deducir las que no fueron expresamente interpuestas. Los jueces solo pueden pronunciarse sobre problemas jurídicos que mantengan vigencia, siendo un requisito de admisibilidad de la demanda que su titular exhiba un interés actual en la misma, dado que la tutela jurisdiccional se dirige a atender situaciones reales y no se orienta a análisis abstractos, especulativos ni teóricos. En esta misma línea, en el siguiente extracto del voto N°265-F-S1-2019 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia se explica la figura de la falta de interés actual (…) Cabe destacar, que la parte actora no incluyó en su demanda ninguna pretensión expresa para el reconocimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la declinación de la gestión CM-70-17, no se pidió declarar la nulidad de lo actuado ni se cuestionó la cláusula contractual y el cartel que contienen la fórmula matemática para los reajustes de precios y la estructura de precios, ni solicitó su nulidad, lo que impide realizar un análisis oficioso, so pena que quebrantar el Principio de Contradictorio y el Debido Proceso de las partes litigantes. Por las razones expuestas, se declara sin lugar los demás extremos peticionados.”

XIV.Al respecto, esta Sala coincide con lo desarrollado en la sentencia, dado que la solicitud de estudio para el reajuste de costos presentada por la parte actora fue planteada hacia futuro, es decir expresamente indicó en el oficio N°CM-70-17: “con el propósito de impedir que la empresa siga perdiendo (…)”. Aunado a que la solicitud no cumplía con la fundamentación requerida para gestiones de esa naturaleza, tal como se señaló en los apartados anteriores, en menos de dos meses de haberla presentado, el 3 de julio de 2017 la accionante dio por terminado el contrato de manera unilateral y dejó de prestar el servicio contratado, por lo cual lo pretendido en su demanda estaría condenando a la Administración a actuar en contra de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, pues en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, careciendo de sentido entrar a analizar las pretensiones en los términos descritos, por lo cual se rechaza el agravio con fundamento en lo señalado por el A quo.

XV.En mérito de lo expuesto, se deberá declarar sin lugar el recurso interpuesto. En consecuencia, se condenará a la casacionista al pago de las costas correspondientes a este recurso (artículo 150.3).

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso interpuesto. En consecuencia, se condena a la casacionista al pago de las costas correspondientes a este recurso.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez jcheung Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.