CITES Decree Invalidated for Omitting Mandatory ConsultationNulidad del decreto CITES por omitir audiencia obligatoria

20180004001421-2479489-1.rtf *170057551027CA* Res. 002005-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten thirty a.m. on June eighteenth, two thousand twenty.- In the plenary proceeding (proceso de conocimiento) brought by FUNDACIÓN MARVIVA against the ESTADO and INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA), the plaintiff files an appeal in cassation (recurso de casación) against judgment no. 85-2018-VII, issued at eight a.m. on November ninth, two thousand eighteen, by the Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial.

Opinion authored by Justice Solís Zelaya

CONSIDERING

I.Fundación Marviva brought a plenary proceeding against the Estado and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (hereinafter referred to by its acronym), seeking a declaration that the generally applicable administrative act (acto administrativo de alcance general) entitled “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES),” corresponding to Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG dated May 04, 2017, is unlawful. It also requested that both defendants be ordered to pay costs (costas). The Estado opposed the claim and raised the defenses of lack of standing (falta de legitimación) in both forms, as well as lack of a legal right (falta de derecho) and lack of a current interest (falta de interés actual). INCOPESCA also opposed the claim and alleged lack of standing in both forms. In ruling on the merits of the dispute, the Tribunal upheld the defense of lack of a legal right, dismissed the complaint, and ordered the plaintiff to pay both categories of costs. Dissatisfied with the ruling, the Fundación files an appeal in cassation on substantive grounds (razones de fondo).

II.It alleges four grounds for disagreement, for the following reasons. First. The legal nature of Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, entitled “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,” was improperly interpreted, since it is not an act of self-organization and service. That Decree does not state that its legal nature is that of an autonomous regulation on organization and service (reglamento autónomo de organización y servicio), nor does Decreto 39489-MINAE. None of the provisions of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) cited as the legal basis for both decrees relates to the rules governing autonomous regulations on organization and service. On the contrary, article 6(d) of the LGAP, cited therein, governs the issuance of executive regulations (reglamentos ejecutivos).

The Executive Branch did not intend to give it the status of an autonomous regulation on organization and service, but rather that of an executive regulation. Furthermore, neither Decree was promulgated pursuant to the procedure for issuing autonomous regulations on organization and service—that is, direct issuance by the institution heading the service—but instead followed the procedure applicable to executive regulations. According to the case law of this Chamber, an inherent characteristic of autonomous regulations is that they are internal acts, without normative force outside the sphere in which they were issued. Decreto 40379 modifies and eliminates the powers previously granted by section 6 of Decreto Ejecutivo 39489 to institutions of higher education, professional associations, state institutions, and civil society, and therefore produced effects outside the sphere of the issuing entities.

Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, corporate entities, Colegio de Biólogos, Colegio de Médicos Veterinarios, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, and nongovernmental organizations—representing civil society—engaged in wildlife management and conservation activities were designated as CITES Scientific Authorities by Decreto 39489-MINAE. All of them had their powers as scientific authorities over endangered fishery and aquaculture species modified and revoked pursuant to Decreto 40379, yet they were not granted the hearing (audiencia) provided for in section 361 of the LGAP. According to article 1 of Decreto Ejecutivo 39489-MINAE—before the amendment made by Decreto 40379-MINAE-MAG—its purpose was to regulate the provisions of sections 71, 73, 74, and 75 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) no. 7317, in relation to sections III and IV of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, ratified by Ley 5605 del 30 de octubre de 1974.

Along the same lines, Decreto 40379, according to its own recitals, was intended to implement through regulations the obligations contained in the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES Convention) and the Wildlife Conservation Law, for which purpose it sought to clarify the provisions of Decreto Ejecutivo 39489 concerning fishery and aquaculture species. Insofar as both decrees are intended to implement and clarify treaty and statutory provisions, they cannot be deemed autonomous regulations on organization and service. Given that the purpose of article 1 of Decreto 39489-MINAE is to regulate the provisions of sections 71 through 75 of the Wildlife Conservation Law, as well as sections III and IV of the CITES Convention, and that Decreto 40379 is intended to clarify, specify, supplement, and implement the provisions governing the obligations undertaken by the country through that Convention and the Wildlife Law, the correct interpretation is that both are acts of general application (actos de alcance general) and possess the legal nature of executive regulations.

Accordingly, the failure to follow the procedure established in article 361 of the LGAP renders them invalid. Second. According to the case law of the Constitutional Chamber, autonomous regulations on organization and service do not require that the hearing under subsection 2 of article 361 LGAP be granted to groups representing interests of a general nature, but the obligation under subsection 1 to grant it to decentralized entities remains in effect. In accordance with that line of case law, even under the judgment’s erroneous position regarding the regulation’s nature, the hearing procedure under the first subsection of that provision should have been followed. On the other hand, if the case law of the First Chamber were applied under the judgment’s mistaken reasoning, the Regulation should have followed the hearing procedure for entities representing interests of a general and corporate nature that had been vested as CITIES Scientific Authorities—pursuant to subsection 2—because their powers concerning endangered fauna species of fishery and aquaculture interest were eliminated, and those entities lacked an opportunity to influence the Administration’s decision.

In either case, the corresponding hearing should have been granted, but it was omitted. Third. The case law of the Constitutional Chamber and that of the First Chamber follow different approaches regarding the application of section 361 of the LGAP. Both hold that executive regulations must comply with the obligation established in that provision, but they differ regarding its application to autonomous regulations on organization and service. For the latter, the Constitutional Chamber establishes that a hearing for decentralized entities is mandatory, whereas the First Chamber does not regard it as a validity requirement. In view of the latest developments in the human right to public participation in environmental decision-making (participación pública en la toma de decisiones ambientales), both in constitutional case law and in international human rights law, a new “pro homine” interpretation of section 361 of the LGAP is necessary.

The right to a healthy environment under article 50 of the Constitution, article 26 of the American Convention on Human Rights, and article 11 of its Additional Protocol is linked to the right to environmental public participation protected by section 9 of the Political Constitution, article 23.1.a of the American Convention on Human Rights, article 21 paragraph 1 of the Universal Declaration of Human Rights, article 20 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, article 25(a) of the International Covenant on Civil and Political Rights, the Stockholm Declaration on the Human Environment, the World Charter for Nature, and principle 10 of the 1992 Rio Declaration on Environment and Development. Both the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to public participation in environmental decision-making form part of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) and have been extensively developed by constitutional case law and by the Inter-American Court of Human Rights in Advisory Opinion OC-23-17 del 15 de noviembre de 2017 on the Environment and Human Rights (paragraphs 226 through 232).

Furthermore, on 27 de setiembre de 2008, the country signed the Regional Agreement on Access to Environmental Information, Public Participation and Access to Justice in Latin America and the Caribbean. Advisory Opinion OC-23-17 of the Inter-American Court of Human Rights del 15 de noviembre de 2017 recognized the instrumental nature of certain procedural environmental human rights (derechos humanos ambientales de procedimiento) included in the American Convention, such as the rights of access to environmental information and public participation, insofar as they enable the fulfillment of other rights contained therein, such as life, health, and personal integrity. In article 7, that Agreement broadly and progressively develops the three environmental access rights and provides that public participation in environmental decision-making must take place at the initial stages, within reasonable time frames, be duly considered, adequate, and informed, and occur under enabling social, economic, and cultural conditions.

It also establishes the State’s obligation to promote public participation in decision-making concerning the preparation of, among other things, regulations that have or may have a significant impact on the environment. All of this makes it necessary to reinterpret the content of article 361 LGAP so as to guarantee the full enjoyment of and respect for the right to public participation in environmental decision-making, as required by provisions 29 of the American Convention on Human Rights and 10 of the LGAP. Since the hearing under that provision is a mechanism for giving effect to the right of public participation, the correct interpretation is that, in the case of environmental regulations, such a hearing must be mandatory regardless of the nature of the administrative act (acto administrativo) sought to be promulgated, through direct application of constitutional and treaty obligations.

The Decree in question eliminated the environmental powers granted through Decreto 39489 to a series of entities vested as CITES Scientific Authorities, all of which are members of the Council of Representatives of CITES Scientific Authorities. Accordingly, the failure to grant them a hearing during the procedure for drafting the Decreto Ejecutivo violated the rules described above. Fourth. Section 193 of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo) was improperly applied because, under subsection b), there was sufficient cause to litigate. Consideration must be given to its status as a Fundación, to the fact that the action was brought by invoking the diffuse supra-individual interest (interés supraindividual difuso) in protecting the environment and public participation in environmental decision-making, and to the fact that its claim seeks to restore the legality of an administrative act of general application and environmental character; consequently, there were multiple reasonable grounds justifying the filing of the action. Because sufficient cause to litigate existed, article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was improperly applied.

III.To resolve the grounds for grievance raised, it should be borne in mind that, in support of her claim of invalidity, the plaintiff stated that, when Regulation 40379, “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” was issued, the hearing procedure (trámite de audiencia) provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública for decentralized entities and entities representing general or corporate interests was omitted. In ruling on the petition, the Court found that the challenged Regulation was an act of self-organization (acto de autoorganización) “(…) because it assigns and distributes powers, creates the bodies necessary for the proper implementation of the CITES Convention, designates the Scientific Authorities and assigns functions to them, and regulates matters concerning their operation, structure, meetings, and minutes.

It establishes and defines the relationships of coordination and subordination among administrative and scientific-technical bodies and sets time limits for the issuance of permits, without regulating substantive matters concerning regulated parties (administrados). It contains no normative provisions other than those specifically organizational in nature. Consequently, Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (…) which amended Decreto Ejecutivo 39489, retains the nature of the amended decree, and neither its text nor its context supports the normative character that the plaintiff seeks to attribute to it. (…). In this regard, the Court agrees with the State’s position that Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG reorganizes the powers of SINAC and INCOPESCA in accordance with the law. This means that, because it is an act of self-organization and service (…) it does not affect decentralized entities or groups representing interests in any way (…)”.

In response, the plaintiff alleges the following central points in her first objection: a) the Decree is not classified in its own text as an autonomous organizational and service regulation (reglamento autónomo de organización y servicio), but rather as an executive regulation (reglamento ejecutivo); b) its issuance followed the procedure for executive regulations rather than autonomous regulations; c) it has effects outside the Administration because it eliminates powers of educational institutions, professional associations, State institutions, and civil society, and therefore the corresponding hearing should have been held; and d) both regulations implement provisions contained in the Ley de Vida Silvestre and the Convention on International Trade in Endangered Species, and therefore are executive in nature, such that the amendment should have followed the hearing procedure under Article 361 of the LGAP.

IV.The case law of this Chamber has established the differences between executive regulations and autonomous regulations. Judgment no. 749 of 10 de setiembre de 2004—a position reiterated in decision no. 798 of tres de noviembre de 2005—stated that an executive regulation develops, supplements, and implements the law within the parameters and limits established by the law itself and governs relations between the Administration and regulated parties, for the purpose of enabling implementation of the law. It thus arises to regulate matters not defined by the law, which it must develop in accordance with the law and which are necessary for its proper application. Along these lines, Voto no. 1242-F-S1-2011 of 26 de setiembre del 2011 noted its secondary, subordinate, and complementary relationship to the law, meaning that it cannot render the law ineffective, contradict it, or replace it, given its instrumental purpose of specifying the law’s content.

Those decisions have also stated that autonomous regulations, unlike executive regulations, do not require a prior law in order to be promulgated and may regulate the internal organization of departments and offices, the distribution of powers, and services; they therefore have internal, but not external, effect and consequently cannot affect regulated parties or users (autonomous organizational regulation (reglamento autónomo de organización)). Alternatively, they may regulate the organization necessary for service delivery or matters arising from the statutory employment relationship (relación estatutaria) between the Administration and its officials, such as disciplinary rules, permits, vacations, leave, or scholarships (autonomous service regulation (reglamento autónomo de servicio)).

V.With the foregoing clarified, it is necessary to provide context regarding the regulatory background of the regulations examined in these proceedings in order to determine the legal nature of the Decrees involved in this dispute. Thus, Ley 5605 of 30 de octubre de 1974 ratified the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. Under it, the country undertook to protect:

• 1)species threatened with extinction;
• 2)species that may become subject to that risk if their trade is not regulated; and
• 3)species that any of the parties (in this case Costa Rica) declares subject to domestic regulation in order to prevent or restrict their exploitation and for which it requires the cooperation of the other parties in controlling their trade. The members of each category are detailed in lists known as Appendices. To ensure that protection, the Convention established the requirement to obtain prior permits to export, import, and re-export species protected under the Convention, a procedure involving two local authorities: one administrative and one scientific, each with different technical powers. Under the Treaty, the “Scientific Authority” must verify that the survival of the endangered species will not be jeopardized and that it will be transported in a manner that safeguards its integrity. The “Administrative Authority” is responsible for verifying, among other matters, that the specimen was not obtained illegally and will not be used for commercial purposes. More specifically, the introduction of specimens originating from the sea that are included in the appendix of species threatened with extinction, or specimens that may become threatened with extinction if not regulated (Appendices I and II to the Convention), requires a permit involving both the administrative and scientific authorities. The former must determine that the specimen’s introduction will not jeopardize its survival, and the latter must determine the conditions under which it will be housed and cared for and that it will not be used for commercial purposes. Consistent with the foregoing, Article IX of the Convention establishes the duty of each signatory country to appoint one or more authorities of both types. Decreto 39489 of 16 de diciembre de 2015, entitled “Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” was issued, according to its first article, to regulate “(…) the provisions of sections 71, 73, 74 and 75 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7313 in relation to sections III and IV of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) (…)”. It designated the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación as the “CITES Administrative Authority” and assigned that official functions including the inspection and oversight of breeding facilities and nurseries for endangered species and verification that imports or exports have permits from the receiving or exporting country. It also establishes a time limit for processing the corresponding permits. The Decree also established the “CITES Scientific Authorities,” which it defined as six higher-education institutions (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, and Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza), three professional associations (Colegio de Biólogos, Colegio de Médicos Veterinarios, and Colegio de Ingenieros Agrónomos), five State institutions (INCOPESCA, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Museo Nacional de Costa Rica, and Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria), and two representatives of civil society. Its text specifies the requirements for appointing representatives of the scientific authorities and provides for the creation of a Council of those authorities, to which it assigns a series of functions. For its part, Decreto 40379 of 28 de abril de 2017, entitled “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,” amended the first article of Decreto 39489 previously examined so that its text would read as follows: “This Decreto Ejecutivo shall regulate the provisions of sections 71, 73, 74 and 75 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7317 in relation to sections III and IV of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), ratified by Ley Nº5605 of 30 de octubre de 1974. / In compliance with Article 1º of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°7317, this decree shall not apply to species of fishing or aquaculture interest, in accordance with the specific regulations established in Ley N°7384, of 16 de marzo de 1994, and Ley N°8436, of 1 de marzo de 2005, for which INCOPESCA has authority as the implementing entity. / For compliance with the CITES Convention in relation to species of fishing or aquaculture interest included in Appendices I, II, and III to the Convention, INCOPESCA shall serve as the Scientific Authority pursuant to its administrative, technical, and scientific powers, in accordance with Leyes N° 7384 and N° 8436, and the Ministerio de Agricultura y Ganadería shall serve as the Administrative Authority.” (Emphasis added). This account supports the conclusion that Decreto 39489 has a clear normative purpose, insofar as it develops, supplements, and establishes the conditions essential for implementing the law that approved the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. Moreover, its provisions also demonstrate its general—and not merely internal—scope, since they are intended to have effects on any person seeking to import, export, or re-export endangered species by requiring that person to obtain permits or certificates issued by two authorities: one administrative and one scientific. In addition, public and private entities were designated as scientific authorities and will perform technical functions in granting permits for the import, export, and re-export of species protected under the Convention. Accordingly, this body finds that its status corresponds to that of an executive regulation. It should be noted that if the relevant Law were repealed, the Decree under review would lose its purpose and be rendered devoid of content, because it is dependent on or subordinate to—and not autonomous from—the law, which once again confirms that conclusion. Because Decreto Ejecutivo no. 40379 introduces an amendment to its predecessor (39489), it shares the latter’s nature under the principle that the accessory follows the principal (lo accesorio sigue a lo principal). In summary, Decretos 39489 and 40379 have the status of executive regulations.

VI.It is now appropriate to examine the implications of this categorization with respect to the provisions of section 361 of the General Law of Public Administration. The provision, located within the Chapter entitled “Preparation of Provisions of a General Nature,” states: “1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding proposed general provisions that may affect them. 2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be given the opportunity to express their views within a period of ten days, unless duly recorded reasons of public interest or urgency in the preliminary draft preclude doing so. 3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public comment for the period specified in each case.” Regarding this provision, judgment no. 10-2002 of this Chamber, dated 22 de enero de 2002, held that the hearing prescribed by the rule constitutes a substantial procedural requirement, except in the exceptional circumstances provided for therein.

In turn, in decision no. 749-2004 of 10 de septiembre de 2004, this same body stated the following regarding the provision under discussion: “The idea underlying these rules has three objectives: a.- to promote the fullest realization of public interests; b.- to ensure that administrative activity is conducted lawfully, properly, promptly, and effectively; and c.- to enable the exercise of citizens’ fundamental right to participate in public affairs, either directly or through organizations and associations recognized by law, based on the principle that sovereignty resides in the Nation (article 2 of the Political Constitution). As relevant here, granting a hearing to entities representing affected general or corporate interests is not discretionary but mandatory and, therefore, necessarily tied to the validity of the general provision ultimately issued upon completion of the procedure; consequently, the absence of such a hearing causes invalidity.” (Emphasis added).

Finally, as relevant to this matter, judgment no. 798-2005 specifies that this procedure is required for provisions of a general nature issued by the Executive Branch—that is, executive regulations—but not for autonomous regulations. It follows from the foregoing that, to be valid, the regulatory amendment established by Executive Regulation no. 40379-MINAE-MAG should have complied with the hearing procedure prescribed by section 361 LGAP. Because such compliance has not been established, its issuance lacks a substantial requirement, rendering it invalid. Accordingly, the appellant is correct in its first ground for cassation, and the Tribunal’s judgment must therefore be vacated. It is now necessary to proceed under section 150, subsection 2, of the Contentious-Administrative Procedure Code before ruling on the merits, which requires examining the defenses raised by the defendants. The State first alleges a lack of standing in both its forms.

In this Chamber’s view, the plaintiff Foundation, as a private public-benefit entity (article 1 of the Law on Foundations), acted in defense of collective and diffuse interests (intereses colectivos y difusos), because the elimination of the hearing removed the possibility for entities representing general interests to provide their views on the regulatory amendment adopted, thereby preventing the Administration from weighing the considerations that interested parties might have submitted. It is therefore deemed to have standing to defend those interests under article 10 of the Contentious-Administrative Procedure Code. Nor can the defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) succeed, because the annulled provision of a general nature was issued by the State, a defendant in this action. The situation is different for INCOPESCA, an entity against which the plaintiff Foundation also brought its claim, because that entity neither issued the Regulation nor was responsible for safeguarding the procedure established by the legislature for its issuance.

That Institute is involved in this matter merely as the recipient of the change that the State sought to make to the “Scientific Authority” and “Administrative Authority” with respect to species of fishing or aquaculture interest protected by the Convention; however, no action or omission on its part caused the substantial defect found in the procedure for issuing the provision of a general nature whose invalidity was established in these proceedings. Accordingly, as to INCOPESCA, the defense of lack of standing to be sued that it raised must be upheld. Although the general rule contained in article 193 of the Contentious-Administrative Procedure Code requires the losing party to pay costs, this Chamber considers that the plaintiff Foundation had sufficient grounds to litigate against INCOPESCA because the challenged regulation affected its powers. Therefore, as to this co-defendant, which has not lost the case, the matter is resolved without a specific award of costs.

Furthermore, on the merits, because the plaintiff has shown that its claim is well-founded, the defense of failure to state a legal right (falta de derecho) must be denied, as must the defense of lack of a current interest (falta de interés actual) based on the challenged Decree having been in force prior to this declaration. Accordingly, the normative administrative act of general application (acto administrativo de alcance general de contenido normativo), Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, entitled “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” and all related acts and proceedings must be declared inconsistent with the legal system because sections 128, 158, 166, and 361 of the General Law of Public Administration were violated during its issuance procedure.

Pursuant to article 130, subsection 3, of the Contentious-Administrative Procedure Code, the annulment of Executive Decree no. 40379-MINAE-MAG shall have erga omnes effect, without prejudice to rights acquired in good faith and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). This judgment shall be published in full in the Official Gazette La Gaceta at the defendant’s expense. As the losing party in this matter, the defendant shall bear the litigation costs under section 119, subsection 2, and section 220 of the Contentious-Administrative Procedure Code and section 73, subsection 1, of the Civil Procedure Code, as well as the costs of publishing the judgment. Because it is unnecessary, analysis of the remaining grounds raised by the appellant in cassation is omitted.

POR TANTO

The appeal in cassation is granted. The Tribunal’s judgment is vacated. In its place, ruling on the merits, the defense of lack of standing to be sued raised by INCOPESCA is upheld. As to INCOPESCA, the matter is resolved without a specific award of costs. The defenses raised by the State are denied, and the complaint is granted. The administrative act of general application, having normative content, corresponding to Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, entitled “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” dated 28 de abril de 2016, and all related acts and proceedings are declared inconsistent with the Legal System. The annulment ordered shall have erga omnes effect, without prejudice to any rights acquired in good faith and settled legal situations. This judgment shall be published in full in the Official Gazette La Gaceta at the defendant’s expense, within a maximum period of two months following service thereof; proof of publication shall be submitted within that period to the judicial authority responsible for enforcement. The costs of this publication shall be borne by the State, which shall also be responsible for payment of the litigation costs.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

20180004001421-2479489-1.rtf *170057551027CA* Res. 002005-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del dieciocho de junio de dos mil veinte.- En proceso de conocimiento planteado por FUNDACIÓN MARVIVA contra el ESTADO e INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA), la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 85-2018-VII de las ocho horas del nueve de noviembre de dos mil dieciocho, dictada por la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.Fundación Marviva formuló proceso de conocimiento contra el Estado y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (en lo sucesivo abreviado por su acrónimo) en el que solicita se declare la disconformidad del acto administrativo de alcance general denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)” que corresponde al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG del 04 de mayo de 2017. También peticionó se les impusiera el pago de las costas a ambos demandados. El Estado se opuso e invocó las defensas de falta de legitimación en ambas modalidades, así como falta de derecho y de interés actual. INCOPESCA también se opuso y alegó la falta de legitimación en ambas modalidades. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, acogió la falta de derecho, rechazó la demanda e impuso a la actora el pago de ambas costas. No encontrándose satisfecha con lo resuelto, la Fundación plantea recurso de casación por razones de fondo.

II.Alega cuatro motivos de disconformidad, conforme a las siguientes razones. Primero. Se interpretó indebidamente la naturaleza jurídica del Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres”, pues no se trata de un acto de autoorganización y servicio. Ese Decreto no menciona que su naturaleza jurídica sea la de un reglamento autónomo de organización, como tampoco lo hace el Decreto 39489-MINAE. Ninguno de los preceptos de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) invocados como fundamento de ambos decretos se relaciona con la normativa sobre reglamentos autónomos de organización y servicio. Por el contrario, el artículo 6 inciso d) de la LGAP, mencionado en ellos, regula la emisión de reglamentos ejecutivos. La intención del Poder Ejecutivo no fue asignarle carácter de reglamento autónomo de organización y servicio, sino ejecutivo.

Además, ambos Decretos no fueron promulgados siguiendo el procedimiento propio de emisión de reglamentos autónomos de organización y servicio, esto es, emisión directa por parte de la institución jerarca del servicio, sino que siguieron el trámite de los reglamentos ejecutivos. Conforme a la jurisprudencia de esta Sala, una característica propia de los reglamentos autónomos es su naturaleza de actos internos, sin valor normativo fuera del ámbito en el que fueron dictados. El Decreto 40379 modifica y elimina las competencias previamente otorgadas por el numeral 6 del Decreto Ejecutivo 39489 a los centros de enseñanza superior, colegios profesionales, instituciones estatales y sociedad civil, por lo que desplegó sus efectos fuera del ámbito de las entidades emisoras. La Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, entidades corporativas, Colegio de Biólogos, de Médicos Veterinarios, de Ingenieros Agrónomos, la Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza y organizaciones no gubernamentales –representando a la sociedad civil- con actividades de manejo y conservación de vida silvestre, fueron designadas como Autoridades Científicas CITES por el Decreto 39489-MINAE.

Todas ellas vieron modificadas y anuladas sus competencias como autoridades científicas sobre especies de interés pesquero y acuícola en peligro de extinción, a partir de lo dispuesto en el Decreto 40379, pese a lo cual no les fue otorgada la audiencia prevista por el numeral 361 de la LGAP. Según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 39489-MINAE -de previo a la modificación operada por el Decreto 40379-MINAE-MAG- su objeto era regular lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre no. 7317, en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, ratificada mediante Ley 5605 del 30 de octubre de 1974. En esta misma línea, el Decreto 40379, según sus propias consideraciones, tuvo por objeto desarrollar normativamente las obligaciones contenidas en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas y Flora Silvestres (Convención CITES) y la Ley de Conservación de Vida Silvestre, a efecto de lo cual pretendió aclarar las disposiciones del Decreto Ejecutivo 39489 en relación con las especies de interés pesquero y acuícola.

En la medida en que ambos decretos tienen como finalidad desarrollar y aclarar normas de carácter convencional y legal, no pueden considerarse como reglamentos autónomos de organización y servicio. Dado que el objeto del artículo 1 del Decreto 39489-MINAE es regular lo dispuesto en los numerales 71 a 75 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, así como los numerales III y IV de la Convención CITES y la intención del Decreto 40379 es aclarar, precisar, complementar y desarrollar las disposiciones de las obligaciones contraídas por el país a través de esa Convención y de la Ley de Vida Silvestre, la interpretación correcta es que ambos son actos de alcance general y poseen naturaleza jurídica de reglamento ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con el trámite del artículo 361 de la LGAP genera su invalidez. Segundo. Conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, para los reglamentos autónomos de organización y servicio no es necesario dar la audiencia del inciso 2) del artículo 361 LGAP a las agrupaciones representativas de intereses de carácter general, pero se mantiene la obligación del inciso 1) de otorgarla a las entidades descentralizadas.

De conformidad con esa línea jurisprudencial, en la tesis errada del fallo sobre la naturaleza del reglamento, debió seguirse el trámite de audiencia del primer inciso de ese precepto. Por otro lado, de aplicar la jurisprudencia de la Sala Primera, bajo la línea equivocada de la sentencia, el Reglamento debió cumplir el trámite de audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general y corporativo investidas como Autoridades Científicas CITIES –conforme al inciso 2-, porque sus competencias fueron eliminadas en relación con las especies de fauna en peligro de extinción de interés pesquero y acuícola y esas entidades carecieron de oportunidad de influir en la voluntad de la Administración. En cualquiera de ambos casos, debió darse la audiencia correspondiente, que fue omitida. Tercero. La jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Primera siguen líneas distintas sobre cómo aplicar el precepto 361 de la LGAP.

Ambas sostienen que los reglamentos ejecutivos deben cumplir con la obligación prevista en esa regla, pero difieren respecto a su aplicación a los reglamentos autónomos de organización y servicio. Para los últimos, la Sala Constitucional establece la obligatoriedad de la audiencia a los entes descentralizados, mientras que para la Sala Primera ello no es requisito de validez. Tomando en cuenta los últimos avances en el derecho humano a la participación pública en la toma de decisiones ambientales, tanto a nivel de jurisprudencia constitucional como del derecho internacional de los derechos humanos, se hace necesaria una nueva interpretación "pro homine” del numeral 361 de la LGAP. El derecho a un ambiente sano del artículo 50 constitucional, 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 11 de su Protocolo Adicional están ligados con el derecho a la participación pública ambiental tutelado por el numeral 9 de la Constitución Política, 23.1.a de la Convención Americana de Derechos Humanos, 21 párrafo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 25 inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, Carta Mundial de la Naturaleza y el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992.

Tanto el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como el derecho a la participación pública en la toma de decisiones ambientales integran el bloque de constitucionalidad y han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-23-17 del 15 de noviembre de 2017 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos (párrafos 226 a 232). Además, el 27 de setiembre de 2008 el país firmó el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe. La Opinión Consultiva OC-23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 15 de noviembre de 2017, ha reconocido el carácter instrumental de ciertos derechos humanos ambientales de procedimiento, incluidos en la Convención Americana, tales como el derecho al acceso a la información ambiental y participación pública, en la medida en que permiten la satisfacción de otros derechos incluidos en ella, tales como vida, salud e integridad personal.

Ese Acuerdo, en su artículo 7, desarrolla de forma amplia y progresiva los tres derechos humanos ambientales de acceso y dispone que la participación pública en la toma de decisiones ambientales debe ser en las etapas iniciales, con plazos razonables, debidamente considerada, adecuada e informada, bajo condiciones propicias sociales, económicas y culturales. También establece la obligación del Estado de promocionar la participación pública en la toma de decisiones sobre la elaboración, entre otros, de reglamentos que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el ambiente. Todo esto hace necesario reinterpretar el contenido del artículo 361 LGAP de forma que garantice el pleno goce y respeto al derecho a la participación pública en la toma de decisiones ambientales, según exigen los preceptos 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 10 de la LGAP. Dado que la audiencia de aquella norma es un mecanismo para hacer efectivo el derecho de participación pública, la correcta interpretación es que, tratándose de reglamentaciones de carácter ambiental, ésta debe ser obligatoria con independencia de la naturaleza del acto administrativo que se pretenda promulgar, por aplicación directa de las obligaciones constitucionales y convencionales.

El Decreto en cuestión eliminó las competencias ambientales otorgadas a través del Decreto 39489 a una serie de entidades investidas como autoridades científicas CITES, todas ellas integrantes del Consejo de Representantes de Autoridades Científicas CITES. Por ello, la omisión de darles audiencia durante el procedimiento de elaboración del Decreto Ejecutivo vulneró las reglas descritas. Cuarto. Fue indebidamente aplicado el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, pues conforme a su inciso b) había suficiente motivo para litigar. Ha de considerarse su carácter de Fundación, que la demanda fue planteada invocando el interés supraindividual difuso de defensa del ambiente y la participación pública en la toma de decisiones ambientales y que su pretensión es la de restablecer la legalidad de un acto administrativo de alcance general y de carácter ambiental, de modo que existieron múltiples motivos razonables que justifican la interposición de la demanda. Habiendo existido motivo bastante para litigar, se aplicó indebidamente el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

III.Para resolver los agravios formulados, conviene tener en cuenta que la actora, al justificar su pretensión de invalidez, señaló que al emitirse el Reglamento 40379 “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)”, se omitió el trámite de audiencia previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública para las entidades descentralizadas y representativas de intereses de carácter general o corporativo. El Tribunal, al resolver el pedimento, consideró que el Reglamento atacado era un acto de autoorganización “(…) puesto que asigna y distribuye competencias, crea los órganos necesarios para la implementación correcta del Convenio CITES, designa a las Autoridades Científicas y les asigna funciones, regula lo pertinente en cuanto al funcionamiento, estructura, sesiones y actas.

Establece y define las relaciones de coordinación y dependencia entre órganos administrativos y técnicos científicos, le establece plazos para la emisión de los permisos, sin que regule aspectos sustanciales respecto a los administrados. No hay en él carácter normativo que no sea específicamente de naturaleza organizativa. En consecuencia, el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (…) que reformó el Decreto Ejecutivo 39489, sigue la naturaleza propia del decreto reformado, sin que se desprenda de su texto o contexto, el carácter normativo que pretende atribuirle la parte actora. (…). En tal sentido, se concuerda con la postura estatal en que el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, reorganiza las competencias del SINAC e INCOPESCA de conformidad con lo dispuesto en la ley. Lo que implica, que al tratarse de un acto de auto organización y servicio (…) no afecta de manera alguna a las entidades descentralizadas o a agrupaciones representativas de intereses (…)”.

Al respecto, la parte actora alega los siguientes aspectos medulares en su primer reparo: a) el Decreto no es catalogado, en su propio texto, como reglamento autónomo de organización y servicio, sino ejecutivo, b) su emisión siguió el trámite de los reglamentos ejecutivos y no de los autónomos, c) despliega efectos fuera de la Administración porque suprime competencias de centros de enseñanza, colegios profesionales, instituciones estatales y sociedad civil, por lo que debió darse la audiencia respectiva y d) ambos reglamentos desarrollan normas contenidas en la Ley de Vida Silvestre y en la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas, por lo cual tienen naturaleza ejecutiva, de modo que la reforma debió seguir el trámite de audiencia del artículo 361 de la LGAP.

IV.La jurisprudencia de esta Sala ha establecido las diferencias existentes entre los reglamentos ejecutivos y los autónomos. En la sentencia no. 749 del 10 de setiembre de 2004 -tesis replicada en el fallo no. 798 del tres de noviembre de 2005- se señaló que el reglamento ejecutivo desarrolla, complementa y ejecuta la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ella misma y se ocupa de las relaciones entre la Administración y los administrados, con el objeto de posibilitar la ejecución de la ley. Así, surge para regular aspectos no definidos por la ley, que habrá de desarrollar de conformidad con ella y resultan necesarios para su adecuada aplicación. En esta línea, el voto no. 1242-F-S1-2011 del 26 de setiembre del 2011 señaló su carácter secundario, subordinado y complementario de la ley, lo cual supone que no puede dejarla sin efecto, contradecirla o suplirla, dada su vocación instrumental, en tanto precisa el contenido legal.

También se ha señalado, en esos fallos, que los reglamentos autónomos, a diferencia de los ejecutivos, no necesitan de una ley previa para ser promulgados y permiten regular la organización interna de los despachos, oficinas, distribución de competencias y servicios, de modo que tienen eficacia interna, pero no externa por lo cual no pueden incidir sobre los administrados o usuarios (reglamento autónomo de organización), o bien, se ocupan de regular la organización necesaria para la prestación del servicio o los aspectos derivados de la relación estatutaria entre la Administración y sus funcionarios, tales como régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias o becas (reglamento autónomo de servicio).

V.Ahora bien, teniendo claro lo anterior, es preciso incluir una contextualización de los antecedentes normativos de la reglamentación analizada en este proceso, a fin de determinar la naturaleza jurídica de los Decretos implicados en este debate. Así, la Ley 5605 del 30 de octubre de 1974 ratificó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. En ella, el país se comprometió a proteger:

• 1)las especies en peligro de extinción,
• 2)las especies que puedan llegar a estar en ese riesgo si su comercio no es regulado y
• 3)las especies que cualquiera de las partes (en este caso Costa Rica) manifieste sometida a reglamentación interna para prevenir o restringir su explotación, para lo cual requiera la cooperación, de las otras partes, en el control de su comercio. Los integrantes de cada categoría se hallan detallados en listados denominados Apéndices. Para asegurar esa tutela, la Convención se ocupó de establecer la necesidad de obtener permisos previos para exportar, importar y reexportar especies protegidas mediante la Convención, trámite en el cual intervendrían dos autoridades locales; una administrativa y otra científica, cada una con diferentes competencias técnicas. La “Autoridad Científica”, conforme al Tratado, debe verificar que no se perjudicará la sobrevivencia de la especie en peligro y será transportada resguardando su integridad. A la “Autoridad Administrativa” corresponde revisar, entre otros aspectos, que el espécimen no fue obtenido ilegalmente y no será usado con fines comerciales. Ahora, en particular, para la introducción de especímenes procedentes del mar, incluidos en el apéndice de especies en peligro de extinción, o bien especímenes que de no ser regulados pueden estar en peligro de extinción (Apéndices I y II de la Convención) se requiere la obtención de un permiso en el que intervienen tanto las autoridades administrativas como las científicas. La primera deberá constatar que su introducción no perjudicará su sobrevivencia y la segunda: las condiciones en las que será albergado y cuidado y que no será usado con fines comerciales. En congruencia con lo anterior, la Convención establece, en su artículo IX, el deber de cada país suscribiente de nombrar una o más autoridades de ambos tipos. Ahora bien, el Decreto 39489 del 16 de diciembre de 2015, denominado “Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)” fue emitido, según su primer artículo, para regular “(…) lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7313 en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) (…)”. En él se estableció como “Autoridad Administrativa CITES” al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y dentro de sus funciones, entre otras, se fijaron las siguientes: la inspección y control de criaderos y viveros de especies en peligro de extinción, verificación de que la importación o exportación cuenta con permiso del país receptor o exportador. Además, establece un plazo para el trámite de los permisos respectivos. El Decreto también estableció a las “Autoridades Científicas CITES”, dentro de las cuales definió a seis centros de enseñanza superior (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza), tres colegios profesionales (Colegio de Biólogos, de Médicos Veterinarios y de Ingenieros Agrónomos), cinco instituciones del Estado (INCOPESCA, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Museo Nacional de Costa Rica e Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria) y dos representantes de la sociedad civil. En su texto se detallan los requisitos para la designación de los representantes de las autoridades científicas y se dispone la creación del Consejo de esas autoridades, a quienes les asigna una serie de funciones. Por su parte, el Decreto 40379 del 28 de abril de 2017, designado como “Reforma regulación de la autoridad administrativa y autoridades científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres”, modificó el primer artículo del Decreto 39489 previamente examinado, para que su texto indique lo siguiente: “El presente Decreto Ejecutivo regulará lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7317 en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), ratificada mediante Ley Nº5605 del 30 de octubre de 1974. / En cumplimiento del artículo 1º de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°7317, se excluye la aplicación del presente decreto en relación con aquellas especies de interés pesquero o acuícola, de conformidad con la regulación específica establecida en la Ley N°7384, de 16 de marzo de 1994, y la ley N°8436, de 1 de marzo de 2005, y cuya competencia como entidad ejecutora corresponde a INCOPESCA. / Para el cumplimiento de la Convención CITES, en relación con aquellas especies de interés pesquero o acuícola que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención, el INCOPESCA deberá fungir como Autoridad Científica según sus atribuciones administrativas, técnicas y científicas, de conformidad con las Leyes N° 7384 y N° 8436 y el Ministerio de Agricultura y Ganadería como Autoridad Administrativa". (El destacado es suplido). Este recuento permite colegir que el Decreto 39489 tiene una clara vocación normativa, en tanto desarrolla, complementa y dispone las condiciones indispensables para la ejecución de la ley que aprobó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Además, sus regulaciones también denotan su alcance general -y no interno- pues propenden a surtir efectos sobre cualquier sujeto que procurase importar, exportar o reexportar especies en peligro de extinción, en tanto le exige la obtención de permisos o certificados a cargo de dos autoridades: una administrativa y otra científica. Además, dentro de las autoridades científicas fueron designadas entidades públicas y privadas que tendrán funciones técnicas en el otorgamiento de los permisos de importación, exportación y reexportación de las especies tuteladas por la Convención. Así las cosas, para este órgano, su estatus es coincidente con el de reglamento ejecutivo. Nótese que, si la Ley respectiva es abrogada, el Decreto en análisis perdería razón de ser y quedaría vaciado de contenido, puesto que tiene un carácter dependiente o subordinado -y no autónomo- de la ley, lo cual confirma, de nuevo, esa conclusión. Dado que el Decreto Ejecutivo no. 40379 lo que hace es introducir una modificación en su antecedente (39489), aquél comparte la naturaleza de este, aplicando el principio de que lo accesorio sigue a lo principal. En resumen; los Decretos 39489 y 40379 tienen estatus de reglamentos ejecutivos.

VI.Corresponde ahora examinar las implicaciones de esta categorización respecto de lo regulado por el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública. El precepto, ubicado dentro del Capítulo intitulado “De la Elaboración de Disposiciones de Carácter General señala: “1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas. 2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. 3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” En torno al precepto, la sentencia de esta Sala no. 10-2002 del 22 de enero de 2002, dispuso el carácter de formalidad sustancial de la audiencia dispuesta en la norma, salvo para los supuestos excepcionales previstos en ella.

A su vez, en el voto no. 749-2004 del 10 de septiembre de 2004 de este mismo órgano precisó lo siguiente, en torno a la disposición comentada: “La idea que subyace en esta normativa, tiene tres objetivos: a.- promover la mejor realización de los intereses públicos, b.- que se ejerza la actividad administrativa en forma legal, acertada, oportuna y eficaz, y c.- se posibilite el derecho fundamental de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, basado en el concepto de que la soberanía reside en la Nación (artículo 2 de la Constitución Política). En lo que aquí interesa, la audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectadas, no es discrecional, sino obligatoria y por lo tanto, unida necesariamente a la validez de la disposición general que se emita (como culminación del procedimiento), y en consecuencia, su ausencia causa invalidez.” (El destacado es suplido).

Finalmente, y en lo que interesa para este asunto, el fallo no. 798-2005 precisa que ese trámite se impone para disposiciones de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, es decir, en reglamentos ejecutivos, no así para los autónomos. De lo citado se sigue que la reforma reglamentaria dispuesta por el reglamento ejecutivo no. 40379-MINAE-MAG, para ser válida, debió cumplir con el trámite de audiencia dispuesto por el numeral 361 LGAP. Al no constatarse, su emisión adolece de un requisito sustancial que genera su invalidez. Así las cosas, lleva razón el recurrente en su primer motivo de casación, por lo que habrá de anularse el fallo del Tribunal. Ahora, es indispensable proceder en los términos del numeral 150 acápite 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de previo a emitir pronunciamiento sobre el fondo, para lo cual se hace indispensable examinar las defensas invocadas por los demandados.

El Estado alega, en primer término, la falta de legitimación en ambas modalidades. Para esta Sala, la Fundación actora, como entidad privada de utilidad pública (artículo 1 de la Ley de Fundaciones), actuó en defensa de intereses colectivos y difusos, pues la supresión de la audiencia eliminó la posibilidad de que entidades representativas de intereses generales emitieran criterio sobre la reforma reglamentaria ejecutada, lo cual inhibió a la Administración de ponderar las consideraciones que hubieren podido allegar los interesados. Por ello, se considera legitimada para actuar en defensa de esos intereses en los términos del artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Tampoco puede prosperar la defensa de falta de legitimación pasiva, pues la disposición de carácter general anulada proviene del Estado, parte demandada. Distinto sucede con INCOPESCA, entidad contra la cual la Fundación actora también dirigió el reclamo, pues no fue esta entidad la emisora del Reglamento ni quien debió ocuparse de resguardar el trámite establecido por el legislador para su emisión.

Ese Instituto interviene en este asunto como mero destinatario del cambio que pretendió hacer en Estado en la “Autoridad Científica” y “Autoridad Administrativa” respecto de las especies de interés pesquero o acuícola protegidas por la Convención, pero sin que por su acción u omisión se constatara el defecto sustancial en el trámite de emisión de la disposición de carácter general cuya invalidez fue constatada en esta sede. Así las cosas, a su respecto, habrá de acogerse la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por INCOPESCA. Ahora, no obstante que la regla general contenida en el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo impone a la parte vencida el pago de las costas, considera esta Sala que la Fundación actora tenía motivo suficiente para litigar contra INCOPESCA, dado que el reglamento impugnado incidía en sus competencias, de modo que respecto de esta codemandada que no ha resultado vencida, se resuelve el asunto sin especial condena en costas.

Por otra parte, en cuanto al fondo, habiendo demostrado la parte actora que le asiste razón en su planteamiento, deberá denegarse la defensa de falta de derecho, al igual que la de falta de interés actual ante la vigencia –de previo a esta declaratoria- del Decreto impugnado. Así las cosas, corresponde declarar la disconformidad del acto administrativo de alcance general de contenido normativo Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” y de todos los actos y actuaciones conexas, porque en su trámite de emisión fueron vulnerados los numerales 128, 158, 166 y 361 de la Ley General de la Administración Pública. A tenor de lo dispuesto por el artículo 130 acápite 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la anulación del Decreto Ejecutivo no. 40379-MINAE-MAG producirá efectos erga omnes, salvo los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas.

Este fallo deberá publicarse íntegramente en el Diario Oficial La Gaceta, con cargo a la parte demandada. La parte demandada, perdidosa en este asunto, deberá asumir el pago de las costas del litigio en los términos del numeral 119 acápite 2 y 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 73 acápite 1 del Código Procesal Civil, así como los costos de publicación del fallo. Por innecesario, se omite el análisis del resto de los agravios planteados por el casacionista.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación. Se anula la sentencia del Tribunal. En su lugar, fallando por el fondo, se acoge la falta de legitimación pasiva alegada por INCOPESCA. A su respecto, se resuelve el asunto sin especial condena en costas. Se deniegan las defensas invocadas por el Estado y se declara con lugar la demanda. Se dispone la disconformidad con el Ordenamiento Jurídico del acto administrativo de alcance general, de contenido normativo, correspondiente al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” del 28 de abril de 2016 y de todos los actos y actuaciones conexas. La nulidad dispuesta surtirá efectos erga omnes, salvo eventuales derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas. Este fallo deberá publicarse íntegramente en el Diario Oficial La Gaceta, con cargo a la parte demandada, en el plazo máximo de dos meses a partir de su notificación, lo cual deberá acreditar dentro de ese tiempo, ante la autoridad jurisdiccional encargada de la ejecución. Los gastos de esta publicación deberán ser asumidos por el Estado, a cuyo cargo corre el pago de las costas.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena