Annulment of Executive Decree 40379 for failure to conduct public hearingAnulación del Decreto Ejecutivo 40379 por omisión de audiencia

Enforce: The Sala has established the differences between executive regulations (reglamentos ejecutivos) and autonomous regulations (reglamentos autónomos). In ruling no. 749 of September 10, 2004—a thesis replicated in ruling no. 798 of November 3, 2005—it was noted that the executive regulation develops, complements, and executes the law within the parameters and limits set by the law itself and deals with relations between the Administration and the administered parties, with the aim of enabling the law’s execution. Thus, it arises to regulate aspects not defined by the law, which it must develop in accordance with it and which are necessary for its proper application. Along these lines, ruling no. 1242-F-S1-2011 of September 26, 2011, pointed out its secondary, subordinate, and complementary character to the law, which means it cannot nullify it, contradict it, or supplant it, given its instrumental purpose, insofar as it specifies the legal content. It has also been indicated, in those rulings, that autonomous regulations, unlike executive ones, do not need a prior law to be promulgated and allow the regulation of the internal organization of offices, departments, distribution of powers, and services, such that they have internal but not external effectiveness and therefore cannot affect the administered parties or users (autonomous regulation of organization), or they deal with regulating the organization necessary for providing the service or aspects derived from the statutory relationship between the Administration and its officials, such as the disciplinary regime, permits, vacations, leaves, or scholarships (autonomous regulation of service).

V.Now, with the above clear, it is necessary to provide a contextualization of the normative background of the regulation analyzed in this proceeding, in order to determine the legal nature of the Decrees involved in this debate. Thus, Law 5605 of October 30, 1974, ratified the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. In it, the country committed to protecting: 1) species in danger of extinction, 2) species that may become at such risk if their trade is not regulated, and 3) species that any of the parties (in this case, Costa Rica) indicates are subject to internal regulation to prevent or restrict their exploitation, for which it requires the cooperation of the other parties in controlling their trade. The members of each category are detailed in lists called Appendices. To ensure that protection, the Convention established the need to obtain prior permits to export, import, and re-export species protected under the Convention, a procedure in which two local authorities would intervene: an administrative one and a scientific one, each with different technical competencies. The “Scientific Authority,” according to the Treaty, must verify that the survival of the endangered species will not be harmed and that it will be transported while safeguarding its well-being. It falls to the “Administrative Authority” to review, among other aspects, that the specimen was not obtained illegally and will not be used for commercial purposes. Now, specifically, for the introduction of specimens from the sea included in the appendix of endangered species, or specimens that, if not regulated, could be in danger of extinction (Appendices I and II of the Convention), a permit must be obtained in which both the administrative and scientific authorities participate. The former must verify that its introduction will not harm its survival, and the latter must verify the conditions in which it will be housed and cared for and that it will not be used for commercial purposes. In congruence with the above, the Convention establishes, in its Article IX, the duty of each signatory country to appoint one or more authorities of both types. Now, Decree 39489 of December 16, 2015, called “Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” was issued, according to its first article, to regulate “(…) the provisions of Articles 71, 73, 74, and 75 of the Wildlife Conservation Law No. 7313 in relation to Articles III and IV of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) (…).” In it, the Executive Director of the National System of Conservation Areas was established as the “CITES Administrative Authority,” and its functions included, among others: the inspection and control of farms and nurseries of endangered species, and verification that the import or export has a permit from the receiving or exporting country. In addition, it establishes a deadline for processing the respective permits. The Decree also established the “CITES Scientific Authorities,” among which it defined six higher education centers (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, and the Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza), three professional associations (Colegio de Biólogos, Colegio de Médicos Veterinarios, and Colegio de Ingenieros Agrónomos), five State institutions (INCOPESCA, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Museo Nacional de Costa Rica, and Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria), and two representatives of civil society. Its text details the requirements for the appointment of the representatives of the scientific authorities and provides for the creation of the Council of those authorities, to which it assigns a series of functions. For its part, Decree 40379 of April 28, 2017, designated as “Reform of the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,” modified the first article of the previously examined Decree 39489 so that its text reads as follows: “The present Executive Decree shall regulate the provisions of Articles 71, 73, 74, and 75 of the Wildlife Conservation Law No. 7317 in relation to Articles III and IV of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), ratified by Law No. 5605 of October 30, 1974. / In compliance with Article 1 of the Wildlife Conservation Law No. 7317, the application of this decree is excluded in relation to those species of fishing or aquaculture interest, in accordance with the specific regulation established in Law No. 7384, of March 16, 1994, and Law No. 8436, of March 1, 2005, and whose competence as the executing entity corresponds to INCOPESCA. / For compliance with the CITES Convention, in relation to those species of fishing or aquaculture interest that are found in Appendices I, II, and III of the Convention, INCOPESCA must act as the Scientific Authority according to its administrative, technical, and scientific powers, in accordance with Laws No. 7384 and No. 8436, and the Ministerio de Agricultura y Ganadería as the Administrative Authority.” (Emphasis added). This account allows one to infer that Decree 39489 has a clear normative purpose, as it develops, complements, and establishes the indispensable conditions for the execution of the law that approved the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. In addition, its regulations also denote its general—and not internal—scope, since they aim to have effects on any subject who sought to import, export, or re-export endangered species, as it requires obtaining permits or certificates from two authorities: an administrative one and a scientific one. Furthermore, among the scientific authorities, public and private entities were designated that will have technical functions in granting the import, export, and re-export permits for the species protected by the Convention. Thus, for this body, its status coincides with that of an executive regulation. Note that, if the respective Law were abrogated, the Decree under analysis would lose its reason for being and would be emptied of content, since it has a dependent or subordinate—and not autonomous—character to the law, which again confirms that conclusion. Given that Executive Decree no. 40379 introduces a modification to its predecessor (39489), the former shares the nature of the latter, applying the principle that the accessory follows the principal. In summary, Decrees 39489 and 40379 have the status of executive regulations.

VI.It is now appropriate to examine the implications of this categorization regarding what is regulated by Article 361 of the General Law on Public Administration. The provision, located within the Chapter entitled “On the Preparation of Provisions of a General Nature,” states: “1. A hearing shall be granted to decentralized entities on proposed provisions of a general nature that may affect them. 2. The opportunity to express their opinion shall be granted to representative entities of general or corporate interests affected by the provision, within a period of ten days, except when reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this. 3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period indicated in each case.” Regarding this provision, ruling no. 10-2002 of this Sala, dated January 22, 2002, established the character of a substantial formality for the hearing provided for in the rule, except for the exceptional scenarios foreseen in it. In turn, ruling no. 749-2004 of September 10, 2004, from this same body, specified the following regarding the commented provision: “The idea underlying this regulation has three objectives: a.- to promote the better realization of public interests, b.- that administrative activity is exercised in a legal, correct, timely, and effective manner, and c.- to enable the fundamental right of citizen participation in public affairs, directly or through organizations and associations recognized by Law, based on the concept that sovereignty resides in the Nation (Article 2 of the Political Constitution). For the purposes here concerned, the hearing for representative entities of general or corporate interests affected is not discretionary but mandatory, and therefore, necessarily linked to the validity of the general provision issued (as the culmination of the procedure), and consequently, its absence causes invalidity.” (Emphasis added). Finally, and what is relevant for this matter, ruling no.

798-2005 specifies that this procedure is required for provisions of a general nature issued by the Executive Branch, that is, in executive regulations (reglamentos ejecutivos), but not for autonomous ones. From the foregoing, it follows that the regulatory reform ordered by executive decree no. 40379-MINAE-MAG, to be valid, had to comply with the hearing procedure (trámite de audiencia) mandated by numeral 361 of the LGAP. Since this was not verified, its issuance suffers from a substantial requirement that renders it invalid. Therefore, the appellant is correct in his first ground of cassation, and the Tribunal’s ruling must be annulled.

Now, it is essential to proceed under the terms of numeral 150, subsection 2 of the Code of Contentious Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), before issuing a ruling on the merits, for which it is essential to examine the defenses invoked by the defendants. The State alleges, in the first place, lack of standing (falta de legitimación) in both modalities. For this Chamber, the plaintiff Foundation, as a private entity of public utility (article 1 of the Law of Foundations), acted in defense of collective and diffuse interests, since the suppression of the hearing eliminated the possibility for entities representing general interests to issue an opinion on the executed regulatory reform, which prevented the Administration from weighing the considerations that interested parties could have contributed. Therefore, it is considered to have standing to act in defense of those interests under the terms of article 10 of the Code of Contentious Administrative Procedure.

Nor can the defense of lack of passive standing prosper, since the annulled provision of a general nature originates from the State, the defendant party. The situation is different with INCOPESCA, an entity against which the plaintiff Foundation also directed the claim, because this entity was neither the issuer of the Regulation nor the one who should have ensured compliance with the procedure established by the legislator for its issuance. This Institute intervenes in this matter merely as the recipient of the change that the State intended to make regarding the "Scientific Authority" and "Administrative Authority" for fishery or aquaculture species protected by the Convention, but without its action or omission having verified the substantial defect in the issuance procedure of the provision of a general nature whose invalidity was established in this venue. Therefore, with respect to it, the defense of lack of passive standing raised by INCOPESCA must be upheld.

Now, notwithstanding that the general rule contained in article 193 of the Code of Contentious Administrative Procedure imposes the payment of costs on the losing party, this Chamber considers that the plaintiff Foundation had sufficient reason to litigate against INCOPESCA, given that the challenged regulation affected its competencies, so that with respect to this co-defendant that has not been defeated, the matter is resolved without a special award of costs.

On the other hand, regarding the merits, the plaintiff party having demonstrated that it is right in its approach, the defense of lack of right must be denied, as well as that of lack of current interest given the validity—prior to this declaration—of the challenged Decree. Therefore, it is appropriate to declare the nonconformity with the legal system of the administrative act of general scope and normative content, Executive Decree 40379-MINAE-MAG called “Reform Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the International Convention for the Trade of Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES)” and of all related acts and proceedings, because in its issuance procedure, numerals 128, 158, 166, and 361 of the General Law of Public Administration were violated.

Pursuant to the provisions of article 130, subsection 3 of the Code of Contentious Administrative Procedure, the annulment of Executive Decree no. 40379-MINAE-MAG will produce erga omnes effects, except for rights acquired in good faith and consolidated legal situations. This ruling must be published in its entirety in the Official Gazette La Gaceta, at the expense of the defendant party. The defendant party, the losing party in this matter, must assume the payment of litigation costs under the terms of numeral 119, subsection 2 and 220 of the Code of Contentious Administrative Procedure and 73, subsection 1 of the Code of Civil Procedure, as well as the costs of publishing the ruling. As unnecessary, the analysis of the remaining grievances raised by the cassation appellant is omitted.

POR TANTO

The cassation appeal is declared with merit. The Tribunal's judgment is annulled. In its place, ruling on the merits, the lack of passive standing alleged by INCOPESCA is upheld. With respect to it, the matter is resolved without a special award of costs. The defenses invoked by the State are denied, and the lawsuit is declared with merit. The nonconformity with the Legal System of the administrative act of general scope, of normative content, corresponding to Executive Decree 40379-MINAE-MAG called “Reform Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the International Convention for the Trade of Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES)” of April 28, 2016, and of all related acts and proceedings, is ordered. The ordered nullity will have erga omnes effects, except for eventual rights acquired in good faith and consolidated legal situations. This ruling must be published in its entirety in the Official Gazette La Gaceta, at the expense of the defendant party, within a maximum period of two months from its notification, which must be accredited within that time before the jurisdictional authority in charge of execution. The expenses of this publication must be assumed by the State, which is responsible for the payment of costs.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected] Classification prepared by SALA PRIMERA of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in onerous form is prohibited.

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Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Reglamento Subtemas:

Clasificación.

Distinción entre el reglamento ejecutivo y el autónomo. Ver resoluciones 749-2004, 798-2005 y 1242-2011. Análisis sobre los antecedentes normativos del Decreto Ejecutivo 40379, para determinar su vocación normativa, es decir, su estatus de reglamento ejecutivo (voto 2005-F-2020).

Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Procedimiento administrativo Subtemas:

Audiencia.

La audiencia dispuesta en el ordinal 361 de la Ley General de la Administración Pública tiene el carácter de formalidad sustancial, salvo supuestos excepcionales (fallo 10-2002). Esta normativa tiene tres objetivos: A) promover la mejor realización de los intereses públicos. B) que se ejerza la actividad administrativa en forma legal, acertada, oportuna y eficaz. C. se posibilite el derecho fundamental de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, basado en el concepto de que la soberanía reside en la Nación (artículo 2 Constitución Política). La audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectadas no es discrecional, sino obligatoria, por lo tanto, unida a la validez de la disposición general que se emita (como culminación del procedimiento) y en consecuencia, su ausencia causa invalidez (resolución 749-2004). Ese trámite se impone para disposiciones de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, es decir, en reglamentos ejecutivos, no así para los autónomos (fallo 798-2005). En la especie, la actora demandó al Estado y al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Solicitó la invalidez del acto administrativo de alcance general correspondiente al Decreto Ejecutivo 40379, pues al emitirse se omitió el trámite de audiencia previsto en el citado ordinal 361. El Tribunal rechazó la demanda al estimar se trataba de un acto de auto organización y servicio que no afecta a las entidades descentralizadas ni a agrupaciones representativas de intereses. Estima la Sala, como el Decreto Ejecutivo es un reglamento ejecutivo, para ser válida se debió cumplir con el trámite de audiencia, por lo que su emisión adolece de un requisito sustancial que genera su invalidez, así como de todos los actos y actuaciones conexas, al ser vulnerados los numerales 128, 158, 166 y 361 de la LGAP. A tenor del cardinal 130.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, su anulación producirá efectos erga omnes, salvo los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas (voto 2005-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas *170057551027CA* Res. 002005-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del dieciocho de junio de dos mil veinte.- En proceso de conocimiento planteado por FUNDACIÓN MARVIVA contra el ESTADO e INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA), la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 85-2018-VII de las ocho horas del nueve de noviembre de dos mil dieciocho, dictada por la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.Fundación Marviva formuló proceso de conocimiento contra el Estado y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (en lo sucesivo abreviado por su acrónimo) en el que solicita se declare la disconformidad del acto administrativo de alcance general denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)” que corresponde al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG del 04 de mayo de 2017. También peticionó se les impusiera el pago de las costas a ambos demandados. El Estado se opuso e invocó las defensas de falta de legitimación en ambas modalidades, así como falta de derecho y de interés actual. INCOPESCA también se opuso y alegó la falta de legitimación en ambas modalidades. El Tribunal, al resolver el fondo de la controversia, acogió la falta de derecho, rechazó la demanda e impuso a la actora el pago de ambas costas. No encontrándose satisfecha con lo resuelto, la Fundación plantea recurso de casación por razones de fondo.

II.Alega cuatro motivos de disconformidad, conforme a las siguientes razones. Primero. Se interpretó indebidamente la naturaleza jurídica del Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres”, pues no se trata de un acto de autoorganización y servicio. Ese Decreto no menciona que su naturaleza jurídica sea la de un reglamento autónomo de organización, como tampoco lo hace el Decreto 39489-MINAE. Ninguno de los preceptos de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) invocados como fundamento de ambos decretos se relaciona con la normativa sobre reglamentos autónomos de organización y servicio. Por el contrario, el artículo 6 inciso d) de la LGAP, mencionado en ellos, regula la emisión de reglamentos ejecutivos. La intención del Poder Ejecutivo no fue asignarle carácter de reglamento autónomo de organización y servicio, sino ejecutivo. Además, ambos Decretos no fueron promulgados siguiendo el procedimiento propio de emisión de reglamentos autónomos de organización y servicio, esto es, emisión directa por parte de la institución jerarca del servicio, sino que siguieron el trámite de los reglamentos ejecutivos. Conforme a la jurisprudencia de esta Sala, una característica propia de los reglamentos autónomos es su naturaleza de actos internos, sin valor normativo fuera del ámbito en el que fueron dictados. El Decreto 40379 modifica y elimina las competencias previamente otorgadas por el numeral 6 del Decreto Ejecutivo 39489 a los centros de enseñanza superior, colegios profesionales, instituciones estatales y sociedad civil, por lo que desplegó sus efectos fuera del ámbito de las entidades emisoras. La Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, entidades corporativas, Colegio de Biólogos, de Médicos Veterinarios, de Ingenieros Agrónomos, la Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda, el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza y organizaciones no gubernamentales –representando a la sociedad civil- con actividades de manejo y conservación de vida silvestre, fueron designadas como Autoridades Científicas CITES por el Decreto 39489-MINAE. Todas ellas vieron modificadas y anuladas sus competencias como autoridades científicas sobre especies de interés pesquero y acuícola en peligro de extinción, a partir de lo dispuesto en el Decreto 40379, pese a lo cual no les fue otorgada la audiencia prevista por el numeral 361 de la LGAP. Según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 39489-MINAE -de previo a la modificación operada por el Decreto 40379-MINAE-MAG- su objeto era regular lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre no. 7317, en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, ratificada mediante Ley 5605 del 30 de octubre de 1974. En esta misma línea, el Decreto 40379, según sus propias consideraciones, tuvo por objeto desarrollar normativamente las obligaciones contenidas en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas y Flora Silvestres (Convención CITES) y la Ley de Conservación de Vida Silvestre, a efecto de lo cual pretendió aclarar las disposiciones del Decreto Ejecutivo 39489 en relación con las especies de interés pesquero y acuícola. En la medida en que ambos decretos tienen como finalidad desarrollar y aclarar normas de carácter convencional y legal, no pueden considerarse como reglamentos autónomos de organización y servicio. Dado que el objeto del artículo 1 del Decreto 39489-MINAE es regular lo dispuesto en los numerales 71 a 75 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, así como los numerales III y IV de la Convención CITES y la intención del Decreto 40379 es aclarar, precisar, complementar y desarrollar las disposiciones de las obligaciones contraídas por el país a través de esa Convención y de la Ley de Vida Silvestre, la interpretación correcta es que ambos son actos de alcance general y poseen naturaleza jurídica de reglamento ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con el trámite del artículo 361 de la LGAP genera su invalidez. Segundo. Conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, para los reglamentos autónomos de organización y servicio no es necesario dar la audiencia del inciso 2) del artículo 361 LGAP a las agrupaciones representativas de intereses de carácter general, pero se mantiene la obligación del inciso 1) de otorgarla a las entidades descentralizadas. De conformidad con esa línea jurisprudencial, en la tesis errada del fallo sobre la naturaleza del reglamento, debió seguirse el trámite de audiencia del primer inciso de ese precepto. Por otro lado, de aplicar la jurisprudencia de la Sala Primera, bajo la línea equivocada de la sentencia, el Reglamento debió cumplir el trámite de audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general y corporativo investidas como Autoridades Científicas CITIES –conforme al inciso 2-, porque sus competencias fueron eliminadas en relación con las especies de fauna en peligro de extinción de interés pesquero y acuícola y esas entidades carecieron de oportunidad de influir en la voluntad de la Administración. En cualquiera de ambos casos, debió darse la audiencia correspondiente, que fue omitida. Tercero. La jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Primera siguen líneas distintas sobre cómo aplicar el precepto 361 de la LGAP. Ambas sostienen que los reglamentos ejecutivos deben cumplir con la obligación prevista en esa regla, pero difieren respecto a su aplicación a los reglamentos autónomos de organización y servicio. Para los últimos, la Sala Constitucional establece la obligatoriedad de la audiencia a los entes descentralizados, mientras que para la Sala Primera ello no es requisito de validez. Tomando en cuenta los últimos avances en el derecho humano a la participación pública en la toma de decisiones ambientales, tanto a nivel de jurisprudencia constitucional como del derecho internacional de los derechos humanos, se hace necesaria una nueva interpretación "pro homine” del numeral 361 de la LGAP. El derecho a un ambiente sano del artículo 50 constitucional, 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 11 de su Protocolo Adicional están ligados con el derecho a la participación pública ambiental tutelado por el numeral 9 de la Constitución Política, 23.1.a de la Convención Americana de Derechos Humanos, 21 párrafo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 25 inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, Carta Mundial de la Naturaleza y el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Tanto el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como el derecho a la participación pública en la toma de decisiones ambientales integran el bloque de constitucionalidad y han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-23-17 del 15 de noviembre de 2017 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos (párrafos 226 a 232). Además, el 27 de setiembre de 2008 el país firmó el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe. La Opinión Consultiva OC-23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 15 de noviembre de 2017, ha reconocido el carácter instrumental de ciertos derechos humanos ambientales de procedimiento, incluidos en la Convención Americana, tales como el derecho al acceso a la información ambiental y participación pública, en la medida en que permiten la satisfacción de otros derechos incluidos en ella, tales como vida, salud e integridad personal. Ese Acuerdo, en su artículo 7, desarrolla de forma amplia y progresiva los tres derechos humanos ambientales de acceso y dispone que la participación pública en la toma de decisiones ambientales debe ser en las etapas iniciales, con plazos razonables, debidamente considerada, adecuada e informada, bajo condiciones propicias sociales, económicas y culturales. También establece la obligación del Estado de promocionar la participación pública en la toma de decisiones sobre la elaboración, entre otros, de reglamentos que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el ambiente. Todo esto hace necesario reinterpretar el contenido del artículo 361 LGAP de forma que garantice el pleno goce y respeto al derecho a la participación pública en la toma de decisiones ambientales, según exigen los preceptos 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 10 de la LGAP. Dado que la audiencia de aquella norma es un mecanismo para hacer efectivo el derecho de participación pública, la correcta interpretación es que, tratándose de reglamentaciones de carácter ambiental, ésta debe ser obligatoria con independencia de la naturaleza del acto administrativo que se pretenda promulgar, por aplicación directa de las obligaciones constitucionales y convencionales. El Decreto en cuestión eliminó las competencias ambientales otorgadas a través del Decreto 39489 a una serie de entidades investidas como autoridades científicas CITES, todas ellas integrantes del Consejo de Representantes de Autoridades Científicas CITES. Por ello, la omisión de darles audiencia durante el procedimiento de elaboración del Decreto Ejecutivo vulneró las reglas descritas. Cuarto. Fue indebidamente aplicado el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, pues conforme a su inciso b) había suficiente motivo para litigar. Ha de considerarse su carácter de Fundación, que la demanda fue planteada invocando el interés supraindividual difuso de defensa del ambiente y la participación pública en la toma de decisiones ambientales y que su pretensión es la de restablecer la legalidad de un acto administrativo de alcance general y de carácter ambiental, de modo que existieron múltiples motivos razonables que justifican la interposición de la demanda. Habiendo existido motivo bastante para litigar, se aplicó indebidamente el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

III.Para resolver los agravios formulados, conviene tener en cuenta que la actora, al justificar su pretensión de invalidez, señaló que al emitirse el Reglamento 40379 “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)”, se omitió el trámite de audiencia previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública para las entidades descentralizadas y representativas de intereses de carácter general o corporativo. El Tribunal, al resolver el pedimento, consideró que el Reglamento atacado era un acto de autoorganización “(…) puesto que asigna y distribuye competencias, crea los órganos necesarios para la implementación correcta del Convenio CITES, designa a las Autoridades Científicas y les asigna funciones, regula lo pertinente en cuanto al funcionamiento, estructura, sesiones y actas. Establece y define las relaciones de coordinación y dependencia entre órganos administrativos y técnicos científicos, le establece plazos para la emisión de los permisos, sin que regule aspectos sustanciales respecto a los administrados. No hay en él carácter normativo que no sea específicamente de naturaleza organizativa. En consecuencia, el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (…) que reformó el Decreto Ejecutivo 39489, sigue la naturaleza propia del decreto reformado, sin que se desprenda de su texto o contexto, el carácter normativo que pretende atribuirle la parte actora. (…). En tal sentido, se concuerda con la postura estatal en que el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, reorganiza las competencias del SINAC e INCOPESCA de conformidad con lo dispuesto en la ley. Lo que implica, que al tratarse de un acto de auto organización y servicio (…) no afecta de manera alguna a las entidades descentralizadas o a agrupaciones representativas de intereses (…)”. Al respecto, la parte actora alega los siguientes aspectos medulares en su primer reparo: a) el Decreto no es catalogado, en su propio texto, como reglamento autónomo de organización y servicio, sino ejecutivo, b) su emisión siguió el trámite de los reglamentos ejecutivos y no de los autónomos, c) despliega efectos fuera de la Administración porque suprime competencias de centros de enseñanza, colegios profesionales, instituciones estatales y sociedad civil, por lo que debió darse la audiencia respectiva y d) ambos reglamentos desarrollan normas contenidas en la Ley de Vida Silvestre y en la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas, por lo cual tienen naturaleza ejecutiva, de modo que la reforma debió seguir el trámite de audiencia del artículo 361 de la LGAP.

IV.La jurisprudencia de esta Sala ha establecido las diferencias existentes entre los reglamentos ejecutivos y los autónomos. En la sentencia no. 749 del 10 de setiembre de 2004 -tesis replicada en el fallo no. 798 del tres de noviembre de 2005- se señaló que el reglamento ejecutivo desarrolla, complementa y ejecuta la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ella misma y se ocupa de las relaciones entre la Administración y los administrados, con el objeto de posibilitar la ejecución de la ley. Así, surge para regular aspectos no definidos por la ley, que habrá de desarrollar de conformidad con ella y resultan necesarios para su adecuada aplicación. En esta línea, el voto no. 1242-F-S1-2011 del 26 de setiembre del 2011 señaló su carácter secundario, subordinado y complementario de la ley, lo cual supone que no puede dejarla sin efecto, contradecirla o suplirla, dada su vocación instrumental, en tanto precisa el contenido legal. También se ha señalado, en esos fallos, que los reglamentos autónomos, a diferencia de los ejecutivos, no necesitan de una ley previa para ser promulgados y permiten regular la organización interna de los despachos, oficinas, distribución de competencias y servicios, de modo que tienen eficacia interna, pero no externa por lo cual no pueden incidir sobre los administrados o usuarios (reglamento autónomo de organización), o bien, se ocupan de regular la organización necesaria para la prestación del servicio o los aspectos derivados de la relación estatutaria entre la Administración y sus funcionarios, tales como régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias o becas (reglamento autónomo de servicio).

V.Ahora bien, teniendo claro lo anterior, es preciso incluir una contextualización de los antecedentes normativos de la reglamentación analizada en este proceso, a fin de determinar la naturaleza jurídica de los Decretos implicados en este debate. Así, la Ley 5605 del 30 de octubre de 1974 ratificó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. En ella, el país se comprometió a proteger: 1) las especies en peligro de extinción, 2) las especies que puedan llegar a estar en ese riesgo si su comercio no es regulado y 3) las especies que cualquiera de las partes (en este caso Costa Rica) manifieste sometida a reglamentación interna para prevenir o restringir su explotación, para lo cual requiera la cooperación, de las otras partes, en el control de su comercio. Los integrantes de cada categoría se hallan detallados en listados denominados Apéndices. Para asegurar esa tutela, la Convención se ocupó de establecer la necesidad de obtener permisos previos para exportar, importar y reexportar especies protegidas mediante la Convención, trámite en el cual intervendrían dos autoridades locales; una administrativa y otra científica, cada una con diferentes competencias técnicas. La “Autoridad Científica”, conforme al Tratado, debe verificar que no se perjudicará la sobrevivencia de la especie en peligro y será transportada resguardando su integridad. A la “Autoridad Administrativa” corresponde revisar, entre otros aspectos, que el espécimen no fue obtenido ilegalmente y no será usado con fines comerciales. Ahora, en particular, para la introducción de especímenes procedentes del mar, incluidos en el apéndice de especies en peligro de extinción, o bien especímenes que de no ser regulados pueden estar en peligro de extinción (Apéndices I y II de la Convención) se requiere la obtención de un permiso en el que intervienen tanto las autoridades administrativas como las científicas. La primera deberá constatar que su introducción no perjudicará su sobrevivencia y la segunda: las condiciones en las que será albergado y cuidado y que no será usado con fines comerciales. En congruencia con lo anterior, la Convención establece, en su artículo IX, el deber de cada país suscribiente de nombrar una o más autoridades de ambos tipos. Ahora bien, el Decreto 39489 del 16 de diciembre de 2015, denominado “Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)” fue emitido, según su primer artículo, para regular “(…) lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7313 en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) (…)”. En él se estableció como “Autoridad Administrativa CITES” al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y dentro de sus funciones, entre otras, se fijaron las siguientes: la inspección y control de criaderos y viveros de especies en peligro de extinción, verificación de que la importación o exportación cuenta con permiso del país receptor o exportador. Además, establece un plazo para el trámite de los permisos respectivos. El Decreto también estableció a las “Autoridades Científicas CITES”, dentro de las cuales definió a seis centros de enseñanza superior (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza), tres colegios profesionales (Colegio de Biólogos, de Médicos Veterinarios y de Ingenieros Agrónomos), cinco instituciones del Estado (INCOPESCA, Servicio Nacional de Salud Animal, Servicio Fitosanitario del Estado, Museo Nacional de Costa Rica e Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria) y dos representantes de la sociedad civil. En su texto se detallan los requisitos para la designación de los representantes de las autoridades científicas y se dispone la creación del Consejo de esas autoridades, a quienes les asigna una serie de funciones. Por su parte, el Decreto 40379 del 28 de abril de 2017, designado como “Reforma regulación de la autoridad administrativa y autoridades científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres”, modificó el primer artículo del Decreto 39489 previamente examinado, para que su texto indique lo siguiente: “El presente Decreto Ejecutivo regulará lo dispuesto en los numerales 71, 73, 74 y 75 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre no. 7317 en relación con los numerales III y IV de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), ratificada mediante Ley Nº5605 del 30 de octubre de 1974. / En cumplimiento del artículo 1º de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°7317, se excluye la aplicación del presente decreto en relación con aquellas especies de interés pesquero o acuícola, de conformidad con la regulación específica establecida en la Ley N°7384, de 16 de marzo de 1994, y la ley N°8436, de 1 de marzo de 2005, y cuya competencia como entidad ejecutora corresponde a INCOPESCA. / Para el cumplimiento de la Convención CITES, en relación con aquellas especies de interés pesquero o acuícola que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención, el INCOPESCA deberá fungir como Autoridad Científica según sus atribuciones administrativas, técnicas y científicas, de conformidad con las Leyes N° 7384 y N° 8436 y el Ministerio de Agricultura y Ganadería como Autoridad Administrativa". (El destacado es suplido). Este recuento permite colegir que el Decreto 39489 tiene una clara vocación normativa, en tanto desarrolla, complementa y dispone las condiciones indispensables para la ejecución de la ley que aprobó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Además, sus regulaciones también denotan su alcance general -y no interno- pues propenden a surtir efectos sobre cualquier sujeto que procurase importar, exportar o reexportar especies en peligro de extinción, en tanto le exige la obtención de permisos o certificados a cargo de dos autoridades: una administrativa y otra científica. Además, dentro de las autoridades científicas fueron designadas entidades públicas y privadas que tendrán funciones técnicas en el otorgamiento de los permisos de importación, exportación y reexportación de las especies tuteladas por la Convención. Así las cosas, para este órgano, su estatus es coincidente con el de reglamento ejecutivo. Nótese que, si la Ley respectiva es abrogada, el Decreto en análisis perdería razón de ser y quedaría vaciado de contenido, puesto que tiene un carácter dependiente o subordinado -y no autónomo- de la ley, lo cual confirma, de nuevo, esa conclusión. Dado que el Decreto Ejecutivo no. 40379 lo que hace es introducir una modificación en su antecedente (39489), aquél comparte la naturaleza de este, aplicando el principio de que lo accesorio sigue a lo principal. En resumen; los Decretos 39489 y 40379 tienen estatus de reglamentos ejecutivos.

VI.Corresponde ahora examinar las implicaciones de esta categorización respecto de lo regulado por el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública. El precepto, ubicado dentro del Capítulo intitulado “De la Elaboración de Disposiciones de Carácter General señala: “1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas. 2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. 3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” En torno al precepto, la sentencia de esta Sala no. 10-2002 del 22 de enero de 2002, dispuso el carácter de formalidad sustancial de la audiencia dispuesta en la norma, salvo para los supuestos excepcionales previstos en ella. A su vez, en el voto no. 749-2004 del 10 de septiembre de 2004 de este mismo órgano precisó lo siguiente, en torno a la disposición comentada: “La idea que subyace en esta normativa, tiene tres objetivos: a.- promover la mejor realización de los intereses públicos, b.- que se ejerza la actividad administrativa en forma legal, acertada, oportuna y eficaz, y c.- se posibilite el derecho fundamental de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, basado en el concepto de que la soberanía reside en la Nación (artículo 2 de la Constitución Política). En lo que aquí interesa, la audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectadas, no es discrecional, sino obligatoria y por lo tanto, unida necesariamente a la validez de la disposición general que se emita (como culminación del procedimiento), y en consecuencia, su ausencia causa invalidez.” (El destacado es suplido). Finalmente, y en lo que interesa para este asunto, el fallo no. 798-2005 precisa que ese trámite se impone para disposiciones de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, es decir, en reglamentos ejecutivos, no así para los autónomos. De lo citado se sigue que la reforma reglamentaria dispuesta por el reglamento ejecutivo no. 40379-MINAE-MAG, para ser válida, debió cumplir con el trámite de audiencia dispuesto por el numeral 361 LGAP. Al no constatarse, su emisión adolece de un requisito sustancial que genera su invalidez. Así las cosas, lleva razón el recurrente en su primer motivo de casación, por lo que habrá de anularse el fallo del Tribunal. Ahora, es indispensable proceder en los términos del numeral 150 acápite 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de previo a emitir pronunciamiento sobre el fondo, para lo cual se hace indispensable examinar las defensas invocadas por los demandados. El Estado alega, en primer término, la falta de legitimación en ambas modalidades. Para esta Sala, la Fundación actora, como entidad privada de utilidad pública (artículo 1 de la Ley de Fundaciones), actuó en defensa de intereses colectivos y difusos, pues la supresión de la audiencia eliminó la posibilidad de que entidades representativas de intereses generales emitieran criterio sobre la reforma reglamentaria ejecutada, lo cual inhibió a la Administración de ponderar las consideraciones que hubieren podido allegar los interesados. Por ello, se considera legitimada para actuar en defensa de esos intereses en los términos del artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Tampoco puede prosperar la defensa de falta de legitimación pasiva, pues la disposición de carácter general anulada proviene del Estado, parte demandada. Distinto sucede con INCOPESCA, entidad contra la cual la Fundación actora también dirigió el reclamo, pues no fue esta entidad la emisora del Reglamento ni quien debió ocuparse de resguardar el trámite establecido por el legislador para su emisión. Ese Instituto interviene en este asunto como mero destinatario del cambio que pretendió hacer en Estado en la “Autoridad Científica” y “Autoridad Administrativa” respecto de las especies de interés pesquero o acuícola protegidas por la Convención, pero sin que por su acción u omisión se constatara el defecto sustancial en el trámite de emisión de la disposición de carácter general cuya invalidez fue constatada en esta sede. Así las cosas, a su respecto, habrá de acogerse la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por INCOPESCA. Ahora, no obstante que la regla general contenida en el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo impone a la parte vencida el pago de las costas, considera esta Sala que la Fundación actora tenía motivo suficiente para litigar contra INCOPESCA, dado que el reglamento impugnado incidía en sus competencias, de modo que respecto de esta codemandada que no ha resultado vencida, se resuelve el asunto sin especial condena en costas. Por otra parte, en cuanto al fondo, habiendo demostrado la parte actora que le asiste razón en su planteamiento, deberá denegarse la defensa de falta de derecho, al igual que la de falta de interés actual ante la vigencia –de previo a esta declaratoria- del Decreto impugnado. Así las cosas, corresponde declarar la disconformidad del acto administrativo de alcance general de contenido normativo Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” y de todos los actos y actuaciones conexas, porque en su trámite de emisión fueron vulnerados los numerales 128, 158, 166 y 361 de la Ley General de la Administración Pública. A tenor de lo dispuesto por el artículo 130 acápite 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la anulación del Decreto Ejecutivo no. 40379-MINAE-MAG producirá efectos erga omnes, salvo los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. Este fallo deberá publicarse íntegramente en el Diario Oficial La Gaceta, con cargo a la parte demandada. La parte demandada, perdidosa en este asunto, deberá asumir el pago de las costas del litigio en los términos del numeral 119 acápite 2 y 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 73 acápite 1 del Código Procesal Civil, así como los costos de publicación del fallo. Por innecesario, se omite el análisis del resto de los agravios planteados por el casacionista.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de casación. Se anula la sentencia del Tribunal. En su lugar, fallando por el fondo, se acoge la falta de legitimación pasiva alegada por INCOPESCA. A su respecto, se resuelve el asunto sin especial condena en costas. Se deniegan las defensas invocadas por el Estado y se declara con lugar la demanda. Se dispone la disconformidad con el Ordenamiento Jurídico del acto administrativo de alcance general, de contenido normativo, correspondiente al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” del 28 de abril de 2016 y de todos los actos y actuaciones conexas. La nulidad dispuesta surtirá efectos erga omnes, salvo eventuales derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas. Este fallo deberá publicarse íntegramente en el Diario Oficial La Gaceta, con cargo a la parte demandada, en el plazo máximo de dos meses a partir de su notificación, lo cual deberá acreditar dentro de ese tiempo, ante la autoridad jurisdiccional encargada de la ejecución. Los gastos de esta publicación deberán ser asumidos por el Estado, a cuyo cargo corre el pago de las costas.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Rosalena Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.