Error in bid price in administrative contracting must be resolved according to tender termsError en precio de oferta en contratación administrativa debe resolverse conforme al cartel

FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours forty-five minutes on the twenty-second of October of two thousand twenty.

Proceedings of a pure-law nature (proceso de conocimiento declarado de puro derecho) filed before the Administrative and Civil Tax Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) by PABLO MORALES JIMÉNEZ, single, biologist; against the STATE (ESTADO), represented by the prosecutor María del Rosario León Yanarella, marital status not indicated, resident of Heredia, ALEXANDER MOLINA VILLALOBOS, civil engineer, resident of Cartago, and the BOARD OF CONSTRUCTIONS, INSTALLATIONS AND ACQUISITIONS (PATRONATO DE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y ADQUISICIONES). Appearing as special judicial representative of the plaintiff is Lic. Alessio Blandón Castellón, widower; and, for the co-defendant Molina Villalobos, Lic. Mario Muñoz Jiménez, divorced. The natural persons are of legal age, and with the exceptions noted, married, attorneys, and residents of San José.

Drafted by Judge Molinari Vílchez

CONSIDERING

I.- According to the facts held as proven in the appealed judgment and not challenged by the cassation appellant, on January 17, 2014, and through the governmental procurement system (Compr@Red), the Institutional Procurement Office (Proveeduría Institucional) of the Ministry of Justice and Peace published abbreviated tender No. 2014LA-000001-9999, called: “Preparation of forms and environmental management (regencia ambiental) for processing before SETENA for the young adult project and construction of four modules in CAI Reforma and one module in CAI Pococí”. The services requested therein were divided into two lines: Line number 1: Preparation of forms and environmental management for processing before SETENA for the young adult project, CAI La Reforma. Line number 2: Soil study, preparation and processing for form D1 for environmental feasibility (viabilidad ambiental) before SETENA, and environmental management for the construction of four modules at CAI Reforma and one module at CAI Pococí. According to the technical specifications, line number 1 corresponded to a single service. Line number 2, however, was composed of two services. Messrs. Alexander Molina Villalobos and Pablo Morales Jiménez submitted offers in said tender. In the digital offer of Mr. Molina Villalobos, the following prices were stated: for line number 1: ¢4,800,000.00. For line number 2: ¢4,800,000.00. In the digital offer of Mr. Pablo Morales, the following were proposed: for line number 1: ¢4,050,000.00. For line number 2: ¢8,075,000.00. In the written offer of the latter, it was expressly indicated: “The price for doing the work corresponding to line 1 is C 4,050,000. In letters: Four million fifty thousand exact colones. The price for doing the work corresponding to line 2 is C 8,075,000. In letters: Eight million seventy-five thousand exact colones”. By means of official letter PI-AL 0049-2014 of February 4, 2014, the Legal Advisory Office (Asesoría Legal) of the Ministry of Justice and Peace analyzed the submitted offers and, in what is of interest, noted: “OFFER NUMBER 2: PABLO MORALES JIMÉNEZ. As established in the offer receipt, the amount thereof is twenty million two hundred thousand colones, but this is because in the Compr@RED system, line 2 contemplates the studies as 2 units; integrally reviewing the offer, it is found that the offer amount is twelve million one hundred twenty-five thousand colones (sic), by reason of which the participation guarantee is sufficient, and thus his offer continues to be considered; and in accordance with article 83 of the RLCA, it is understood that for evaluation purposes, the price established in the offer receipt is considered and, in the event of being the winner of the contest, for execution purposes, the amount of twelve million one hundred twenty-five thousand colones (sic)”. By official letter No. DIP PCIAB-055-2014 of February 10, 2014, the Penitentiary Infrastructure Department (Departamento de Infraestructura Penitenciario) of the Construction Board (Patronato de Construcciones) of the Ministry of Justice and Peace issued the following technical criterion: “Offer No. 1: 108160548 – Alexander Molina Villalobos: According to official letter PI-AL-0054-2014, the company presents the requested corrections (subsane) and is admissible. Therefore, the company technically complies with what was requested in the bid documents. Offer No. 2: 0110310460 -Pablo Morales Jiménez: According to official letter PI-AL-0054-2014, the company presents the requested corrections and is admissible. Therefore, the company technically complies with what was requested in the bid documents […]”. By means of official letter No. S.O.M.E.01-2014 of February 10, 2014, the Architecture Department (Departamento de Arquitectura) of the General Directorate of Social Adaptation (Dirección General de Adaptación Social) of the cited Ministry also considered that both offers met the technical specifications requested in the bid documents and the prices were reasonable. On February 19, 2014, the Contracts Unit (Unidad de Contrataciones) of the Institutional Procurement Office conducted a study of the offers and recommended awarding line number 1 to Mr. Morales Jiménez, as the unit and total price was the sum of ¢4,050,000.00. Regarding line 2, it recommended its award to Mr. Alexander Molina, as the unit price was the amount of ¢4,800,000.00 and the total price the amount of ¢9,600,000.00. In session No. 7-2014 of February 21, 2014, the Award Recommendation Commission (Comisión de Recomendación de Adjudicaciones) recommended the following: “Award the tender as follows, to Alexander Molina Villalobos line two (2), for an amount of nine million six hundred thousand exact colones (¢9,600,000.00); and to Pablo Morales Jiménez line one (1) for a total amount of four million fifty thousand exact colones (¢4,050,000.00)”. By means of administrative resolution No. 34-2014 at 14 hours 29 minutes on February 28, 2014, the Institutional Provider (Proveedor Institucional) issued the award act in the terms recommended in the cited official letters. Against said act, Mr. Morales Jiménez filed a motion for revocation (recurso de revocatoria), a challenge that was denied through agreement No. 058-2014 adopted in ordinary session No. 1865 of April 8, 2014, by the Board of Directors of the Board of Constructions, Installations and Acquisition of Goods.

II.- Mr. Pablo Morales Jiménez filed the present proceedings against the State, the Board of Constructions, Installations and Acquisitions, and Mr. Alexander Molina Villalobos, requesting that the non-conformity with the legal system and consequent nullity of act No. 34-2014 be declared with respect to the award of line number 2, as well as the administrative act recorded in minute No. 39 of volume 6 at 9:00 hours on February 21, corresponding to the award recommendation (as clarified and reformulated in the preliminary hearing). Likewise, he requests compensation for the damages caused, specifically: a) Economic damage for the non-award, corresponding to the net profit (utilidad neta) lost in the sum of ¢650,000.00, plus an environmental management service (regencia) of ¢2,000,000.00, for a total of ¢2,650,000.00. b) Subjective moral damage (daño moral subjetivo) for the amount of ¢2,500,000.00 (as clarified in the preliminary hearing). He requests that the abbreviated tender under examination be awarded to him. In the event of opposition, he requests that the Institutional Procurement Office of the Ministry of Justice and Peace be ordered to pay costs (costas). The State's representation answered the claim negatively and raised the objection of lack of right. The other co-defendants were declared in default. By judgment No. 80-2017-II at 11:00 hours on November 30, 2017, issued by the Administrative and Civil Tax Tribunal, Second Section, the claim was partially granted, understanding it to be denied in what was not expressly stated. The partial non-conformity with the legal system of the award act No. 34-2014 at 14 hours 29 minutes on February 28, 2014, issued by the Institutional Provider, was declared, solely with respect to the award of line number 2. The State and the Board of Constructions, Installations and Acquisitions were ordered to pay the plaintiff the sum of ¢500,000.00 for subjective moral damage. Likewise, to pay him the expected profit (utilidad esperada) on line number 2, the amount of which was reserved for determination at the judgment execution stage. Both sets of costs were imposed on those co-defendants. The State's representation, dissatisfied with the ruling, filed a cassation appeal (recurso de casación) before this Chamber, which was admitted.

Cassation on substantive grounds III.- In the sole charge, the cassation appellant alleges violation of numeral 2 of the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa, LCA) and 4 of its Regulation (Reglamento) by erroneous interpretation. Likewise, it argues the lack of application of canons 26, 27, 55, and 83 of the Regulation to the Administrative Contracting Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, RLCA), as well as articles 158, 159, 160, and 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). It points out that the existence of a duplication of the plaintiff's offer price by the Compr@Red system is not questionable, which was observed and corrected by the Administration, as seen in official letter PI-AL-049-2014 of February 4, 2014, in which the error in the system and its correction were warned. Thus, it emphasizes, the analysis of the offers was done under equal conditions, as the price submitted by the plaintiff in his offer was always taken into account. It notes that Compr@Red is a computer system, used by state institutions and bodies to publish State purchases. Now, it warns, the duplication that occurred in that system constitutes a technical aspect that cannot be equated to an illegal or arbitrary administrative action, as the lower court (A-quo) considered. Especially when there is evidence on file that the technical error was observed and corrected through a legal criterion, as stated. It says the Tribunal pointed out that the duplication of the plaintiff's offer price was considered for the award and that, therefore, he was not awarded line 2; however, there is no proof of that circumstance. It insists, the judges determined that the Administration had valued the plaintiff's offer at the sum of ¢16,150,000.00, when there is no proof of that particular. In that sense, it considers ordinals 82, subsection 4) of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), in relation to 330 and 351 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil, CPC), regarding the assessment of evidence, to be infringed. On the other hand, it argues, the Tribunal started from the fact that the Administration had to award line 2 to the plaintiff, because price was the only thing that prevailed. However, it claims, in addition to price, there were other technical and legal aspects that influenced the adoption of the offer. It asks to take into account that, in the bid conditions document, it was expressly stated: “4. EVALUATION METHODOLOGY FOR BOTH LINES: For all lines of this process, the selection of the winning offers will be made solely based on the price factor and the fulfillment of the admissibility conditions, general and special […]” (the highlighting is from the cassation appellant). With the above, it concludes, price was not the only factor to consider for the award, as those other conditions also existed. It considers the lack of application of cardinals 26, 27, and 55 of the RLCA, because the Administration assessed the circumstances of each of the bidders according to the bid conditions and, based on that, issued the award act. On the other hand, it points out, the Tribunal did not ignore the clarification requested from the plaintiff about the price of his offer, nor the legal opinion of the Legal Advisory Office of the Ministry of Justice on the matter; however, because it was not expressly indicated there to clarify whether the price was unit or total, it considered that there was unequal treatment in the evaluation of the offers, which it translated into an award act lacking motive and content. It considers that, with that determination, numerals 158, 159, and 160 of the LGAP were infringed, because the Tribunal determined that the award act was partially invalid based on an unfounded interpretation contrary to the evidence provided. In that same line, it argues the violation of precept 190 ibid, by virtue of the fact that the State was condemned in damages based on an erroneous interpretation of the evidence brought to the file. Finally, it maintains, article 83 of the RLCA establishes, grosso modo, that offers must be analyzed or evaluated according to the bid documents, and that is precisely what the Administration did in this case; however, the Tribunal did not interpret it that way due to the erroneous evidentiary assessment carried out sub-lite.

IV.- In resolving the matter, the Tribunal emphasized that the controversy was limited to the award of the mentioned line 2. It highlighted, according to official letter No. PI-269-2017 of October 13, 2017, requested by the Tribunal as evidence for a better decision, that line was composed of two different services: one corresponding to the studies and permit procedures for the construction of 4 modular dormitories in the Institutional Care Center La Reforma (Centro de Atención Institucional La Reforma) and, another, referring to the studies and permit procedure for the construction of 1 dormitory in the Institutional Care Center of Pococí (Centro de Atención Institucional de Pococí). With the above, it considered it evident that the price the plaintiff offered for that line (¢8,075,000.00) was global, meaning it covered both services and was not a unit price for each of them. It took into consideration that in official letter PI-AL-0049-2014 of February 4, 2014, it was indicated: “OFFER NUMBER 2: PABLO MORALES JIMÉNEZ. As established in the offer receipt, the amount thereof is twenty million two hundred thousand colones, but this is because in the Compr@RED system, line 2 contemplates the studies as 2 units; integrally reviewing the offer, it is found that the offer amount is twelve million one hundred twenty-five thousand colones (sic) […]”. It explained that this last amount (¢12,125,000.00) results from the sum of ¢4,050,000.00 (offered for line number 1) and ¢8,075,000.00 (offered for line number 2). It highlighted that if the Compr@Red system duplicated the offered amount, regardless of the technological reasons that justify it, the truth is that this constitutes a problem that is absolutely alien to the bidder's will, and he does not have to bear it, much less understand it. In its view, this is an anomalous situation caused by the Administration itself, and, consequently, the duty to resolve it in a timely and efficient manner falls upon it. Given this factual framework, it considered that the Ministry of Justice and Peace had acted arbitrarily and illegally in the award of line number 2 of the contract under examination, because the price offered by the plaintiff (¢8,075,000.00) was without doubt lower than the one finally awarded (¢9,600,000.00). It clarified that it would have been different if the bid documents themselves had obligated the participants to bid by unit price, in which case, it would have sufficed to multiply the unit price offered by two, and from the result of that operation, there would have been absolute certainty of what the total amount submitted by both bidders was, and which of them satisfied the selection criteria for making the award decision. However, sub júdice, it asserted, the Administration did not require it so, and what happened was that the Compr@Red system duplicated the amount of ¢8,075,000.00 offered by the plaintiff, considering it a unit price, resulting in a total price of ¢16,150,000.00, which does not correspond to the will expressed in the digital bid submitted by the plaintiff. That error, it held, was born from the arbitrary action of the Administration that wanted to understand it that way, attributing such anomalous action to the functioning of the Compr@Red system. For the Tribunal, that justification is irrelevant because "what matters for the purposes of judicial control of legality of the Administration's contractual activity, is the final will adopted and not the instrumental procedural actions prior to that decision". Likewise, the lower court considered that this entailed the violation of canon 4 of the LCA, because the offer most convenient to the general interest was not selected. It explained that, according to the evaluation methodology set forth in the bid documents, the selection of the winning offers would be made solely taking into account the offered price. Thus, it concluded, if the price was the only determining factor for the award of the lines, that means that line number 2 was awarded at a price higher than the ¢8,075,000.00 offered by the plaintiff, which translates into a serious defect in the motive and content of the award act, in accordance with article 3, fourth paragraph of the LCA, in relation to cardinals 132, 133, 158, 164.2, and 166 of the LGAP. It rejected the argument of the State's representation that the choice of the most favorable offer was subject to different determining elements, since by express provision of the bid documents, price would be the sole factor. On the other hand, it warned, it is true that Mr. Pablo was consulted about his prices and he stated they were correct; however, it considered that circumstance irrelevant for the object of the sub-lite, given that at no time was he asked to clarify whether the price offered for line number 2 was a unit price, in which case that information would have been clarifying regarding the total amount for the two services tendered in that line. It also denied the State's allegation that the system duplicated both the plaintiff's offer and that of the co-defendant Alexander Molina and, in this regard, both were analyzed under equal conditions. On that particular, it noted: “[…] by not having asked the bidders to indicate the unit price of their services, the automatic duplication made of the offered amounts constitutes in itself unequal treatment, because it implies falsely holding that Mr. Alexander Molina Villalobos also offered a global price and not a unit one, even though there are no elements that allow confirming such an affirmation and, consequently, that reasoning of the state representation, which is merely speculative, is the best intellectual evidence that it was materially impossible for both offers to be analyzed under equal conditions. In fact, one could do the same rational exercise that the Administration did and that the State's attorney does in her defense, but in reverse, since if Mr. Alexander Molina Villalobos offered the amount of ¢4,800,000.00 as the unit price for Line number 2, consequently, his global price of ¢9,600,000.00 was higher than the global price that Mr. Pablo Morales Jiménez offered of ¢8,075,000.00. The difference between both reasonings resides in the fact that the latter is not speculative or conjecturable, because there is certainty that the plaintiff offered a global price of ¢8,075,000.00 for Line number two, which is corroborated from his own offer, but it is also a fact that was clarified by the legal criterion issued by the Legal Advisory Office of the Ministry of Justice and Peace during the course of the contracting […]”. Finally, it considered that the State incurred an error of law by invoking article 83 of the RLCA as the legal basis for what was done, by virtue of the fact that the events that occurred do not fit the assumption regulated by the norm, specifically, because the plaintiff's offer did not contain two mutually contradictory statements and were not even contradictory with the bid documents, since the latter did not require submitting a unit amount for each of the services of line number 2.

V.- From the reading of what was argued by the cassation appellant, this Chamber extracts two allegations: 1. Although there was a duplication of the plaintiff's offer in the Compr@Red system, the Administration observed and corrected that error and, in that regard, the offers were evaluated under equal conditions. Furthermore, there is no evidence accrediting that the plaintiff's offer was evaluated using the duplicated amount (¢16,150,000.00) as a parameter, as the Tribunal considered. 2. Price was not the only evaluation factor for the award of the offers, as other conditions were expressly set in the bid documents. From the analysis of the foregoing arguments, this Chamber does not arrive at a solution different from the one ruled. Having reviewed the bid documents, it is observed that it was determined therein that the selection of the winning offers would be made “solely based on the price factor and the fulfillment of the admissibility conditions, general and special”. Likewise, it was stipulated there that, in the event of a tie, the first criterion to define the awardee would be whoever offered the lowest price. As can be seen, for that particular contract, after overcoming the admissibility conditions, price would serve as the determining element for the selection of the contractor. Now, as was held as accredited in the objected judgment and without being questioned by the appellant, both the plaintiff's offer and that of the co-defendant Alexander Molina were admissible in formal and technical aspects; that is, both met the admissibility conditions (point 3 of the bid documents). It was also held as proven that line number 2 was awarded to Mr. Alexander Molina for the sum of ¢9,600,000.00, an amount resulting from the duplication of the price indicated in his offer (¢4,800,000.00), as this latter amount was considered to be the unit price for each service. Now, if the plaintiff offered the sum of ¢8,075,000.00 as the global price for the two services and was not awarded the contract, there was evidently an error on the part of the Administration, as it granted the contract for an amount greater than that offered by Mr. Pablo, despite the fact that price would be the determining element for choosing the contractor, as was provided in the bid documents. On this aspect, the cassation appellant argues that, in addition to price, other conditions would be evaluated; however, it does not explain or demonstrate what those conditions or circumstances were that, in this particular case, prevailed over price. The Administration also made no reference to any such thing. On the other hand, it is taken into consideration that, through official letter PI-UC-053-2013 dated February 10, 2014, signed by Ms. Odilie Flores Gómez, analyst of the Contracts Unit, Mr. Alexander Molina was consulted as follows: "In relation to the Abbreviated Tender […] your company offers for line number 2 […] a total price of ¢9,600,000.00 (nine million six hundred thousand exact colones), therefore you are requested to indicate if with these prices, your company will be able to comply with the terms of the contract […]". In the same vein, through official letter PI-UC-054-2013 of the same date as the previous one and signed by the same person, Mr. Pablo Morales was consulted: "In relation to the Abbreviated Tender […] your company offers for line number 2 […] a total price of ¢8,075,000.00 (eight million seventy-five thousand exact colones), therefore you are requested to indicate if with these prices, your company will be able to comply with the terms of the contract […]". With the above, this Chamber concludes that, regardless of whether or not the error of duplicating the plaintiff's offer price was incurred in the evaluation of the offers, since the Compr@Red system displayed it that way (proven fact 5), the truth is that during the contracting process it was clear that the amount of ¢8,075,000.00 offered by the plaintiff referred to the total price of line 2 and, thus, that was the price that had to compete with the ¢9,600,000.00 offered by the other participant. From a simple comparison between both, it is evident that the plaintiff's offer contained a lower price, hence, in attention to the selection terms set in the bid documents, he should have been the awardee. By not doing so, the Administration undoubtedly incurred the normative violations pointed out by the Tribunal and, in that regard, there is no merit in overturning the ruling. In accordance with the foregoing, and as the infringements argued by the challenger are not observed, the censure will be denied.

VI.- In line with what has been outlined, the cassation appeal filed by the State's representation will be dismissed, and it must bear the costs generated by its exercise, in accordance with ordinal 150.3 of the CPCA.

THEREFORE

The cassation appeal filed by the defendant party is dismissed, and it must bear the costs generated by its exercise in accordance with cardinal 150.3 of the CPCA.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez ERAMIREZCA Classification prepared by the FIRST CHAMBER of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution in an onerous manner is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 07:47:36.

Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Contratación administrativa Subtemas:

Precio.

En el presente asunto, en el cartel de licitación se determinó que la selección de las ofertas ganadoras se haría “únicamente en función del factor precio y del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad, generales y especiales”. Se estipuló, en caso de empate, el primer criterio para definir al adjudicado sería quien ofreciera el menor precio. Para esta contratación, después de superadas las condiciones de admisibilidad, el precio fungiría como elemento determinante para la escogencia del contratista. Las ofertas de ambas partes resultaron admisibles. La línea número 2 fue adjudicada al co-accionado por la suma de ¢9,600,000. Si el demandante ofertó la suma de ¢8,075,000 como precio global por los dos servicios y no resultó adjudicatario, evidentemente hubo un error de la Administración, pues concedió el contrato por un monto mayor al que fue ofertado por el accionante, pese a que el precio sería el elemento determinante para elegir al contratista, según así se dispuso en el cartel de licitación (voto 2434-F-2020).

... Ver más *140033111027CA* Res. 002434-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de octubre de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por PABLO MORALES JIMÉNEZ, soltero, biólogo; contra el ESTADO, representado por la procuradora María del Rosario León Yanarella, no indica estado civil, vecina de Heredia, ALEXANDER MOLINA VILLALOBOS, ingeniero civil, vecino de Cartago, y el PATRONATO DE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y ADQUISICIONES. Figura como apoderado especial judicial del actor, el Lic. Alessio Blandón Castellón, viudo; y, por el co-demandado Molina Villalobos, el Lic. Mario Muñoz Jiménez, divorciado. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

Redacta el magistrado Molinari Vílchez

CONSIDERANDO

I.- Conforme los hechos tenidos por demostrados en la sentencia recurrida y no cuestionados por el casacionista, en fecha 17 de enero de 2014 y a través del sistema de compras gubernamentales (Compr@Red), la Proveeduría Institucional del Ministerio de Justicia y Paz publicó la licitación abreviada No. 2014LA-000001-9999, denominada: “Elaboración de formularios y regencia ambiental para el trámite ante la SETENA del proyecto adulto joven y construcción de cuatro módulos en CAI Reforma y un módulo en CAI Pococí”. Los servicios allí requeridos fueron divididos en dos líneas: Línea número 1: Elaboración de formularios y regencia ambiental para trámite ante SETENA del proyecto adulto joven, CAI La Reforma. Línea número 2: Estudio de suelos, elaboración y trámite para el formulario D1 para la viabilidad ambiental ante SETENA y regencia ambiental para la construcción de cuatro módulos en el CAI Reforma y un módulo en el CAI Pococí. De acuerdo con las especificaciones técnicas, la línea número 1 correspondía a un único servicio. La línea número 2, en cambio, estaba conformado por dos servicios. Los señores Alexander Molina Villalobos y Pablo Morales Jiménez ofertaron en dicha licitación. En la oferta digital del señor Molina Villalobos se formularon los siguientes precios: para la línea número 1: ¢4,800,000.00. Para la línea número 2: ¢4,800,000.00. En la oferta digital de don Pablo Morales se propusieron los siguientes: para la línea número 1: ¢4,050,000.00. Para la línea números 2: ¢8,075,000.00. En la oferta escrita de este último se indicó expresamente: “El precio por hacer los trabajos correspondientes a la línea 1 es de C 4.050.000. En letras: Cuatro millones cincuenta mil colones exactos. El precio por hacer los trabajos correspondientes a la línea 2 es de C 8.075.000. En letras: Ocho millones setenta y cinco mil colones exactos”. Mediante oficio PI-AL 0049-2014 del 4 de febrero de 2014, la Asesoría Legal del Ministerio de Justicia y Paz analizó las ofertas presentadas y, en lo de interés, señaló: “LA OFERTA NÚMERO 2: PABLO MORALES JIMÉNEZ. Según se establece en el comprobante de la oferta, el monto de la misma es de veinte millones doscientos mil colones, pero ello se debe a que en el sistema de compr@RED la línea 2 contempla los estudios de 2 unidades; revisando integralmente la oferta se tiene que el monto de la oferta doce millones ciento veinte cinco mil colones (sic), en razón de lo cual se tiene que la garantía de participación es suficiente, por lo que se continúa considerando su oferta; y de conformidad con el artículo 83 del RLCA, se tiene que para efectos de evaluación se considera el precio establecido en el recibo de la oferta y, en el caso de ser ganadora del concurso, para efectos de ejecución el monto de doce millones ciento veinte cinco mil colones (sic)”. Por oficio No. DIP PCIAB-055-2014 del 10 de febrero de 2014, el Departamento de Infraestructura Penitenciario del Patronato de Construcciones del Ministerio de Justicia y Paz emitió el siguiente criterio técnico: “Oferta No. 1: 108160548 – Alexander Molina Villalobos: Según oficio PI-AL-0054-2014, la empresa presenta los subsane solicitados y es admisible. Por tanto la empresa cumple técnicamente con lo solicitado en el cartel. Oferta No. 2: 0110310460 -Pablo Morales Jiménez: Según oficio PI-AL-0054-2014, la empresa presenta los subsane solicitados y es admisible. Por tanto la empresa cumple técnicamente con lo solicitado en el cartel […]”. Mediante oficio No. S.O.M.E.01-2014 del 10 de febrero de 2014, el Departamento de Arquitectura de la Dirección General de Adaptación Social del Ministerio citado también consideró que ambas ofertas cumplían con las especificaciones técnicas solicitadas en el cartel y los precios resultaban razonables. En data 19 de febrero de 2014, la Unidad de Contrataciones de la Proveeduría Institucional realizó un estudio de las ofertas y recomendó adjudicar la línea número 1 al señor Morales Jiménez, en tanto el precio unitario y total lo era por la suma de ¢4,050,000.00. En cuanto a la línea 2, recomendó su adjudicación al señor Alexander Molina, pues es el precio unitario fue por el importe de ¢4,800,000.00 y el precio total por el monto de ¢9,600,000.00. En sesión No. 7-2014 del 21 de febrero de 2014, la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones recomendó lo siguiente: “Adjudicar la licitación de la siguiente forma, a Alexander Molina Villalobos la línea dos (2), por un monto de nueve millones seiscientos mil colones exactos (¢9.600.000,00); y a Pablo Morales Jiménez la línea uno (1) por un monto total de cuatro millones cincuenta mil colones exactos (¢4.050.000,00)”. Mediante resolución administrativa No. 34-2014 de las 14 horas 29 minutos del 28 de febrero de 2014, el Proveedor Institucional dictó el acto de adjudicación en los términos recomendados en los oficios de cita. Contra dicho acto, el señor Morales Jiménez interpuso recurso de revocatoria, impugnación que fue denegada por medio del acuerdo No. 058-2014 adoptado en la sesión ordinaria No. 1865 del 8 de abril de 2014 por la Junta Directiva del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes.

II.- El señor Pablo Morales Jiménez interpuso el presente proceso de conocimiento contra el Estado, el Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisiciones y el señor Alexander Molina Villalobos, solicitando se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y consecuente nulidad del acto No. 34-2014 en lo que respecta a la adjudicación de la línea número 2, así como el acto administrativo que consta en el acta No. 39 del tomo 6 de las 9 horas del 21 de febrero, correspondiente a la recomendación de adjudicación (así aclarado y reformulado en audiencia preliminar). Asimismo, pide se le indemnice por los daños y perjuicios generados, concretamente: a) Daño económico por la no adjudicación, correspondiente a la utilidad neta dejada de percibir por la suma de ¢650,000.00, más una regencia de ¢2,000,000.00, para un total de ¢2,650,000.00. b) Daño moral subjetivo por el monto de ¢2,500,000.00 (así aclarado en audiencia preliminar). Pide se le adjudique a él la licitación abreviada en examen. En caso de oposición, solicita se condene en costas a la Proveeduría Institucional del Ministerio de Justicia y Paz. La representación del Estado contestó negativamente la demanda y opuso la excepción de falta de derecho. Los otros co-accionados fueron declarados rebeldes. Mediante sentencia No. 80-2017-II de las 11 horas del 30 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda, se declaró parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose denegada en lo no dicho expresamente. Se declaró la disconformidad parcial con el ordenamiento jurídico del acto de adjudicación No. 34-2014 de las 14 horas 29 minutos del 28 de febrero de 2014, dictado por el Proveedor Institucional, únicamente en lo que respecta a la adjudicación de la línea número 2. Se condenó al Estado y al Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisiciones a pagar a favor del actor la suma de ¢500,000.00 por concepto de daño moral subjetivo. Asimismo, a cancelarle la utilidad esperada en la línea número 2, monto cuya determinación reservó para la etapa de ejecución de sentencia. Se impusieron ambas costas a cargo de esos co-demandados. La representación del Estado inconforme con lo resuelto, incoó recurso de casación ante esta Sala, el cual fue admitido.

Casación por motivos sustantivos III.- En el único cargo, el casacionista acusa la violación del numeral 2 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 4 de su Reglamento por errónea interpretación. Asimismo, arguye la falta de aplicación de los cánones 26, 27, 55 y 83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), así como los artículos 158, 159, 160 y 190 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Apunta, no es cuestionable la existencia de una duplicación del precio de la oferta del actor por parte del sistema de compr@Red, lo cual fue observado y corregido por la Administración, según se aprecia en el oficio PI-AL-049-2014 del 4 de febrero de 2014, en el cual se advirtió del error en el sistema y su corrección. Así, destaca, el análisis de las ofertas se hizo en igualdad de condiciones, pues siempre se tomó en cuenta el precio presentado por el actor en su oferta. Anota, Compr@Red es un sistema informático, utilizado por las instituciones y órganos estatales para publicar las compras del Estado. Ahora, advierte, la duplicación que se dio en ese sistema comporta un aspecto técnico que no puede ser equiparado a una actuación administrativa ilegal o arbitraria, como lo consideró el A-quo. Máxime cuando consta prueba en autos de que el error técnico fue observado y corregido mediante un criterio legal, según se expuso. Dice, el Tribunal señaló que para la adjudicación se consideró la duplicidad del precio de la oferta del accionante y, por eso, no resultó adjudicatario de la línea 2; sin embargo, no existe prueba de esa circunstancia. Insiste, los juzgadores determinaron que la Administración había valorado la oferta del actor en la suma de ¢16,150,000.00, cuando no hay prueba de ese particular. En ese sentido, estima infringidos los ordinales 82, inciso 4) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), en relación con el 330 y 351 del Código Procesal Civil (CPC), en lo que respecta a la valoración de la prueba. Por otra parte, aduce, el Tribunal partió del hecho de que la Administración debió adjudicar al actor la línea 2, pues lo único que prevalecía era el precio. No obstante, alega, además del precio, existían otros aspectos técnicos y legales que influían en la adopción de la oferta. Pide tomar en cuenta que, en el pliego de condiciones del cartel, expresamente se dispuso: “4. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN PARA AMBAS LÍNEAS: Para todas las líneas de este trámite, la selección de las ofertas ganadoras se hará únicamente en función del factor precio y del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad, generales y especiales […]” (el resaltado es del casacionista). Con lo anterior, concluye, el precio no era el único factor a considerar para la adjudicación, pues estaban también esas otras condiciones. Considera la falta de aplicación de los cardinales 26, 27 y 55 del RLCA, pues la Administración valoró las circunstancias de cada uno de los oferentes conforme el pliego de condiciones y, con base en ello, dictó el acto de adjudicación. Por otro lado, señala, el Tribunal no desconoció la aclaración que se le solicitó al actor sobre el precio de su oferta, ni el criterio jurídico de la Asesoría Legal del Ministerio de Justicia sobre el particular; empero, como allí no se indicó expresamente que se aclarase si el precio era unitario o total, consideró que hubo desigualdad de trato en la evaluación de las ofertas, lo que tradujo en un acto de adjudicación carente de motivo y contenido. Estima que, con esa determinación, se infringieron los numerales 158, 159 y 160 de la LGAP, pues el Tribunal determinó que el acto de adjudicación era parcialmente inválido a partir de una interpretación sin fundamento y contraria a la prueba aportada. En esa misma línea, arguye la vulneración del precepto 190 ídem, en virtud de que se condenó en daños al Estado a partir de una errada interpretación de la prueba arribada a los autos. Por último, sostiene, el artículo 83 del RLCA establece, grosso modo, las ofertas deben ser analizadas o valoradas conforme el cartel y eso fue justamente lo que hizo la Administración en este caso; no obstante, el Tribunal no lo interpretó así a raíz de la errónea valoración probatoria efectuada en el sub-lite.

IV.- Al resolver el asunto, el Tribunal enfatizó que la controversia se circunscribía a la adjudicación de la línea 2 en mención. Destacó, conforme el oficio No. PI-269-2017 del 13 de octubre de 2017, requerido por el Tribunal en carácter de prueba para mejor resolver, esa línea estaba compuesta por dos servicios distintos: uno correspondiente a los estudios y trámites de permisos para la construcción de 4 dormitorios modulados en el Centro de Atención Institucional La Reforma y, otro, referente a los estudios y trámite de permisos para la construcción de 1 dormitorio en el Centro de Atención Institucional de Pococí. Con lo anterior, consideró evidente que el precio que ofertó el actor para esa línea (¢8,075,000.00) era global, es decir, abarcaba ambos servicios y no se trataba de un precio unitario para cada uno de ellos. Tomó en consideración que en el oficio PI-AL-0049-2014 del 4 de febrero de 2014, se indicó: “LA OFERTA NÚMERO 2: PABLO MORALES JIMÉNEZ. Según se establece en el comprobante de la oferta, el monto de la misma es de veinte millones doscientos mil colones, pero ello se debe a que en el sistema de Compr@RED la línea 2 contempla los estudios como 2 unidades; revisando integralmente la oferta se tiene que el monto de la oferta doce millones ciento veinticinco mil colones (sic) […]”. Explicó, ese último importe (¢12,125,000.00) resulta de la sumatoria de ¢4,050,000.00 (ofertados para la línea número 1) y ¢8,075,000.00 (ofertados para la línea número 2). Resaltó, si el sistema de Compr@Red duplicó el monto ofertado, independientemente de los motivos tecnológicos que lo justifiquen, lo cierto es que ello comporta un problema que es absolutamente ajeno a la voluntad del oferente y éste no tiene por qué soportarlo, ni mucho menos comprenderlo. A su parecer, esa es una situación anómala provocada por la propia Administración y, por consiguiente, en ella recae el deber de solucionarlo en forma oportuna y eficiente. Ante ese marco fáctico, consideró que el Ministerio de Justicia y Paz había actuado de forma arbitraria e ilegal en la adjudicación de la línea número 2 de la contratación en examen, porque el precio ofertado por el actor (¢8,075,000.00) sin duda era menor que el que fue finalmente adjudicado (¢9,600,000.00). Aclaró, distinto habría sido si en el propio cartel de licitación se hubiere obligado a los participantes a ofertar por precio unitario, caso en el cual, bastaba con multiplicar por dos el precio unitario ofrecido y del resultado de esa operación se habría tenido absoluta certeza de cuál era el monto total presentado por ambos oferentes y cuál de ellos era el que satisfacía los criterios de selección para tomar la decisión de adjudicar. Sin embargo, en el subjúdice, aseveró, la Administración no lo exigió así y lo que pasó fue que el sistema Compr@Red duplicó el monto de ¢8,075,000.00 ofertado por el actor, al considerarlo un precio unitario, dando como resultado un precio total de ¢16,150,000.00, lo cual no corresponde a la voluntad plasmada en la plica digital presentada por el accionante. Ese yerro, sostuvo, nació de la acción arbitraria de la Administración que así lo quiso entender, atribuyendo tal acción anómala al funcionamiento del sistema de Compr@Red. Para el Tribunal, esa justificación es irrelevante porque “lo que interesa para efectos del control judicial de legalidad de la actividad contractual de la Administración, es la voluntad final adoptada y no las actuaciones de trámite de carácter instrumental previas a esa decisión”. Asimismo, el A-quo consideró que ello acarreó la vulneración del canon 4 de la LCA, pues no se seleccionó la oferta más conveniente al interés general. Explicó, conforme la metodología de evaluación dispuesta en el cartel de licitación, la selección de las ofertas ganadoras se haría únicamente tomando en cuenta el precio ofertado. Así, concluyó, si el precio era el único factor determinante para la adjudicación de las líneas, eso significa que la línea número 2 se adjudicó por un precio superior a los ¢8,075,000.00 ofertados por el demandante, lo cual se traduce en un vicio grave en el motivo y contenido del acto de adjudicación, de conformidad con el artículo 3 párrafo cuarto de la LCA, en relación con los cardinales 132, 133, 158, 164.2 y 166 de la LGAP. Rechazó el argumento de la representación del Estado en cuanto a que la escogencia de la oferta más favorable estuviere sujeta a diferentes elementos determinantes, ya que por disposición expresa del cartel, el precio sería el único factor. Por otra parte, advirtió, es cierto que don Pablo fue consultado sobre sus precios y éste manifestó que estaban correctos; sin embargo, estimó que esa circunstancia era irrelevante para el objeto del sub-lite, dado que en ningún momento se le pidió aclarar si el precio ofertado para la línea número 2 era un precio unitario, en cuyo caso esa información sí habría resultado esclarecedora acerca del monto total por los dos servicios licitados en esa línea. También denegó el alegato del Estado, respecto a que el sistema duplicó tanto la oferta del actor como la del co-accionado Alexander Molina y, en este tanto, ambas fueron analizadas en igualdad de condiciones. Sobre ese particular, apuntó: “[…] al no haberse pedido a los oferentes que indicaran el precio unitario de sus servicios, la duplicación automática que se hizo de los montos ofertados constituye en sí mismo una desigualdad de trato, pues ello implica sostener falsamente que el señor Alexander Molina Villalobos también ofertó un precio global y no uno unitario, a pesar de que no existen elementos que permitan confirmar tal afirmación y, por consiguiente, ese razonamiento de la representación estatal, que es meramente especulativo, es la mejor evidencia intelectiva de que era materialmente imposible que ambas ofertas fueran analizadas en igualdad de condiciones. De hecho, se podría hacer el mismo ejercicio racional que hizo la Administración y que hace la abogada del Estado en su defensa, pero a la inversa, ya que si el señor Alexander Molina Villalobos ofertó el monto de ¢4.800.000,00 como precio unitario para la Línea número 2, consecuentemente, su precio global de ¢9.600.000,00 era superior al precio global que ofreció el señor Pablo Morales Jiménez de ¢8.075.000,00. La diferencia entre ambos razonamientos reside en el hecho de que éste último no es especulativo o conjeturable, debido a que sí existe certeza de que el actor ofertó un precio global de ¢8.075.000,00 para la Línea número dos, lo cual se corrobora de su propia oferta, pero además es un hecho que fue aclarado por el propio criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal del Ministerio de Justicia y Paz en el curso de la contratación […]”. Finalmente, consideró que el Estado incurría en un error de derecho al invocar el artículo 83 del RLCA como fundamento jurídico de lo actuado, en virtud de que los hechos acaecidos no encajan en el supuesto que regula la norma, específicamente, porque la oferta del actor no contenía dos manifestaciones contradictorias entre sí y ni siquiera resultaban contradictorias con el cartel, pues en este último no se requirió presentar un monto unitario para cada uno de los servicios de la línea número 2.

V.- De la lectura de lo argüido por el casacionista, esta Sala extrae dos alegatos: 1. Aunque hubo una duplicación de la oferta del actor en el sistema Compr@Red, la Administración observó y corrigió ese error y, en ese tanto, las ofertas fueron valoradas en igualdad de condiciones. Además, no hay prueba que acredite que la oferta del actor se valoró utilizando como parámetro el monto duplicado (¢16,150,000.00), como lo consideró el Tribunal. 2. El precio no era el único factor de evaluación para la duplicación de las ofertas, pues en el cartel se fijaron expresamente otras condiciones. Del análisis de los anteriores argumentos, esta Cámara no arriba a una solución distinta a la fallada. Revisado el cartel de licitación, se observa, en este se determinó que la selección de las ofertas ganadoras se haría “únicamente en función del factor precio y del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad, generales y especiales”. Asimismo, allí se estipuló que, en caso de empate, el primer criterio para definir al adjudicado sería quien ofreciera el menor precio. Como se aprecia, para esa contratación en particular, después de superadas las condiciones de admisibilidad, el precio fungiría como elemento determinante para la escogencia del contratista. Ahora, según se tuvo por acreditado en la sentencia objetada y sin que sea cuestionado por el recurrente, tanto la oferta del actor como la del co-accionado Alexander Molina resultaron admisibles en aspectos formales y técnicos; es decir, ambas cumplieron con las condiciones de admisibilidad (punto 3 del cartel de licitación). También se tuvo por demostrado que la línea número 2 fue adjudicada al señor Alexander Molina por la suma de ¢9,600,000.00, monto que resultó de la duplicación del precio señalado en su oferta (¢4,800,000.00), por considerarse que este último importe comportaba el precio unitario de cada servicio. Ahora, si el actor ofertó la suma de ¢8,075,000.00 como precio global por los dos servicios y no resultó adjudicatario, evidentemente hubo un error de parte de la Administración, pues concedió el contrato por un monto mayor al que fue ofertado por don Pablo, pese a que el precio sería el elemento determinante para elegir al contratista, según así se dispuso en el cartel. Sobre este aspecto, el casacionista arguye que, además del precio se valorarían otras condiciones; sin embargo, no explica ni demuestra cuáles fueron esas condiciones o circunstancias que, en este caso en particular, prevalecieron sobre el precio. La Administración tampoco hizo referencia alguna de ello. Por otra parte, se toma en consideración, mediante el oficio PI-UC-053-2013 de fecha 10 de febrero del 2014, suscrito por la señora Odilie Flores Gómez, analista de la Unidad de Contrataciones, al señor Alexander Molina se le consultó lo siguiente: “En relación con la Licitación Abreviada […] su empresa ofrece para la línea número 2 […] un precio total de ¢9.600.000,00 (nueve millones seiscientos mil colones exactos), por lo que se les solicita indicar si con estos precios, su empresa será capaz de cumplir con los términos del contrato […]”. En igual sentido, mediante oficio PI-UC-054-2013 de la misma fecha que el anterior y suscrito por la misma persona, al señor Pablo Morales se le consultó: “En relación con la Licitación Abreviada […] su empresa ofrece para la línea número 2 […] un precio total de ¢8.075.000,00 (ocho millones setenta y cinco mil colones exactos), por lo que se les solicita indicar si con estos precios, su empresa será capaz de cumplir con los términos del contrato […]”. Con lo anterior, concluye esta Cámara, independientemente de si en la valoración de las ofertas se incurrió o no en el error de duplicar el precio de la oferta del actor, dado que así lo desplegaba el sistema de Compr@Red (hecho probado 5), lo cierto es que durante el trámite de la contratación quedó claro que el monto de ¢8,075,000.00 ofertado por el actor, refería al precio total de la línea 2 y, de ese modo, ese era el precio que debía competir con los ¢9,600,000.00 ofertados por el otro participante. De un simple cotejo entre ambos, es evidente que la oferta del actor contenía un precio menor, de ahí que, en atención a los términos de selección fijados en el cartel de licitación, él debió ser el adjudicatario. Al no hacerse así, indudablemente la Administración incurrió en las vulneraciones normativas señaladas por el Tribunal y, en ese tanto, no hay mérito para revocar lo fallado. En consonancia con lo expuesto y al no apreciarse las infracciones argüidas por el impugnante, se denegará la censura.

VI.- A tono con lo esbozado, se declarará sin lugar el recurso de casación interpuesto por la representación del Estado, quien deberá sufragar las costas generadas con su ejercicio, de conformidad con el ordinal 150.3 del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto por la parte demandada, quien debe sufragar las costas generadas con su ejercicio de conformidad con el cardinal 150.3 del CPCA.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez ERAMIREZCA Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.