SENARA Matrix is a non-appealable preparatory actMatriz SENARA es acto preparatorio no impugnable separadamente

Sala Primera de la Corte Date of Resolution: September 24, 2020 at 11:44 a.m.

Docket: 15-008626-1027-CA Type of matter: Ordinary proceeding Reviewed by: SALA PRIMERA Content of Interest:

Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Jurisprudence Subtopics:

Constitutional jurisprudence.

The plaintiff alleges the Tribunal improperly weighed a matrix, by pointing out that all the pertinent institutions participated in its preparation. The Chamber finds this argument to be incorrect, since the Constitutional Chamber itself found them to be present. Although the plaintiff presented witnesses to try to discredit that finding made by the Constitutional Court, the fact of the matter is that neither the Administrative and Civil Treasury Litigation Tribunal nor this Chamber can review what was said by the Constitutional Chamber, given the impossibility of setting aside, reviewing or modifying what it resolves (articles 12 and 13 Ley de la Jurisdicción Constitucional). In other words, this Chamber cannot interpret differently what was indicated by the Constitutional Chamber, which clearly pointed out that institutional concurrence (vote 2379-F-2020).

Content of Interest:

Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Administrative act Subtopics:

Procedural (preparatory) act. Non-appealable act.

The agreement of the Board of Directors of the Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas was limited to acknowledging the “Propuesta de Matriz Genérica de Protección de Acuíferos”; where it was authorized to publish it as a draft so that any interested party could submit observations. This agreement is a preparatory act that lacks its own effects, as it communicates a Draft Matrix that was not the final one. Defects in preparatory acts or procedural acts without their own effect must be challenged together with the final act (articles 163 Ley General de la Administración Pública and 36 Código Procesal Contencioso Administrativo), a situation that did not arise in this matter, where the final result has not even been published. Therefore, the act whose nullity is sought qualifies as an act without its own effects that does not affect the sphere of the plaintiffs, and therefore cannot be challenged separately (vote 2379-F-2020).

Content of Interest:

Type of content: Unanimous vote Branch of Law: Administrative Litigation Topic: Judgment Subtopics:

Dismissal, inadmissibility and rejection.

Section 62 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes the possibility of declaring a complaint inadmissible, when the claims demonstrate the existence of conduct not subject to challenge, according to the rules of its Chapter II, Title IV. These in turn refer to numerals 36 to 41 ibidem, which establish which acts are challengeable. The procedural act expresses a mere judgment, representation or desire of the Administration and, therefore, does not definitively declare any right or duty, nor does it directly produce legal effects vis-à-vis third parties. See resolution 1291-2012. This is the case of the agreement of the Board of Directors of the Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas, an act that solely orders the acknowledgment of a draft proposal for a matrix, without it being known whether it was endorsed by the interested parties (final act). Although the Administrative Litigation Tribunal declares this claim improper, the truth is that it correctly analyzes it as an inadmissible claim (vote 2379-F-2020).

*150086261027CA* Res. 002379-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours forty-four minutes on the twenty-fourth of September of two thousand twenty.

Ordinary proceeding established by the ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA CONSTRUCCIÓN, against SISTEMA DE AVENAMIENTO Y RIEGO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS (hereinafter SENARA). The following appear as active coadjuvants: ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA, ASOCIACIÓN CÁMARA DE COMERCIO DE COSTA RICA, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE HOTELES, ASOCIACIÓN CÁMARA TEXTIL COSTARRICENSE -CATECO-, ASOCIACIÓN NACIONAL DE EXPORTADORES DE LA INDUSTRIA TEXTIL, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE NORTEAMERICANA DE COMERCIO, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA, ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE RADIO, CÁMARA NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA, UNIÓN COSTARRICENSE DE CÁMARAS Y ASOCIACIONES DEL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADO, ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE AGRICULTURA Y AGROINDUSTRIA, MUNICIPALIDAD DE GRECIA, CÁMARA DE INFOCOMUNICACIÓN Y TECNOLOGÍA, MUNICIPALIDAD CURRIDABAT, ASOCIACIÓN CONSEJO DE DESARROLLO INMOBILIARIO, COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y ARQUITECTOS, MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, and CÁMARA DE CONSULTORES ARQUITECTURA E INGENIERÍA. As passive coadjuvants: JOSÉ FRANCISCO ALFARO CARVAJAL, ANA MARÍA DIANDA MARTÍNEZ, ANA ISABEL RUIZ ROJAS, and GERMAN MONTES GUEVARA. - Drafted by Judge Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.- The Asociación Cámara Costarricense de la Construcción filed an ordinary proceeding against Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas (hereinafter SENARA). The judgment under appeal had as proven facts that vote number 2004-1923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, ordered the following: "Por tanto: The amparo appeal is granted. (...) The following is ordered to the titular or interim heads of the bodies and entities detailed below: (...) 3) Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), the following: a) It must proceed to prepare and develop, within 18 months, the vulnerability mapping of the aquifer mantles located in the Cantón de Poás; b) it must coordinate actions with MINAE, ICAA and INVU to provide them with advice, studies, and hydrogeological and vulnerability maps of the aquifer mantles existing in the Cantón de Poás to definitively trace, fix and align the protection perimeters of the recharge and discharge areas; (...)". To comply with the above, the Board of Directors of SENARA adopted agreement No. 3303 of Extraordinary Session No. 239-06 of September 26, 2006, which ordered: "It is agreed to communicate to the Municipalidad de Poas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the following: 1) That SENARA has (sic) prepared a matrix of "Criterios de Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", for the canton of Poas, which includes the technical recommendations of SENARA, on the measures in the execution of projects that must be taken for adequate protection of water resources. Said matrix is attached to this agreement for its knowledge and forms an integral part thereof. / 2) The mentioned matrix must be applied in conjunction with the vulnerability to contamination map. / 3) In particular, the recommended technical criteria will support decision-making, in each zone according to vulnerability and in accordance with the different productive activities, in the interest of protecting the aquifer mantles. Firm agreement". Through vote No. 2012-8892 at 4:03 p.m. on June 27, 2012, the Constitutional Chamber ordered SENARA the following: "Por tanto: The amparo is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, in their order President and General Manager of SENARA, or whoever occupies those positions, are ordered to immediately communicate to Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in her place, as well as to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" is mandatory in all cantons or zones where vulnerability maps approved or prepared by SENARA exist and, in any case, it must serve as a guide and technical orientation for the development of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix, and that guarantees the same or a higher level of protection of the water resource. (...)". Later, the Board of Directors of SENARA adopted agreement No. 4882, of Ordinary Session No. 661-14 of December 15, 2014, where it established: "The proposal of the Generic Aquifer Protection Matrix (Matriz Genérica de Protección de Acuíferos) presented by the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, through official communication DIGH-472-14, is acknowledged. In this regard, the Management is authorized to proceed with its publication as a draft, in the Diario Oficial La Gaceta and in a nationally circulated Newspaper; so that any interested party may submit observations within a period of one month from its publication in the Diario Oficial La Gaceta. Firm agreement". As unproven facts, the judgment indicated that it was not proven that the application of said Matrix generated damages to the construction sector, by requiring the approval of SENARA in each construction project. Nor was it proven that the SENARA matrix did not admit any modification, or the implementation of technological advances for the protection of the water resource. The plaintiff requested in its complaint that the following be declared: "In accordance with numeral 175 of the Ley General de la Administración Pública and article 40 of the Código Contencioso Administrativo, the absolute nullity is requested of the administrative act declared of mandatory and general compliance, through the agreement of the Board of Directors of SENARA, number 3303 of the year 2006 and agreement 4882-2014 "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", since the current and future negative effects are imminent and clear. Likewise, the SENARA matrix lacks the absolute consummation of the essential elements for its validity. And SENARA is ordered to pay the costs of this proceeding." (claims adjusted in preliminary hearing). For its part, SENARA answered the complaint negatively, and in general terms raised the defense of lack of right. The Tribunal composed of judges Judith Reyes Castillo, José Iván Salas Leitón and Felipe Córdoba Ramírez, through judgment No. 70-2017-IV at 2:20 p.m. on August 8, 2017, upheld the defense of lack of right, and declared the complaint improper in all its aspects. It ordered the plaintiff to pay both costs, and without special condemnation regarding costs for the active and passive coadjuvants. Disagreeing, the plaintiff filed a cassation appeal, which was admitted by this Chamber. - II.- As the first cause of violation of substantive norms, the appellant argues improper weighing of evidence. It points out that the Tribunal errs in considering as demonstrated that the "Matrix of Land-Use Criteria According to Aquifer Vulnerability to Contamination for Water Resource Protection" (Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección del Recurso Hídrico) (hereinafter the Matrix), was prepared with the participation of all the institutions responsible for its creation. It believes the Tribunal erroneously accredited that the footnote on the Matrix constitutes the concurrence of will of all the Bodies. It alleges there is no evidence that proves the endorsement by the administrative subjects with the Matrix. For this reason -it considers-, the Matrix lacks legal efficacy by not having the manifestation of will of the other administrative Bodies (Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Departamento de Aguas of the Ministerio de Ambiente y Energía, Secretaría Técnica Nacional Ambiental). Second cassation ground, it alleges omission of evidence. It states that the testimony of Francisco Mora Protti was clear regarding the non-participation of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in the approval of the Matrix, which was not assessed by the Tribunal. It notes that Mr. Mora Protti indicated that INVU withdrew from the generation of the Matrix, that is, contrary to what was stated in the contested judgment which states that it did participate in its preparation. As a third argument, it values that agreement No. 4882-2014 of the Board of Directors of SENARA is contrary to vote No. 2012-8892 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. It complains that the Constitutional Chamber had ordered that the generation of the Matrix and its modification required the concurrence of the wills of all administrative subjects; however, the generation of the Matrix lacked the consent of the other administrative Bodies, so the act was never a composite one. SENARA ignores what was indicated by the Constitutional Chamber and opens a public hearing so that private and public subjects could comment on the Draft Matrix. It adds, although agreement number 4882-2014 does not generate effects for third parties, pursuant to subsection f) of article 122 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), it was requested that SENARA be set the formal limits of the procedure for generating or modifying a Matrix. Therefore, it believes the Tribunal did not assess whether that preparatory act incorporated the wills of the different administrative subjects, that is, there is a total omission in the review of the formal elements of the administrative act. - IV.- In what is of interest, the Tribunal stated: “According to the record with vote No. 2004-1923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004 issued by the Constitutional Chamber, a series of public institutions, including SENARA, were ordered to adopt actions to protect water resources. In compliance with the indicated vote, SENARA prepared the groundwater vulnerability to contamination map for the canton of Poás, in which five vulnerability zones classified as: negligible, low, medium, high and extreme are defined. A matrix was also prepared describing the criteria recommended for application to different productive, urban development and other activities that may have effects on water resources. For this, the participation of an Interinstitutional Commission formed, in addition to SENARA, by the Municipalidad de Poás, Minae, AYA, Ministerio de Salud, Invu and community representatives was counted upon. In turn, with vote No. 2012-8892, the Constitutional Chamber, when resolving an amparo appeal, ordered the application of the Matrix prepared for Poás in all other cantons, only to the extent that they have vulnerability maps. (...) From the reading of the cited vote of the Chamber, the impossibility of setting aside the matrix without technical foundation is determined as a core criterion. Another essential element present in the vote is the nature of the matrix as a technical-scientific tool that is indeed susceptible to adjustment and improvement. (...) Entering into the analysis of the case, this Tribunal does not share the plaintiff's interpretation of the mentioned vote, where it is argued that the Constitutional order to apply the Poás Matrix in other cantons prevents any modification or adjustment to it. Firstly, it is clarified that this litigation proceeding is not the legal avenue to challenge vote No. 2012-8892 nor to review what was acted upon by the Constitutional Chamber, as they are different jurisdictions. On the other hand, the plaintiff's interpretation regarding the impossibility of adjusting or modifying the matrix does not conform to the literal text of the aforementioned vote of the Constitutional Chamber. (...) A different interpretation, even one removed from the literal text of the Constitutional Chamber, could not be admitted, because the matrix -object of challenge- is a technical tool or input, which was built at a specific historical moment, which makes it susceptible to improvement, all with the aim of protecting the water resource. It is not a fixed and perpetual norm that prevents its updating. It is easy to understand from reading the vote of the Constitutional Chamber that the matrix does not have the character of a legal instrument of urban planning nor of a legal norm; on the contrary, it corresponds to a technical-scientific tool to achieve the desired public purpose and, for that reason, it is mutable to adapt to constant scientific advances. What has been reviewed up to here is vital to guide the analysis of this matter, because the nullity of two agreements of the Board of Directors of SENARA was petitioned, but the support of the action turns entirely on questioning the decision adopted by the Constitutional Chamber in vote 2012-8892, which requires this Tribunal to make a careful pronouncement without exceeding its legal limit of action.” – V.- For a better understanding of this resolution, it is necessary to reproduce, in what is of interest, vote No. 2012-8892 of the Constitutional Chamber: “In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps –on which the surface under which an aquifer sits is traced or demarcated– and matrices of land use according to the vulnerability of aquifer mantles to contamination – which establish a specific regime for the use or affectation of land in relation to groundwater–, whose protection perimeters are of mandatory compliance and must be reflected in the regulatory plans on land use and territorial ordinance (e.g., zoning or construction regulations) by the municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans. (...) On the contrary, the matrix of land-use criteria according to the vulnerability of aquifers to contamination, although it is not permanent and can change due to various factors –such as the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies–, is much more stable and is not subject to that high rate of spatial and temporal mutability typical of the hydrogeological phenomenon. For this reason, in accordance with the technical criterion of the Director of the Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas of the Universidad de Costa Rica, this Chamber notes that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly applicable generally throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone but not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer mantle. (...) X. On the application of the matrix in the specific case. From the foregoing, it is concluded that precisely one of those fundamental measures is the matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination for the protection of the water resource prepared by SENARA jointly with other entities. Such a matrix, although prepared to be applied with the vulnerability map of the Cantón de Poás, can and must be used, without a doubt, in all cantons or zones where vulnerability maps approved or prepared by SENARA already exist, since what changes is the hydrogeological map of each region itself, but not the land-use matrix once said map has been prepared. Furthermore, even if the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies could force the updating of a matrix, it is no less true that this does not happen so quickly and, moreover, the advances must be endorsed by the majority criterion of the scientific community at a given historical moment. Likewise, even if a canton lacks hydrogeological maps and aquifer mantle vulnerability maps prepared by SENARA, the land-use criteria of the mentioned matrix are always useful as guidelines, since the development of land-use policies must contemplate the unavoidable obligation to ensure the preservation of aquifer mantles, especially when there is knowledge, without the need for a hydrogeological map, of the existence of some type of aquifer (...) In the sub examine, the Matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination for the protection of the water resource for the cantón Poás resulted from the joint work of said entity as well as technicians from SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Instituto de Vivienda y Urbanismo; that is, in full application of the constitutional mandate of interinstitutional cooperation already explained. Consequently, any modification to such a matrix, including to adapt its application in another canton, requires a new joint study among such entities and the relevant municipal corporation; while that does not occur, the land-use matrix according to the vulnerability to contamination of aquifers designed for the protection of the water resource in the cantón Poás must be applied. That is to say, the non-application of a "matrix of land-use criteria according to the vulnerability of aquifers to contamination" is not constitutionally admissible by unilateral decision of either the Board of Directors of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento or the Superior Authorities of the above-mentioned entities, since it disrespects the mechanics used for the preparation of said technical instrument (characterized by the participatory process of several institutions) and violates the constitutional principle indubio pro natura as well as the constitutional rights to life, health and a healthy and ecologically balanced environment; even less so when there is no superior instrument authorizing that non-application, because the harm that the absence of the technical instrument could cause would be irreversible.”.

VI.- For this Chamber, the appellant is not correct. Firstly, the Asociación Cámara Costarricense de Construcción alleges that the Tribunal improperly weighed the Matrix, by pointing out that all institutions participated in its preparation. It even notes -it warns-, that Mr. Francisco Mora Protti, in giving his testimony, indicated that INVU did not concur in the approval of the Matrix. For its part, the judgment stated the following: “In the same way, as indicated in the previous section, it is not possible for this Jurisdiction to review what was said by the Constitutional Chamber in the votes mentioned by the plaintiff, which became final in the absence of challenge by the interested parties, and such arguments must be rejected as unaddressable. On the other hand, regarding strictly the legality of the administrative act challenged here, namely agreement No. 3303 of the year 2006 issued by the Board of Directors of SENARA, the plaintiff makes no specific challenge nor is the alleged defect in the procedure observed, as it is evident from the reading of the agreement that it is an act of approval and communication of the Poas matrix to the Municipalidad de Poas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, without this meaning that the matrix was prepared solely by SENARA, since in the same content of the technical instrument, at the bottom, the participation of other public institutions is recorded, by stating the following: "Prepared by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) in coordination with the Interinstitutional Commission of the Cantón de Poás composed of Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Depart. Aguas of MINAE, Secretaria Técnica Nacional Ambiental and SENARA.” The Tribunal is correct in pointing out that the Matrix was prepared jointly with the institutions responsible for its approval. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, through vote No. 2012-8892 at 4:03 p.m. on June 27, 2012, expressly stated: “In the sub examine, the Matrix of land-use criteria according to aquifer vulnerability to contamination for the protection of the water resource for the cantón Poás resulted from the joint work of said entity as well as technicians from SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Instituto de Vivienda y Urbanismo; that is, in full application of the constitutional mandate of interinstitutional cooperation already explained”. As can be observed, the appellant's argument is incorrect, since the Constitutional Chamber itself found all the Bodies concerned to be present for the preparation of the Matrix. Although the plaintiff presented testimonial evidence to try to discredit that finding made by the Constitutional Court, the fact of the matter is that neither the Administrative and Civil Treasury Litigation Tribunal, nor this Chamber, can review what was said by the Constitutional Chamber, given the impossibility of setting aside, reviewing or modifying what was resolved by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (articles 12 and 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). In other words, this Chamber cannot interpret differently what was indicated by the Constitutional Chamber, which clearly pointed out that there was concurrence from all the institutions responsible for preparing the Matrix. Although Mr. Mora Protti indicated that INVU was present at the meetings held for the constitution of the Matrix, it was only as a participant, and not as its author, however, for the Constitutional Chamber, that presence was sufficient to be considered joint work in the creation of the Matrix, an aspect that, in any case, does not affect what was resolved by the Constitutional Chamber. Therefore, the grievance is rejected. – VII.- As the last cassation argument, it alleged that agreement No. 4882-2014 of December 15, 2014, issued by the Board of Directors of SENARA, is contrary to constitutional vote No. 2012-8892 at 4:03 p.m. on June 27, 2012. It believed that the wills of all the administrative subjects did not concur in this agreement either, just as the Constitutional Court orders. It considered that the Administrative Litigation Tribunal did not assess the elements of the administrative act. For its part, the Tribunal stated: “The plaintiff fails to develop in a timely and specific manner the alleged defects it claims in agreement No. 4882-2014 of the Board of Directors of SENARA, a deficiency that prevents a pronouncement on the matter. Suffice it to say that from an ex officio review of the cited agreement, and always within the legal limits that the Legal System imposes on judicial legality control, no defects are identified in the constitutive elements of the administrative act. It must be mentioned that agreement No. 4882-2014 acknowledges a proposal for a generic aquifer protection matrix and authorizes Management to publish it as a draft in La Gaceta and in a nationally circulated Newspaper, so that any interested party may submit observations within a period of one month, which indicates it is a preparatory act. The publication was made in the Alcance Digital No. 10 of La Gaceta No. 36 of February 20, 2015, without it having been demonstrated in the record that at the time of the oral trial a new matrix had been issued by SENARA. Given that agreement No. 4882-2012 only refers to a draft of a new matrix, which currently lacks effects for third parties, the documented opinions provided as evidence in this proceeding are irrelevant, which forces the rejection of the claim as improper, it being sufficient to say that due to its scope it does not have the virtue of negatively affecting any subjective right and/or legitimate interest.”. This body shares what was indicated by the judges.

Agreement No. 4882, adopted by the Board of Directors of SENARA in Extraordinary Session No. 358-14, of December 8, 2014, was limited to taking note of the Proposal for a Generic Aquifer Protection Matrix, presented by the Directorate of Water Research and Management. In said agreement, the publication of that proposal as a Project was authorized, so that any interested party could submit their observations. It is clear to this Chamber that said agreement is a preparatory act that lacks its own effects, since it communicates a Draft Matrix that was not the final one. Article 163 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), as well as section 36 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), indicate that defects in preparatory acts, or procedural acts without their own effect, must be challenged jointly with the final act, a situation that did not occur in this matter, where the final result has not even been published. There is no doubt for this Chamber that the act whose nullity is sought constitutes an act without its own effects that does not affect the sphere of the plaintiffs, and therefore it cannot be challenged separately. Furthermore, Article 62 of the CPCA establishes the possibility of declaring a claim inadmissible when the pleadings reveal the existence of conduct not susceptible to challenge, according to the rules of chapter II of title IV of the CPCA. These in turn refer to sections 36 to 41 of the same body of law, which establish which acts are challengeable. This Chamber has already ruled on the subject, stating: “...The procedural act expresses a mere judgment, representation, or desire of the Administration, and, therefore, does not declare any right or duty definitively, nor does it directly produce legal effects vis-à-vis third parties” (Voto No. 01291-2012 of October 11, 2012). This is the case of Agreement No. 4882 adopted by the Board of Directors of SENARA in Extraordinary Session No. 358-14, since, as indicated, said act merely orders the taking note of a Proposal for a Matrix project, without it being known whether that Proposal was ultimately endorsed by the interested parties (final act). Although the Contentious Court declares this point unfounded, the fact is that it correctly analyzes it as an inadmissible claim. Therefore, the grievance is rejected.

VIII.- By virtue of the foregoing, the appeal is hereby rejected, with costs to be borne by the appellant (mandate 150 subsection 3) of the CPCA). -

POR TANTO

The appeal filed is declared without merit. Costs are to be borne by the appellant.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Primera de la Corte Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: SALA PRIMERA Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Jurisprudencia Subtemas:

Jurisprudencia constitucional.

La actora alega el Tribunal valoró indebidamente una matriz, al señalar que participaron en su elaboración todas las instituciones pertinentes. Estima la Sala, este argumento es incorrecto, ya que la misma Sala Constitucional las tuvo como presentes. Si bien la demandante presentó testimonial para intentar desacreditar esa constatación que hizo el Tribunal Constitucional, lo cierto del caso es que no puede el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, ni tampoco esta Sala, revisar lo dicho por la Cámara Constitucional, al existir una imposibilidad en desaplicar, revisar o modificar lo que resuelve (artículos 12 y 13 Ley de la Jurisdicción Constitucional). En otras palabras, no puede esta Sala interpretar de forma distinta lo señalado por la Sala Constitucional, la cual señaló con claridad esa concurrencia institucional (voto 2379-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Acto administrativo Subtemas:

Acto de trámite (preparatorio). Acto inimpugnable.

El acuerdo de la Junta Directiva del Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas se limitó a conocer la “Propuesta de Matriz Genérica de Protección de Acuíferos”; donde se autorizó publicarla en calidad de proyecto para que todo interesado emitiera sus observaciones. Este acuerdo es un acto preparatorio que carece de efectos propios, pues comunica un Proyecto de Matriz que no era el definitivo. Los vicios de los actos preparatorios o bien los actos de tramite sin efecto propio, se deben impugnar conjuntamente con el acto final (artículos 163 Ley General de la Administración Pública y 36 Código Procesal Contencioso Administrativo), situación que no se presentó en este asunto, en donde ni siquiera se ha publicado el resultado final. Por ende, el acto del cual se pretende su nulidad responde como un acto sin efectos propios que no afecta la esfera de los accionantes, por lo que no puede ser impugnado por separado (voto 2379-F-2020).

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Tipo de contenido: Voto unánime Rama del Derecho: Contencioso Administrativo Tema: Sentencia Subtemas:

Declaratoria sin lugar, inadmisibilidad e inadmisión.

El ordinal 62 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece la posibilidad de declarar inadmisible una demanda, cuando conste de las pretensiones la existencia de conductas no susceptibles de impugnación, conforme a las reglas de su Capítulo II, Título IV. Estos a su vez remiten a los numerales 36 al 41 ibídem, los cuales fijan qué actos son impugnables. El acto de trámite expresa un mero juicio, representación o deseo de la Administración y, por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en modo directo efectos jurídicos frente a terceros. Ver resolución 1291-2012. Esto es el caso del acuerdo de la Junta Directiva del Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas, acto que dispone únicamente el conocimiento de una propuesta de proyecto de una matriz, sin conocerse si fue avalado por los interesados (acto final). Si bien el Tribunal Contencioso declara improcedente este extremo, lo cierto que lo analiza correctamente como una pretensión inadmisible (voto 2379-F-2020).

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas *150086261027CA* Res. 002379-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta y cuatro minutos del veinticuatro de setiembre de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento establecido por la ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA CONSTRUCCIÓN, en contra de SISTEMA DE AVENAMIENTO Y RIEGO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS (en adelante SENARA). Comparecen como coadyuvantes activos los siguientes: ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA, ASOCIACIÓN CÁMARA DE COMERCIO DE COSTA RICA, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE HOTELES, ASOCIACIÓN CÁMARA TEXTIL COSTARRICENSE -CATECO-, ASOCIACIÓN NACIONAL DE EXPORTADORES DE LA INDUSTRIA TEXTIL, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE NORTEAMERICANA DE COMERCIO, ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA, ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE RADIO, CÁMARA NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA, UNIÓN COSTARRICENSE DE CÁMARAS Y ASOCIACIONES DEL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADO, ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE AGRICULTURA Y AGROINDUSTRIA, MUNICIPALIDAD DE GRECIA, CÁMARA DE INFOCOMUNICACIÓN Y TECNOLOGÍA, MUNICIPALIDAD CURRIDABAT, ASOCIACIÓN CONSEJO DE DESARROLLO INMOBILIARIO, COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y ARQUITECTOS, MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, y CÁMARA DE CONSULTORES ARQUITECTURA E INGENIERÍA. En condición de coadyuvantes pasivos: JOSÉ FRANCISCO ALFARO CARVAJAL, ANA MARÍA DIANDA MARTÍNEZ, ANA ISABEL RUIZ ROJAS, y GERMAN MONTES GUEVARA. - Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.- La Asociación Cámara Costarricense de la Construcción, interpuso proceso de conocimiento en contra de Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas (en adelante SENARA). La sentencia impugnada tuvo como hechos probados, que el voto número 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, dispuso lo siguiente: "Por tanto: Se declara con lugar el recurso de amparo. (...) Se le ordena a los jerarcas titulares o interinos de los órganos y entes que a continuación se detallan lo siguiente: (...) 3) Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo siguiente: a) Debe proceder a confeccionar y levantar, en el plazo de 18 meses, la cartografía de vulnerabilidad de los mantos acuíferos ubicados en el Cantón de Poás; b) debe coordinar acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, los estudios y los mapas hidrogeológicos y de vulnerabilidad de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga; (...)". Para dar cumplimiento a lo anterior, la Junta Directiva del SENARA adoptó el acuerdo N.°3303 de la Sesión Extraordinaria N.°239-06 del 26 de setiembre de 2006, el cual dispuso: "Se acuerda comunicar a la Municipalidad de Poas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, lo siguiente: 1) Que el SENARA la (sic) elaborado una matriz de "Criterios de Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", para el cantón de Poas, que incluye las recomendaciones técnicas de SENARA, sobre las medidas en la ejecución de proyectos que se deben tomar para una adecuada protección de los recursos hídricos. Dicha matriz se adjunta al presente acuerdo para su conocimiento y forma parte integral del mismo. / 2) La matriz mencionada se debe aplicar en conjunto con el mapa de vulnerabilidad a la contaminación. / 3) En particular, los criterios técnicos que se recomiendan, apoyarán la toma de decisiones, en cada zona según la vulnerabilidad y de acuerdo con las diferentes actividades productivas, en aras de la protección de los mantos acuíferos. Acuerdo firme". Mediante voto N.°2012-8892 de las 16 horas con 03 minutos del 27 de junio de 2012, la Sala Constitucional ordenó al SENARA lo siguiente: "Por tanto: Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. (...)". Luego, la Junta Directiva del SENARA adoptó el acuerdo N.°4882, de la Sesión Ordinaria N.°661-14 del 15 de diciembre de 2014, en donde estableció: "Se conoce la propuesta de Matriz Genérica de Protección de Acuíferos presentada por la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, mediante oficio DIGH-472-14. Al respecto se autoriza a la Gerencia proceder a su publicación en calidad de proyecto, en el Diario Oficial La Gaceta y en un Diario de circulación nacional; con el fin de que todo interesado pueda remitir sus observaciones durante un plazo de un mes a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta. Acuerdo firme". Como hechos no probados, la sentencia indicó que no se lograba acreditar que la aplicación de dicha Matriz generara daños al sector constructivo, al requerirse la aprobación de SENARA en cada proyecto de construcción. Tampoco se comprobó que la matriz del SENARA no admitiera modificación alguna, o bien la implementación de avances tecnológicos para la protección del recurso hídrico. La parte actora solicitó en su demanda se declarara lo siguiente: “De acuerdo al numeral 175 de la Ley General de la Administración Pública y al artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, se solicita la nulidad absoluta del acto administrativo declarado de acatamiento obligatorio y general, a través del acuerdo de Junta Directiva de SENARA, número 3303 del año 2006 y acuerdo 4882-2014 "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", toda vez que los efectos negativos actuales y a futuros son eminentes y claros. Así mismo la matriz de SENARA carece de la consumación absoluta de los elementos esenciales para su validez. Y se condene al SENARA al pago de las costas del presente proceso.” (pretensiones ajustadas en audiencia preliminar). Por su parte, SENARA contestó de forma negativa la demanda, y en términos generales interpuso la excepción de falta de derecho. El Tribunal integrado por los jueces Judith Reyes Castillo, José Iván Salas Leitón y Felipe Córdoba Ramírez, mediante sentencia n.°70-2017-IV de las 14 horas con 20 minutos del 08 de agosto de 2017, acogió la excepción de falta de derecho, y declaró improcedente la demanda en todos sus extremos. Condenó al pago de ambas costas a la parte actora, y sin especial condenatorias en costas respecto de los coadyuvantes activos y pasivos. Inconforme, la parte actora formuló recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala. - II.- Como ­primera causa de violación a normas sustantivas, el casacionista argumenta indebida valoración de la prueba. Señala, el Tribunal yerra al tener como hecho demostrado, que la “Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección del Recurso Hídrico” (en adelante la Matriz), fue elaborada con la participación de todas las instituciones a cargo de su elaboración. Estima, el Tribunal acreditó de forma errónea, que, al dejarse constancia al pie de página de la Matriz, constituye la concurrencia de voluntad de todos los Órganos. Alega, no existe prueba que acredite el refrendo por parte de los sujetos administrativos con la Matriz. Por ello -considera-, la Matriz carece de eficacia jurídica al no contar con la manifestación de voluntad de los otros Órganos administrativos (Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía, Secretaría Técnica Nacional Ambiental). Segundo motivo de casación, aduce preterición probatoria. Expone, la testimonial de Francisco Mora Protti, fue claro en cuanto a la no concurrencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en la aprobación de la Matriz, lo cual dejó de ser valorado por parte del Tribunal. Aprecia, el señor Mora Protti indicó que el INVU se apartó de la generación de la Matriz, es decir, contrario a lo señalado en la sentencia rebatida la cual manifiesta que sí participó en su elaboración. Como tercer argumento, valora, el acuerdo N°.4882-2014 de la Junta Directiva de SENARA, es contrario al voto núm.2012-8892 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Reclama, la Sala Constitucional había ordenado que la generación de la Matriz y su modificación, debían concurrir las voluntades de todos los sujetos administrativos, sin embargo, la generación de la Matriz careció del consentimiento de los demás Órganos administrativos, por lo que el acto nunca fue complejo. El SENARA hace caso omiso a lo indicado por la Sala Constitucional, y saca a audiencia pública para que los sujetos privados y públicos se pronunciaran en relación con el Proyecto de Matriz. Añade, si bien el acuerdo número 4882-2014 no genera efectos a terceros, conforme al inciso f) del artículo 122 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), se solicitó se fijara al SENARA los límites formales del procedimiento de generación o modificación de una Matriz. Por ello, estima, el Tribunal no entró a valorar si ese acto preparatorio incorporaba las voluntades de los distintos sujetos administrativos, es decir, existe una total omisión en la revisión de los elementos formales del acto administrativo. - IV.- En lo de interés, el Tribunal señaló: “Según se acreditó en autos con el voto N.°2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004 dictado por la Sala Constitucional se ordenó a una serie de instituciones públicas, entre ellas al SENARA la adopción de acciones en aras de proteger el recurso hídrico. En cumplimiento del indicado voto, es que el SENARA elaboró el mapa de vulnerabilidad a la contaminación de las aguas subterráneas para el cantón de Poás, en el cual se definen cinco zonas de vulnerabilidad clasificadas en: despreciable, baja, media, alta y extrema. También se elaboró una matriz que describe los criterios que se recomiendan aplicar para las diferentes actividades productivas, urbanísticas y otras que pueden tener efectos sobre los recursos hídricos. Para ello se contó con la participación de una Comisión Interinstitucional conformada además del SENARA por la Municipalidad de Poás, Minae, AYA, Ministerio de Salud, Invu y representantes de las comunidades. A su vez con el voto No. 2012-8892 la Sala Constitucional al resolver un recurso de amparo, ordenó la aplicación de la Matriz elaborada para Poás en todos los demás cantones, sólo en la medida que cuenten con mapas de vulnerabilidad. (…) A partir de la lectura del citado voto de la Sala, se determina como un criterio medular la imposibilidad de desaplicar la matriz sin fundamentación técnica. Otro elemento esencial presente en el voto, es la naturaleza de la matriz como una herramienta técnica-científica que sí es susceptible de ajuste y perfeccionamiento. (…) Entrando al análisis del caso, este Tribunal no comparte la interpretación de la parte actora al mencionado voto, donde se plantea que la orden Constitucional de aplicar la Matriz del Poás en los demás cantones impide cualquier modificación o ajuste a la misma. En primer lugar, se aclara que este proceso contencioso no es la vía legal para cuestionar el voto N°2012-8892 ni para revisar lo actuado por la Sala Constitucional, por tratarse de jurisdicciones distintas. Por otro lado, la interpretación de la parte actora sobre la imposibilidad de ajustar o modificar la matriz, no se ajusta a la literalidad del aludido voto de la Sala Constitucional. (…) No podría admitirse una interpretación distinta e incluso alejada de la literalidad del texto de la Sala Constitucional, porque la matriz -objeto de cuestionamiento- es una herramienta o insumo técnico, que fue construida en un momento histórico específico, que la hace susceptible de perfeccionamiento, todo con el fin de proteger el recurso hídrico. No se trata de una norma pétrea y perenne que impide su actualización. Es fácil de comprender con la lectura del voto de la Sala Constitucional, que la matriz no tiene el carácter de un instrumento jurídico de planificación urbana ni de norma jurídica, por el contrario, corresponde a una herramienta técnica-científica para obtener el fin público deseado y por eso, es mutable para adaptarse a los constantes avances científicos. Lo revisado hasta aquí es vital para orientar el análisis del presente asunto, debido a que se peticionó la nulidad de dos acuerdos de la Junta Directiva del SENARA, pero el sustento de la acción se vuelca en su totalidad a cuestionar la decisión adoptada por la Sala Constitucional en el voto 2012-8892, lo que impone a este Tribunal realizar un cuidadoso pronunciamiento sin sobrepasar su límite legal de acción.”. – V.- Para un mejor entendimiento de la presente resolución, resulta necesario reproducir, en lo de interés, el voto n°.2012-8892 de Sala Constitucional: “En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación – que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. (…) Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. (…) X. Sobre la aplicación de la matriz en el caso concreto. De lo expuesto se concluye que precisamente una de esas medidas fundamentales es la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico elaborada por el SENARA en conjunto con otras entidades. Tal matriz, si bien elaborada para ser aplicada con el mapa de vulnerabilidad del cantón de Poás, puede y debe ser utilizada, sin lugar a dudas, en todos los cantones o zonas en donde ya se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA, toda vez que lo que cambia es el mapa hidrogeológico de cada región en sí, más no la matriz de uso de suelo una vez elaborado dicho mapa. Por lo demás, aun cuando la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente podrían obligar la actualización de una matriz, no menos cierto es que ello no ocurre tan rápido y, además, los avances deben estar avalados por el criterio mayoritario de la comunidad científica en un momento histórico dado. Igualmente, a pesar de que en un cantón no existan mapas hidrogeológicos ni de vulnerabilidad de mantos acuíferos elaborados por el SENARA, los criterios de uso de suelo de la mencionada matriz siempre resultan útiles como pautas, toda vez que la elaboración de políticas sobre el uso de suelo debe contemplar la ineludible obligación de velar por la preservación de los mantos acuíferos, sobre todo cuando se tiene conocimiento, sin necesidad de un mapa hidrogeológico, de la existencia de algún tipo de acuífero (…) En el sub examine, la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación interinstitucional ya expuesto. Por consiguiente, toda modificación a tal matriz, incluso para adecuar su aplicación en otro cantón, requiere de un nuevo estudio conjunto entre tales entidades y la corporación municipal del caso; mientras eso no se dé, se tiene que aplicar la matriz de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos diseñada con motivo de la protección del recurso hídrico en el cantón Poás. Es decir, no es constitucionalmente admisible la inaplicación de una "matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos” por decisión unilateral ni de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento ni de las Autoridades Superiores de las entidades supracitadas, toda vez que se irrespeta la mecánica utilizada para la elaboración de dicho instrumento técnico (caracterizada por el proceso participativo de varias instituciones) y se vulnera el principio constitucional indubio pro natura así como los derechos constitucionales a la vida, salud y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; menos aun cuando no se cuente con un instrumento superior que autorice esa desaplicación, pues el perjuicio que la ausencia del instrumento técnico puede causar sería irreversible.”.- VI.- Para esta Sala no lleva razón el casacionista. En primer lugar, alega la Asociación Cámara Costarricense de Construcción, que el Tribunal valoró indebidamente la Matriz, al señalar que todas las instituciones participaron en la elaboración de la misma. Incluso -advierte-, el señor Francisco Mora Protti, al brindar su testimonial, indicó que el INVU no concurrió en la aprobación de la Matriz. Por su parte, la sentencia señaló lo siguiente: “De igual manera, a lo indicado en el apartado anterior, no es posible para esta Jurisdicción entrar a revisar lo dicho por la Sala Constitucional en los votos mencionados por el actor, mismos que alcanzaron firmeza ante la falta de impugnación de las partes interesadas, debiendo rechazar por inatendibles tales argumentos. Por otro lado, en lo que atañe estrictamente a la legalidad del acto administrativo aquí cuestionado, sea el acuerdo N°3303 del año 2006 dictado por la Junta Directiva del SENARA, ningún cuestionamiento puntual realiza la actora ni tampoco se observa el supuesto vicio en el procedimiento, ya es evidente de la lectura del acuerdo, que se trata de un acto de aprobación y comunicación de la matriz del Poas a la Municipalidad de Poas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sin que ello signifique que la matriz fuera elaborada únicamente por el SENARA, ya que en el mismo contenido del instrumento técnico al pie, se deja constancia de la participación de otras instituciones públicas, al señalar lo que sigue: "Elaborada por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) en coordinación de la Comisión Interinstitucional del Cantón de Poás conformada por Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Depart. Aguas del MINAE, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y SENARA.” Lleva razón el Tribunal al señalar que la Matriz se elaboró conjuntamente con las instituciones a cargo de su aprobación. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto nro.2012-8892 de las 16 horas con 03 minutos del 27 de junio de 2012, señaló expresamente: “En el sub examine, la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación interinstitucional ya expuesto”. Como se logra observar, el argumento del recurrente es incorrecto, ya que la misma Sala Constitucional tuvo como presentes a todos los Órganos concernientes para la elaboración de la Matriz. Si bien la parte actora presentó prueba testimonial para intentar desacreditar esa constatación que hizo el Tribunal Constitucional, lo cierto del caso, es que no puede el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, ni tampoco esta Sala, revisar lo dicho por la Sala Constitucional, al existir una imposibilidad en desaplicar, revisar o modificar, lo resuelto por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 12 y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En otras palabras, no puede esta Cámara interpretar de forma distinta lo señalado por la Sala Constitucional, la cual señaló con claridad, que sí existió concurrencia por parte de todas las instituciones a cargo de la elaboración de la Matriz. Si bien el señor Mora Protti indicó que el INVU estuvo presente en las reuniones llevadas a cabo para la constitución de la Matriz, lo fue únicamente como participe, y no como autor de la misma, sin embargo, para la Sala Constitucional, esa presencia bastó para considerarse como una labor conjunta en la creación de la Matriz, aspecto que, en todo caso, no afecta lo resuelto por la Sala Constitucional. Por lo anterior, se rechaza el agravio. – VII.- Como último argumento de casación, alegó que el acuerdo nro. 4882-2014 del 15 de diciembre de 2014, emitido por la Junta Directiva del SENARA, es contrario al voto constitucional n.°2012-8892 de las 16 horas con 03 minutos del 27 de junio de 2012. Estimó, en este acuerdo tampoco concurrieron las voluntades de todos los sujetos administrativos, tal y como lo ordena el Tribunal Constitucional. Consideró, el Tribunal Contencioso Administrativo no valoró los elementos del acto administrativo. Por su parte, el Tribunal señaló: “La parte actora omite desarrollar de manera puntual y específica los supuestos vicios que reclama en el acuerdo N°4882-2014 de la Junta Directiva del SENARA, falencia que impide un pronunciamiento al respecto. Baste con indicar que de una revisión oficiosa del citado acuerdo y siempre dentro de los límites legales que impone el Ordenamiento Jurídico al control de legalidad judicial, no se identifican vicios en los elementos constitutivos del acto administrativo. Hay que mencionar que el acuerdo N°4882-2014 conoce una propuesta de matriz genérica de protección de acuíferos y autoriza a la Gerencia su publicación en calidad de proyecto en La Gaceta y en un Diario de circulación nacional, con el fin de que todo interesado pueda remitir sus observaciones en el plazo de un mes, lo que habla de que se trata de un acto preparatorio. La publicación se realizó en el Alcance Digital N°10 de La Gaceta N°36 del 20 de febrero de 2015, sin que se haya demostrado en autos que al momento del juicio oral se hubiera emitido una nueva matriz por el SENARA. En vista que el acuerdo N°4882-2012 únicamente hace referencia a un proyecto de nueva matriz, mismo al momento carece de efectos para terceros, las opiniones documentadas y aportadas como pruebas en este proceso, resultan irrelevantes, lo que obliga al rechazo del reclamo por improcedente bastando con decir que por sus alcances no tiene la virtud de incidir de forma negativa en derecho subjetivo y/o interés legítimo alguno.”. Comparte este órgano lo indicado por los juzgadores. El acuerdo nro.4882, tomado por la Junta Directiva del SENARA en la Sesión Extraordinaria número 358-14, del 8 de diciembre de 2014, se limitó a conocer la Propuesta de Matriz Genérica de Protección de Acuíferos, presentada por la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica. En dicho acuerdo se autorizó publicar esa propuesta en calidad de Proyecto, con el fin de que, todo aquel interesado emitiera sus observaciones. Es claro para esta Sala, que dicho acuerdo es un acto preparatorio que carece de efetos propios, pues comunica un Proyecto de Matriz que no era el definitivo. El artículo 163 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), así como el numeral 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), señalan que los vicios de los actos preparatorios, o bien los actos de tramite sin efecto propio, se deben impugnar conjuntamente con el acto final, situación que no se presentó en este asunto, en donde ni siquiera se ha publicado el resultado final. No cabe duda para esta Cámara, que el acto del cual se pretende su nulidad, responde como un acto sin efectos propios que no afecta la esfera de los accionantes, por lo cual no puede ser impugnado por separado. Además, el artículo 62 del CPCA, establece la posibilidad de declarar la inadmisibilidad de una demanda, cuando conste de las pretensiones, la existencia de conductas no susceptibles de impugnación, conforme a las reglas del capítulo II del título IV del CPCA. Estos a su vez remiten a los numerales 36 al 41 del mismo cuerpo legal, los cuales fijan qué actos son impugnables. Ya esta Sala ha señalado sobre el tema, indicando: “…El acto de trámite expresa un mero juicio, representación o deseo de la Administración, y, por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en modo directo efectos jurídicos frente a terceros” (voto No. 01291-2012 del 11 de octubre de 2012). Esto es el caso del acuerdo nro.4882 tomado por la Junta Directiva del SENARA, en la Sesión Extraordinaria número 358-14, ya que, como se indicó, dicho acto dispone únicamente el conocimiento de una Propuesta de proyecto de Matriz, sin llegar a conocerse si esa Propuesta llegó a avalarse por parte de los interesados (acto final). Si bien el Tribunal Contencioso declara improcedente este extremo, lo cierto del caso es que lo analiza correctamente como una pretensión inadmisible. Por lo anterior, se rechaza el agravio. - VIII.- En mérito de lo expuesto, se procede a rechazar el recurso con sus costas a cargo del promovente (mandato 150 inciso 3) del CPCA). -

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso planteado. Son las costas a cargo del promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez JSANCHEZC Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.