Unjustified Suspension of EIA in Gandoca-ManzanilloSuspensión injustificada de EIA en Gandoca-Manzanillo

Document Review *110044791027CA* Res: 001272-F-S1-2019 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at quince horas cinco minutos on once de julio de dos mil diecinueve.

Proceedings on the merits (proceso de conocimiento), declared to involve a pure question of law (a puro derecho), brought before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by LA BELLA MASAI M.N.J. SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its general attorneys-in-fact with unlimited authority (apoderados generalísimos sin límite de suma), Ana Isabel Ruano Sánchez, Spanish, businesswoman, resident of Limón, and Jordi Fallas Estatuet, whose particulars do not appear in the record; against the STATE, represented by its counsel, Mauricio Castro Lizano. Juan Arturo Abdelnour Granados also appears as special litigation counsel (apoderado especial judicial) for the plaintiff, whose particulars do not appear in the record. The natural persons are of legal age and, subject to the foregoing qualifications, married, attorneys, and residents of San José. The State’s representative filed an appeal in cassation (recurso de casación) against judgment N°20-2019-IV of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, issued at dieciséis horas on ocho de febrero del dos mil dieciséis.

Justice Aragón Cambronero drafting

WHEREAS

I.In 2011, La Bella Masai M.N.J S.A. (hereinafter La Bella Masai) sued the State. It stated that, on 31 de mayo de 2010, it requested from SETENA an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for a project to be developed on the property registered in Limón under record number 116181-000, cadastral survey map (plano catastrado) L-1064624-2008, located in Cahuíta, Talamanca (case file D1-471-2010-SETENA). It stated that, pursuant to Decreto 25595-MINAE, published in La Gaceta no. 214 on 7 de noviembre de 1996, paragraph 5, all activities conducted within the refuge area would be subject to the provisions of the management plan (plan de manejo), compliance with which is mandatory. It asserted that, on 17 de enero de 2011, through official letter 003-2011-REGAMA–SM, issued in response to official letter SG-DEA-2809-2010 SETENA, the official in charge of Área de Conservación Amistad Caribe, Manzanillo zone, Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, informed SETENA that the project fell within the permitted uses under the refuge’s management plan and that no complaints had been filed concerning that property, for which reason processing of the EIA could continue.

It explained that, through official letter DEA-930-2011 dated 23 de marzo de 2011, the coordinator of SETENA’s Departamento de Evaluación Ambiental notified it that the EIA process had been suspended until SINAC’s Dirección Legal issued a determination concerning a CGR report (issued dos años y medio earlier) relating to the Reglamento de Zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Decreto 34946 (hereinafter RZRVSGM). It specified that, tres meses later, through a decision issued by that SETENA Directorate—DEA-1940-2011 of 22 de junio de 2011—the suspension of the EIA was reiterated for the same reasons. It argued that the inconsistency and arbitrariness of the challenged acts (actos impugnados) are reflected in the document issued by SETENA on 24 de junio de 2011, dos días after decision DEA-1940-2011, in which, in a similar case, it informed the applicant that the assessment process had been suspended until SETENA’s Dirección Legal—not SINAC, as stated in its case—issued a determination concerning the CGR report.

It requests that the judgment declare: a) decisions no. DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 of SETENA’s Departamento de Evaluación Ambiental null and void; b) SETENA must issue the environmental permit (licencia ambiental) in this matter because the requirements have been met; c) the State shall be ordered to pay damages, including pecuniary damage (daño material) caused by the delay to the project and objective non-pecuniary damage (daño moral objetivo) caused to the company’s reputation, to be quantified during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia); d) costs shall be borne by the defendant. The State denied the claim. It raised the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho). The Tribunal partially upheld that defense with respect to the claim for compensation and the request that SETENA be ordered to issue the environmental permit. It rejected the defense in all other respects.

It partially granted the action. It annulled administrative acts (actos administrativos) no. DEA 930-2011 of 23 de marzo and DEA-1940-2011 of 22 de junio, both of 2011. On grounds of connection (conexidad), it declared decision no. 2379-2011-SETENA, issued at 8 horas 50 minutos on 5 de octubre de 2011, null and void (a decision of SETENA’s Comisión Plenaria ordering the suspension of the ordinary EIA proceeding). It ordered that the EIA proceeding requested by the plaintiff continue. It ordered the State to pay costs; dissatisfied, the State filed an appeal in cassation.

II.During the processing of the appeal, pursuant to article 145 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA), the State’s representative offered as documentary evidence (prueba documental) decision R-DC-204-2011, issued at 11 horas on 22 de diciembre de 2011, in which CGR rejected SINAC’s challenge to report DFOE-AE-IF-03-2011, and official letter DFOE-AE-0087 of 18 de febrero de 2015, in which the oversight body issued new directives that it appended to the cited report and addressed orders to SETENA’s Comisión Plenaria. Subsequently, when supplementing the appeal, it offered additional documentary evidence. Before ruling as appropriate on that evidence, it is considered necessary to clarify the distinction between the evidence contemplated in provision 145 and that established in provision 148, both of the CPCA. The former provides for the possibility of submitting documentary evidence concerning new facts arising after the challenged judgment, which the submitting party swears it did not previously know.

The latter recognizes the adjudicatory body’s authority to order evidence on its own initiative (iniciativa probatoria oficiosa) where necessary for rendering judgment. The evidence in question concerns new facts that occurred after the challenged judgment. Nevertheless, it merely establishes determinations concerning the Plan de Manejo de Gandoca Manzanillo for processing environmental feasibility (viabilidad ambiental), which do not affect the circumstances existing when the plaintiff submitted its application. Consequently, the evidence is irrelevant to the resolution of this matter and must therefore be rejected.

III.The appellant in cassation raises two substantive grounds. In the first challenge, expanded on 29 de octubre de 2018, the appellant alleges that the judgment improperly applies the RZRVSGM and section 13 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP), thereby violating, through failure to apply, section 12 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (hereinafter LOCGR), as well as sections 11, 16 subsection 1), 146 subsections

• 1)and 3), 148, and 163 subsection
• 2)of the LGAP; section 17 of the Ley Orgánica del Ambiente (hereinafter LOA); sections 62 and 67 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto 31849 (hereinafter Decreto 31849); and section 1 and anexo 1 of the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental, Decreto 32967 (hereinafter Decreto 32967). The appellant argues that, in established fact 7), the judgment acknowledges that CGR report no. DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158) contains provisions that MINAE, SINAC, and SETENA are required to comply with. The appellant further adds that neither that report nor the CGR was challenged in these proceedings. Nevertheless, the appellant states, the ruling finds that SETENA communications no. DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 lack adequate grounds because they are based on CGR report no. DFOE-PGAA-59-2008, which does not order the authorities to refrain from granting the environmental license (licencia ambiental). Likewise, the appellant maintains that the other report, no. DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158), is dated 31 de mayo de 2011, after the application submitted by the company (31 de mayo de 2010). Thus, the appellant explains, the Tribunal held that the indefinite suspension of the environmental impact assessment proceeding (trámite de EIA) violated the principles of instrumentality and proportionality, without any evidence that the RZRVSGM had been updated, because the time limits for responding to the regulated party’s applications had been exceeded, in breach of section 13 of the LGAP. The appellant insists that Comptroller’s report no. DFOE-PGAA-59-2008 of 10 de diciembre de 2008 prohibited the granting of permits in national wildlife refuges, whether mixed or state-owned, except for activities permitted under section 18 of the Ley Forestal concerning the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, hereinafter PNE). The appellant states that, in communication DEA-930-2011 of 23 de marzo de 2011, SETENA informed the plaintiff that the project was located within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo and that the proceeding was therefore suspended pending a decision by SINAC concerning that report and the RZRVSGM, as ordered by the CGR. Accordingly, the appellant states that SETENA acts no. DEA-930-2011, DEA-1940-2011, and 2379-2011-SETENA are grounded in CGR reports no. DFOE-PGAA-59-2008 of 10 de diciembre de 2008 and DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158) of 31 de mayo de 2011. The appellant adds that these reports are binding on the active Administration (Administración activa), pursuant to section 12 of the LOCGR, which was violated through failure to apply. The appellant partially quotes that provision. The appellant specifies that the judges’ contention that CGR report no. DFOE-PGAA-59-2008 of 10 de diciembre de 2008 permits the granting of permits in accordance with the management plan (plan de manejo), and that SINAC therefore issued communication no. 003-2011-REGAMA-SM of 17 de enero de 2011 stating that the proposed project complies with the use permitted under Decreto 34946, is likewise untenable. The appellant continues that, to the contrary, report DFOE-PGAA-59-2008 prevents the granting of permits in mixed or state-owned national wildlife refuges, allowing only those concerning the PNE pursuant to section 18 of the Ley Forestal. However, the appellant states, the property on which the plaintiff seeks to carry out the project is registered under Limón property record 116181-000 and therefore falls outside the circumstances addressed in report DFOE-PGAA-59-2008. The appellant then emphasizes that it cannot be asserted that, because the plaintiff submitted its application to SETENA on 31 de mayo de 2010, CGR report DFOE-AE-IF-03-2011, issued one year later, is inapplicable. The appellant reiterates that the building permit is a regulated administrative act (acto reglado), whereas environmental viability (viabilidad ambiental) is, by nature, a preparatory act (acto preparatorio), pursuant to section 163 subsection
• 2)of the LGAP. Accordingly, the appellant states, it does not constitute authorization to build or confer vested rights (derechos subjetivos). The appellant adds that this provision was therefore violated through failure to apply because no environmental viability has been issued for the project. To the contrary, the appellant contends that report DFOE-AE-IF-03-2011 is binding on SETENA under section 12 of the LOCGR, and consequently no environmental viability determinations could be granted within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo until the RZRVSGM was corrected. The appellant objects that SETENA’s acts are neither capricious nor arbitrary, because the CGR ordered SINAC to review and revise the RZRVSGM through technical field studies conducted at a detailed geographic scale, in compliance with sections 18 and 19 of the Ley Forestal, and to submit it to SETENA for processing of the environmental impact assessment (EIA). The appellant further reiterates that SETENA was ordered not to grant environmental viability determinations within that refuge until the RZRVSGM had been officially adopted. The appellant asserts that, at the hearing of 21 de junio de 2012, the plaintiff maintained that the CGR lacked jurisdiction to issue those orders to the Poder Ejecutivo. The appellant further notes that the plaintiff did not sue either the CGR or SINAC, and therefore the CGR’s decisions cannot be set aside. The appellant objects that CGR report no. DFOE-AE-IF-03-2011 orders the review and revision of the RZRVSGM because it neither delineates nor establishes the regulations applicable to the PNE, nor describes the restrictions arising from the presence of forest or wetland ecosystems on privately owned property located in the Cocles Manzanillo coastal plain. The appellant emphasizes that the land uses (usos de suelo) apply equally to all parcels, without distinguishing whether they form part of the PNE, are privately owned properties subject to land-use restrictions, or have some other status. The appellant alleges that the predominant land-use capability (capacidad prevaleciente del uso de las tierras) is Class VIII, suitable only for preserving flora and fauna, protecting aquifer recharge areas, maintaining genetic reserves, and conserving scenic beauty, with a predominance of “hydromorphic” soils, whose conditions favor the formation of wetland ecosystems. The appellant further specifies that, according to communication SG-032-SETENA of 15 de abril de 2011, the RZRVSGM lacks the environmental viability required by section 17 of Ley 7554 and Decreto 32967, which limits detailed knowledge of the environmental protection measures to be implemented in that protected wildlife area in order to control and prevent potential harm and achieve sustainable, comprehensive, and balanced development. The appellant states that the conclusions noted that the LGAP—which ranks above any zoning instrument (instrumento de zonificación)—prevents the implementation of administrative acts (actos administrativos) affected by defects, conduct that gives rise to liability. The appellant adds that the administrative record (expediente administrativo) contains the CGR acts describing the deficiencies in the RZRVSGM (folio 242), concerning the location problems affecting the permitted uses in relation to the PNE. The appellant remarks that, under section 16 of the LGAP, the application of such zoning instruments was required to observe the rules of science and technology, particularly in environmental matters, where the public interest and the in dubio pro natura principle prevail. The appellant explains that there had to be certainty that the works would not harm environmental components or that their impacts would be mitigated in accordance with law, because the properties are located in especially sensitive areas with a fragile ecological balance. The appellant recalls that, consistent with the proper performance of their duties, state bodies and entities must observe the rules of science and technology. The appellant cites decisions of this Chamber in support of its position. The appellant notes that the challenged ruling violates, through failure to apply, sections 11, 16 subsection 1), and 146 subsection
• 3)of the LGAP, concerning the principle of legality, the rules of science and technology, and the prohibition against implementing ineffective acts. The appellant alleges that the violation arises because the RZRVSGM lacks the environmental component (variable ambiental) and also contains the inconsistencies identified in CGR report DFOE-AE-IF-03-2011, making it impossible to apply. Nevertheless, the appellant observes, the judgment requires SETENA to apply it immediately, thereby violating the cited provisions. The appellant continues that this violation extends to section 17 of the LOA and section 67 of Decreto 31849, as well as section 1 and anexo 1 of Decreto 32967, which establish the requirement to incorporate the environmental impact component, which the RZRVSGM lacks and which the judgment disregards. The appellant argues that the plaintiff did not prove that SINAC’s appeal against report DFOE-AE-IF-03-2011, cited in established fact 9, was granted. The appellant adds that sections 148 of the LGAP and 21 of the CPCA permit the suspension of an act’s enforcement when it may cause serious harm or damage, and that there is no evidence that the binding provisions of report no. DFOE-AE-IF-032011 were suspended either in the administrative proceedings or in these proceedings. The appellant maintains that, pursuant to section 148 of the LGAP, appeals do not stay the enforcement or binding force of CGR report no. DFOE-AE-IF-03-2011. The appellant states that this administrative act is presumed valid and effective and must be complied with, particularly because it is directed toward satisfying the general interest, which could be frustrated by the filing of appeals, making suspension exceptional. The appellant asserts that the ruling also violates sections 146 subsection 1) and 148 of the LGAP through failure to apply because, by annulling SETENA acts no. DEA-930-2011, DEA-1940-2011, and 2379-2011-SETENA, it disregards the binding and enforceable effects of administrative act no. DFOE-AE-IF-03-2011. Likewise, the appellant states, it disregards the grounds, content, and purpose of SETENA’s acts, which seek to prevent the processing of an EIA for a project located within the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, whose land-use regulations, as explained above, contain serious inconsistencies and lack environmental viability, thereby placing the fragile ecosystems underlying its creation at serious risk. In the second challenge, the appellant argues that the judgment violates section 193 subsection b) of the CPCA through improper application, because it states that no grounds were found for waiving the award of costs, a conclusion with which the appellant disagrees because the judgment rejected some of the plaintiff’s claims and there was therefore sufficient cause to litigate.

IV.The Tribunal stated that the suspension of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) proceeding constitutes an administrative precautionary measure (medida cautelar administrativa) in environmental matters. It quoted this Chamber’s opinion in this regard. It added that the precautionary principle (principio precautorio) and the in dubio pro natura principle allow the State to protect the environment and human health when there is a risk that they may be adversely affected. It stated that, for the Constitutional Chamber, the precautionary principle entails adopting measures not because the facts giving rise to the risk are unknown, but because there is no certainty as to whether such facts will actually have harmful effects on the system. It added that, also according to that Constitutional Tribunal, in environmental matters, “ex post coercion” (“coacción a posteriori”) is ineffective because, once biologically and socially harmful consequences have occurred, enforcement cannot compensate for the damage.

Nevertheless, it added that administrative precautionary measures in environmental matters cannot be considered unrestricted and indefinite; on the contrary, the precautionary principle constitutes a standard for assessing the legality of administrative conduct, and, in this regard, the Constitutional Chamber has stated that when restrictive or intervention measures are imposed, the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) must be observed so that such measures are commensurate with the level of protection and the magnitude of the potential harm. In this case, it asserted that official letters DEA 930-2011 of 23 March and DEA-1940-2011 of 22 June, both of 2011, order the indefinite suspension of the environmental license (licencia ambiental) proceeding until a determination is issued concerning CGR report no. DFOE-PGAA-59-2008 of 10 December 2008. It noted that the foregoing follows from the literal content of both official letters, as set forth in proven fact number six.

It clarified that neither the CGR nor other agencies of the Executive Branch were named as defendants in these proceedings, nor is annulment of the oversight body’s reports being sought. In its view, the indefinite suspension of the environmental license proceeding ordered by SETENA clearly violates the Principles of Instrumentality and Provisionality (Principios de “Instrumentalidad” y Provisionalidad). It found that the EIA administrative proceeding initiated by the plaintiff has been unjustifiably stalled for an excessively long period. It emphasized that SETENA based official letters DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 on Comptroller’s Office Report N°DFOE-PGAA-59-2008, which approves the granting of permits for authorized activities pursuant to the management plan (plan de manejo). It observed that, as a result of that authorization, SINAC issued official letter 003-2011-REGAMA-SM of 17 January 2011, stating that the project submitted by the plaintiff complied with the use permitted under Decreto Ejecutivo no. 34946-MINAET.

It determined that, as of 31 May 2011—that is, after the application submitted by the plaintiff company (31 May 2010)—CGR report no. DFOE-AE-IF-03-2011 was issued. It found that, when this judgment was rendered, the record did not show compliance with the technical requirements requested by the CGR, namely the updating of the RZRVSGM; on the contrary, the Administration challenged report no. DFOE-AE-IF-03-2011 by filing a motion for review (recurso de revisión). It explained that neither a ruling on the motion for review nor the granting of the environmental license to the plaintiff company had been established, despite approximately four years having elapsed since the cited acts were issued, thereby rendering the ordered suspension of the proceeding indefinite. It stated that this constitutes a violation of the temporary and provisional nature of the precautionary measure because it prevents the applicant from receiving a response to its environmental license application within a reasonable period.

It added that it must be borne in mind that Decreto Ejecutivo no. 31849 "Reglamento sobre los Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental" grants SETENA, in provision 29, a maximum period of 10 weeks to review category A projects having high environmental-impact significance. It noted that, for projects located in geographical areas governed by a Regulatory Plan (Plan Regulador) or another land-use planning instrument (instrumento de planificación de uso del suelo), SETENA has a maximum period of 10 days to grant environmental feasibility (viabilidad ambiental). The foregoing is pursuant to provisions 30 bis and 13 of the aforementioned Reglamento, Decreto N°31849. It emphasized that the challenged official letters DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 issued by SETENA lack an appropriate basis capable of ensuring the legality of the ordered suspension because they rely on a 2008 CGR report that does not order the authorities to refrain from granting the environmental license.

It further cautioned that the Comptroller’s report of 2011 postdated the plaintiff company’s application and established a deadline of 30 July 2011 for the SETENA Plenary Commission to issue instructions for updating the Reglamento, none of which the record shows was completed. Consequently, it held that the period was excessive and arbitrary, as well as disproportionate and unreasonable. Similarly, it stated that there was a violation of the “Principle Prohibiting Individual Derogation from Regulations” (“Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos”), established in provision 13 of the LGAP, because the Administration declined to apply to this particular case the "Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta" Decreto Ejecutivo no. 34946-MINAET of 6 December 2008, thereby disregarding a provision currently in force and binding upon SETENA.

It found that this also violated the principle of legality (principio de legalidad), which was openly disregarded in this particular case through the nonapplication of the specific rule. It stated that it must be borne in mind that the act by which the Administration grants environmental feasibility to a project is unquestionably a regulated administrative act (acto administrativo reglado), insofar as it is provided for in the LOA and Decreto 31849, as well as in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 32966). It reiterated that the law itself requires an EIA when human activities alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials, as ordered by article 17 of the LOA, which it quoted verbatim. It thus explained that the measure adopted is inconsistent with the precautionary principle due to the absence of clear and sufficient justification.

It stated that the time taken was neither reasonable nor proportionate because it far exceeded the statutory periods for responding to the person subject to administrative proceedings (administrado) regarding their applications. It argued that SETENA’s order is unlawful because it violates the Principle Prohibiting Individual Derogation from Regulations by declining to apply a rule currently in force within the Legal System. Accordingly, it noted that although the indefinite suspension of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) proceeding contained in official letters DEA 930-2011 of 23 March and DEA-1940-2011 of 22 June, both of 2011 and issued by SETENA, is null and is hereby so declared, the parties are cautioned regarding their legal obligation to prevent any action that could adversely affect the PNE or the environment and to avoid any harm. It rejected as inadmissible the claim seeking an order requiring SETENA to issue the environmental license because this is a power of the active Administration (Administración activa), outside the scope of this Tribunal’s authority to review legality.

It also denied the monetary compensation sought for material damage resulting from the project’s delay and for the plaintiff company’s objective nonpecuniary harm (daño moral objetivo). In doing so, it found that the claimed heads of compensation were neither substantiated nor specified by the plaintiff and that no evidence had been submitted; merely alleging their existence was insufficient, as they had to be effectively proven. It concluded that this did not satisfy provision 196 of the LGAP, which requires the alleged damage to be actual, assessable, and individually ascertainable, in conjunction with provision 58 subsection e) of the CPCA, which imposes on the claimant the duty to specify its claim for damages, and therefore required its dismissal.

V.For this Chamber, the first ground of appeal focuses on the alleged improper application of the RZRVSGM and section 13 of the LGAP. This arises from the judges’ acknowledgment, in proven fact 7, that CGR report no. DFOE-AE-IF-03-2011 was binding on MINAE, SINAC, and SETENA, while the judgment subsequently states that SETENA official letters no. DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 lack a legal basis. According to the judges, CGR report no. DFOE-PGAA-59-2008—on which those administrative acts (actos administrativos) are based—does not establish a duty to refrain from granting the environmental license (licencia ambiental). The same point is emphasized with respect to report no. DFOE-AE-IF-03-2011, because it was issued one year after the proceeding had commenced. From that perspective, it must be determined whether the judges were correct in ordering the annulment of the aforementioned official letters DEA 930-2011 and DEA 1940-2011.

In this regard, it should be noted that the claimant formally submitted the environmental-license application to SETENA on 31 de mayo de 2010. Consequently, through official letter 003-2011-REGAMA-SM of 17 de enero de 2011, the official in charge of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo—part of SINAC—responded to SETENA official letter SG-DEA-2809-2010, stating that the claimant’s project fell within the uses permitted under the refuge’s Management Plan (Plan de Manejo) and adding that no environmental complaints had been filed concerning the property. Despite the absence of any objection from SINAC, through official letter DEA-930-2011 of 23 de marzo de 2011, SETENA’s Departamento de Evaluación Ambiental suspended the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) proceeding. It determined that, before addressing the environmental impact assessment, it had to await a response to official letter SG-AJ-1092-2010, through which it had previously requested an opinion from SINAC’s Dirección Legal concerning CGR report DFOE-PGAA-59-2008 and the RZRVSGM.

This was because, in its view, that report affected several projects to be developed in the area, including the claimant’s project. For that reason, the claimant was expressly informed that the environmental impact assessment of its project was “…suspended for the time being until SINAC’s Dirección Legal issues its response...” The content of that administrative act was reiterated in official letter DEA-1940-2011 of 22 de junio de 2011 (undisputed facts). According to the Tribunal (proven fact 6), those official letters were based on report DFOE-PGAA-59-2008 of 10 de diciembre de 2008, issued by the CGR’s División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Públicos Generales, Ambientales y Agropecuarios. That report was addressed to MINAE and the Director Ejecutivo del SINAC and contained the results of a study of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) located in the country’s coastal zones, together with recommendations concerning them (folios 255 a 261 of the administrative record).

Subsequently, that division sent SETENA official letter 04810, no. DFOE-AE-0158, containing report DFOE-AE-IF-03-2011 of 31 de mayo de 2011, which records a subsequent study conducted in relation to the RZRNVSGM and also sets forth provisions binding on MINAE, SINAC, and SETENA (see folios 237 a 243 of the administrative case file). For that reason, in resolution no. 2379-2011-SETENA of 8 horas 50 minutos del 5 de octubre de 2011, SETENA’s Comisión Plenaria suspended the environmental impact assessment at issue until the RZRNVSGM was brought into conformity with the CGR’s recommendations (proven fact 8). From that standpoint, this Chamber finds the Tribunal’s position correct insofar as it held that, when the application was submitted, there were no regulations or administrative acts that prevented the environmental impact assessment from being processed. Thus, in the absence of legal grounds preventing the processing of the environmental impact assessment, it is beyond question that SETENA delayed the applicant’s proceeding indefinitely, without providing a response or having any justification for doing so.

Accordingly, the Tribunal’s decision ordering the environmental impact assessment requested by the claimant to be conducted—which does not necessarily entail granting the requested environmental license—is consistent with the legal system (Ordenamiento Jurídico); to that end, it annulled the official letters through which the indefinite suspension of that proceeding was communicated without the requisite legal justification. This is because, although SETENA considered that it had to wait for SINAC’s Directora Legal to respond to the official letter that SETENA had sent before the application was filed, in order to determine SINAC’s position regarding CGR report DFOE-PGAA-59-2008, as of 31 de mayo de 2010—the date of the application—there were no legal restrictions preventing the environmental impact assessment from being processed. On the contrary, when asked about the claimant’s application, the official in charge of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo replied, in official letter 003-2011-REGAMA-SM of 17 de enero de 2011, that the proposed project fell within the uses permitted under the refuge’s Management Plan.

Accordingly, there was no violation of the precautionary principle (principio precautorio); nevertheless, the proceeding at issue was delayed without sufficient justification, and therefore this ground of appeal must be rejected.

VI.Regarding the appellant’s argument concerning the award of costs (condenatoria en costas), it must be stated that, in judicial review proceedings (procesos contenciosos administrativos), this Chamber considers, pursuant to section 193 of the CPCA, that the ruling on the costs of the proceedings must be made on the court’s own motion, ordering the losing party to pay them. Consequently, costs are imposed on the unsuccessful party by virtue of having lost, as the Tribunal did in the case under review. In other words, costs are imposed for losing the litigation, without this meaning that the party lacked sufficient grounds to litigate or that it is deemed a reckless or bad-faith litigant. Section 193 of the CPCA itself, in turn, establishes the circumstances under which a party may be exempted from paying costs. In this regard, although this is a discretionary power, it is not immune from cassation review (control casacional), because both its exercise and its nonapplication may constitute a violation of law; to that extent, an improper omission neither is nor should be synonymous with arbitrariness committed by the adjudicating judge.

This is especially true because the authority granted to the judge is subject to specific conditions that limit judicial discretion in this area. Consequently, with respect to this issue, the Chamber finds that the mere application of the general rule in article 193 of the CPCA—ordering the losing party to pay both categories of costs—does not preclude a cassation appeal (recurso de casación). On the contrary, the matter is admissible for a decision on the merits, provided the statutory requirements are met, in the event of an omission in applying the statutory provisions authorizing exemption from those costs (section 193 of the CPCA). Thus, depending on the circumstances of the case, a cassation appeal may indeed be proper. In this specific case, the appellant challenges the award of costs, alleging that it litigated in good faith and in the belief that it held a legitimate right. Contrary to its assertion, the provision on which it seeks to base the exemption from costs—article 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo—does not authorize an exemption on the basis of proper procedural conduct, but rather where the nature of the claim supports the conclusion that litigation was necessary to determine which party was favored by the legal system.

Considering that, in this case, the Tribunal rejected both the claim for damages (pretensión indemnizatoria) and the request that the environmental license be granted, this Chamber finds that the litigation was necessary to determine the validity of the challenged conduct. Accordingly, this objection must be upheld.

VII.In view of the foregoing, the evidence submitted will be rejected. The appeal will be partially granted. The judgment will be quashed only insofar as it imposed costs on the State. Ruling on the merits, the respondent is exempted from paying them pursuant to section 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. In all other respects, the challenged judgment remains unchanged.

THEREFORE

The evidence submitted is rejected. The appeal is partially granted. The judgment is quashed only insofar as it imposed costs on the State. In its place, ruling on the merits, the State is exempted from paying them. In all other respects, the Tribunal’s judgment remains unchanged.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero CGZAMORA/SSOLANOA Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address [email protected]

Revisión del Documento *110044791027CA* Res: 001272-F-S1-2019 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del once de julio de dos mil diecinueve.

Proceso de conocimiento declarado a puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por LA BELLA MASAI M.N.J. SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por sus apoderados generalísimos sin límite de suma, Ana Isabel Ruano Sánchez, española, empresaria, vecina de Limón y Jordi Fallas Estatuet, cuyas calidades no constan en autos; contra el ESTADO, representado por su procurador, Mauricio Castro Lizano. Además figura como apoderado especial judicial de la parte actora Juan Arturo Abdelnour Granados, cuyas calidades no constan en autos. Las personas físicas son mayores de edad y, con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José. La representación estatal formula recurso de casación contra la sentencia N°20-2019-IV, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, emitida a las dieciséis horas del ocho de febrero del dos mil dieciséis Redacta la magistrada Aragón Cambronero

CONSIDERANDO

I.La Bella Masai M.N.J S.A., (en adelante La Bella Masai) en el año 2011 demandó al Estado. Manifestó, el 31 de mayo de 2010 solicitó a la SETENA la evaluación de impacto ambiental (en lo que sigue EIA), para un proyecto a desarrollar en la finca de Limón matrícula 116181-000, plano catastrado L-1064624-2008, ubicada en Cahuíta, Talamanca (expediente D1-471-2010-SETENA). Dijo, acorde al Decreto 25595-MINAE publicado en la Gaceta no. 214 del 7 de noviembre de 1996, numeral 5, todas las actividades que se desarrollen dentro del área del refugio, estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo, el cual es de acatamiento obligatorio. Aseguró, el 17 de enero de 2011, mediante oficio 003-2011-REGAMA–SM, emitido en atención al oficio SG-DEA-2809-2010 SETENA, el encargado del Área de Conservación Amistad Caribe, zona de Manzanillo, Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo, respondió a la SETENA, que el proyecto está dentro de los usos permitidos, según el Plan de Manejo del Refugio, y que esa propiedad no presentaba denuncias, motivo por el cual podía continuarse el trámite del EIA.

Explicó, mediante oficio DEA-930-2011 del 23 de marzo de 2011, el coordinador del Departamento de Evaluación Ambiental de SETENA, le comunicó la suspensión del proceso del EIA, hasta tanto la Dirección Legal del SINAC se pronunciara sobre un informe de la CGR, (emitido dos años y medio antes), referente al Reglamento de Zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Decreto 34946, (en adelante RZRVSGM). Puntualizó, tres meses después, mediante resolución de esa Dirección del SETENA, -DEA-1940-2011 de 22 de junio de 2011-, les fue reiterada la suspensión del EIA expresando idénticas razones. Argumentó, la inconsistencia y arbitrariedad de los actos impugnados se refleja en el documento emitido por la SETENA el 24 de junio de 2011, dos días después de la resolución DEA-1940-2011, donde en un caso similar comunican al solicitante, la suspensión del proceso de evaluación, hasta tanto la dirección legal de SETENA (no SINAC como se indicó en su caso) se pronuncie sobre el informe de la CGR.

Solicita en sentencia se declare: a) la nulidad de las resoluciones no. DEA-930-2011 y DEA-1940-2011 del Departamento de Evaluación Ambiental del SETENA; b) el SETENA debe emitir la licencia ambiental en el presente asunto por haber cumplido con los requisitos; c) se condene al Estado al pago de daños y perjuicios, daño material por atraso del proyecto y daño moral objetivo por afectación al nombre de la empresa, a liquidar en ejecución de sentencia; d) son las costas a cargo del demandado. El Estado contestó negativamente. Opuso la excepción de falta de derecho. El Tribunal la acogió parcialmente respecto de la pretensión indemnizatoria así como en cuanto a ordenar a SETENA emitir la licencia ambiental. La rechazó en lo demás. Declaró parcialmente con lugar la demanda. Anuló los actos administrativos no. DEA 930-2011 del 23 de marzo y DEA-1940-2011 del 22 de junio, ambos de 2011. Por conexidad declaró la nulidad de la resolución no. 2379-2011-SETENA de las 8 horas 50 minutos del 5 de octubre de 2011 (resolución de la Comisión Plenaria de SETENA que ordenó suspender el procedimiento ordinario de EIA). Ordenó continuar el procedimiento de EIA solicitado por la actora. Impuso las costas al Estado, quien inconforme acude en casación.

II.Durante el trámite del recurso, de conformidad con el artículo 145 del Código Procesal Contencioso Administrativo, (en lo sucesivo CPCA) la representación del Estado ofrece como prueba documental, la resolución R-DC-204-2011 de las 11 horas del 22 de diciembre de 2011, donde la CGR rechazó la impugnación del SINAC, contra el informe DFOE-AE-IF-03-2011, y el oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero de 2015, donde el órgano contralor emite nuevas disposiciones las cuales agrega al informe de cita y formula órdenes a la Comisión Plenaria de SETENA. Posteriormente, con la ampliación del recurso ofrece prueba documental adicional. De previo a resolver lo que corresponda, sobre tal probanza, se estima necesario aclarar la distinción entre la prueba contenida en el canon 145 y la establecida en el ordinal 148 ambos del CPCA. En el primero se prevé la posibilidad de aportar prueba documental sobre hechos nuevos y posteriores a la sentencia recurrida, que jure no haber conocido con anterioridad.

En el otro se reconoce la iniciativa probatoria oficiosa a cargo del órgano jurisdiccional, necesaria para el dictado de la sentencia. Las probanzas en cuestión obedecen a hechos nuevos, acaecidos con posterioridad a la sentencia recurrida. No obstante, simplemente establecen definiciones sobre el Plan de Manejo de Gandoca Manzanillo para el trámite de la viabilidad ambiental, que no alcanzan a afectar el estado de cosas al momento de la solicitud planteada por la actora. En consecuencia, resultan irrelevantes para la resolución de este asunto, motivo por el cual se impone su rechazo.

III.El casacionista formula dos cargos de naturaleza sustantiva. En la primera censura, ampliada en 29 de octubre de 2018, acusa, la sentencia aplica indebidamente el RZRVSGM y el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública (en lo subsecuente LGAP), con lo cual infringe por desaplicación los cánones 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (en lo que sucesivo LOCGR), así como los ordinales 11, 16 inciso 1), 146 incisos 1) y 3), 148 y 163 inciso 2) de la LGAP; el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (en lo consecutivo LOA); los mandatos 62 y 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto 31849 (en lo subsecuente Decreto 31849); y los cardinales 1 y anexo 1 del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental, Decreto 32967 (en lo subsiguiente Decreto 32967). Esgrime, la sentencia reconoce en el hecho tenido por demostrado 7), que el informe de la CGR no. DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158), contiene disposiciones de acatamiento obligatorio para el MINAE, el SINAC y SETENA.

Añade, asimismo, que ni dicho informe ni la CGR fueron impugnados en este proceso. No obstante, esboza, el fallo señala que los oficios de la SETENA no. DEA-930-2011 y DEA-1940-2011, carecen de un sustento apropiado porque se sustentan en el informe de la CGR no. DFOE-PGAA-59-2008, el cual no ordena abstenerse de conceder la licencia ambiental. De igual manera, sostiene, que el otro informe no. DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158), es del 31 de mayo de 2011, fecha posterior a la gestión presentada por la empresa (31 de mayo de 2010). Por ello expone, para el Tribunal al suspenderse indefinidamente el trámite de EIA se lesionaron los principios de instrumentalidad y proporcionalidad, sin que conste la actualización del RZRVSGM, pues se excedieron los plazos para responder las gestiones del administrado, en quebranto del numeral 13 de la LGAP. Insiste, el informe de la Contraloría no. DFOE-PGAA-59-2008 de 10 de diciembre de 2008, prohibió otorgar permisos en refugios nacionales de vida silvestre, mixtos o estatales, excepto para actividades permitidas por el numeral 18 de la Ley Forestal, sobre el Patrimonio Natural del Estado (en lo subsiguiente PNE).

Manifiesta, en oficio DEA-930-2011 del 23 de marzo de 2011, la SETENA indicó a la actora, el proyecto está dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, por lo cual, el trámite se suspendió a la espera de pronunciamiento del SINAC sobre ese informe y el RZRVSGM, como lo ordenó la CGR. Menciona, por consiguiente, los actos de SETENA no. DEA-930-2011, DEA-1940-2011 y 2379-2011-SETENA, encuentran fundamento en los informes de la CGR no. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre de 2008 y DFOE-AE-IF-03-2011 (DFOE-AE-158) del 31 de mayo de 2011. Adiciona, estos son obligatorios para la Administración activa, conforme al precepto 12 de la LOCGR, quebrantado por desaplicación. Transcribe parcialmente dicho ordinal. Precisa, tampoco es atendible el argumento de los juzgadores al afirmar, el informe de la CGR no. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre de 2008, permite el otorgamiento de permisos según el plan de manejo, por lo cual el SINAC emitió el oficio no. 003-2011-REGAMA-SM de 17 de enero de 2011, en el sentido de que el proyecto presentado, cumple el uso permitido en el Decreto 34946.

Prosigue, de manera diversa, el informe DFOE-PGAA-59-2008 impide otorgar permisos en refugios nacionales de vida silvestre mixtos o estatales, permitiendo solo aquellos sobre el PNE, conforme al canon 18 de la Ley Forestal. Sin embargo, dice, el inmueble sobre el cual se pretende realizar el proyecto de la accionante, está inscrito con la matrícula de Limón 116181-000, escapando a los supuestos contemplados en el informe DFOE-PGAA-59-2008. Luego, recalca, no cabe afirmar que como la solicitud de la accionante ante la SETENA es del 31 de mayo de 2010, no le sea aplicable el informe de la CGR DFOE-AE-IF-03-2011, emitido un año después. Reafirma, la condición de acto reglado, corresponde al permiso de construcción, mientras que la naturaleza de la viabilidad ambiental es la de un acto preparatorio, conforme a la LGAP, numeral 163 inciso 2). Por consiguiente, esboza, no constituye una autorización para edificar, ni otorga derechos subjetivos.

Agrega, de esa manera, se infringe dicho canon por desaplicación, pues no se ha emitido viabilidad ambiental sobre el proyecto. Por el contrario, reclama, conforme al cardinal 12 de la LOCGR el informe DFOE-AE-IF-03-2011 es vinculante para la SETENA, de ahí que no pudieran otorgarse viabilidades ambientales dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, hasta que se corrigiera el RZRVSGM. Recrimina, los actos de la SETENA no son antojadizos ni arbitrarios, pues la CGR ordenó al SINAC revisar y ajustar el RZRVSGM, con estudios técnicos de campo a una escala geográfica detallada, observando los numerales 18 y 19 de la Ley Forestal y remitirlo a la SETENA para el trámite del EIA. Además, reitera, se ordenó a la SETENA no otorgar viabilidades ambientales dentro de ese refugio hasta que no estuviera oficializado el RZRVSGM. Reclama, en la audiencia del 21 de junio de 2012, la actora sostuvo, la CGR carece de competencia para dictar esas órdenes al Poder Ejecutivo.

Señala, además la accionante no demandó a la CGR ni al SINAC, por lo cual, no pueden dejarse sin efecto las decisiones de la CGR. Reprocha, el informe de la CGR no. DFOE-AE-IF-03-2011 ordena revisar y ajustar el RZRVSGM, por cuanto no delimita ni establece regulaciones aplicables al PNE, ni describe las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes de particulares ubicados en la llanura costera Cocles Manzanillo. Resalta, los usos de suelo aplican por igual a todos los terrenos, sin distinguir si es PNE o si son inmuebles con limitaciones de uso de suelo a nombre de particulares u otra condición. Alega, la capacidad prevaleciente del uso de las tierras es la clase VIII, útil solo para preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica, con predominio de suelos de tipo “hidromórfico”, cuyas condiciones favorecen la formación de ecosistemas de humedal.

Además, especifica, de acuerdo con el oficio SG-032-SETENA de 15 de abril de 2011, no cuenta con la viabilidad ambiental requerida por el numeral 17 de la Ley 7554 y el Decreto 32967, lo cual limita el conocimiento detallado de las medidas de protección ambientales a implementar en esa área silvestre protegida, para controlar y prevenir las posibles afectaciones y lograr un desarrollo sostenible, integral y equilibrado. Dice, en las conclusiones señaló que la LGAP, -de rango superior a cualquier instrumento de zonificación-, impide ejecutar los actos administrativos que padezcan vicios, conducta que acarrea responsabilidad. Agrega, en el expediente administrativo constan los actos de la CGR descriptivos de las falencias del RZRVSGM (folio 242), sobre los problemas de ubicación que contienen los usos permitidos, en relación con el PNE. Comenta, conforme al mandato 16 de la LGAP, la aplicación de ese tipo de instrumentos de zonificación debía observar las reglas de la ciencia y de la técnica, más aún tratándose de materia ambiental, donde prevalece el interés público y el principio in dubio pro natura.

Detalla, debía tenerse certeza de que las obras no perjudican los elementos del ambiente o que sus impactos serán contrarrestados conforme a derecho, pues los terrenos se ubican en áreas especialmente sensibles y de frágil equilibrio ecológico. Recuerda, en consonancia con el buen quehacer de sus actuaciones, los órganos y entes del Estado han de observar las reglas de la ciencia y la técnica. Cita fallos de esta Sala en apoyo de su tesis. Acota, el fallo atacado quebranta por falta de aplicación, los numerales 11, 16 inciso 1) y 146 inciso 3) de la LGAP, relativos al principio de legalidad, las reglas de la ciencia y de la técnica y la imposibilidad de ejecutar actos ineficaces. Acusa, la infracción se produce porque el RZRVSGM carece de la variable ambiental y además presenta las inconsistencias a las cuales se refiere el informe de la CGR DFOE-AE-IF-03-2011, imposibilitando su aplicación.

No obstante, apunta, la sentencia exige a SETENA su inmediata aplicación, lesionando los preceptos citados. Continúa, el quebranto alcanza a los numerales 17 de la LOA y 67 del Decreto 31849, así como el canon 1, anexo 1 del Decreto 32967, requisito para integrar la variable de impacto ambiental, del cual carece el RZRVSGM, requisito que obvia la sentencia. Analiza, la actora no demostró que el recurso del SINAC contra el informe DFOE-AE-IF-03-2011, citado en el hecho tenido por probado 9, fuera acogido. Añade, los preceptos 148 de la LGAP y 21 del CPCA, permiten suspender la ejecución del acto cuando pueda causar graves daños o perjuicios, y en este caso no consta que en la sede administrativa, ni en este proceso, se suspendieran las disposiciones vinculantes de informe no. DFOE-AE-IF-032011. Asegura, conforme al mandato 148 de la LGAP, los recursos no interrumpen la ejecución y obligatoriedad del informe de la CGR no. DFOE-AE-IF-03-2011.

Afirma, ese acto administrativo se presume válido y eficaz, existiendo deber de cumplirlo, por estar además dirigido a la satisfacción del interés general, que podría verse impedido por la interposición de recursos, resultando excepcional la suspensión. Asevera, el fallo quebranta además los numerales 146 incisos 1) y 148 de la LGAP, por falta de aplicación, pues, al anularse los actos de SETENA, no. DEA-930-2011, DEA-1940-2011 y 2379-2011-SETENA, desatiende los efectos vinculantes y ejecutorios que sí ostenta el acto administrativo no. DFOE-AE-IF-03-2011. Igualmente, dice, desconoce el motivo, contenido y fin de los actos de SETENA, que procuran evitar se tramite un EIA para un proyecto localizado dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, cuya normativa de uso de suelo, conforme a lo expuesto, presenta graves inconsistencias y carece de viabilidad ambiental, poniendo en grave riesgo los ecosistemas de frágil equilibrio que le dan fundamento a su creación.

En el segundo reproche, señala la sentencia quebranta por indebida aplicación el ordinal 193 inciso b) del CPCA, puesto que indica, no encontró motivo para exceptuar el pago de las costas, lo cual no comparte, puesto que, la sentencia rechazó pretensiones de la accionante, por lo cual ha habido motivo suficiente para litigar.

IV.El Tribunal indicó, la suspensión del trámite del EIA corresponde a una medida cautelar administrativa en materia ambiental. Transcribió criterio de esta Sala al respecto. Complementó, el principio precautorio y de in dubio pro natura, permite al Estado conservar el ambiente y la salud de las personas, cuando exista riesgo de afectación para aquellos. Dijo, para la Sala Constitucional el principio precautorio implica la adopción de medidas, no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos al sistema. Agregó, también para ese Tribunal Constitucional, en materia ambiental, la “coacción a posteriori”, resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión es incapaz de compensar el daño. No obstante, adicionó, las medidas cautelares administrativas en materia ambiental no pueden considerarse irrestrictas e indefinidas, por el contrario, el principio precautorio constituye un parámetro de legalidad de las conductas administrativas, y en este sentido, la Sala Constitucional ha indicado, que al disponerse medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que se ajusten al nivel de protección y magnitud del daño potencial.

En este caso, aseguró, los oficios DEA 930-2011 del 23 de marzo y DEA-1940-2011 del 22 de junio, ambos de 2011, ordenan la suspensión indefinida del trámite de licencia ambiental hasta que exista pronunciamiento sobre el informe de la CGR no. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre de 2008. Lo anterior, refirió, se desprende del contenido literal de ambos oficios, según consta en el hecho tenido por probado número seis. Aclaró, ni la CGR ni otras dependencias del Poder Ejecutivo fueron demandadas en este proceso, ni se pretende la nulidad de los informes del órgano contralor. En su criterio, es evidente la infracción de los Principios de “Instrumentalidad” y Provisionalidad causados por la suspensión indefinida del trámite de la licencia ambiental dictada por el SETENA. Consideró, el procedimiento administrativo del EIA gestionado por la parte actora se encuentra paralizado de forma injustificada, por un plazo excesivamente largo.

Destacó, el SETENA fundamenta los oficios DEA-930-2011 y DEA-1940-2011 en el informe de la Contraloría N°DFOE-PGAA-59-2008, el cual aprueba el otorgamiento de permisos para las actividades avaladas, según el plan de manejo. Comentó, producto de tal habilitación se dictó el oficio 003-2011-REGAMA-SM del 17 de enero de 2011 emitido por el SINAC, donde se indica que el proyecto presentado por la actora, cumplía con el uso permitido en el Decreto Ejecutivo no. 34946-MINAET. Determinó, al 31 de mayo de 2011, sea posterior a la gestión presentada por la empresa actora (31 de mayo de 2010), se emitió el informe de la CGR no. DFOE-AE-IF-03-2011. Estipuló, al momento del dictado de esta sentencia, no consta en autos el cumplimiento de los requerimientos técnicos solicitados por la CGR, sea la actualización del RZRVSGM, por el contrario la Administración impugnó con el recurso de revisión el informe no. DFOE-AE-IF-03-2011.

Detalló, tampoco se acredita la resolución del recurso de revisión, ni el otorgamiento de la licencia ambiental a la empresa actora, a pesar de haber transcurrido aproximadamente cuatro años desde la emisión de los actos citados, lo que torna en indefinida la suspensión del trámite dictada. Manifestó, ello constituye un quebranto a la temporalidad y provisionalidad de la medida cautelar dictada, al impedir que la gestionante obtenga respuesta para su solicitud de licencia ambiental dentro del plazo razonable. Agregó, ha de tomarse en cuenta que el Decreto Ejecutivo no. 31849 "Reglamento sobre los Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental", concede en el precepto 29 al SETENA, un plazo máximo de 10 semanas para la revisión de proyectos de alta significancia de impacto ambiental, categoría A. Reveló, para los proyectos localizados en espacios geográficos con un Plan Regulador u otro instrumento de planificación de uso del suelo, el SETENA tiene el plazo máximo de 10 días para otorgar la viabilidad ambiental.

Lo anterior de conformidad con los ordinales 30 bis y 13 del indicado Reglamento, Decreto N°31849. Enfatizó, los oficios cuestionados DEA-930-2011 y DEA-1940-2011 dictados por el SETENA, carecen de un sustento apropiado y capaz de garantizar la legalidad de la suspensión ordenada, por cuanto se sostienen en un informe de la CGR del 2008, el cual no ordena abstenerse de conceder la licencia ambiental. Por su parte, advirtió, el informe contralor de 2011 es posterior a la solicitud de la empresa actora y contenía un plazo al 30 de julio de 2011 para que la Comisión Plenaria del SETENA girara las instrucciones de actualización del Reglamento, nada de lo cual consta en autos se cumpliera. Por ende, afirmó, el plazo resulta excesivo y arbitrario, siendo desproporcionado e irrazonable. Relató, en el mismo sentido, se evidencia un quebranto al “Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos”, establecido en el numeral 13 de la LGAP, ya que la Administración dejó de aplicar para este caso concreto el "Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta" Decreto Ejecutivo no. 34946-MINAET del 6 de diciembre de 2008, inobservando una disposición normativa vigente y de carácter vinculante para el SETENA.

Reclamó, se incurrió también en infracción al principio de legalidad, que resultó abiertamente irrespetado para este caso en particular por la desaplicación de la norma concreta. Alegó, debe tenerse presente que el acto mediante el cual la Administración otorga viabilidad ambiental a un proyecto, es sin duda un acto administrativo reglado, en el tanto se encuentra previsto en la LOA y en el Decreto 31849, como en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 32966). Reiteró, es la propia ley que exige el EIA, cuando las actividades humanas alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, tal y como lo ordena el artículo 17 de la LOA, el cual transcribió en lo literal. Así expuso, la medida adoptada carece de consonancia con el principio precautorio, debido a la ausencia de justificación clara y suficiente.

Expresó, tampoco es razonable ni proporcional el plazo empleado, por exceder sobradamente los plazos legales para dar respuesta al administrado de sus gestiones. Argumentó, lo ordenado por SETENA, es contrario a derecho por violación al Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos, al desaplicar una norma vigente del Ordenamiento Jurídico. Así las cosas, acotó, si bien la suspensión indefinida para el trámite del estudio de impacto ambiental contenida en los oficios DEA 930-2011 del 23 de marzo y DEA-1940-2011 del 22 de junio, ambos de 2011 dictados por SETENA, es nula y así se declara, se hace la advertencia a las partes de su obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre el PNE o el ambiente y deberán evitar cualquier daño. Rechazó, por considerarla improcedente, la pretensión de ordenar al SETENA emitir la licencia ambiental, pues se trata de una atribución de la Administración activa, ajena de las atribuciones del control de legalidad que ostenta este Tribunal.

También denegó la indemnización económica por daño material pretendida ante el atraso del proyecto y daño moral objetivo de la sociedad actora. Para ello valoró, los rubros indemnizatorios pretendidos no fueron motivados ni especificados por la parte actora, ni se aportó prueba, sin que baste con alegar su existencia, sino que resulta necesaria su efectiva demostración. Opinó, no se cumple así con lo establecido en el cardinal 196 de la LGAP donde se ordena que el daño alegado sea efectivo, evaluable e individualizable en relación con el numeral 58 inciso e) del CPCA, que impone a la parte accionante el deber de concretar la pretensión de daños y perjuicios, lo cual impone su rechazo.

V.Para esta Cámara, el primer cargo se centra en la supuesta aplicación indebida del RZRVSGM y del numeral 13 de la LGAP. Ello, al haber reconocido los jueces en el hecho tenido por demostrado 7, que el informe de la CGR no. DFOE-AE-IF-03-2011, resultaba de acatamiento obligatorio para el MINAE, el SINAC y SETENA, por cuanto, luego señala el fallo, que los oficios de la SETENA no. DEA-930-2011 y DEA-1940-2011, carecen de sustento. Según los juzgadores, del informe de la CGR no. DFOE-PGAA-59-2008, -en el cual se basan dichos actos-, no se extrae el deber de abstenerse de conceder la licencia ambiental. Igual situación se subraya respecto del informe no. DFOE-AE-IF-03-2011, al haberse emitido un año después de iniciada la gestión. Desde esa perspectiva, corresponde establecer si en efecto llevan razón los juzgadores al ordenar la nulidad de los oficios DEA 930-2011 y DEA 1940-2011 citados con anterioridad.

Al respecto, cabe resaltar, la solicitud de la licencia ambiental fue formalizada ante SETENA por la accionante, el 31 de mayo de 2010. Consecuencia de lo anterior, mediante oficio 003-2011-REGAMA-SM de 17 de enero de 2011, el encargado del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, -del SINAC-, dio respuesta al oficio SG-DEA-2809-2010 SETENA, indicando que el proyecto presentado por la actora se encontraba dentro de los usos permitidos por el Plan de Manejo del refugio, adicionando que la propiedad no presentaba denuncias ambientales. No obstante la ausencia de objeción de parte del SINAC, mediante oficio DEA-930-2011 de 23 de marzo de 2011, el Departamento de Evaluación Ambiental de SETENA suspendió el trámite del EIA. Consideró que a efecto de atender el EIA, debía esperar la respuesta al oficio SG-AJ-1092-2010, en el cual había solicitado previamente a la Dirección Legal del SINAC, pronunciamiento en torno al informe de la CGR, DFOE-PGAA-59-2008 y al RZRVSGM.

Ello por cuanto en su criterio, dicho informe afectaba varios proyectos a desarrollar en esa área, incluyendo el de la actora. Por esa razón, expresamente se indicó a la accionante, que la evaluación de impacto ambiental de su proyecto quedaba “…por el momento suspendida hasta que la dirección legal del SINAC emita la respuesta...”. El contenido de dicho acto fue reiterado en oficio DEA-1940-2011 de 22 de junio de 2011 (hechos no controvertidos). Para el Tribunal, (hecho tenido por acreditado 6), dichos oficios se sustentaron en el informe DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre de 2008, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Públicos Generales, Ambientales y Agropecuarios de la CGR. El informe de cita fue dirigido al MINAE y al Director Ejecutivo del SINAC, con los resultados del estudio de las áreas silvestres protegidas ubicadas en las zonas costeras del país; y recomendaciones al respecto (folios 255 a 261 del legajo administrativo).

Posteriormente, dicha división remitió a SETENA el oficio 04810, no. DFOE-AE-0158, contentivo del informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011, donde se consigna un estudio posterior efectuado en relación al RZRNVSGM, en el cual también se remiten disposiciones vinculantes para el MINAE, el SINAC y SETENA (ver folios 237 a 243 del expediente administrativo). Por ese motivo, en resolución no. 2379-2011-SETENA de las 8 horas 50 minutos del 5 de octubre de 2011 la Comisión Plenaria de SETENA suspendió el EIA de interés, hasta tanto el RZRNVSGM fuera ajustado a las recomendaciones de la CGR (hecho tenido por acreditado 8). Para esta Cámara, desde esa arista, es correcta la posición del Tribunal al sostener la inexistencia de normativa o de actos administrativos que impidieran denegar la tramitación del EIA al momento de la solicitud. Así, ante la ausencia de razones de orden jurídico para tramitar el EIA, resulta incuestionable, SETENA dilató indefinidamente el trámite del administrado, sin brindar una respuesta ni contar con una justificación para ello.

Por ende, resulta acorde al Ordenamiento Jurídico, la decisión del Tribunal, en cuanto a ordenar la realización del EIA solicitado por la actora (lo cual no necesariamente implica el otorgamiento de la licencia ambiental requerida), anulando para ello los oficios a través de los cuales, se comunicó la suspensión indefinida del trámite dicho, sin la justificación jurídica del caso. Lo anterior por cuanto, si bien SETENA consideró, debía esperar a que la Directora Legal del SINAC diera respuesta al oficio que esa Secretaría Técnica había remitido con anterioridad a la gestión, a efecto de establecer su posición respecto del informe de la CGR DFOE-PGAA-59-2008; al 31 de mayo de 2010, -data de la solicitud-, no se contaba con limitantes de orden jurídico que impidieran la tramitación del EIA. Por el contrario, al inquirir sobre la petición de la accionante, el encargado del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo contestó (oficio 003-2011-REGAMA-SM de 17 de enero de 2011), que el proyecto presentado se encontraba dentro de los usos permitidos según el Plan de Manejo del Refugio. Así las cosas, no se causó lesión alguna al principio precautorio, sin embargo, si se dilató el procedimiento de interés sin justificación suficiente, por lo cual, el cargo deberá de rechazarse.

VI.En relación con el alegato del casacionista, referente a la condenatoria en costas; ha de manifestarse que sobre el tema, en procesos contenciosos administrativos, esta Sala estima, de conformidad con el ordinal 193 del CPCA, que el pronunciamiento sobre las costas del proceso debe hacerse de oficio, condenando al vencido a su pago. Por consiguiente, la condenatoria se impone al perdidoso por el hecho de serlo, según procedió el Tribunal en el caso de examen. Es decir, por perder el litigio, sin que ello signifique no haya tenido motivo bastante para litigar, ni se le considere litigante temerario o de mala fe. Por su parte, el propio numeral 193 del CPCA, dispone los supuestos por los cuales podrá eximírsele de su pago. Al respecto, aunque se trate de una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley, y en esa medida, la indebida omisión no es ni debe ser, sinónimo de arbitrariedad, en tal caso, cometida por el propio Juzgador.

Máxime si se trata de un apoderamiento al juez otorgado con supuestos específicos que limitan su poder discrecional en esta materia. En consecuencia, sobre este particular, se estima, con la sola aplicación de la regla general del artículo 193 del CPCA (condenatoria al vencido al pago de ambas costas), no se cierran las puertas al recurso de casación, pues por el contrario, el asunto es admisible para su examen de fondo (siempre y cuando se cumplan los requisitos de ley) ante un eventual vicio omisivo en la aplicación de las disposiciones legales que autorizan la exoneración de dichas costas (canon 193 del CPCA). Entonces, según las circunstancias del caso, sí puede resultar procedente un recurso de casación. En el caso concreto, reclama contra la condena en costas, alegando que ha litigado de buena fe, con la convicción de tener un derecho legítimo. El precepto con el cual pretende sustentar la exoneración en costas –artículo 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo-, contrario a lo que afirma, no habilita la exención en caso de adecuada conducta procesal, sino porque la naturaleza de lo reclamado, permita colegir que el debate era necesario para dilucidar a quién asistía el Ordenamiento.

Tomando en cuenta que en la especie el Tribunal rechazó la pretensión indemnizatoria, así como la solicitud de otorgar la licencia ambiental, estima esta Cámara, el litigio resultaba necesario para dilucidar la validez de las conductas impugnadas. Luego, el reparo deberá acogerse.

VII.En mérito de lo expuesto, se rechazará la prueba aportada. Se declarará parcialmente con lugar el recurso. Se casará la sentencia, solo en tanto impuso las costas al Estado. Fallando por el fondo, se exime de su pago al demandado, conforme al precepto 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En lo demás, se mantiene invariable el fallo impugnado.

POR TANTO

Se rechaza la prueba aportada. Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se casa la sentencia, solo en tanto impuso las costas al Estado. En su lugar, fallando por el fondo, se le exime de su pago. En lo demás se mantiene inalterable el fallo del Tribunal.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero CGZAMORA/SSOLANOA