Statute of limitations for administrative liability for breach of probity duty and internal controlsPrescripción de responsabilidad administrativa por incumplimiento del deber de probidad y control interno

XI.Third. This Chamber agrees with the finding of the Trial Court, in that the acts charged against the plaintiff relate to the issue of public finances (hacienda pública), because they refer to conduct that involved the disposition of salary-related expenditures covered with public resources, the illegality of which was determined. The position is also shared that the alleged conduct, and therefore the subject matter of the administrative proceeding, constitutes manifestations antagonistic both to the internal control regime and to the duty of probity. Regarding the latter, because, ultimately, by the conduct charged against the plaintiff, one is faced with conduct that conflicts with the proper performance of the powers granted to her and with inadequate management of public funds or public finances (hacienda pública), such that the public interest was not satisfied. In this sense, Executive Decree No. 32333 of April 12, 2005, "Regulations to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office," in Article 1, Definitions, concerning the matter of interest, states: "14) Duty of probity: Obligation of the public official to orient their management toward the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions: / a) Identify and attend to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; / b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions adopted in fulfillment of their duties conform to impartiality and the objectives proper to the institution in which they serve; / d) Administer public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily; / e) Reject gifts, presents, prizes, rewards, or any other emolument, honorarium, stipend, salary, or benefit from natural or legal persons, national or foreign, by reason of the fulfillment of their functions or on occasion thereof, within the country or abroad; except in cases permitted by Law; / f) Abstain from hearing and deciding a matter when the same grounds for disqualification and recusal exist as established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Civil Procedure Code, and in other laws; / g) Orient their administrative activity toward primarily satisfying the public interest." (The underlining is supplied). The plaintiff was reproached for having acted negligently in the exercise of the powers conferred upon her as Coordinator of Human Resources; furthermore, as already indicated, her objectionable conduct had an impact on the poor management of public resources or public finances (hacienda pública). Hence, indeed, as the judges indicated, the alleged conduct proves antagonistic to the duty of probity. Likewise, it contrasts with the internal control regime. In this sense, the General Law on Internal Control, No. 8292 of July 31, 2002, concerning the matter of interest, states: "Article 7.- Obligatoriness of having an internal control system. The entities and bodies subject to this Law shall have internal control systems, which must be applicable, complete, reasonable, integrated, and congruent with their institutional competencies and attributions. Moreover, they must provide assurance in the fulfillment of those attributions and competencies; all in accordance with the first paragraph of Article 3 of this Law. [...] Article 12.- Duties of the head and subordinate managers in the internal control system. In matters of internal control, the head and subordinate managers shall be responsible for fulfilling, among others, the following duties: / a) Ensure the proper development of the activity of the entity or body under their charge. / b) Immediately take corrective measures in the face of any evidence of deviations or irregularities. / c) Analyze and implement, immediately, the observations, recommendations, and provisions formulated by internal audit, the Office of the Comptroller General of the Republic, external audit, and the other corresponding control and oversight institutions. / d) Ensure that the internal control systems comply at least with the characteristics defined in Article 7 of this Law. / e) Present an end-of-term report and formally hand over the entity or body to their successor, in accordance with the directives issued by the Office of the Comptroller General of the Republic and by the competent entities and bodies of the active administration. / Article 13.- Control environment. Regarding the control environment, the duties of the head and subordinate managers shall include, among others, the following: / a) Maintain and demonstrate integrity and ethical values in the exercise of their duties and obligations, as well as contribute, through their leadership and actions, to promoting them in the rest of the organization, for effective compliance by the other officials. / b) Develop and maintain a philosophy and a management style that allow administering a determined level of risk, oriented toward the achievement of results and performance measurement, and that promote an open attitude toward mechanisms and processes that improve the internal control system. / c) Evaluate the functioning of the institutional organizational structure and take the pertinent measures to guarantee the fulfillment of institutional purposes; all in accordance with the applicable legal and technical order. / d) Clearly establish hierarchy relationships, assign the authority and responsibility of officials, and provide adequate communication channels so that processes are carried out; all in accordance with the applicable legal and technical order. / e) Establish appropriate human resource management policies and practices, primarily regarding recruitment, linking, training, evaluation, promotion, and disciplinary actions; all in accordance with the applicable legal and technical order. / Article 14.- Risk assessment. In relation to risk assessment, the duties of the head and subordinate managers shall include, among others, the following: / a) Identify and analyze the relevant risks associated with the achievement of institutional objectives and goals, defined both in the annual operational plans and in the medium- and long-term plans. / b) Analyze the possible effect of the identified risks, their importance, and the probability of occurrence, and decide the actions to be taken to administer them. / c) Adopt the necessary measures for the proper functioning of the risk assessment system and to situate oneself at least at an acceptable organizational risk level. / d) Establish the operational mechanisms that minimize risk in the actions to be executed." (The underlining is not from the original). In this proceeding, it is clear that, by having signed personnel actions through which, unduly, salary supplements for downward reassignment were granted, the internal control systems are contravened. So much so that, as indicated, in the final act as well as in the appealed judgment (considerando X), it was determined that the unlawfulness charged against the plaintiff is concretized in the provisions, among others, of Article 38(d) of the LCCEI, which states: "Weakens the internal control of the organization or omits the necessary actions for its design, implementation, or evaluation, in accordance with the applicable technical regulations." Hence, regarding the matter of prescription (prescripción), the applicable rule is the one contained in Article 44 of Law No. 8422, which states: "Prescription of administrative liability (Prescripción de la responsabilidad administrativa). The administrative liability of the public official for the infractions established in this Law, and in the regulations relating to Public Finances (Hacienda Pública), shall prescribe, according to Article 43 of the General Law on Internal Control and Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, of September 7, 1994." For its part, Article 43 of Law No. 8292 states: "Article 43.- Prescription of administrative liability (Prescripción de la responsabilidad administrativa). The administrative liability of the public official for the infractions established in this Law shall prescribe according to Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, of September 7, 1994. / The failure of the official competent to initiate the sanctioning procedure to timely commence it, or allowing the liability of the infractor to prescribe, without justified cause, shall be deemed a serious fault." For its part, Article 71 of the LOCGR provides: "Article 71.- Prescription of disciplinary liability. The administrative liability of the public official for the infractions established in this Law and in the higher control and oversight system shall prescribe according to the following rules: / a) In cases where the irregular act is notorious, liability shall prescribe in five years, counted from the occurrence of the act. / b) In cases where the irregular act is not notorious -understood as an act that requires an investigation or audit study to report its possible irregularity- liability shall prescribe in five years, counted from the date on which the report on the respective investigation or audit is brought to the knowledge of the head or the official competent to initiate the respective procedure. / The prescription shall be interrupted, with continuing effects, by the notification to the presumed responsible person of the act ordering the initiation of the administrative proceeding. / When the perpetrator of the fault is the head, the period shall begin to run from the date on which their service relationship with the respective entity, company, or body ends. / The failure of the official competent to initiate the sanctioning procedure to timely commence it, or allowing the liability of the infractor to prescribe, without justified cause, shall be deemed a serious fault. / (Thus reformed by subparagraph a) of Article 45 of the Law on Internal Control, No. 8292 of July 31, 2002)". (The underlining is supplied). In light of the provisions of this rule, the prescriptive period, contrary to what was argued by the appellant and, as the Trial Court rightly pointed out, began to run when the result of the preliminary investigation was brought to the knowledge of the Executive Presidency, that is, on March 16, 2016, the five-year prescriptive period not having elapsed, according to what was recounted in Considerando VI of this decision. A computation that this Chamber, in accordance with the merits of the case file, endorses."

"XI. Tercero. Esta Cámara comparte lo afirmado por el Tribunal, en el sentido de que los hechos imputados a la actora se relacionan con el tema de la hacienda pública, porque se refiere a conductas que implicaron la disposición de erogaciones de orden salarial cubiertas con recursos públicos, habiéndose determinado su ilegalidad. También se participa de la posición de que las conductas intimadas y, por ende, el objeto del procedimiento administrativo, constituyen manifestaciones antagónicas tanto al régimen de control interno como al deber de probidad. En cuanto a este segundo, porque, en definitiva, por las conductas imputadas a la actora, se está ante una conducta que riñe con el buen desempeño de las potestades que le fueron otorgadas y por una inadecuada gestión de fondos públicos o de la hacienda pública, por lo que no se satisfizo el interés público. En este sentido, el Reglamento Ejecutivo no. 32333 del 12 de abril de 2005, "Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública", en el artículo 1, Definiciones, en lo de interés, señala: "14) Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; / b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; / d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; / e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley; / f) Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes; / g) Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público." (Lo subrayado es suplido). A la actora se le recriminó haber actuado de manera negligente en el ejercicio de las potestades que le fueron conferidas como Coordinadora de Recursos Humanos; además, como ya se indicó, su actuar reprochable incidió en un mal manejo de los recursos públicos o de la hacienda pública. De ahí que, en efecto, como lo indicaron las personas juzgadoras, las conductas intimadas resultan antagónica al deber de probidad. De igual manera, contrastan con el régimen de control interno. En este sentido, la Ley General de Control Interno, no. 8292 del 31 de julio de 2002, en lo de interés indica: "Artículo 7.- Obligatoriedad de disponer de un sistema de control interno. Los entes y órganos sujetos a esta Ley dispondrán de sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales. Además, deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias; todo conforme al primer párrafo del artículo 3 de la presente Ley. […] Artículo 12.- Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. En materia de control interno, al jerarca y los titulares subordinados les corresponderá cumplir, entre otros, los siguientes deberes: / a) Velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente o del órgano a su cargo. / b) Tomar de inmediato las medidas correctivas, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades. / c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que correspondan. / d) Asegurarse de que los sistemas de control interno cumplan al menos con las características definidas en el artículo 7 de esta Ley. / e) Presentar un informe de fin de gestión y realizar la entrega formal del ente o el órgano a su sucesor, de acuerdo con las directrices emitidas por la Contraloría General de la República y por los entes y órganos competentes de la administración activa. / Artículo 13.- Ambiente de control. En cuanto al ambiente de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: / a) Mantener y demostrar integridad y valores éticos en el ejercicio de sus deberes y obligaciones, así como contribuir con su liderazgo y sus acciones a promoverlos en el resto de la organización, para el cumplimiento efectivo por parte de los demás funcionarios. / b) Desarrollar y mantener una filosofía y un estilo de gestión que permitan administrar un nivel de riesgo determinado, orientados al logro de resultados y a la medición del desempeño, y que promuevan una actitud abierta hacia mecanismos y procesos que mejoren el sistema de control interno. / c) Evaluar el funcionamiento de la estructura organizativa de la institución y tomar las medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de los fines institucionales; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable. / d) Establecer claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y responsabilidad de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de comunicación, para que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable. / e) Establecer políticas y prácticas de gestión de recursos humanos apropiadas, principalmente en cuanto a contratación, vinculación, entrenamiento, evaluación, promoción y acciones disciplinarias; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable. / Artículo 14.- Valoración del riesgo. En relación con la valoración del riesgo, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: / a) Identificar y analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y las metas institucionales, definidos tanto en los planes anuales operativos como en los planes de mediano y de largo plazos. / b) Analizar el efecto posible de los riesgos identificados, su importancia y la probabilidad de que ocurran, y decidir las acciones que se tomarán para administrarlos. / c) Adoptar las medidas necesarias para el funcionamiento adecuado del sistema de valoración del riesgo y para ubicarse por lo menos en un nivel de riesgo organizacional aceptable. / d) Establecer los mecanismos operativos que minimicen el riesgo en las acciones por ejecutar." (Lo subrayado no es del original). En este proceso, es claro que, el haberse suscrito acciones de personal, mediante las cuales, indebidamente, se otorgaban sobresueldos por reasignación descendente, se contravienen los sistemas de control interno. Tanto es así que, como se indicó, en el acto final como en la sentencia impugnada (considerando X), se determinó la antijuridicidad imputada a la actora se concreta en lo dispuesto, entre otros, en el precepto 38 inciso d) de la LCCEI, el cual indica: "Debilite el control interno de la organización u omita las actuaciones necesarias para su diseño, implantación o evaluación, de acuerdo con la normativa técnica aplicable." De ahí que, en el tema de la prescripción, la norma a aplicar es la contenida en el precepto 44 de la Ley no. 8422, la cual señala: "Prescripción de la responsabilidad administrativa. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley, y en el ordenamiento relativo a la Hacienda Pública, prescribirá, según el artículo 43 de la Ley General de Control Interno y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994." Por su parte, el artículo 43 de la Ley no. 8292, indica: "Artículo 43.- Prescripción de la responsabilidad administrativa. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley, prescribirá según el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994. / Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar prescribir la responsabilidad del infractor, sin causa justificada." Por su parte, el canon 71 de la LOCGR, preceptúa: "Artículo 71.-Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: / a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. / b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio -entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. / La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo. / Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo. / Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada. / (Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio del 2002)". (Lo subrayado es suplido). A la luz de lo previsto por esta disposición, el plazo prescriptivo, distinto a lo señalado por el recurrente y, como bien lo señaló el Tribunal, empezó a correr cuando se puso en conocimiento del resultado de la investigación preliminar a la Presidencia Ejecutiva, sea el 16 de marzo de 2016, no habiendo transcurrido el plazo quinquenal prescriptivo, según lo reseñado en el considerando VI de esta resolución. Cómputo que este Tribunal, acorde al mérito de los autos, avala".