Non-applicability of positive silence to precarious public road use permits for street vendingInaplicabilidad del silencio positivo a permisos precarios de uso de vía pública para ventas ambulantes

IV.- The configuration of the Administration's inertia as tacit approval (silencio positivo), and consequently, the creation of an administrative act, is a legal fiction set forth in Article 330 of the Ley General de la Administración Pública, under three hypotheses: a) when expressly established by law; b) in the case of authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight or tutelage functions; and c) in cases of requests for permits, licenses, and authorizations. Because the figure constitutes an act of authorization or permit, the individual must have fulfilled all legal requirements (Article 331.1 ibidem). For its part, the Código Municipal, in regulating matters concerning the exercise of lucrative activities, establishes in its section 80: “The municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity.” Article 7 of the “Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos” (No. 8220 of March 4, 2002), provides a procedure that the individual must follow to apply tacit approval (silencio positivo); it states: “Article 7.- When dealing with requests for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted to the Administration by the legal system has expired without it having pronounced itself, they shall be deemed approved. Once this situation occurs, the interested party may: a.- Submit a note to the Administration stating that the application was submitted in a complete form and that the Administration did not resolve it in time. The Administration must issue, on the following business day, a note declaring that, effectively, the period elapsed, and the application was not approved, therefore tacit approval (silencio positivo) applied, or else b.- Appear before a notary public to certify, by means of a notarial record, that the application was submitted in a complete form and that the Administration did not resolve it in time.” It should be noted that the moment the administrative act is configured due to lack of activity is precisely that in which the breach of the obligation to resolve by the Administration is consummated, the latter being bound by the terms of the silence, which is of utmost importance, since section 331.2 of the cited Ley General states that once tacit approval (silencio positivo) has occurred, a denial of the petition cannot be issued, nor can the act be extinguished except in those cases and in the manner provided by law. The foregoing must be reconciled with Article 63.2 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes that powers shall not be extinguished by the lapse of the period indicated for exercising them, unless there is a rule to the contrary, which means that in these cases, once tacit approval (silencio positivo) has occurred, any express resolution issued subsequently must coincide in content with the implied act. Finally, it must be noted that the accreditation mechanism set forth in Article 7 of Ley 8220 is not a constitutive requirement, but rather its function is solely and exclusively to provide proof of the implied act, for the purposes of third parties and other public entities—but not vis-à-vis the non-compliant Administration—precisely because it is a legal fiction.

V.- In accordance with the foregoing, in general terms, if an individual requests a license for the exercise of a lucrative activity, and the Municipality in question does not respond within the deadline set by law, it must be considered granted. However, in the case of street vending (ventas ambulantes), the situation changes radically, because in reality, although the “Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela”, published in La Gaceta No. 226 of November 24, 2003, Articles 38 et seq., speaks of a “license” (licencia), it is actually a precarious permit (permiso precario) for the use of public roads, which forms part of the public domain assets (bienes dominicales), where implied acts of authorization cannot be configured, and from which the individual generates no subjective right whatsoever. The Sección Primera of this Tribunal, in Voto No. 552-2005 at 2:00 p.m. on December 16, 2005, in a case similar to the present one, stated: “…the appellant points out that according to the Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, it is a 'license' (licencia) for street vending; therefore, the invoked rule is applicable. Notwithstanding the foregoing, it is considered that this is not a case that falls within that provision, since the petitioner's action does not refer to a situation in which a subjective right protected by the legal system subject to a simple condition of administrative control is accessed. Licenses refer to activities that citizens can generally carry out, such as general commerce, in which the government controls compliance with health, public order, and tax regulations, for which it requires the application for a patent (patente) or license (licencia) that allows it to exercise that control and clears the procedural obstacle so that the interested party acquires the right to exercise that business, which is processed through a regulated act (acto reglado); however, in this case, it involves carrying out an activity on public roads, making use of a space under State domain intended for common enjoyment in which private activities cannot be carried out without the corresponding permit, according to a general prohibition referred to in Article 39 of the invoked Regulation. In this sense, the abundant case law has stated: 'The use permits referred to in Ley 6587-81* and the aforementioned regulation authorize the occupation of public roads, which are public domain lands, as expressly defined by the Ley de Construcciones in its Articles 4, 5, and 6; Article 28 of the Ley General de Caminos Públicos, Articles 44 et seq. of the Ley de Planificación Urbana, in relation to Articles 261 and 262 of the Código Civil and subsection 14 of Article 121 and Article 174 of the Constitución Política.- The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- They are the so-called dominical assets (bienes dominicales), demanial assets, public assets or things, or public property, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, they are affected by their own nature and vocation.- Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express rule.- The characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action replaces interdicts to recover domain.- Since they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right of use can be acquired, although not a right of ownership.- The use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial domain (dominio útil) of the asset, with the State always reserving the direct domain (dominio directo) over the thing.- The precariousness of any right or use permit (permiso de uso) is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public domain assets, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places, places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted shall always be precarious in nature (a título precario) and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.'- [* Ley 6587 of July 30, 1981, of Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias] (Voto of Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia number 2306-91 of November 6, 1991, the bold is not in the original, see also No. 2704-91 of December 20, 1991, ibidem) In another case it was stated: 'This Chamber has repeatedly stated that in accordance with the Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios, No. 6587 of July 30, 1981, and its Regulation, municipalities have the power to grant permits and licenses precisely to this type of vendors so that they can exercise their activity legally. However, the places where sales are carried out are public domain assets, and are therefore inalienable, imprescriptible, and unseizable, which implies that vendors holding municipal permits have a use permit (permiso de uso), understood as "a unilateral legal act issued by the administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial domain (dominio útil) of the asset, with the State always reserving the direct domain (dominio directo) over the thing." (Voto No. 2306-91). Hence, this Chamber has considered that such permits are precarious in nature (a título precario), meaning the administration has the possibility of revoking them at any time due to the State's need to occupy the asset, for reasons of construction works, safety, hygiene, aesthetics, etc., provided it acts in accordance with the proper purpose of the asset and the general principles of due process.' (Voto 4199-93 of August 27, 1993, ibidem, also 219-94 of January 12, 1994, Voto 2306-91 of November 6, 1991, No. 2306 at 2:45 p.m. on November 6, 1991, and 1055-92 of April 22, 1992) In the same vein, it is worth citing: 'II.- It is up to the Municipalities, among other entities, to grant use permits to persons who wish to engage in commerce through street vending (ventas ambulantes) or stationary vending (ventas estacionarias) on public sidewalks, parks, and others, to exercise it, upon prior permission from the respective authority and, of course, in accordance with the provisions governing the commercial activity intended to be developed, without the Administration's actions aimed at redressing any irregularity occurring in the exercise thereof curtailing the right to free exercise of commerce, a right which, in any case, is not absolute and can be subject to regulation and even restrictions when superior interests are at stake, such as the problem of vehicular and pedestrian traffic, citizen safety, excessive crowding of the public in parks and roadways, among others.” (Voto 7049-94 of December 2, 1994, and also No. 2306-91 at 2:45 p.m. on November 6, 1991). V.- By virtue of the cited jurisprudential doctrine, it must be concluded that the action under discussion does not involve granting a "license" (licencia) or "patent" (patente) in a general sense, involving the recognition of a subjective right through a regulated act (acto reglado) (Article 18 of the Ley General de la Administración Pública), but rather granting a right of use of the public domain or a precarious right (derecho en precario) through a discretionary act, where the content of the resolution can be determined through the principles of logic, technique, justice, and opportunity (Articles 15 to 17 ibidem), therefore the application of tacit approval (silencio positivo) is not appropriate." VI.- All of the foregoing leads to confirming the appealed decision. As there is no further appeal (Article 6 of Ley N°7274 of December 10, 1991), the administrative channel must be deemed exhausted.

Given that no further appeal exists (Article 6 of Law N°7274 of December 10, 1991), the administrative channel must be deemed exhausted.

"IV.- La configuración de la inercia de la Administración como silencio positivo, y en consecuencia, el nacimiento de un acto administrativo, es una ficción legal contemplada en el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública, en tres hipótesis: a) cuando se establezca así deban acordase en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela; y c) en los caos de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por constituir la figura un acto de autorización o permiso, el administrado debe haber cumplido con todos los requisitos de ley (artículo 331.1 ibídem). Por su parte, el Código Municipal al regular lo concerniente al ejercicio de actividades lucrativas, establece en su numeral 80 que “La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad”. El artículo 7 de la “Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos” ( No. 8220 del 4 de marzo del 2002), disponen un procedimiento que debe seguir el administrado, para aplicar el silencio positivo; se expresa: “Artículo 7.- Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situación el interesado podrá: a.- Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, el día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió, y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien b.- Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo.” Cabe indicar, que el momento en que se configura el acto administrativo por falta de actividad, es precisamente aquél en que se consuma el incumplimiento de la obligación de resolver por parte de la Administración, quedando ésta vinculada a los términos del silencio, lo que es de suma importancia, por cuanto el numeral 331.2 de la Ley General citada, expresa que acaecido el silencio positivo no se podrá dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la ley. Lo anterior, es necesario concordarlo con el artículo 63.2 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto establece que no se extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario, lo que significa que en estos casos, producido el silencio positivo, cualquier resolución presunto. Finalmente, debe señalarse que el mecanismo de acreditación que contempla el artículo 7 de la Ley 8220, no es un requisito constitutivo, sino que su función es única y exclusivamente, dar constancia del acto presunto, para efectos de terceros y de otras entidades públicas, -pero no frente a la Administración incumplidora-, precisamente porque es una ficción legal. V.- De acuerdo con lo anterior, en términos generales, si un administrado solicita una licencia para el ejercicio de una actividad lucrativa, si la Municipalidad de que se trate no responde dentro del plazo que marca la ley, debe tenerse ésta por otorgada. Sin embargo, en tratándose de ventas ambulantes, la situación cambia radicalmente, porque en realidad, aunque el “Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela”, publicado en La Gaceta No. 226 del 24 de noviembre del 2003 artículos 38 y siguientes habla de “licencia” en realidad se trata de un permiso precario de uso de vía pública, que forma parte de los bienes dominicales, y donde no pueden configurarse actos presuntos de autorización, y del que el particular no genera derecho subjetivo alguno. Ya la Sección Primera de este Tribunal, en Voto No. 552-2005 de las 14 horas del 16 de diciembre del 2005, en un caso similar al presente expresó: “…el recurrente señala que según el Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, se trata de una "licencia" para venta ambulante; de manera que procede aplicar la norma invocada. No obstante lo anterior, se considera que el presente no es un caso que quepa dentro de la esa disposición, pues la gestión del actor no se refiere a una situación en la que se accesa a un derecho subjetivo protegido por el ordenamiento sujeto a una simple condición de control de la administración. Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente, según una prohibición general que se refiere en el artículo 39 del Reglamento invocado. En este sentido la abundante jurisprudencia ha dicho: "Los permisos de uso a que aluden la Ley 6587-81* y el reglamento antes referido, autorizan a ocupar las vías públicas, que son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen."- [* Ley 6587 de 30 de julio de 1981 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias] (Voto de Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, la negrilla no es del original, ver también el No. 2704-91 de 20 de diciembre de 1991, ibídem) En otro caso se dijo: "Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que de conformidad con la Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios, No. 6587 del 30 de julio de 1981 y su Reglamento, las municipalidades tienen la potestad de otorgar permisos y licencias precisamente a este tipo de vendedores para que ejerzan su actividad en forma legal. Sin embargo, los lugares donde se realizan las ventas son bienes de dominio público, son por lo tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo que implica que los vendedores que ostenten permisos municipales tienen un permiso de uso, entendido éste como "un acto jurídico unilateral que lo dicta la administración en el uso de sus funciones, y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Voto No. 2306-91). De ahí que esta Sala ha considerado que dichos permisos lo son a título precario, por lo que la administración tiene la posibilidad de revocarlos en cualquier momento por la necesidad del Estado de ocupar el bien, por razones de construcción de obras, de seguridad, de higiene, de estética, etc., siempre y cuando se actúe de conformidad con el fin propio del bien y con los principios generales del debido proceso." (Voto 4199-93 de 27 de agosto de 1993, ibídem, también el 219-94 de 12 de enero de 1994, el Voto 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, el Nº 2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991 y el 1055-92 de 22 de abril de 1992) En el mismo sentido cabe citar: "IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.“ (Voto 7049-94 de 2 de diciembre de 1994 y también el No. 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991). V.- En virtud de la doctrina jurisprudencial citada, se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una "licencia" o "patente" en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado (artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública), sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional, donde el contenido de la resolución puede ser determinado mediante los principios de la lógica, la técnica, la justicia y la oportunidad (artículos 15 a 17 ibídem), por lo que no cabe la aplicación del silencio positivo”.VI.- Todo lo anterior, lleva a confirmar lo recurrido. En razón de no existir ulterior recurso (artículo 6 de la Ley N°7274 de 10 de diciembre de 1991), debe darse por agotada la vía administrativa."