Municipality Not Liable for Damages from Spring Protection Zone Under Water Law Art. 31Improcedencia de indemnización contra municipalidad por aplicación de zona de protección de naciente

V.After examining the factual situation under debate, the Court reaches the conviction that the appealed judgment must be approved, albeit for the reasons now set forth. The entire problem raised revolves around Article 31 of the Water Law (Ley de Aguas), based on which the corporation brought to trial, faced with the construction request made by the plaintiffs, and despite the nonexistence of a denying act, indicated to them, in official letter number DI-21-03 of February 12, 2003, that “(…) To that end, the definitive alignment of the spring (naciente) will be provided by the Urban Planning Directorate of INVU, or any inquiry on the matter can be made to the Water Department of MINAE (…)”. In similar terms, the legal advisor of the municipality pronounced, in his note of March 22, 2003, when, upon learning of the claim for compensation, he stated the following: “(…) because this municipality is not (sic) depriving you of the effective enjoyment of your property right as protected by Article 45 of our Political Constitution. Which you can freely exercise on said property; it has simply informed you that there is legislation in force (Art. 31 of the Water Law) which clearly states (sic) that there is a protection radius of 200 meters, within which it is not possible to carry out constructions of any type, in order to protect the vital liquid for life (…)”. It is obtained from the foregoing, that what was communicated to them was that they could not build within a two-hundred-meter radius, and that in any case, any authorization required a technical alignment study to be issued by the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU). Based on this decision, the Cortés spouses invoke that they were denied the right to erect any structure on their land, a limitation which, in their understanding, deprives them entirely of their property, and it is within this framework that the point submitted for debate is analyzed.- VI. It is undeniable, as it is thus accredited, that on property number 178172 of the Heredia County, owned by the plaintiffs, since nineteen eighty-eight, the Los Cortés water spring (naciente) has been established, with underground deposits that supply the population of San Pedro de Santa Bárbara de Heredia, a situation that without a doubt subjects the property to the limitations imposed by the General Water Law (Ley General de Aguas) in its Article 31. In other terms, that within a two-hundred-meter radius, buildings cannot be erected, and furthermore, it declares the lands surrounding these catchments to be public domain. From the study of cadastral map number H-619136-2000, it is deduced, without fear of error, and due to the location of the Los Cortés source: between bearings 8 and 9, that at the very least, the restriction imposed by law takes a very high percentage of the plaintiffs' property, leading even to the determination that the content of the property right is substantially emptied, in which case any injury of this nature is compensable, through the plain application of the principle of equality before public burdens. However, in the opinion of this collegiate body, it does not fall upon the Municipality to bear any compensation as sought, given that the imposed reserve did not originate from the Municipality, an entity which merely applied a legal norm in force in the Legal System, by virtue of the principle of legality to which it is bound and which prevents buildings in the area indicated in numeral 31 of the General Water Law (Ley General de Aguas). It must also be indicated that any claim in relation to this aspect cannot be made against the defendant either, since it was not she who imposed any restriction but rather the State-Legislator. Observe that according to the cited ordinance, “The lands surrounding the drinking water catchment sites or intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius (…)” are “(…) declared a public domain reserve in favor of the Nation (…)”. Under these conditions, it would be improper to impose obligations that do not correspond to her, especially since, it is reiterated, at no time did the defendant deny the construction permit.- VII. The decision rendered does not imply, in any way, that this Court is ignoring the strict liability regime of the State and the implications and protections provided to private property by our Magna Carta. However, it should be noted that such right is not unrestricted and, on occasions, must yield to public and social interests. Thus, the Constitutional Chamber has determined in multiple pronouncements. Thus, in vote number 2002-09779 of 9 hours 43 minutes of October 11, 2002, it stated: “(…) III (…) Article 45 of the Political Constitution enshrines the property right, indicating in its first paragraph its “inviolable” character (…) In light of the foregoing, it should be noted that the property right, like most rights, is not unrestricted and consequently is subject to limitations. However, such limitations must be due to the existence of a legally proven public interest or social interest limitations decreed by law approved by qualified vote (…)”. In another pronouncement, number 5833 of June 14, 2002, it stated: “(…) It being absolutely valid to establish limitations on the right to private property for the sake of environmental defense, with the aim of achieving a balance between conservation and production, given that, in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, in order to ensure that degradation and deterioration are minimized, precaution and prevention become guiding principles of the matter, which obligate the State to protect material beauty and the environment (…)”. Always in relation to the topic of aquifers, that authority has stated, in its judgment number 2004-1923 of 14 hours 55 minutes of February 25, 2004, the following: "… CONTAMINATION OF GROUNDWATER. Unlike the contamination of surface waters, which is usually patent and visible, allowing for environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, that of groundwater, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifers, due to the slow circulation of waters, the absorption capacity of the land, and other factors, can take a long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contaminations take a prolonged period to manifest, or when it comes to localized contaminations, they are detected when they flow at some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, when it occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and on occasions is irreversible due to the high cost of the means to do so. It has been shown that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to achieve potability levels of water again have not been successful, cleaning technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very high. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources, in this last case, duly trained to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifers imposes on the legislator and public administrations the urgent and non-deferrable task of protecting them. Contamination of groundwater can be direct or indirect; it is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools or injection wells; it is of the second type when it occurs by dilution through contamination of natural recharge. Contamination agents can be of very diverse nature, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), slightly or non-degradable organic (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. Contamination of aquifers depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site, so it is a function of local factors, which is why knowledge of each zone and the study of similar cases is required. The origins of aquifer contamination can be of very diverse nature, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and arises from septic tanks, leaks in the sewerage system, discharge of wastewater, to which must be added the increase of chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, here we have the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash or natural ones –based on manure–, irrigation with residual and high-salinity waters, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plague-control chemicals); c) contamination by livestock farming, essentially, is organic and biological, similar to domestic but more intense when it comes to intensive farms; d) contamination by surface waters, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, occurs when marine and salty waters intrude into coastal regions due to overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination by mining activities – mineral –, is related to evacuations of mine water and mineral washing sites; g) contamination by industrial activities, this type is as varied as the type of industry that originates it, being especially harmful those caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our environment, can come from irradiated fuel treatment plants and radioactive minerals and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, wells can interconnect various aquifers and when they have broken or corroded casing at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface waters, can cause it; j) contamination through the discharge of residual waters through cesspools, septic tanks, leaks in the sewerage network, or indiscriminate discharge into hydrographic basins; k) contamination by the discharge of solid waste, occurs when a landfill is built on permeable or non-waterproofed land through leachates; l) contamination by injection wells –a form of using the subsoil as a waste storage facility– poorly planned, built, or used… … PROTECTION OF GROUNDWATER. Due to the characteristics of aquifer contamination intended for public supply and its difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in certain zones or ordering safety measures on certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are foreseen that directly concern the protection of aquifers, in order to achieve sustained use of water resources, that is, to guarantee availability of water in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs. These extraordinary administrative powers, which must be admitted in our legal system –despite their lack of regulation– as implicit in the express and general competence of protection and conservation of groundwater attributed to the State and decentralized entities of the water sector, are supported by the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its depletion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures involves various drastic restrictions and controls on the multiple uses or exploitations of water –especially general or special ones of a private nature– and on pre-existing activities that may affect the resource, as they are justified by a public interest, and therefore do not affect the property right or the integrity of assets. In essence, such measures must be considered as social interest limitations that do not empty the content of the property right or expand the public domain over groundwater without prior compensation, but rather shape its essential content, and therefore must be borne, as it involves a sacrifice or general burden, by all users, who ultimately are the beneficiaries of these, as they are aimed at correcting a conjuncture situation of scarcity or imminent contamination affecting the economy of the water resource in a particular zone. Such administrative intervention measures, virtually contained in Articles 32 of the Water Law (Ley de Aguas) of 1942 and 10° of the Regulation for Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Executive Decree No. 30387 of April 29, 2002), may be the following: a) Protection perimeters of aquifers: One of the most novel instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained but also of its container, that is, of the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and drawing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it lies, in which a specific regime for the use of the hydraulic domain is established –management and restriction of pre-existing water concessions, impediment to granting new ones– and for the control of activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities including septic tanks, cemeteries, landfills –storage, transport, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with residual waters, and farms; industrial activities with storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by the national authorities –MINAE and ICAA– must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to make compatible, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, building regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells –PPP: well protection perimeters–, springs (manantiales), springs (nacientes), etc.), through the definition of a zone around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the well's capture or load zone (ZOC), and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge land, since the rules cannot be the same for permeable or fissured lands as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with vulnerability mapping or the natural susceptibility of supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved by drawing up maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate a certain type of activity, the supply source, or, as a last resort, introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminating agents in a timely manner. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining the activities that may or may not be installed in the future; (b) already occupied areas, in which case a mapping of natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, and in the face of the threat of a high contamination index, activities or supply sources can be relocated, and technology for the treatment and disposal of contaminants can be introduced; (c) already contaminated areas, for which alternative sources can be sought, the spread of contamination plumes can be prevented, and, if possible, given its high cost, the aquifer waters can be treated after extraction; (d) areas for new catchments, a case in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried…" As can be seen from the transcribed text, the legal protection related to the environment is extremely broad, and it is the State's obligation to fully comply with all the regulations issued in this regard. In vote number 2001-6503 of the Constitutional Court, this was made evident, as it resolved: "(…) III.- Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activity: The third paragraph of Constitutional numeral 50 clearly states that the State must guarantee, defend, and preserve every person's right to a healthy and ecologically balanced environment; which means affirming that public entities are not only obligated to enforce compliance –by individuals and other public entities– with environmental legislation but also, above all, that they must adjust their actions to the dictates of those protective regulatory bodies. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, without there being any justification to exempt them from complying with environmental requirements such as, for example, the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) required by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment”.- Furthermore, to the above, in a recent pronouncement from this Office, number 474-2005 of 11 hours 20 minutes of October 12, 2005, it was indicated: “(…) To the above it should be added that, in tune with the most modern doctrine and the environmental principles in vogue, Costa Rican legislation -including the Organic Environmental Law and the Biodiversity Law, to cite only the most recent-, includes a series of interpretive criteria, such as the preventive, the precautionary or in dubio pro natura, that of public environmental interest, and that of integration. Of these, the first two are especially significant, and regarding which the following has been indicated: "…One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudent avoidance principle. This principle is enshrined in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states 'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation'. In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, includes the following principles as hermeneutical parameters: '1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures'. In Vote of this Chamber No. 1250-99 of 11:24 hours on February 19, 1999 (reiterated in Votes Nos. 9773-00 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711-01 of 16:32 hours on February 27, 2001, and 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003), this Court held the following: '(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage –or a doubt regarding it–, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. This is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, the repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment'. Subsequently, in Vote No. 3480-03 of 14:02 hours on May 2, 2003, this Court indicated that 'Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of facts generating risk, but rather in the face of the lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment'. For the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary or in dubio pro natura principle means that when there are no studies or reports conducted according to the univocal rules and exact application of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification request, suspend those in progress until the doubtful state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation" (Constitutional Chamber, judgment 2004-1923, already cited).- What has been stated allows affirming that in this case, there is indeed a preponderant public interest at stake, which manifests itself in the need to protect the water resource, with all the means available to the country, and through the imposition of reasonable and pertinent measures to prevent its deterioration or contamination (…)”.- VIII. Furthermore, from the study of the case file, it can be seen that the property in question is also affected by numeral 33 subsection d) of the Forest Law (Ley Forestal), number 7554 of September 28, 1995, a norm that reproduces the defense of aquifers, declaring as protection zones: “The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), the limits of which shall be determined by the competent bodies (…)”.- IX. As has been stated, it is undeniable that the plaintiffs' property is indeed affected, to a great degree, by the spring (naciente) located on it, and in this understanding, the plaintiffs could have the right to full or partial compensation, as demonstrated. However, they must resort to the respective procedures, and furthermore, direct their claim against the true parties obligated by the restrictions imposed, given that strict liability is also applicable for lawful conduct and normal operation (numerals 190 and 194 of the General Law on Public Administration).

"V.- Luego del examen de la situación fáctica sometida a debate, el Tribunal arriba al convencimiento que debe impartirse su aprobación al fallo combatido, aún y cuando sea por las razones que ahora se exponen. Todo el problema suscitado gira en torno del artículo 31 de la Ley de Aguas, con fundamento en el cual, la corporación llamada a juicio, ante el pedimento de construcción que hicieran los demandantes, y a pesar de la inexistencia de un acto denegatorio, les indicó, en el oficio número DI-21-03 de 12 de febrero de 2003, que “(…) Para tal efecto, el alineamiento definitivo de la naciente lo dará la Dirección de Urbanismo del INVU o cualquier consulta al respecto se puede hacer al Departamento de Aguas del Minae (…)”. En términos similares se pronunció el asesor legal del ayuntamiento, en su nota de 22 de marzo de 2003, cuando al conocer el reclamo de indemnización puntualizó lo siguiente: “(…) por cuanto este municipio no es esta (sic) privando del goce efectivo de su derecho de propiedad según lo tutela el Artículo 45 de nuestra Constitución Política. El cual puede ejercer libremente en dicha finca, simplemente les ha manifestado que existe legislación vigente (Art. 31 de la Ley de Aguas) la cual es clara afirma (sic) que existe un radio de protección de 200 Mts. Dentro del cual no es posible realizar construcciones de ningún tipo esto con el fin de proteger el líquido vital para la vida (…)”. Se obtiene de lo citado, que lo que se les manifestó, era que no podían construir en un radio de doscientos metros, y que en todo caso, cualquier autorización debía contar con un estudio técnico de alineamiento que debía emitir la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Con fundamento en esta decisión, los señores Cortés invocan, que se les denegó levantar cualquier estructura en su terreno, limitación que a su entender, los priva en su totalidad de la propiedad, y dentro de este cuadro, es que se analiza el punto sometido a debate.- VI.- Es innegable, por cuanto así está acreditado, que sobre el inmueble número 178172 del Partido de Heredia, propiedad de los actores, desde mil novecientos ochenta y ocho, está establecida la naciente de agua Los Cortés, con depósitos subterráneos que abastecen la población de San Pedro de Santa Bárbara de Heredia, situación que sin lugar a dudas, afecta el bien a las limitaciones que impone la Ley General de Aguas en su artículo 31. En otros términos, que en un radio de doscientos metros no se pueden levantar edificaciones, y aún más, declara de dominio público los fundos que estén alrededor de estas captaciones. Del estudio del plano catastrado número H-619136-2000, se extrae, sin temor a equívocos, y por la ubicación que tiene la fuente Los Cortés: entre los derroteros 8 y 9, que cuando menos, la restricción impuesta por la ley, toma un altísimo porcentaje del bien de los demandantes, llevando incluso a determinar, que se vacía sustancialmente el contenido del derecho de propiedad, en cuyo caso, cualquier lesión de esta naturaleza es indemnizable, por aplicación llana del principio de igualdad ante las cargas públicas. No obstante, en criterio de este cuerpo colegiado, no corresponde al Ayuntamiento, correr con ningún resarcimiento como el que se pretende, dado que la reserva impuesta, no provino de la Municipalidad, ente que se limitó a aplicar una norma legal vigente en el Ordenamiento Jurídico, en virtud del principio de legalidad a que está obligada y que impide edificaciones en el área señalada en el numeral 31 de la Ley General de Aguas. Debe indicarse además, que cualquier reclamo en relación con este aspecto, tampoco puede hacerse a la demandada, ya que no fue ella quien impuso restricción alguna sino el Estado-Legislador. Obsérvese que según el citado ordinal, “Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio (…)”, se “(…) declaran como reserva de dominio a favor de la Nación (…)”. En estas condiciones, mal se haría, en imponer obligaciones que no le corresponden, máxime que, se reitera, en ningún momento la demandada denegó el permiso de construcción.- VII.- Lo decidido no implica, en modo alguno, que este Tribunal esté desconociendo el régimen de responsabilidad objetiva del Estado y las implicaciones y protecciones que a la propiedad privada brinda nuestra Carta Magna. Sin embargo, cabe indicar, que tal derecho no es irrestricto y, en ocasiones, debe ceder a intereses públicos y sociales. Así lo ha determinado la Sala Constitucional en múltiples pronunciamientos. Así, en el voto número 2002-09779 de 9 horas 43 minutos del 11 de octubre de 2002, expresó: “(…) III (…) El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad, siendo que en el párrafo primero señala su carácter de “inviolable” (…) A la luz de lo señalado anteriormente, cabe indicar que el derecho de propiedad como la mayoría de los derechos no es irrestricto y en consecuencia está sujeto a limitaciones. Sin embargo, dichas limitaciones deben obedecer a la existencia de un interés público legalmente comprobado o limitaciones de interés social decretadas mediante ley aprobado por votación calificada (…)”. En otro pronunciamiento, número 5833 de 14 de junio de 2002, expresó: “(…) Siendo absolutamente válido establecer limitaciones al derecho a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, con la finalidad de lograr equilibrio entre conservación y producción dado que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, a efecto de lograr que la degradación y el deterioro sean minimizados, la precaución y la prevención se convierten en principios rectores de la materia, que obligan al Estado a proteger la belleza material y el medio ambiente (…)”. Siempre en relación con el tema de los mantos acuíferos, aquella autoridad ha manifestado, en su sentencia número 2004-1923 de 14 horas 55 minutos del 25 de febrero de 2004, lo siguiente: "… CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural. Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados… … PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras. Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio. En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes: a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas…" Como se obtiene de lo transcrito, la protección legal relacionada con el medio ambiente es amplísima y es obligación del Estado cumplir, a cabalidad, con toda la normativa emitida al respecto. En el voto número 2001-6503 del Tribunal Constitucional, así se patentizó, en cuanto resolvió: "(…) III.- Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente”.- Además de lo anterior, en un pronunciamiento reciente de este Despacho, número 474-2005 de 11 horas 20 minutos del 12 de octubre de 2005, se indicó: “(…) A lo anterior cabe agregar, que a tono con la más moderna doctrina y los principios ambientales en boga, la legislación costarricense -entre las que están la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, por citar sólo las más recientes-, recoge una serie de criterios de interpretación, como el preventivo, el precautorio o indubio pro natura, el del interés público ambiental, y el de integración. De ellos, resultan especialmente significativos los dos primeros, y sobre los cuales se ha indicado lo siguiente: "…Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación" (Sala Constitucional, sentencia 2004-1923, ya citada).- Lo preponderante, que se manifiesta en la necesidad de proteger el recurso hídrico, con todos los medio al alcance del país, y mediante la imposición de medidas razonables y pertinentes para evitar su deterioro o contaminación (…)”.- VIII.- Por demás, del estudio de los autos se obtiene, que la propiedad en mención también se encuentra afectada por el numeral 33 inciso d) de la Ley Forestal, número 7554 de 28 de setiembre de 1995, norma que viene a reproducir, la defensa de los mantos acuíferos, que declara como zonas de protección: “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales cuyos límites serán determinados por los órganos competentes (…)”.- IX.- Tal y como se expresó es innegable, que el inmueble de los accionantes sí está afectado, en grado sumo, por la naciente que en él se encuentra, y en esta inteligencia, podrían tener derecho los actores a la indemnización, plena o parcial, según se demuestre. Sin embargo, deberán acudir a los procedimientos respectivos, y además, encauzar su demanda, contra los verdaderos obligados por las restricciones impuestas, en virtud de que la responsabilidad objetiva, también es procedente, por conducta lícita y funcionamiento normal (numerales 190 y 194 de la Ley General de la Administración Pública)."