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OutcomeResultado
The administrative act denying the street vending permit is upheld, as the positive silence rule does not apply to precarious and discretionary public-domain use permits.Se confirma el acto administrativo que denegó el permiso de venta ambulante, por no ser aplicable la figura del silencio positivo a permisos de uso de dominio público de carácter precario y discrecional.
SummaryResumen
This judicial ruling resolves an appeal contesting whether the Administration's silence on a street vending permit application should be deemed positive, pursuant to Article 330 of the General Public Administration Act. The appellant argued that, as the Municipal Regulation of Alajuela classified it as a 'license', the positive silence rule should apply. However, the court rejects this interpretation and draws a distinction between licenses or patents that grant a subjective right through a regulated act, and use permits for public-domain property, such as streets and sidewalks. The analysis relies on well-established case law from the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which affirms the precarious, revocable, and discretionary nature of such permits, as they concern inalienable, imprescriptible, and unseizable public property. The court concludes that the appellant's request does not fall under the positive silence provision, because the Administration acts within a margin of technical and policy discretion; therefore, the challenged administrative act is lawful and upheld.Esta resolución judicial resuelve un recurso de apelación en el que se discute si el silencio de la Administración respecto a una solicitud de permiso para venta ambulante debe interpretarse como positivo, conforme al artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública. El recurrente argumentaba que, al tratarse de una 'licencia' según el Reglamento Municipal de Alajuela, procedía aplicar el silencio positivo. Sin embargo, el tribunal rechaza esta interpretación y distingue entre las licencias o patentes que reconocen un derecho subjetivo mediante un acto reglado, y los permisos de uso de bienes de dominio público, como las calles y aceras. El análisis se apoya en jurisprudencia consolidada de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que establece el carácter precario, revocable y discrecional de estos permisos, dado que recaen sobre bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se concluye que la solicitud del apelante no encaja en el supuesto del silencio positivo, pues la Administración actúa dentro de un margen de discrecionalidad técnica y de oportunidad, por lo que el acto administrativo impugnado es conforme a derecho y se confirma.
Key excerptExtracto clave
By virtue of the cited jurisprudential doctrine, it must be concluded that the request at issue does not concern the granting of a 'license' or 'patent' in the general sense, recognizing a subjective right through a regulated act (Article 18 of the General Public Administration Act), but rather the granting of a right to use public domain or a precarious right through a discretionary act, where the content of the decision may be determined by principles of logic, technique, justice and expediency (Articles 15 to 17 ibid.), and therefore the application of positive silence is inadmissible. Consequently, the appealed act is lawful and must be upheld.En virtud de la doctrina jurisprudencial citada, se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una 'licencia' o 'patente' en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado (artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública), sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional, donde el contenido de la resolución puede ser determinado mediante los principios de la lógica, la técnica, la justicia y la oportunidad (artículos 15 a 17 ibídem), por lo que no cabe la aplicación del silencio positivo. En consecuencia el acto recurrido es conforme a derecho y se debe ratificar.
Pull quotesCitas destacadas
"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa."
"The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial ownership of the property, while the State always retains direct ownership of the thing."
Considerando IV (cita del Voto 2306-91)
"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa."
Considerando IV (cita del Voto 2306-91)
"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."
"The precariousness of any right or use permit is inherent to the concept and refers to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the property, the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail."
Considerando IV (cita del Voto 2306-91)
"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."
Considerando IV (cita del Voto 2306-91)
"Se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una 'licencia' o 'patente' en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado, sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional."
"It must be concluded that the request at issue does not concern the granting of a 'license' or 'patent' in the general sense, recognizing a subjective right through a regulated act, but rather the granting of a right to use public domain or a precarious right through a discretionary act."
Considerando V
"Se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una 'licencia' o 'patente' en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado, sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional."
Considerando V
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IV.- Article 330 ibidem provides that administrative silence shall be deemed positive when expressly so established or when it involves authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions, and also when it involves applications for permits, licenses, and authorizations; the appellant points out that, according to the General Patent Regulation (Reglamento General de Patentes) of the Municipality of Alajuela, this is a "license" for itinerant vending; therefore, the invoked rule is applicable. Notwithstanding the foregoing, it is considered that the present case does not fall within that provision, because the petitioner’s application does not refer to a situation in which a subjective right protected by the legal system is accessed subject to a mere administrative control condition. Licenses refer to activities that citizens may generally perform, such as commerce in general, in which the government controls compliance with health, public order, and tax regulations, for which it requires the application for a patent or license that allows it to exercise that control and removes the procedural obstacle so that the interested party may acquire the right to engage in that business, which is processed through a regulated act; however, in this case the matter involves carrying out an activity on the public thoroughfare, using a space of state domain intended for common enjoyment in which private activities may not be carried out without the corresponding permit, pursuant to a general prohibition set forth in Article 39 of the invoked Regulation. In this regard, abundant case law has stated: "The use permits referred to by Law 6587-81* and the aforementioned regulation authorize the occupation of public thoroughfares, which are lands in the public domain, as expressly defined by the Construction Law (Ley de Construcciones) in its Articles 4, 5 and 6; Article 28 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), Articles 44 et seq. of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), in relation to Articles 261 and 262 of the Civil Code and subsection 14 of Article 121 and Article 174 of the Political Constitution.- The public domain is comprised of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- These are the so-called dominical goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private persons and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their very nature and vocation.- Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected by the service they provide and which is invariablely essential by virtue of express rule.- Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, may not be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and the administrative action substitutes for interdicts to recover domain.- As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although one may acquire a right to use, though not a right to ownership.- The use permit is a unilateral juridical act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the usufructuary domain of the good, the State always reserving to itself the direct domain over the thing.- The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, may revoke it, whether due to the State’s need to fully occupy the good, due to the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public domain goods, such as the thoroughfares of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks and other public places, places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted shall always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate."- [* Law 6587 of July 30, 1981, on Patents for Itinerant and Stationary Sales (Ley 6587-81 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias)] (Ruling of the First Chamber of the Supreme Court of Justice number 2306-91 of November 6, 1991, boldface not in original, see also No. 2704-91 of December 20, 1991, ibidem) In another case it was stated: "This Chamber has repeatedly stated that, in accordance with the Law of Itinerant and Stationary Vendors (Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios), No. 6587 of July 30, 1981, and its Regulation, the municipalities have the power to grant permits and licenses precisely to this type of vendors so that they may exercise their activity legally. However, the places where the sales are conducted are public domain goods, therefore inalienable, imprescriptible, and unattachable, which implies that the vendors holding municipal permits have a use permit, understood as 'a unilateral juridical act issued by the administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the usufructuary domain of the good, the State always reserving to itself the direct domain over the thing.' (Ruling No. 2306-91). Hence, this Chamber has considered that such permits are granted on a precarious basis, therefore the administration has the possibility of revoking them at any time due to the State’s need to occupy the good, for reasons of construction works, safety, hygiene, aesthetics, etc., provided that it acts in accordance with the proper purpose of the good and with the general principles of due process." (Ruling 4199-93 of August 27, 1993, ibidem, also 219-94 of January 12, 1994, Ruling 2306-91 of November 6, 1991, No. 2306 of 14:45 hours on November 6, 1991, and 1055-92 of April 22, 1992) In the same vein, it is worth citing: "IIo.- It is incumbent upon the Municipalities, among other entities, to grant use permits to persons who wish to engage in commerce through itinerant or stationary sales on public sidewalks, parks, and others, to exercise it, with prior permission from the respective authority and, of course, in accordance with the provisions regulating the commercial activity sought to be developed, without the Administration’s actions aimed at rectifying any irregularity occurring in the exercise of those activities curtailing the right to free exercise of commerce, a right which, in any case, is not absolute and may be subject to regulation and even restrictions when superior interests are at stake, such as vehicle and pedestrian traffic problems, citizen safety, excessive crowding of the public in parks and roads, among others." (Ruling 7049-94 of December 2, 1994, and also No. 2306-91 of 14:45 hours on November 6, 1991). V.- By virtue of the cited jurisprudential doctrine, it must be concluded that the application under discussion does not involve the granting of a "license" or "patent" in a general sense, nor the recognition of a subjective right through a regulated act (Article 18 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), but rather the granting of a right of use of public domain or a precarious right through a discretionary act, where the content of the decision may be determined through the principles of logic, technique, justice, and opportunity (Articles 15 to 17 ibidem), such that the application of positive silence is not appropriate. Consequently, the appealed act is in accordance with law and must be upheld.-
"IV.- El artículo 330 ibídem dispone que el silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, también cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones; el recurrente señala que según el Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, se trata de una "licencia" para venta ambulante; de manera que procede aplicar la norma invocada. No obstante lo anterior, se considera que el presente no es un caso que quepa dentro de la esa disposición, pues la gestión del actor no se refiere a una situación en la que se accesa a un derecho subjetivo protegido por el ordenamiento sujeto a una simple condición de control de la administración. Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente, según una prohibición general que se refiere en el artículo 39 del Reglamento invocado. En este sentido la abundante jurisprudencia ha dicho: "Los permisos de uso a que aluden la Ley 6587-81* y el reglamento antes referido, autorizan a ocupar las vías públicas, que son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen."- [* Ley 6587 de 30 de julio de 1981 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias] (Voto de Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, la negrilla no es del original, ver también el No. 2704-91 de 20 de diciembre de 1991, ibídem) En otro caso se dijo: "Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que de conformidad con la Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios, No. 6587 del 30 de julio de 1981 y su Reglamento, las municipalidades tienen la potestad de otorgar permisos y licencias precisamente a este tipo de vendedores para que ejerzan su actividad en forma legal. Sin embargo, los lugares donde se realizan las ventas son bienes de dominio público, son por lo tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo que implica que los vendedores que ostenten permisos municipales tienen un permiso de uso, entendido éste como "un acto jurídico unilateral que lo dicta la administración en el uso de sus funciones, y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Voto No. 2306-91). De ahí que esta Sala ha considerado que dichos permisos lo son a título precario, por lo que la administración tiene la posibilidad de revocarlos en cualquier momento por la necesidad del Estado de ocupar el bien, por razones de construcción de obras, de seguridad, de higiene, de estética, etc., siempre y cuando se actúe de conformidad con el fin propio del bien y con los principios generales del debido proceso." (Voto 4199-93 de 27 de agosto de 1993, ibídem, también el 219-94 de 12 de enero de 1994, el Voto 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, el Nº 2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991 y el 1055-92 de 22 de abril de 1992) En el mismo sentido cabe citar: "IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.“ (Voto 7049-94 de 2 de diciembre de 1994 y también el No. 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991). V.- En virtud de la doctrina jurisprudencial citada, se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una "licencia" o "patente" en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado (artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública), sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional, donde el contenido de la resolución puede ser determinado mediante los principios de la lógica, la técnica, la justicia y la oportunidad (artículos 15 a 17 ibídem), por lo que no cabe la aplicación del silencio positivo. En consecuencia el acto recurrido es conforme a derecho y se debe ratificar.-"
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