Mangrove Use Permits: Wildlife Service, Not Forestry Service, Holds CompetencePermisos de uso en manglares competencia de Vida Silvestre y no de Forestal

“XVI.-[...] Second, administrative-law doctrine indicates that an administrative act (acto administrativo) consists of essential constituent elements. These determine the manner in which the legal system provides for its formation and manifestation. They are the legal qualities that the conduct of the Administration must possess in order to be valid and effective. Among the various classifications is one that groups them into subjective, objective, and formal elements. The first category, which is the one relevant to the matter sub judice, is itself subdivided into two: competence (competencia) and the regularity of the official’s appointment (regularidad de la investidura del funcionario). As regards competence, this means that the act may be issued only by the administrative body vested with authority to do so. For this reason, legal scholars state that the distribution of powers among the various bodies of an entity is a basic organizational operation; otherwise, there would be no reason for a plurality of bodies within the same entity.

Competence may be determined according to subject matter, territory or place, time, level, and persons. By subject matter, the Administration is responsible for certain specific activities or tasks. This defines the ultimate and broadest purpose of the act—health, labor, public finance, etc. In other words, an entity or body is assigned a class of matters characterized by their object and content. By territory, the spatial boundaries within which the administrative act must be adopted and implemented are established. By time, the period during which the act legally produces effects is established. By level, the hierarchical relationship between two bodies is determined. Finally, by persons, competence is established according to the scope of the body’s specific authority. For an act of an entity or body to be valid, it must have been issued in strict compliance with the foregoing criteria of competence.

As regards the other subjective element, the regularity of the official’s appointment, this means that the act must emanate from a duly appointed official—an official or public agent as a matter of law. Article 129 of the LGAP refers to this subjective element of the act by providing: ‘The act shall be issued by the competent body and by the official duly appointed at the time it is issued, after completion of all substantive procedures prescribed for that purpose and fulfillment of the requirements essential to the exercise of competence.’ Based on the foregoing, and having analyzed the factual circumstances of the matter sub judice in light of the applicable legislation, this Chamber reaches the same conclusion upheld by the lower-court judges: Resolution number 168-93-DGF-MIRENEM was issued by a body lacking competence and, therefore, by an official not appointed for that purpose. In this regard, it should be noted that the repealed Ley Forestal, number 4465 of November 25, 1969, which was in force when the plaintiff and the co-defendants, Messrs.

Hong, submitted their permit applications, provided as follows in Articles 1, 2 subsections a) and b), 7, 10 subsection c), 18, and 40: ‘Article 1.- This Law establishes, as an essential function of the State, the duty to safeguard the protection, utilization, conservation, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of multiple use of renewable natural resources. Article 2.- The Ministry of Agriculture and Livestock shall be responsible for carrying out this function and shall: a) Conserve the country’s renewable forest resources through technical forest-management systems and increase them to the greatest possible extent through modern techniques applicable to the field; b) Establish, for the purposes of the preceding subsection, protection zones, forest reserves, national parks, and biological reserves. Each of these areas shall be defined, and the procedure for establishing them prescribed, by regulation; ...

Article 7.- The Ministry of Agriculture and Livestock shall perform its functions through the General Forestry Directorate; the officials and employees of the General Forestry Directorate shall be appointed in accordance with the provisions of the Civil Service Statute ... Article 10.- The functions and powers of the General Forestry Directorate shall be as follows: ... c) Administer the State Forest Estate (Patrimonio Forestal del Estado) in accordance with the provisions and principles established in this Law and its regulations; ... Article 18.- The State Forest Estate consists of National Reserves, Forest Reserves, National Parks, Forest Nurseries, Protection Zones, and Biological Reserves ... Article 40.- The Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock, shall be responsible for administering the National Reserves and the State’s rural properties, as well as any lands that, by law, have been declared inalienable from the State domain./ The Forestry Service shall be responsible for administering all forests and forest lands located within national reserves and State-owned properties.’ Pursuant to those provisions, as well as Article 73 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Law number 6043 of March 2, 1977, the Executive Branch issued Executive Decree number 16852-MAG of January 23, 1986, published in Supplement number 5 to La Gaceta number 32 of February 14, 1986; Article 1 thereof declared as ‘...

Forest Reserves the mangrove areas adjacent to the country’s continental and island coastlines, regardless of their size. That is, whether they are located solely within the Maritime-Terrestrial Zone or extend into adjoining lands—State-owned or private—bordering that two-hundred-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line. Likewise, the forest-reserve classification shall be maintained even in areas that have been stripped of mangroves.’ For this reason, section 2 thereof assigned their administration to the General Forestry Directorate, stating that it ‘... shall grant the corresponding permits or concessions for the utilization of mangroves; the utilization of marine fauna shall be the responsibility of the General Directorate of Fisheries Resources and Aquaculture, and in both cases the conservation of wildlife and marine fauna shall be safeguarded.’ Section 4 thereof, in turn, provided as follows: ‘The General Forestry Directorate shall not grant permits or concessions in mangrove areas when the activity to be undertaken entails a change in land use (cambio de uso de la tierra), except in cases involving the establishment of saltworks and aquaculture projects, in which the removal of mangroves from areas not exceeding 0.5 Ha shall be authorized for the purpose of constructing artificial channels or other works necessary to enable those projects, which shall be located outside the mangrove area.

Exempted from this Article are comprehensive mangrove-management projects, as determined by the General Forestry Directorate, and projects classified as being of social interest.’ Under the foregoing statutory and regulatory provisions, there is no doubt that subject-matter competence to grant permits for the development of aquaculture projects, such as shrimp farming, belonged to the General Forestry Directorate. Subsequently, on October 21, 1992, Law number 7317, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, was enacted. Insofar as relevant, this new body of legislation provides in sections 1, 6, 7 subsection h), and 17: ‘ARTICLE 1.- The purpose of this Law is to establish regulations governing wildlife. Wildlife consists of continental and island fauna living under temporary or permanent natural conditions within the national territory and flora living under natural conditions in the country.

They may be privately appropriated and traded only in accordance with the provisions contained in public treaties, international agreements, this Law, and its Regulations. ... ARTICLE 6.- The General Directorate of Wildlife of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines is the body with competence over the planning, development, and control of wild flora and fauna. ... ARTICLE 7.- In the exercise of its competence, the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines shall perform the following functions: ... h) Administer, supervise, and protect wetlands (humedales)./ Wetlands shall be created and delimited by executive decree, in accordance with technical criteria. ARTICLE 17.- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines is empowered to grant contracts, rights of use, licenses, concessions, or any other legally established juridical mechanism for the conservation and sustainable use of wildlife.

It is likewise empowered to coordinate actions with centralized or decentralized entities implementing agricultural and livestock programs for the conservation of soil, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ utilization of wildlife./ In the establishment and development of national wildlife refuges, their inhabitants shall participate for the purpose of promoting the comprehensive development of the community and ensuring the protection of ecosystems. In addition, coordination for this purpose shall be undertaken with community development associations, as well as with any public or private organization located in the area.’ Pursuant to these provisions, particularly sections 7 subsection h) and 17, the Executive Branch issued Executive Decree number 22550-MIRENEM of September 14, 1993. Article 1 thereof declares the mangrove areas adjacent to the country’s continental and island coastlines to be wetlands, regardless of their size; that is, they ceased to be forest reserves, as provided in Decreto Ejecutivo 16852-MAG.

Sections 2, 3, and 4 thereof (the latter prior to the amendment introduced by Executive Decree number 23247-MIRENEM of April 20, 1994, published in La Gaceta number 95 of May 18, 1994) provided: ‘Article 2.- The General Directorate of Wildlife shall be responsible for administering the Wetlands, as a component of the National Wetlands System, except for wetlands located within areas classified for management as National Parks and Biological Reserves, which shall remain under the administration of the National Parks Service. The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines shall grant the corresponding permits and/or concessions for the utilization of resources and shall safeguard the conservation of wildlife and marine life. Article 3.- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangroves when the activity to be undertaken entails a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in cases involving the establishment of saltworks, in which mangrove removal shall be authorized in accordance with technical criteria so that only the minimum area necessary to construct artificial channels is affected.

For aquaculture projects, alteration of mangrove areas shall be permitted only for the construction of water-intake channels, the dimensions of which must be technically justified. Article 4.- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines may grant permits and concessions for the extraction of firewood, bark, charcoal, supports, and electric-lighting poles (sic) only under management plans consistent with the concept of sustainable development.

Permits and concessions shall be granted by the Dirección General Forestal with the prior approval of the Dirección General de Vida Silvestre.” From all the provisions—statutory and regulatory—transcribed above, it is clear to this Chamber that substantive jurisdiction (competencia material) over the administration, supervision, and protection of wetlands (humedales) was transferred from MAG to the then MIRENEM, now Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), which performs that function through the Dirección General de Vida Silvestre and may therefore “grant contracts, rights of use, licenses, concessions, or any other legally established legal arrangement for the conservation and sustainable use of wildlife.” Contrary to the appellant’s contention, it was not necessary for Executive Decree No. 22550-MIRENEM to state expressly that the Dirección General de Vida Silvestre had the authority to grant permits or concessions concerning wetlands, because the aforementioned Ley de Conservación de la Vida Silvestre expressly so provides in Article 17, which must be read in conjunction with Article 6 of that Law.

Furthermore, it would be contradictory if, on the one hand, Article 7(h) thereof and Article 2 of the aforementioned regulations entrusted it with the administration of wetlands while, on the other hand, the power to grant permits or concessions for their use remained with the Dirección General Forestal, when administration necessarily entails the power to determine to whom a permit for use will or will not be granted. In any event, even if the aforementioned Executive Decree were interpreted as not conferring that authority on the Dirección General de Vida Silvestre, Article 17 of the aforementioned Ley de Conservación de la Vida Silvestre, it bears repeating, confers it upon MIRENEM; accordingly, pursuant to Article 62 of the LGAP, the office whose function is most similar is the Dirección General de Vida Silvestre, not the Dirección General Forestal. It follows from the foregoing that, as of the enactment and publication of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and, particularly, Executive Decree No. 22550-MIRENEM (which also repealed Executive Decree No. 16852-MAG of January 23, 1986), the body with jurisdiction to grant permits for the use of mangrove areas (áreas de manglares) is the Dirección General de Vida Silvestre of MIRENEM.

This is made even clearer by Article 6 of the first Decree cited, which provides: “Article 6.- Permits and concessions for the establishment of saltworks and aquaculture activities granted by the Dirección General Forestal prior to this Executive Decree shall remain in effect until their expiration, under the same conditions on which they were granted.” In finding of fact No. 20, the trial judges found it established that on May 7, 1993, José María Hong Fung and Julio Hong Acón submitted to the Dirección General Forestal their final application for a permit to use State forest assets (patrimonio forestal del Estado) classified under the mangrove forest reserve management category, encompassing an area of approximately 200 hectares located in the province of Guanacaste, canton of Abangares, district of Colorado, for the purpose of carrying out an aquaculture project. In a filing submitted on June 15 of that year—finding of fact No. 21—they requested that affirmative administrative silence (silencio positivo) be applied in their favor.

On November 26, 1993, MIRENEM, acting through the Dirección General Forestal—finding of fact No. 23—issued Resolution No. 168-93-MIRENEM at 10:35 a.m., granting them a permit for use for a term of five years, automatically renewable for equal periods unless either party stated otherwise, to develop an aquaculture project on 150 hectares of salt marshes (marismas) located within the mangrove forest reserve. The following must be stated regarding the foregoing. As of May 7, 1993, Executive Decree No. 22250-MIRENEM had not been issued, much less published. Consequently, at that time, the body with jurisdiction to grant permits in what were then known as “mangrove forest reserve” areas was the Dirección General Forestal. Therefore, pursuant to Article 65 of the LGAP, that office was responsible for carrying out all procedural acts (actos de trámite) required to reach the final decision. However, it bears repeating once again that, as of October 8, 1993, the date on which Executive Decree No. 22550-MIRENEM was published, that jurisdiction was transferred or conferred upon the Dirección General de Vida Silvestre; therefore, as provided in Articles 67(2), 88, and 129 thereof, the Dirección General Forestal should have declared that it lacked jurisdiction from that moment onward and referred the case file to the body with jurisdiction.

Yet, as stated above, this did not occur. Consequently, the subjective element (elemento subjetivo) of Resolution DGF-168-93-MIRENEM is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) due to legal nonexistence (inexistencia jurídica) (Articles 158, 165, 166, and 182 thereof). Following this line of reasoning, contrary to the cassation appellant’s assertion, and as provided by Article 172 of the same body of law, because the resolution issued by the Dirección General Forestal is affected by absolute nullity, it cannot be cured (sanearse) or validated (convalidarse); accordingly, Article 351(3) thereof is inapplicable. In this regard, it is also appropriate to note that Article 161 thereof does not apply to the case under review (sub-júdice), because this is not a case of relative lack of jurisdiction (incompetencia relativa); nor does Article 187 apply, not only because this involves absolute nullity, but also because Resolutions R-87-95-MIRENEM and R-142-95-MIRENEM, issued by the then Minister, did not constitute a new act identifying and correcting the defect, but instead ruled on the appeals filed by the plaintiff, merely affirming the lower authority’s decision. For this reason, it likewise cannot be deemed that there was an assumption of jurisdiction by a superior authority (avocación) under Articles 93 and 94 thereof.”

"XVI.-[...]En segundo término, la doctrina ius administrativista señala que el acto administrativo se compone de elementos esenciales que lo integran. Constituyen el modo en que el ordenamiento jurídico determina su formación y manifestación. Son las cualidades jurídicas que debe reunir la conducta de la Administración para ser válida y eficaz. Dentro de las diversas clasificaciones está la que los agrupa en subjetivos, objetivos y formales. El primero, el cual es el que interesa al sub-júdice, se subdivide, a su vez, en dos: la competencia y la regularidad de la investidura del funcionario. Tocante a la competencia, implica que sólo podrá dictar el acto el órgano de la Administración que la tenga atribuida para ello. Es por ello que los doctrinarios indican que la distribución de competencias entre varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización, de lo contrario, no tendría razón de ser la pluralidad de órganos en un mismo ente.

La competencia se puede determinar según la materia, el territorio o lugar, tiempo, grado y personas. Por razón de la materia, la Administración tiene a su cargo ciertas y específicas actividades o tareas. Configura el fin último y más amplio del acto –salud, trabajo, hacienda, etc.-. Es decir, se le otorga a favor de un ente u órgano un tipo de asuntos caracterizado por su objeto y contenido. Por razón del territorio, se establecen los límites espaciales dentro de los cuales debe adoptarse y ejecutarse el acto administrativo. Por razón del tiempo, se fija el límite temporal dentro del cual surte legalmente efectos el acto. Por el grado, se determina la relación de jerarquía entre dos órganos. Finalmente, por las personas, se establece en razón del ámbito de su competencia específica. Para que el acto de un ente u órgano resulte válido, debe haberse dictado en estricto apego de los anteriores criterios de competencia.

Tocante al otro elemento subjetivo, la regularidad de la investidura del funcionario, se refiere a que el acto debe emanar del funcionario debidamente nombrado –funcionario o agente público de derecho-. El artículo 129 de la LGAP se refiere a este elemento subjetivo del acto al disponer: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.” Esta Sala, con base en lo expuesto, y una vez analizado el cuadro fáctico del sub-júdice a la luz de la normativa aplicable, arriba a la misma conclusión sustentada por los juzgadores de instancia: la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, fue dictada por un órgano incompetente y, por ende, por un funcionario no designado para ese efecto. Al respecto, precisa señalar, la Ley Forestal derogada, número 4465 del 25 de noviembre de 1969, vigente al momento de presentarse las solicitudes de permisos por parte de la actora y los codemandados señores Hong, en sus artículos 1, 2 incisos a) y b), 7, 10 inciso c), 18 y 40, disponía lo siguiente: “Artículo 1o- La presente ley establece como una función esencial del Estado velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso múltiple de los recursos naturales renovables.

Artículo 2 o- El cumplimiento de esta función estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual deberá: a) Conservar por medio de sistemas técnicos de manejo forestal, los recursos forestales renovables del país, e incrementarlos al máximo mediante las técnicas modernas aplicables a la materia; b) Establecer, para los fines del inciso anterior, zonas protectoras, reservas forestales, parques nacionales y reservas biológicas. Las definiciones de cada una de estas áreas y el procedimiento para establecerlas, se hará por vía de Reglamento; ... Artículo 7o- El Ministerio de Agricultura y Ganadería realizará sus funciones a través de la Dirección General Forestal; los funcionarios y empleados de la Dirección General Forestal serán designados de conformidad con las disposiciones del Estatuto del Servicio Civil ... Artículo 10o- Las funciones y atribuciones de la Dirección General Forestal serán las siguientes: ... c) Administrar el Patrimonio Forestal del Estado según las disposiciones y principios establecidos en esta ley y su reglamento; ...

Artículo 18o- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas ... Artículo 40o- El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, tendrá a su cargo la administración de las Reservas Nacionales y de las fincas rurales del Estado, así como aquellos terrenos que por ley, se ha declarado que no deben salir del dominio del Estado./ La administración de todos los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas del Estado, estará a cargo del Servicio Forestal.” Al socaire de dichas normas, así como con lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley número 6043 de 2 de marzo de 1977, el Poder Ejecutivo emite el Decreto Ejecutivo número 16852-MAG de 23 de enero de 1986, publicado en el Alcance número 5 a La Gaceta número 32 del 14 de febrero de 1986; en el cual, en el artículo 1, se declaró como “...

Reservas Forestales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualesquiera que sea su extensión. Es decir, ya se encuentren únicamente dentro de la Zona Marítimo-Terrestre o bien se extiendan a terrenos –estatales o privados- colindantes con esa franja de doscientos metros de ancho, contados a partir de la pleamar ordinaria. Asimismo se mantiene la categoría de reserva forestal aún en aquellas áreas que fueran desprovistas de manglar.” Es por ello que, en el ordinal 2 ibídem, se le otorgaba su administración a la Dirección General Forestal, indicándose, que “ ... otorgará los respectivos permisos o concesiones para el aprovechamiento de mangle; los aprovechamientos de fauna marina estarán a cargo de la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura, debiéndose velar en ambos casos por la conservación de fauna silvestre y marina.” Por su parte, el canon 4 ejúsdem disponía lo siguiente: “La Dirección General Forestal no otorgará permisos o concesiones en áreas de manglar cuando la actividad a desarrollar implique un cambio en el uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas y proyectos de acuacultura, en los cuales se autorizará la eliminación de mangle en áreas no mayores de 0,5 Ha con el fin de construir canales artificiales u otras obras que sean necesarias para habilitar estos proyectos, los que deberán estar ubicados fuera del área de manglar.

Se exceptúa de este artículo los proyectos de manejo integral del manglar, de acuerdo con el criterio de la Dirección General Forestal y aquellos proyectos que sean clasificados como de interés social.” De acuerdo con la normativa legal y reglamentaria antes indicada, no cabe duda que la competencia material para el otorgamiento de los permisos con el objeto de desarrollar proyectos de acuacultura, como lo es la cría de camarones, le correspondía a la Dirección General Forestal. Posteriormente, el 21 de octubre de 1992, se promulga la Ley número 7317, Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Este nuevo cuerpo normativo, en sus numerales 1, 6, 7 inciso h) y 17, en lo conducente, preceptúa: “ARTÍCULO 1.- La presente Ley tiene como finalidad establecer regulaciones sobre la vida silvestre. La vida silvestre está conformada por la fauna continental e insular que vive en condiciones naturales temporales o permanentes, en el territorio nacional y la flora que vive en condiciones naturales en el país.

Estas únicamente pueden ser objeto de apropiación particular y de comercio, mediante las disposiciones contenidas en los tratados públicos, en los convenios internacionales, en la presente Ley y en su Reglamento. ... ARTÍCULO 6.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y de la fauna silvestres. ... ARTÍCULO 7.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas tiene las siguientes funciones en el ejercicio de su competencia: ... h) Administrar, supervisar y proteger los humedales./ La creación y delimitación de los humedales se hará por decreto ejecutivo, según criterios técnicos. ARTÍCULO 17.- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas queda facultado para otorgar contratos, derechos de uso, licencias concesiones o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre.

Asimismo, está facultado para coordinar acciones con los entes centralizados o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento " sostenible " de la vida silvestre./ En el establecimiento y desarrollo de los refugios nacionales de vida silvestre, participarán sus habitantes con la finalidad de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y asegurar la protección de los ecosistemas. Además, para ello se deberá coordinar con las asociaciones de desarrollo comunal, así como con cualquier organismo, público o privado, que esté localizado en la zona.” Al amparo de estas disposiciones, en especial los numerales 7 inciso h) y 17, el Poder Ejecutivo emite el Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993. En su artículo primero se declaran humedales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualesquiera que sea su extensión; es decir, dejan de ser reservas forestales, según lo indicaba el Decreto Ejecutivo 16852-MAG.

Por su parte en los ordinales 2, 3 y 4 (este último, antes de la reforma introducida por Decreto Ejecutivo número 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, publicado en la Gaceta número 95 de 18 de mayo de 1994) se dispuso: “Artículo 2º- La administración de los Humedales estará a cargo de la Dirección General de Vida Silvestre, como un componente del Sistema Nacional de Humedales; excepto los humedales comprendidos dentro de las áreas que se encuentran bajo la categoría de manejo de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, los cuales seguirán bajo administración del Servicio de Parques Nacionales. El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas otorgará los respectivos permisos y/o concesiones para el aprovechamiento de los recursos, debiendo velar por la Conservación de la vida silvestre y marina. Artículo 3º- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas no otorgará permisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implique un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas en las cuales se autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima necesaria para construir canales artificiales.

Para los proyectos de acuacultura solamente se permitirá la alteración de áreas de manglar para la construcción de los canales de toma de agua, cuyas dimensiones deberán ser técnicamente justificadas. Artículo 4º- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas solo podrá otorgar permisos y concesiones para la extracción de leña, corteza, carbón, puntales y postes (sic) alumbrado eléctrico, bajo planes de manejo, enmarcados dentro del concepto de desarrollo sostenible. Los permisos y concesiones serán otorgados por la Dirección General Forestal previo el visto bueno de la Dirección General de Vida Silvestre.” De todas las disposiciones –legales y reglamentarias- trascritas, a esta Sala le queda claro que la competencia material para la administración, supervisión y protección de los humedales fue traspasada del MAG al entonces MIRENEM, hoy Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); el cual ejerce dicha función por medio de la Dirección General de Vida Silvestre; pudiendo, entonces, “otorgar contratos, derechos de uso, licencias, concesiones o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre”.

No resultaba necesario, como lo quiere hacer ver el recurrente, que el Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM expresamente dispusiera que la Dirección General de Vida Silvestre tenía la facultad de otorgar permisos o concesiones sobre los humedales, pues, la referida Ley de Conservación de la Vida Silvestre expresamente lo indica en el artículo 17, el cual debe relacionarse con el artículo 6 de esa Ley. Además, resulta un contrasentido que, por un lado, los artículos 7 inciso h) ibídem y 2 del susodicho reglamento le confirieran la administración de los humedales, pero, por el otro, el otorgamiento de los permisos o concesiones de uso sobre ellos lo mantuviera la Dirección General Forestal; cuando lo cierto es que la administración implica el poder determinar a quien se le otorgará o no un permiso de uso. En todo caso, si se interpretara que el indicado Decreto Ejecutivo no le confiere dicha potestad a la Dirección General de Vida Silvestre, se repite, el artículo 17 de la indicada Ley de Conservación de la Vida Silvestre se la otorga al MIRENEM; por ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 62 de la LGAP, la oficina con la función más similar es la Dirección General de Vida Silvestre y no la Dirección General Forestal.

Corolario de lo hasta hora expuesto es que, a partir de la promulgación y publicación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y, particularmente, del Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM (mediante el cual, además, se derogó el Decreto Ejecutivo número 16852-MAG de 23 de enero de 1986), el órgano competente para otorgar los permisos de uso sobre las áreas de manglares es la Dirección General de Vida Silvestre del MIRENEM. Esto queda aún más claro con lo dispuesto en el artículo 6 del primer Decreto indicado, el cual señala: “Artículo 6º- Los permisos y concesiones para la instalación de salinas y actividades de acuacultura otorgados por la Dirección General Forestal con anterioridad al presente decreto ejecutivo, se mantendrán vigentes hasta su vencimiento, bajo las mismas condiciones en que fueron otorgados.” Los juzgadores de instancia, en el hecho probado antecedido con el número 20, tuvieron por acreditado que el día 7 de mayo de 1993, los señores José María Hong Fung y Julio Hong Acón, formularon ante la Dirección General Forestal su última solicitud de otorgamiento de permiso de uso sobre patrimonio forestal del Estado con categoría de manejo de reserva forestal manglar, en un área aproximada de 200 hectáreas, ubicadas en la provincia de Guanacaste, cantón de Abangares, distrito de Colorado, para llevar a cabo un proyecto de acuacultura.

En escrito presentado el día 15 de junio de ese año –hecho probado marcado con el número 21- solicitaron la aplicación del silencio positivo a su favor. El 26 de noviembre de 1993, el MIRENEM, por medio de la Dirección General Forestal –hecho acreditado individualizado con el número 23- emitió la resolución número 168-93-MIRENEM de las 10 horas 35 minutos, con la cual dispuso concederles el permiso de uso por el plazo de cinco años, prorrogables en forma automática por períodos iguales si ninguna de las partes manifestaba lo contrario, para desarrollar un proyecto de acuacultura, sobre una superficie de 150 hectáreas de marismas, ubicadas en la reserva forestal de manglares. Respecto a lo anteriormente reseñado es menester indicar lo siguiente. Para el día 7 de mayo de 1993 no se había emitido y, menos aún, publicado el Decreto Ejecutivo número 22250-MIRENEM. En consecuencia, el órgano competente, en ese momento, para el otorgamiento de permisos en las denominadas hasta ese entonces áreas de “reserva forestal de manglares” lo era la Dirección General Forestal.

Por ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 65 de la LGAP, le correspondía a esa oficina efectuar todos aquellos actos de trámite para tomar la decisión final. Sin embargo, se reitera una vez más, a partir del día 8 de octubre de 1993, fecha en que se publicó el Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM, dicha competencia le fue trasladada o conferida a la Dirección General de Vida Silvestre; ergo, según lo disponen los artículos 67 inciso 2), 88 y 129 ejúsdem, la Dirección General Forestal debió declararse incompetente a partir de ese momento, remitiendo el expediente al órgano competente. Empero, según se expuso, ello no sucedió. Como consecuencia de lo anterior, el elemento subjetivo de la resolución DGF-168-93-MIRENEM está viciado de nulidad absoluta por inexistencia jurídica (artículos 158, 165, 166 y 182 ibídem). Dentro de esta línea de pensamiento, contrario a lo afirmado por el casacionista, y como lo indica el canon 172 del mismo cuerpo normativo, al padecer de una nulidad absoluta la resolución emitida por la Dirección General Forestal, no puede sanearse ni convalidarse; por ello, no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 351 inciso 3 ibídem.

En este sentido, también es oportuno indicar que al sub-júdice tampoco le resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 161 ejúsdem, al no estarse ante un supuesto de incompetencia relativa; tampoco, lo indicado en el ordinal 187, no sólo, por tratarse de una nulidad absoluta, sino también, porque en las resoluciones R-87-95-MIRENEM y R-142-95-MIRENEM, emitidas por el entonces señor Ministro, no se trata de un nuevo acto en el cual se hizo mención del vicio y se corrigió, sino, de la resolución de los recursos interpuestos por la parte actora, en donde, simplemente, se confirmó lo resuelto por el inferior. Por esta razón, tampoco puede considerarse que hubo avocación según lo dispuesto en los artículos 93 y 94 ejúsdem."