Municipality cannot require forest permit as precondition for quarry licenseImprocedencia de exigir permiso forestal como requisito previo para otorgamiento de patente de tajo

V.-Before analyzing the merits of the matter, this Court considers it necessary to examine the point regarding the admissibility of the appeal. In legal doctrine, it is peacefully accepted that mere procedural or preparatory acts cannot be subject to challenge, since, in principle, they do not produce direct, immediate, or inherent legal effects. Exceptionally, procedural administrative acts are susceptible to challenge in administrative and jurisdictional venues when they are assimilated "ex lege" to a final act. Thus, by way of example, Article 345, paragraph 3, of the General Public Administration Law stipulates that "A procedural act that indefinitely suspends or makes impossible the continuation of the proceeding shall also be considered a final act." Likewise, Article 163, paragraph 2, of the same regulatory body establishes that "Defects inherent to preparatory acts shall be challenged jointly with the act, unless those are, in turn, acts with their own effect." For its part, the Regulatory Law of the Contentious Administrative Jurisdiction prescribes in its numeral 18, paragraph 1, that procedural acts are susceptible to challenge "… if they decide directly or indirectly the merits of the matter, in such a way that they put an end to that administrative avenue or make impossible or suspend its continuation." The repealed and current Municipal Code contain provisions of similar content, since they established that municipal agreements of mere procedure are not susceptible to challenge (Article 172, subsection b, of the repealed Municipal Code and 154, subsection b, of the current one –Law No. 7794 of April 3, 1998). On the particular, see ruling of the Constitutional Chamber No. 4072-95 of 10:36 a.m. on July 21, 1995; judgment No. 176 of 9:00 a.m. on October 11, 1991, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, and ruling of this Court No. 9756-99 of 9:00 a.m. on June 4, 1999. In the case at hand, the appellant seeks to challenge the municipal agreement adopted by the Municipal Council of the Canton of Guácimo, in Ordinary Session No.66, Minutes No. 93, held on November 15, 1995, in which, despite what was previously resolved by this same Court, as a new requirement to grant the quarry exploitation license (patente de explotación de tajo), it agrees to request Mr. Teodoro Umaña García to present to said Municipality a forest permit for tree felling and land-use change (permiso forestal de corta de árboles y cambio de uso de suelos). Evidently, this is a mere procedural act but one that produces its own legal effects, assimilable to a final act, since by virtue of it, it indefinitely suspends the course of proceedings, making their continuation impossible. By virtue of the foregoing, and especially due to the way this matter is resolved, as will be stated below, this court considers that said agreement is indeed susceptible to this appeal.

VI.- The substantive issue to consider for the resolution of this matter is reduced to determining whether, from a strictly legal point of view, the new requirement requested by the Territorial Administration is appropriate or not, namely the presentation of a forest permit for tree felling and land-use change, for the granting of the requested quarry license with crusher (patente de tajo con quebrador), and whether, therefore, the Municipality can validly condition the granting of said license upon the prior presentation of said requirements or not. In this regard, and for the reasons that will be stated below, this Court considers that said requirement is legally inappropriate. Let us see: The grounds for the denial of a municipal license are perfectly regulated, since, under Article 99 of the repealed Municipal Code and Article 81 of the new Code, "The municipal license … may only be denied when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the requirements demanded by current laws and regulations, or when the activity, by reason of physical location, is not permitted by the laws, or failing that, by the current municipal regulations." As this same court previously resolved, by means of ruling No. 4313-95, of 4:30 p.m. on September 8, 1995, the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, by resolution of 9:50 a.m. on October 4, 1993, granted the appellant a mining exploitation permit (for the extraction of sand, stone, and ballast) for a term of 25 years and over the property where the quarry with crushers would be located. Likewise, the appellant reliably demonstrated that the environmental impact assessment (EIA) (estudio de impacto ambiental) was approved by the Comisión Interinstitucional de Control y Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental, in session No. 199 of May 30, 1994, Article III, Agreement b, a resolution that was ratified by the Geology and Mines Directorate (MIRENEM), by resolution of 8:14 a.m. on June 13, 1994. For this, this Court now adds, it was taken into account that the project and site to be exploited are not located in a forest reserve, national wildlife refuge, or protected zone (zona protectora). Specifically, it was demonstrated that it is located outside the limits stipulated by Decreto Ejecutivo No. 17390-MAG-S, published in La Gaceta on January 21, 1987, for the two protection zones of the aquifers called Zona Protectora Guácimo and Zona Protectora Pococí. It follows then that the concessionaire Teodoro Umaña García intends to develop an extractive and industrial activity of mineral substances, which, due to its geographical location, according to the pertinent technical studies, is permitted by law (Article 68 of the Forest Law No. 7174). It follows from the foregoing that the appellant fully complied with the requirements demanded by the Mining Code and its Regulations, whereby the granting of the license cannot be denied, and we add, nor can it be conditioned upon the presentation of further requirements. Furthermore, in this case, we have that the granting of said mining concession implicitly, logically, and legally carries with it the authorization and/or appropriate land-use change. Namely, the exploitation of a quarry with crusher. Said exploitation permit presupposes that mineral substances susceptible to exploitation exist on the site. The case file accredited that "the area of application No. 2287, whose total extension is 1 ha. 9266.91 m2, is totally intervened, as a result of old illegal exploitations, which were carried out many years before Mr. Teodoro Umaña acquired said farm. Therefore, in this area, there is an already established exploitation front, which is crossed by a rustic road, whose main function is not only as access to the selected site but also as a means of communication for various inhabitants who own their farms in neighboring mountainous terrains." Likewise, it was demonstrated that "The area where the concession of File No. 2287 is located was exploited previously, illegally, and without planning. Proof of this —it was said— is the existence of an abandoned exploitation front, which was observed and analyzed during the field verification work. The current land use —it was affirmed— is composed, for the most part, by the opening of an exploitation front carried out in previous times and by an area composed of a residual secondary forest, where no relevant forest species exist. Therefore, the site is intervened as a result of the exploitation actions carried out by man." It should also be highlighted that if no Regulatory Plan (Plan Regulador) or corresponding development regulations, among them, specifically, a zoning regulation, are in effect in the canton of Guácimo, the certificate of land use and/or land-use change required as a prerequisite for the granting of the license is inadmissible and inconsequential. Besides, the exploitation of the quarry itself, as recorded in the EIA, equally implies, logically and legally speaking, the eventual felling of trees. Said report is explicit in indicating that "Any activity that involves the open-pit exploitation of any material necessarily involves a change in the landscape because said activity includes the removal of soil and vegetation. Naturally, the landscape of the worksite begins to experience changes from the very moment the first cubic meter of material is moved. Thus, the quarry site gradually begins to take the shape of a series of terraces that tend to give the originally rounded surface (case of hills or small mountains) a flat and stepped appearance. In this way, upon completing the exploitation process, the original 'protuberance' that corresponded to the hill of exploitable lithic or mineral material will remain as a small sub-plateau with wide and low steps. That is the case of what is happening here. The landscape will be gradually transformed by a process of artificial or induced 'erosion'. In the end, the terraces abandoned in terms of exploitation will be reforested and covered with grass, in such a way that, little by little, the quarry appearance will integrate into the surrounding landscape and could even go unnoticed by those people unfamiliar with quarry operations. …". Although it cannot be affirmed that the concession or the approval of the EIA signify automatic and indiscriminate authorization for tree felling, the appellant is correct in indicating that the forest permit is not a requirement for the license to be granted to him since, in the event that said exploitation needs it, in accordance with the progress of the exploitation, he must request it from the administrative entity that oversees and is competent for it. Take into account again what was already said before, that the current land use is composed, for the most part, by the opening of an exploitation front carried out in previous times and only the remainder by an area composed of a residual secondary forest. In any case, the need for felling or not and the forest permits form part of the exploitation of the quarry. This exploitation presupposes having the municipal operating license or permit beforehand. In other words, the interested party cannot begin the activity without the municipal license, and the need for felling will not be seen until the project is in operation. Therefore, these permits are not a requirement that legally precedes the operating license, but quite the opposite.

VII.- Now then, the exploitation permit is conditioned upon compliance with the approved initial Work Plan that is recorded in the administrative file, upon the payment of the obligations imposed by law, and, of course, upon the recommendations imposed by the Comisión Interinstitucional de Control de Estudios de Impacto Ambiental, today Secretaria Técnica Nacional Ambiental, when approving the EIA, with the purpose of minimizing the impact on the environment and guaranteeing its recovery; among others, reforestation actions, as expressed above. That non-compliance may give rise to expiration and cancellation of the exploitation concession (Articles 24, final paragraph, 58, and 63 of the Mining Code. Likewise, that Article 99 of the Environmental Organic Law, No. 7554, establishes a series of sanctions for the violation of environmental protection regulations for harmful conduct against the environment clearly established in the law, and specifically in its subsection f) establishes the possibility of partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, licenses (patentes), premises, or companies that cause the complaint, the act, or the contaminating or destructive event. For its part, the new Forestry Law No. 7575, in its Article 6, subsection f), attributes competence to the State Forestry Administration to coordinate forest control and oversight with police authorities, Municipalities, and the Ministry of Finance. Likewise, both the repealed and current Municipal Code are explicit in indicating that "The license (sic.) may be suspended for (sic.) non-compliance with the requirements ordered in the laws for the development of the activity. …" (Articles 100 and 81 bis of said Codes respectively). So that, under this, Municipalities can and must also monitor and report eventual non-compliances.

VIII.- As a corollary of the foregoing, being inconsistent with the legal system, it is imperative to annul Agreement No. 4 taken by the Municipal Council of the Canton of Guácimo, in Ordinary Session No.66, Minutes No. 93, held on November 15, 1995, and by connection and as a consequence the agreement taken in Ordinary Session No. 46 held on August 28, 1996, a reminder of the aforementioned.

"V.-De previo a analizar el fondo del asunto, este Tribunal considera necesario estudiar el punto relativo a la admisibilidad de la apelación. En la doctrina se encuentra pacíficamente aceptado que los actos de mero trámite o preparatorios no pueden ser objeto de impugnación, por cuanto, no producen, en tesis de principio, efectos jurídicos directos, inmediatos o propios. Excepcionalmente, los actos administrativos de trámite son susceptibles de impugnación en la vía administrativa y jurisdiccional cuando son asimilados “ex lege” a un acto final. Así, a guisa de ejemplo, el artículo 345, párrafo 3º, de la Ley General de la Administración Pública estipula que “Se considerará como acto final también el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.”. Igualmente, el artículo 163, párrafo 2º , del mismo cuerpo normativo establece que “Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio.”. De su parte la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa preceptúa en su numeral 18, párrafo 1º , que los actos de trámite son susceptibles de impugnación” … si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquella vía administrativa o hagan imposible o suspendan su continuación”. El Código Municipal derogado y el vigente recogen normas de contenido similar, puesto que, establecieron que no son susceptibles de impugnación los acuerdos municipales de mero trámite (artículo 172, inciso b, del Código Municipal derogado y 154, inciso b, del vigente –Ley No. 7794 del 3 de abril de 1998-). Sobre el partícular véase voto de la Sala Constitucional No. 4072-95 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995; sentencia No. 176 de las 9 horas del 11 de octubre de 1991de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y voto de este Tribunal No. 9756-99 de las 9 horas del 4 de junio de 1999. En el sub-lite, la parte recurrente pretende impugnar el acuerdo municipal tomado por el Consejo Municipal del Cantón de Guácimo, en Sesión Ordinaria No.66, Acta No. 93, celebrada el 15 de noviembre de 1995, en que pese a lo anteriormente resuelto por este mismo Tribunal, como nuevo requisito para concederle la patente de explotación de tajo acuerda solicitarle al Sr. Teodoro Umaña García presentar a dicha Municipalidad, permiso forestal de corta de árboles y cambio de uso de suelos. Evidentemente se trata de un acto de mero trámite pero que produce efectos jurídicos propios, asimilable a un acto final, ya que por su virtud, suspende indefinidamente el curso de los procedimientos haciendo imposible su continuación. En virtud de lo expuesto, y especialmente por la forma como se resuelve este asunto, tal y como más adelante se dirá, este tribunal considera que dicho acuerdo sí es susceptible del presente recurso de apelación. VI.- El asunto de fondo a considerar para la resolución del presente asunto se reduce a determinar si desde el punto de vista estrictamente legal resulta procedente o no el nuevo requisito solicitado por la Administración Territorial, a saber la presentación de permiso forestal de corta de árboles y cambio de uso de suelos, para el otorgamiento de la patente de tajo con quebrador solicitada y si por ende, válidamente puede o no la Municipalidad condicionar el otorgamiento de dicha patente, a la previa presentación de dichos requisitos. Al respecto y por las razones que de seguido se dirán, este Tribunal considera que dicha exigencia resulta jurídicamente improcedente. Veamos: El motivo del acto denegatorio de una licencia municipal, se encuentra perfectamente reglado, puesto que, a socaire del artículo 99 del Código Municipal derogado y artículo 81 del nuevo Código, “La licencia municipal … solo podrá ser denegada cuando la actividad fuere contraria la la ley, a la moral o a las buenas costumbres, cuando el establecimiento no hubiere llenado los requisitos exigidos por leyes y reglamentos vigentes, o cuando la actividad, en razón de ubicación física, no estuviere permitida por las leyes, o en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes”.Como ya antes resolvió este mismo tribunal, mediante voto No. 4313-95, de las 16:30 horas del 8 de setiembre de 1995, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, mediante resolución de las 9:50 hrs del 4 de octubre de 1993, le concedió al apelante un permiso de explotación minera (para extracción de arena, piedra y lastre) por un plazo de 25 años y sobre el inmueble donde se ubicaría el tajo con quebradores. Asimismo, el apelante demostró, fehacientemente, que el estudio de impacto ambiental fue aprobado por la Comisión Interinstitucional de Control y Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental, en sesión No. 199 del 30 de mayo de 1994, Artículo III, Acuerdo b, resolución que fue ratificada por la Dirección de Geología y Minas (MIRENEM), mediante resolución de las 8:14 hrs del 13 de junio de 1994. Para ello, agrega ahora este Tribinal, se tuvo en cuenta que el proyecto y sitio a explotar no se encuentra en reserva forestal, refugio nacional de vida silvestre ni en zona protectora. Concretamente, se demostró que se encuentra fuera de los límites estipulados por el Decreto Ejecutivo No. 17390-MAG-S, publicado en La Gaceta el día 21 de enero de 1987, para las dos zonas de protección de los acuíferos denominados Zona Protectora Guácimo y Zona Protectora Pococí. Resulta entonces que el concesionario Teodoro Umaña García, pretende desarrollar una actividad extractiva e industrial de sustancias minerales, que por su localización geográfica, según los estudios técnicos pertinentes, está permitida por la ley (artículo 68 de la Ley Forestal No. 7174). Síguese de lo anteriormente expuesto, que el recurrente cumplió a cabalidad con los requisitos exigidos por el Código de Minería y su Reglamento, con lo cual no se le puede negar el otorgamiento de la patente, y agregamos, tampoco condicionarla a la presentación de más requisitos. A mayor abundamiento, en la especie tenemos que el otorgamiento de dicha concesión minera conlleva implícitamente, lógica y legalmente, la autorización y/o cambio de uso de suelo conforme. A saber, la explotación de tajo con quebrador. Dicho permiso de explotación supone que en el sitio existen sustancias minerales susceptibles de explotación. En el expediente se acreditó que “el área de la solicitud No. 2287, cuya extensión total es de 1 ha. 9266, 91 m2,. se encuentra totalmente intervenida, a raíz de Teodoro Umaña adquiriera dicha finca. Por lo tanto, en esta área se encuentra un frente de solo es como acceso al sitio seleccionado, sino como vía de comunicación para diversos pobladores, que poseen sus fincas en terrenos aledaños montañosos”. Asimismo se demostró, que “El área donde se sitúa la concesión del Expediente No. 2287 fue explotada con anterioridad y en forma ilegal y sin planificación. Prueba de esto, - se dijo - es la existencia de un frente de explotación abandonado, que fue observado y analizado durante e trabajo de comprobación de campo. El uso actual de la tierra – se afirmó - está compuesto en su mayor parte por la apertura de un frente de explotación llevado a cabo en épocas anteriores y por un área compuesta por un bosque residual secundario, donde no existen especies forestales de relevancia. Por lo tanto, el sitio se encuentra intervenido a raíz de las acciones de explotación llevadas a cabo por el hombre”.. Cabe resaltar además, que si en el cantón de Guácimo no rige un Plan Regulador, ni los reglamentos de desarrollo correspondientes, entre ellos, específicamente, un reglamento de zonificación, resulta inadmisible e inconducente el certificado de uso de suelo y/o de cambio de uso de suelo exigido como requisito previo para la concesión de la patente. Aparte, la propia explotación del tajo, tal y como se recoge en el estudio de impacto ambiental, igualmente implica, lógica y legalmente hablando, la corta eventual de árboles. Dicbo informe es explícito al indicar que “Toda actividad que implica la debido a que dicha actividad incluye la remoción de suelo y vegetación. Naturalmente que el paisaje del sitio de obra empieza a experimentar cambios desde el mismo momento en que se mueve el primer metro cúbico de material. Así, el sitio de cantera empieza paulatinamente a tomar la forma de una serie de terrazas que tienden a darle a la superficie originalmente redondeada(caso de colinas o pequeñas montañas) un aspecto plano y escalonado. De esa forma al finalizar el proceso de que aquí está sucediendo. El paisaje se verá paulatinamente transformado por un proceso de “erosión” artificial o inducida. Al final, las terrazas abandonadas en lo que a explotación se refiere serán reforestadas y cubiertas de pasto, de tal forma que poco a poco el aspecto de cantera se irá integrando al paisaje que lo rodea y podría hasta llegar a pasar desapercibido para aquellas personas que no conocen las operaciones de cantera. …”. Si bien no se puede afirmar que la concesión ni la aprobación del estudio de impacto ambiental signifiquen una autorización automática e indiscriminada para la corta de árboles, lleva razón el apelante al indicar que el permiso forestal no es requisito para que se le conceda la patente ya que en caso de que dicha explotación lo necesite, de conformidad con el avance de la explotación, así lo deberá ir solicitando al ente administrativo que vela y que es competente para ello. Téngase en cuenta de nuevo lo que ya antes se dijo, de que el uso actual de la tierra está compuesto en su mayor parte por la apertura de un frente de explotación llevado a cabo en épocas anteriores y sólo el resto por un área compuesta por un bosque residual secundario. En cualquier caso, la necesidad o no de la corta y los permisos forestales forman parte de la explotación del tajo. Esta explotación presupone contar de previo con la patente o permiso de funcionamiento municipal. Dicho en otros términos, el interesado no podrá iniciar la actividad sin la licencia municipal y no será sino una vez en funcionamiento el proyecto que se verá la necesidad o no de la corta. Luego, estos permisos no son un requisito que proceda legalmente ni anteceda a la licencia de funcionamiento sino todo lo contrario. VII.- Ahora bien, el permiso de explotación está condicionado al cumplimiento del Plan inicial de Trabajo aprobado y que consta en el expediente administrativo, al pago de las obligaciones que la ley impone y por supuesto a las recomendaciones impuestas por la Comisión Interinstitucional de Control de Estudios de Impacto Ambiental, hoy Secretaria Técnica Nacional Ambiental, al aprobar el estudio de impacto ambiental, con el objeto de reducir al mínimo el impacto al ambiente y garantizar la recuperación del mismo; entre otras, acciones de reforestación, como más arriba se expresaron. Que su incumplimiento puede dar lugar a caducidad y cancelación de la concesión de explotación (artículos 24 párrafo final, 58 y 63 del Código de Minería. Asimismo, que el artículo 99 de la Ley orgánica del Ambiente, No. 7554, establece una serie de sanciones ante la violación de la normativa de protección ambiental ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en la ley, y concretamente en su inciso f) establece la posibilidad de cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresan que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo. Por su parte la nueva Ley Forestal No. 7575, en su artículo 6 inciso f) atribuye competencia a la Administración Forestal del Estado para coordinar el control forestal y fiscal con las autoridades de policía, las Municipalidades y Ministerio de Hacienda. Asimismo, Tanto el Código Municipal derogado como el actual son explícitos al indicar que “La licencia (sic.) podrá suspenderse por (sic.) incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad. …” (artículos 100 y 81 bis de dichos Códigos respectivamente). De modo que, a socaire de ello, las Municipalidades pueden y deben también vigilar y denunciar los eventuales incumplimientos. VIII.-Como corolario de lo expuesto, al ser disconforme con el ordenamiento jurídico, se impone anular el acuerdo No. 4 tomado por el Consejo Municipal del Cantón de Guácimo, en Sesión Ordinaria No.66, Acta No. 93, celebrada el 15 de noviembre de 1995 y por conexión y como consecuencia el acuerdo tomado en sesión Ordinaria No. 46 celebrada el 28 de agosto de 1996, recordatorio del antes citado."