Prescription and Tort Liability of the Public AdministrationPrescripción y responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública

VII.- Substantive analysis of the statute of limitations (prescripción) in this case.

As has been indicated, the non-contractual civil liability of the Public Administration is regulated by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). This is an autonomous set of norms regulating a special field of Law, and therefore constitutes a special legal system that specifies the norms pertaining to the activities and functioning of the centers of public power [...] In this regard, it is clear that in this matter, the statute of limitations period is none other than the four-year period established by the aforementioned mandate 198. Accordingly, the right to full reparation of the harm that the Legal System confers upon the individual is not unrestricted. For reasons of legal certainty and security, it is subject to expiration through the passage of time, if it has not been exercised. In this vein, precept 865 of the Civil Code indicates that by negative or liberatory statute of limitations (prescripción negativa or liberatoria) a right is lost, and the mere passage of time suffices for this. Hence, article 866 ibidem establishes that the action to enforce a right is extinguished by the statute of limitations of the right itself. As a complement, from the analysis of the cited canon 198, it follows that the reference period (4 years) is computed from the moment when the victim is in an objective position to know the source of the injury, so that they may undertake the claim avenues that the internal normative set makes available to them. Thus, in each case, the judge must determine the starting point of the prescriptive period, which can only be deduced from the examination of the case records and the objective and meticulous weighing of each particular case. For this, a distinction must be made between injuries that have an instantaneous effect and those whose effects are continuous. In the first case, it is clear that the computation begins from that objective knowledge alluded to. In the others, as long as the harmful effects persist, the period has not begun to run. Since this is a statute of limitations period, it is clear that the suspensive and interrupting causes established by the applicable legal order apply to said relationship. Notwithstanding, in the absence of express regulation in the General Law of Public Administration, through the mechanism of normative integration, the regulations established on this subject by both the Civil Code and the Commerce Code are applicable. Regarding the grounds for interruption, in accordance with precept 876 of the Civil Code, the following arise: a) express or tacit acknowledgment of the right sought to be prescribed; b) judicial summons, attachment (embargo) or sequestration notified to the debtor. These causes must be complemented by those established by article 977 of the Commerce Code, namely: a) lawsuit or any type of formal demand duly notified to the debtor. Such effect does not arise if the plaintiff withdraws the action; b) judicial or notarial demand or demand in another written form, provided it is proven that it was notified to the debtor; c) tacit or express acknowledgment in law by the person against whom the prescription runs, made by that person in favor of whom the prescription runs, or d) duly verified payment of interest. It should be noted that since administrative liability is fundamentally joint and several, the provision of mandate 978 of the same Code is relevant, as it states: “The causes that interrupt the statute of limitations with respect to one of the joint and several debtors also interrupt it with respect to the others.” Now, it should be added that the statute of limitations depends, for its occurrence, on three basic factors, namely: the passage of time established by law for the expiration of a specific right that the same Legal System grants; the inertia of the right holder to enforce it within the timeframe in which the normative framework grants them protection; and the defense of the person in favor of whom the negative prescription runs, to assert it via an exception. The concurrence of the three factors allows the liberatory effect of the statute of limitations to arise. These are concurrent requirements that, if absent, cannot generate that extintive consequence for the creditor and liberatory consequence for the debtor. Note that even if the passage of time and inertia exist, if the debtor acknowledges the obligation or pays interest, an interruption occurs that causes the prescriptive period to begin anew. As for the causes of suspension, one must adhere to what is established by ordinal 880 of the Civil Code, which must be complemented by numeral 976 of the Commerce Code. In any case, within the dynamics of the allocation of evidentiary burdens in proceedings regarding the liability of the Public Administration, it is incumbent upon the plaintiff to prove the existence of an effective, assessable, and individualizable harm caused to their legal sphere, such that they can be considered a recipient of that harmful effect, as well as the existence of a causal link between that consequence and a public conduct or omission, or of a public agent who has incurred an impure lack of service (falta de servicio impura), or at least, the existence of the bridge of causal occasionality [...]

X.- Regarding the system of administrative liability. Generalities. Applicable norms. The object of this process, as has been stated, focuses on indemnification requirements derived from what the plaintiff considers a violation of legitimate trust (confianza legítima) due to the breach of promises to assign the administration of the Atirro mill through the figure of a new self-management cooperative, which, they say, are embodied in a valid and effective act that, therefore, binds the sued Administrations. This subject matter requires certain clarifications regarding the legal system applicable to this type of claim seeking to impose liability for damages on the Administration. Under the protection of numeral 190 of the General Law of Public Administration, the Administration is liable for its legitimate or normal (without fault) functioning and for its illegitimate or abnormal (with fault) conduct. It should be emphasized that the legislator's reference is not simply to acts, but transcends to all administrative functioning (article 49 of the Political Constitution), a concept that reflects any form of manifestation of administrative will, whether formal or material, positive or negative, and which also includes dysfunction, that is, administrative omissions. Said liability is therefore framed within a system that encompasses in its foundation both the theory of harm, thereby fundamentally seeking the indemnifying reparation for anyone who has experienced an injury attributable to the public organization as a center of authority, which is unlawful in its basis, owing to the linking of the cause of the harm with the attribution criteria determined by law (already indicated). The Administration shall be liable whenever its normal or abnormal, legitimate or illegitimate functioning causes harm that the victim has no duty to bear, whether pecuniary or non-pecuniary, regardless of their subjective legal situation and the ownership or condition of power they hold, provided, of course, that the essential requirement of the causal link is met. From this standpoint, the legislation imposes as attribution criteria illicit or licit conduct, as well as normal or abnormal functioning [...]

"VII.- Análisis de fondo de la prescripción en este caso.

Como se ha indicado, la responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública se encuentra regulada por la Ley General de la Administración Pública. Se trata de un conjunto normativo autónomo que regula un campo especial del Derecho, y que por tanto, constituye un ordenamiento especial que precisa las normas atinentes a las actividades y funcionamiento de los centros de poder público [...] En este orden, es claro que en esta materia, el plazo de prescriptibilidad no es otro que el cuatrienal que estatuye el mandato 198 referido. En ese tanto, el derecho de reparación integral del daño que el Ordenamiento Jurídico confiere al particular no es irrestricto. Por cuestiones de certeza y seguridad jurídica está expuesto a su fenecimiento por el decurso del tiempo, si no lo ha ejercitado. En esta línea, el precepto 865 del Código Civil indica que por la prescripción negativa o liberatoria se pierde un derecho y para ello basta el transcurso del tiempo. De ahí que el artículo 866 ibidem estatuya que la acción para hacer efectivo un derecho se extingue por la prescripción del mismo derecho. Como complemento, del análisis del citado canon 198, se desprende que el plazo de referencia (4 años) se computa desde el momento en que la víctima se encuentre en posibilidad objetiva de conocer la fuente de la lesión, de manera que pueda emprender las sendas reclamatorias que pone a su disposición el conjunto normativo interno. Así en cada caso, el juzgador ha de determinar el punto de partida del plazo prescriptivo, lo que solo es desprendible del examen de los autos y de la ponderación objetiva y minuciosa de cada caso en particular. Para ello debe diferenciarse de las lesiones que tienen un efecto instantáneo de aquellas cuyos efectos sean continuados. En el primer caso es claro que el cómputo se produce desde ese conocimiento objetivo aludido. En los otros, en tanto persistan los efectos lesivos, el plazo no ha empezado a correr. Por tratarse de un plazo de prescripción, es claro que resultan aplicables a dicha relación, las causas suspensivas e interruptoras que fija el orden jurídico aplicable. No obstante, ante la falta de regulación expresa en la Ley General de la Administración Pública, por el mecanismo de la integración normativa, resultan aplicables las regulaciones que sobre el particular establece tanto el Código Civil como el Código de Comercio. En lo que se refiere a los motivos de interrupción, conforme al precepto 876 del Código Civil, se presentan los siguientes: a) reconocimiento expreso o tácito del derecho que trata de prescribirse; b) emplazamiento judicial, embargo o secuestro notificado al deudor. Estas causas deben complementarse con las estatuidas por el artículo 977 del Código de Comercio, a saber: a) demanda o cualquier género de interpelación debidamente notificada al deudor. Tal efecto no surge si el accionante desiste de la acción; b) requerimiento judicial o notarial o en otra forma escrita, siempre que se compruebe que fue notificada al deudor; c) reconocimiento tácito o expreso en derecho de la persona contra quien se prescribe, hecho por aquel a favor de quien corre la prescripción o, d) pago de intereses debidamente comprobado. Cabe señalar que siendo la responsabilidad administrativa una fundamentalmente solidaria, resulta atinente lo preceptuado por el mandato 978 del mismo Código en cuanto señala: “Las causas que interrumpen la prescripción respecto de uno de los deudores solidarios, la interrumpen también respecto de los otros”. Ahora bien, cabe agregar que la prescripción depende, para su ocurrencia de tres factores básicos, sea: el decurso del tiempo fijado por ley para el fenecimiento de un determinado derecho que el mismo Ordenamiento Jurídico otorga; la inercia del titular del derecho de hacerlo valer dentro del espacio temporal dentro del cual el marco normativo le otorga tutela y, la defensa de la persona a favor de quien corre la prescripción negativa, de hacerla valer, mediante excepción. La concurrencia de los tres factores permite surgir el efecto liberatorio de la prescripción. Se trata de presupuestos concurrentes que de no estar, no podrán generar esas consecuencia extintiva para el acreedor y liberatoria para el deudor. Nótese que aún de existir decurso del tiempo e inercia, si el deudor reconoce la obligación o paga intereses, se produce una interrupción que hace iniciar de nuevo el plazo prescriptivo. En cuanto a las causas de suspensión, ha de estarse a lo que establece el ordinal 880 del Código Civil, la que debe complementarse con el numeral 976 del Código de Comercio. En todo caso, dentro de la dinámica de la distribución de las cargas demostrativas en los procesos de responsabilidad de la Administración Pública, incumbe al actor acreditar la existencia de un daño efectivo, evaluable e individualizable generado en su esfera jurídica, de manera tal que pueda ser considerado receptor de ese efecto dañino, así como la existencia de un nexo de causalidad entre esa consecuencia y un proceder u omisión pública, o bien, de un agente público que haya incurrido en una falta de servicio impura, o al menos, en la existencia del puente de ocasionalidad causal [...]

X.- Sobre el régimen de responsabilidad administrativa. Generalidades. Normas aplicables. El objeto del presente proceso, según se ha expuesto, se concentra en requerimientos de orden indemnizatorio derivado de lo que el accionante estima es una vulneración a la confianza legítima merced del incumplimiento de promesas de asignación de la administración del ingenio Atirro mediante la figura de una nueva cooperativa de autogestión, las cuales, dice, se encuentran plasmadas en un acto válido y eficaz que por ende, vincula a las Administraciones accionadas. Dicha temática exige algunas precisiones en torno al régimen jurídico aplicable a este tipo de ruegos que buscan imponer una responsabilidad por daños y perjuicios a la Administración. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o normal (sin falta) y por el proceder ilegítimo o anormal (con falta). Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende a todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, positivas o negativas, y que incluye, además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño, con lo que procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha ser antijurídica en su base, merced de la vinculación de la causa del daño con los criterios de imputación determinados por ley (ya indicados). Habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal [...]".