Concussion via Illegal Charges on Migrants Through Private Foundation AgreementConcusión mediante cobro ilegal a migrantes vía convenio con fundación privada

V.- [...]. Faced with the social problem that the presence of a large number of illegal migrants (especially Nicaraguans) in national territory represented in 1995, the Government of the Republic at that time developed a policy aimed at normalizing their situation and thus avoiding the collapse of several services (such as social security and education) that are transcendental for the country. Furthermore, it was a matter of avoiding formal accusations by the Government of Nicaragua, which threatened to denounce Costa Rica before international organizations for what it termed xenophobic treatment toward the Nicaraguans who were in the country. It is in this context (see folios 6924 and 6925) that the Seasonal Work Card Program (Programa de Tarjeta de Trabajo Estacional) was born, with which it was intended to grant an identification document to migrants who came to work in Costa Rican territory, so that they could be legally covered by all the services provided by the State. What is important to highlight is that, as can be seen on folio 6925, the program in question was created by decree No. 24432-TSS-G, issued on January 25 (the ruling states it was in June, but this Chamber has had before it a copy of the state bulletin and has been able to verify that the regulatory text in question was signed at the Presidential House in the month indicated here), 1995, published in the Official Gazette La Gaceta No. 141 of July 26 of that year, which was signed by the then President of the Republic, also by the defendant F in his capacity as Minister of Labor and Social Security, as well as by the Minister of Governance and Police of that time. Additionally, it was through another act of the same nature –executive decree No. 24811-MTSS of December 1, 1995, published in the Official Gazette La Gaceta No. 243 of December 22 of said year– that it was ordered to charge each migrant who applied for the Seasonal Work Card the sum of five thousand colones (¢5,000.00), in order to cover the cost involved in granting said document (the foregoing is recorded on folio 6926); this charge was made in favor of the Ministry of Labor and Social Security and the money collected for this concept was deposited in a checking account in the name of that ministry. Additionally, executive decree No. 25647-MTSS-G of August 20, 1996, was issued, published in the Official Gazette La Gaceta No. 236 of December 9, 1996, by means of which the charge was authorized (always in favor of the Ministry of Labor and Social Security) for the extension of the validity of the Seasonal Work Card, which in some cases was fifty percent and in others one hundred percent of the value of the original issuance (it should be noted that these last two decrees –in which the charge for the Seasonal Work Card in favor of the Ministry of Labor and Social Security was regulated– were repealed by decree No. 26430-MTSS of October 8, 1997, published in the Official Gazette La Gaceta No. 209 of October 30, 1997; as justification for the repeal, it is indicated in that regulatory text that both the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and the National Treasury (Tesorería Nacional) have objected to the charge that the Ministry of Labor and Social Security has made to cover the expenses of the Seasonal Work Card program—note that decree No. 24432-TSS-G, which is the one that created the program in question, was not repealed, so it remained in force and that instrument did not contemplate any charge for the card, the issuance of which continued to be the authority of the Ministry of Labor and Social Security). It is now important to mention that in the fourth proven fact (folio 6927, in volume XVI), the sentencing court states that the aforementioned charge is illegal, since a tax not provided for in any law would have been established via decree. The judges consider that such action is contrary to what is established in Article 124 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), as well as in numerals 4 and 5 of the Tax Code of Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), which state that taxes can only be established by legal provision. The members of the trial court affirm that with said decrees, the principle of the state's single treasury account (principio de caja única del Estado) was also harmed, since it allowed a bank checking account to be opened in the name of the Ministry of Labor and Social Security to manage there the funds collected for the issuance and renewal of the seasonal work card. The trial court established (see proven fact 20 on folio 6936 in Volume XVI) that by means of a document dated May 29, 1997, the General Audit Directorate of the Ministry of Labor and Social Security informed the Minister of the branch that the Seasonal Work Card Program had two essential deficiencies, which are: a) the opening of the aforementioned account, as an act contrary to the single treasury account principle, and b) the charge for issuing and renewing the aforementioned card, as constituting an abuse of the Administration's regulatory powers. In view of that report, F issued resolution No. 175-97 of June 2, 1997 (see proven fact 17 on folio 6935), by means of which he established a procedural body to investigate the legality of the opening of checking account No. 182510-8 of the Banco Nacional de Costa Rica to manage the funds coming from the Seasonal Work Card Program. That procedural body rendered, by means of a document dated September 27, 1997, to the then Minister of Labor and Social Security a report indicating the following: a) that the aforementioned bank account was opened without the authorization of the National Treasury, b) that no subordinate could be sanctioned for opening it, since everyone acted in accordance with the principle of obedience, and c) that in order to be able to continue using the funds of the program so often mentioned, as well as to be able to charge for the work card, a bill must be presented before the Legislative Assembly so that it is this body that authorizes it (the above is extracted from proven fact 17, already indicated). Nine days later, on October 6, 1997, three important things happen, as seen on folio 6938 of Volume XVI (fact 22): first, F, aware that migrants could not continue to be charged based on regulatory provisions, instructed Budget Officer Dora Orozco Sánchez to proceed to close checking account No. 182510-8 of the Banco Nacional de Costa Rica in which the funds of the Seasonal Work Card Program were managed; second, the client of attorney Gloria Navas Montero indicated to the Legal Affairs Directorate of the Ministry of Labor and Social Security that a bill should be drafted in order to use the resources received for the aforementioned identification document, as well as those that might be received in the future; third, F met with co-defendant J and between the two of them they drafted and signed the cooperation agreement between the Ministry of Labor and Social Security and the Foundation for Human Development in Central America (FUNDEHCA), which states that the latter may charge migrants the sum of twenty-five United States dollars or its equivalent in Costa Rican colones, to cover the administrative and material expenses involved in the preparation of the seasonal work card, which would be prepared—thanks to the agreement—by FUNDEHCA. Finally, as an element of interest to the trial court for the purpose of proving the exaction (concusión), it must be mentioned that it estimated (see fact 24 on folio 6940) that the aforementioned cooperation agreement was nothing more than a means to induce migrants to pay in favor of said foundation a sum of money they were not obliged to pay. VI. Having established the above, it must be indicated that the Penal Code establishes in its Article 348 the following: “A prison term of two to eight years shall be imposed on the public official who, abusing his position or functions, compels or induces someone to give or promise unduly, for himself or for a third party, a good or a pecuniary benefit” (bolding and underlining supplied). This is what the legislator has called exaction (concusión), which is one of the crimes against the duties of public office. What is protected by this criminal type is the correct action of public servants in the exercise of their position. The probity referred to by this figure is breached if a public servant commits abuses (his behavior exceeds the inherent powers of the position, so that something not permitted is done) on the occasion of the position he holds (that is, he does not comply with the assigned tasks, but rather takes advantage of his status as an employee of a public entity and thus engages in the abusive conduct). In turn, abuse of position consists of compelling or inducing a person to give or promise, for the official himself or for a third party other than the State, a good or pecuniary benefit that is not owed (thus the excess of the powers inherent to the position is configured and the abuse thereof occurs, since something the legal system does not permit is done). It is important to highlight that what the public servant asks for (whether the delivery of the good or pecuniary benefit, or the promise to deliver it) is something that the legal system does not contemplate as one of the obligations that the individual from whom such a thing is required must fulfill, because if it were, the undue character of the delivery or commitment to give the good or pecuniary benefit would disappear. On the contrary, it is an action proper to the official that is not protected—by virtue of being abusive—by Law. Note that this good or pecuniary benefit that the passive subject is required to give or promise may be destined for the benefit of the official himself or even in favor of a third party. Of course, that recipient is not the State, because if the charge were made in favor of the State, we would be facing the crime of illegal levy (exacción ilegal) and not exaction. This Chamber has already warned that the difference between these two crimes lies in the destination given or intended to be given to the goods or pecuniary benefits obtained through the prohibited conduct (in this sense, see the resolution of this Office No. 175-A-92 of 10:15 a.m. on April 15, 1992). Thus, it is clear that exaction is an aggravated form of illegal levy. The legislator has deemed it more reprehensible (and therefore deserving of a more severe penalty) for the public official to move a person to give or promise a good or pecuniary benefit that is not owed, when that conduct is intended to benefit himself or a third party, than cases in which the beneficiary of such action would be the State itself. Furthermore, it is important to note that for the configuration of this offense, it is not essential that the person required actually delivers or promises to give what is requested, but it is sufficient that he is motivated to promise to do so for the crime to arise in legal life. VII. [...] At all times it must be kept in mind that executive decrees 24811 and 25647, already cited, authorized the charge for the Seasonal Work Card, but only in favor of the Ministry of Labor and Social Security, never in favor of FUNDEHCA or any other third party, so those provisions do not cover the charge established through the cooperation agreement, which leaves the latter devoid of any regulatory protection. Remember that the granting of the seasonal work card occurs within the framework of administrative activity, as it is the State that was trying to solve the national and even international problems caused by the presence in the country of a large number of undocumented foreign workers. The Administration must be subject at all times to the principle of legality derived from Article 11 of the Constitution, related to Articles 11 and 111 of the General Public Administration Law. Thus, it can only do what the law authorizes it to do. As the legal system does not allow the creation of taxes (imposts, fees, and special contributions) except through the enactment of a law (Article 121 subsection 13) of the Political Constitution, 124 of the General Public Administration Law, 4 and 5 of the Tax Code of Rules and Procedures), the establishment—via a cooperation agreement—of a fee for a service that the Ministry of Labor and Social Security had to provide is openly illegal, with the aggravating factor that the money ended up going to a private law person. Remember that payment was required to receive the document in question, because if payment was not made, the migrant's petition to be allowed to work seasonally in Costa Rica was not processed, and without such authorization, they could be deported under the provisions of the Migration and Foreigners Act (Ley de Migración y Extranjería). That the intervention of FUNDEHCA in the process had to be compensated is something that is unrelated to the illegality of the charge, since that foundation served the Ministry and not the migrants; the latter's relationship was with the public body, since it was that ministerial department—not FUNDEHCA—that was competent to decide whether to grant the work permit to foreigners. In that order of ideas, it is evident that the agreement avoids the Ministry of Labor and Social Security from having to face the payment for the services that FUNDEHCA provided to that institution, for which purpose an illegal charge was created that weighed on the migrants who required a service from that ministry, so that the money was paid in favor of the private entity. This levy (exacción) (understood as "action and effect of demanding taxes, benefits, fines, debts, etc.," according to the definition included in the twenty-first edition of the Dictionary of the Royal Spanish Academy) is openly contrary to the legal system, because without any law that allows it, migrants are required (by a simple assistance agreement between two organizations) to pay a certain sum of money to a foundation for a service that the State provides to that population. Equally important is to highlight that the defendant motivated a great many people to give money to FUNDEHCA, since he ordered the preparation of the leaflet that appears on folio 3736 (first folio of volume IX of the file), where migrant workers are informed that as a requirement to process the seasonal work card they had to (among other things) pay five thousand colones (¢5,000.00) to FUNDEHCA. Thus, it is evident that in the present matter we are dealing with a public official (in this case F, who at the date on which the events occurred was Minister of Labor and Social Security) who, abusing his position, has motivated a large number of foreigners to unduly deliver (since there is no legal provision that establishes the obligation to pay a private institution a sum of money for the State to decide whether or not to grant them permission to work seasonally in the country) a pecuniary benefit to a third party (FUNDEHCA is outside the citizen-Administration relationship; remember that it is the Ministry of Labor and Social Security—not the foundation—that must authorize migrants of their status as workers in Costa Rica, so they receive the service from that public dependency and not from the private entity). [...] VIII. [...] Regarding the illegal levy, although the trial court derives the existence of a plan by the defendant in question and J that encompasses this punishable conduct and the one for which these two persons were sanctioned, the truth is that it offers different bases to prove each of them. Thus, on folio 7460 (Volume XVII) it is explained that the illegal levy would derive from the charge made to migrants via executive decrees for the work card, and it is mentioned that the monies were paid in favor of the State. In contrast, the exaction is analyzed starting from folio 7465 (Volume XVII), and it is clear that this is configured in relation to the cooperation agreement with FUNDEHCA, by which migrants were obliged to pay a sum of money to that private entity for a service (the granting of the work permit) that the Ministry of Labor and Social Security provided. Thus, there is no problem whatsoever in acquitting F for the illegal levy (an offense that the trial court considered time-barred, a topic that will be addressed when resolving the Public Prosecutor's appeal) and convicting him for exaction, especially if one observes that the charge to foreigners does not have the same origin (in one case it is imposed by regulatory provisions and in the other by a simple cooperation agreement between two organizations), so they are distinct conducts. [...] X [...] Finally, it must be indicated that attorney Navas Montero is correct in indicating that the breach of the single treasury account principle does not necessarily entail a violation of the legal reserve in tax matters. What happens is that in this case, each of the infractions is duly proven in separate facts. The single treasury account principle was violated when a special account was opened to manage the funds that entered the Ministry of Labor and Social Security for the charge made to migrants based on the executive decrees. In contrast, the legal reserve in tax matters has been disrespected on two different occasions, first when the aforementioned decrees were issued (for which the trial court considered the crime of illegal levy to have been configured, even though the action to prosecute it was time-barred) and later when, in the cooperation agreement between the Ministry and FUNDEHCA, a charge was established for a state service (which is what serves as the basis for convicting F for exaction). XVI [...] For greater abundance, it must be indicated to the appellant that—contrary to what he sets forth—the legislative body does act as an advisor and does exercise a priori control. Its advisory power is not only referred to parliamentary bodies (third paragraph of Article 31 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), which—incidentally—was issued and published in 1994, meaning it was in force when F proceeded as he did), but since the power to inform (ejúsdem) and to render opinions in exercise of the consultative power (Article 29 of the cited regulatory text) is provided for, it is clear that it does guide (and in that sense, advise) the audited entities, such as the Ministry of Labor and Social Security. Moreover, Article 20 of the aforementioned Law indicates that prior to ordering the execution of the respective contract, the Administration must manage and obtain approval from the Comptroller, with which it becomes evident that this is indeed a priori control, since without that approval it is not possible to legally execute a contract. [...] XLV [...] As has been stated throughout this entire judgment, the illegality of the oft-mentioned agreement has been declared in the competent venue for it, which is the criminal venue. Furthermore, it has been explained on several occasions why it is irrelevant to discuss whether or not that agreement should have been sent for its approval by the Comptroller General of the Republic. In any case, it must be indicated that the comptroller body did refuse to approve the agreement, as recorded on folio 1693 in Volume III, and that the reasons it gave for not approving it were the following: 1) that by having put said contract into execution before approving it, a ground for its absolute nullity was incurred (it should be noted that from this reasoning it is extracted that for the Comptroller it was evident that the beneficiary of this "agreement" was the Ministry directed by F, so it was that body that had to pay for the services that FUNDEHCA provided it, thus it is a burdensome contract of the type that required approval from the oversight body); 2) that powers of the Ministry of Labor and Social Security were being transferred to FUNDEHCA, apart from the creation of a charge that was known to be illegal; 3) that F could not contract with FUNDEHCA since not only he himself, but also his son were founding members of that entity, so he had to comply with the provisions of Article 22 of the Public Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa); 4) that the ordinary procurement procedure was not followed, without specifying why it was dispensed with; 5) that sufficient documentation was not attached to prove that J was authorized to sign that agreement. Thus, it is evident that the Comptroller General of the Republic gave reasons of legality (some formal, but the most important substantial ones) for not approving the agreement, so the trial court's affirmations have the due evidentiary support and reasoning, since those arguments of the comptroller body were set forth by the trial court throughout the contested resolution. [...] LXX [...] Article 38 of the Criminal Procedure Code (Código Procesal Penal) grants the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) the exclusive power to intervene in criminal proceedings to exercise the civil action for social harm. For this purpose, it allows it to claim the respective compensation for punishable acts that affect collective or diffuse interests. What happens in this case is that we are not before either of these two types of interest. The collective interest refers to that which is proper to a group that unites, de facto or de jure, in pursuit of a specific end. In contrast, the diffuse interest concerns the individual by the mere fact of being a member of society and allows him to claim for something that does not affect a specific subject, so that a holder of the right to compensation cannot be established, but rather it is suffered by the generality of individuals with the same intensity. None of these assumptions apply in the present case, since neither have the migrants formed a group, nor is the affectation suffered by a generality of persons. The migrants each suffered an affectation of their patrimony, which can be measured monetarily. Furthermore, those who paid FUNDEHCA were identifiable and never formed a group in pursuit of a particular end. Thus, we were not before the assumptions of Article 38 of the Criminal Procedure Code, but rather before a large number of individual interests, so each holder is the one who must (by themselves or, if it had been done at the opportune moment, through delegation to the Public Prosecutor) claim the compensation. For the foregoing, this Chamber considers that the trial court's decision to reject the standing of the Attorney General's Office to substitute for the migrants as civil parties for the monies paid to FUNDEHCA is in accordance with Law.

"V.- [...]. Ante la problemática social que en 1995 representaba la presencia de gran cantidad de migrantes ilegales (especialmente nicaragüenses) en territorio nacional, el Gobierno de la República de ese entonces desarrolló una política tendiente a normalizar su situación y así evitar el colapso de varios servicios (como el de seguridad social y el de educación) trascendentales para el país. Además, se trataba de evitar acusaciones formales por parte del Gobierno de Nicaragua, el cual amenazaba con denunciar a Costa Rica ante organizaciones internacionales por lo que denominaba trato xenófobo hacia los nicaragüenses que se encontraban en el país. En ese contexto (ver folios 6924 y 6925) es que nace el Programa de Tarjeta de Trabajo Estacional, con el que se pretendía otorgar un documento de identificación a los migrantes que vinieran a trabajar a territorio costarricense, de modo que pudieran ser cubiertos legalmente por todos los servicios que presta el Estado. Lo que interesa destacar es que, según se aprecia a folio 6925, el programa de comentario fue creado mediante decreto N° 24432-TSS-G, emitido el 25 de enero (en el fallo se indica que fue en junio, pero esta Sala ha tenido a la vista un ejemplar del boletín estatal y ha podido constatar que el texto normativo de comentario fue firmado en Casa Presidencial en el mes que aquí se indica) de 1995, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 141 de 26 de julio de ese año, el cual fue firmado por el entonces Presidente de la República, también por el encartado F en su condición de Ministro de Trabajo y Seguridad Social, así como por la Ministra de Gobernación y Policía de aquel momento. Además, fue mediante otro acto de la misma naturaleza –el decreto ejecutivo N° 24811-MTSS de 1° de diciembre de 1995, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 243 de 22 de diciembre de dicho año- que se dispuso cobrar a cada migrante que solicitara la Tarjeta de Trabajo Estacional la suma de cinco mil colones (¢5.000,00), con el fin de sufragar el costo que implicaba otorgar dicho documento (lo anterior consta a folio 6926); ese cobro se hacía a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el dinero recaudado por ese concepto se depositaba en una cuenta corriente a nombre de esa cartera. Adicionalmente se dictó el decreto ejecutivo N° 25647-MTSS-G del 20 de agosto de 1996, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 236 de 9 de diciembre de 1996, mediante el cual se autorizó el cobro (siempre a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) por la ampliación de la vigencia de la Tarjeta de Trabajo Estacional, que en unos casos era del cincuenta por ciento y en otros del cien por ciento del valor que tenía la emisión original (coviene advertir que estos dos últimos decretos –en los que se regulaba el cobro por la Tarjeta de Trabajo Estacional a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- fueron derogados mediante el decreto N° 26430-MTSS de 8 de octubre de 1997, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 209 del 30 de octubre de 1997; como justificación de la derogatoria se indica en ese texto normativo que tanto la Contraloría General de la República como la Tesorería Nacional han objetado el cobro que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha efectuado para sufragar los gastos del programa de Tarjeta de Trabajo y Seguridad Social -nótese que no se derogó el decreto N° 24432-TSS-G, que es el que creaba el programa de comentario, de modo que el mismo seguía vigente y en ese instrumento no se contemplaba cobro alguno por la tarjeta, cuya emisión seguía siento potestad del Minsterio de Trabajo y Seguridad Social-). Es importante ahora mencionar que en el cuarto hecho probado (folio 6927, en el tomo XVI), el Tribunal sentenciador afirma que el cobro supra mencionado es ilegal, toda vez que se habría establecido vía decreto un tributo no previsto en ley alguna. Estiman los juzgadores que tal proceder es contrario a lo establecido en el artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública, así como en los numerales 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en los que se dice que los tributos sólo pueden ser establecidos por disposición legal. Afirman los integrantes del órgano de mérito que con dichos decretos también se estaba lesionando el principio de caja única del Estado, pues se permitía abrir una cuenta corriente bancaria a nombre del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para manejar allí los fondos recaudados por concepto de otorgamiento y renovación de la tarjeta de trabajo estacional. El Tribunal de instancia acreditó (ver hecho probado 20 a folio 6936 en el Tomo XVI) que mediante documento fechado 29 de mayo de 1997, la Dirección General de Auditoría del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social informó al Ministro del ramo que el Programa de Tarjeta de Trabajo Estacional presentaba dos deficiencias esenciales, cuales son: a) la apertura de la cuenta aludida, por ser un acto contrario al principio de caja única, y b) el cobro por otorgar y renovar la mencionada tarjeta, por constituir un abuso de las potestades reglamentarias de la Administración. Ante ese informe, F emitió la resolución N° 175-97 de 2 de junio de 1997 (ver hecho probado 17 a folio 6935), por medio de la cual instauraba un órgano de procedimiento para investigar la legalidad de la apertura de la cuenta corriente N° 182510-8 del Banco Nacional de Costa Rica para manejar allí los fondos provenientes del Programa de Tarjeta de Trabajo Estacional. Ese órgano de procedimiento rindió, mediante documento fechado 27 de septiembre de 1997, al entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social un informe en el que se indica lo siguiente: a) que la mencionada cuenta bancaria se abrió sin contar con la autorización de la Tesorería Nacional, b) que no podía sancionarse a ningún subalterno por abrirla, pues todos actuaron de conformidad con el principio de obediencia, y c) que para poder seguir utilizando los fondos del programa tantas veces aludido, así como para poder cobrar por concepto de la tarjeta de trabajo, entonces debía presentarse un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa para que sea esta la que así lo autorice (lo anterior se extrae del hecho probado 17, ya indicado). Nueve días después, el 6 de octubre de 1997, suceden tres cosas importantes, según se aprecia a folio 6938 del Tomo XVI (hecho 22): primero, F, consciente de que no podía seguirse cobrando a los migrantes con base en la normativa reglamentaria, giró instrucciones a la Oficial Presupuestal Dora Orozco Sánchez para que procediera a cerrar la cuenta corriente del Banco Nacional de Costa Rica N° 182510-8 en la que se manejaban los fondos del Programa de Tarjeta de Trabajo Estacional; segundo, el defendido de la licenciada Gloria Navas Montero indicó a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que se procediera a elaborar un proyecto de ley para poder utilizar los recursos percibidos por concepto del mencionado documento de identificación, así como los que pudieran recibirse a futuro; tercero, F se reunió con el co-encartado J y entre ambos redactan y suscriben el convenio de cooperación entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Fundación para el Desarrollo Humano en Centroamérica (FUNDEHCA), en el que se establece que la segunda puede cobrar a los migrantes la suma de veinticinco dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones costarricenses, para sufragar los gastos administrativos y materiales que implica la elaboración de la tarjeta de trabajo estacional, la cual sería elaborada –merced al convenio- por FUNDEHCA. Finalmente, como elemento de interés para el a quo a efectos de acreditar la concusión, debe mencionarse que estimó (ver hecho 24 a folio 6940) que el convenio de cooperación mencionado no era más que un medio para inducir a los migrantes a pagar a favor de la fundación dicha una suma de dinero que no estaban obligados a pagar. VI. Establecido lo anterior, debe indicarse que el Código Penal establece en su artículo 348 lo siguiente: “Se impondrá prisión de dos a ocho años, al funcionario público que, abusando de su calidad o de sus funciones, obligare o indujere a alguien a dar o prometer indebidamente, para sí o para un tercero, un bien o un beneficio patrimonial” (la negrilla y el subrayado son suplidos). Esto es lo que el legislador ha denominado concusión, que es uno de los delitos contra los deberes de la función pública. Lo que se tutela mediante este tipo penal es la correcta actuación de los servidores públicos en el ejercicio de su cargo. La probidad a la que se refiere esta figura se quebranta si un servidor público comete abusos (su comportamiento extralimita las atribuciones propias del puesto, de modo que se hace algo no permitido) con ocasión del cargo que desempeña (sea que no cumple con las tareas asignadas, sino que aprovecha la condición de laborar para un ente público y así se incurre en la conducta abusiva). A su vez, el abuso del cargo consiste en obligar o inducir a una persona a dar o prometer, para el propio funcionario o para un tercero distinto del Estado, un bien o un beneficio patrimonial que no debe (así se configura la extralimitación de las competencias inherentes al cargo y se da el abuso del mismo, pues se hace algo que el ordenamiento no permite). Es importante destacar que lo que pide el servidor (ya sea la entrega del bien o beneficio patrimonial, o la promesa de entregarlo) es algo que el ordenamiento jurídico no contempla como una de las obligaciones que debe cumplir el individuo a quien se le requiere tal cosa, pues si así fuera, desaparecería el carácter indebido de la entrega o compromiso de dar el bien o beneficio patrimonial. Por el contrario, de lo que se trata es de una actuación propia del funcionario que no resulta amparada –en virtud de que es abusiva- por el Derecho. Nótese que ese bien o beneficio patrimonial que se exige al sujeto pasivo dar o prometer, puede estar destinado al provecho del propio funcionario o incluso a favor de un tercero. Claro está que ese destinatario no es el Estado, pues si fuera a favor de éste que se realiza el cobro, se estaría ante el delito de exacción ilegal y no el de concusión. Ya esta Sala ha advertido que la diferencia entre esos dos delitos radica en el destino que se dé o pretenda darse a los bienes o beneficios patrimoniales que se obtengan mediante la conducta prohibida (en ese sentido puede verse la resolución de este Despacho N° 175-A-92 de las 10:15 horas del 15 de abril de 1992). Así, salta a la vista que la concusión es una modalidad agravada de exacción ilegal. El legislador ha estimado más reprochable (y por ende merecedor de una pena más severa) que el funcionario público mueva a una persona a dar o prometer un bien o un beneficio patrimonial que no debe, cuando con esa conducta se pretende beneficiar él mismo o a un tercero, que los casos en los que el beneficiado con ese proceder sería el propio Estado. Además, es importante resaltar que para efectos de la configuración de este ilícito no resulta indispensable que el requerido efectivamente entregue o prometa dar lo solicitado, sino que basta que se le motive a prometer hacerlo para que el delito surja a la vida jurídica. VII.[...] En todo momento debe tenerse presente que los decretos ejecutivos 24811 y 25647, ya citados, autorizaron el cobro por la Tarejeta de Trabajo Estacional, pero sólo a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, nunca a favor de FUNDEHCA ni de ningún otro tercero, de modo que esas disposiciones no amparan el cobro que se estableció mediante el convenio de cooperación, por lo que este último está desprovisto de todo amparo normativo. Recuérdese que el otorgamiento de la tarjeta de trabajo estacional se da en el marco de la actividad administrativa, pues es el Estado el que trataba de solucionar los problemas nacionales e incluso internacionales que acarreaba la presencia en el país de gran cantidad de trabajadores foráneos indocumentados. La Administración debe sujetarse en todo momento al principio de legalidad derivado del artículo 11 constitucional, relacionado con los artículos 11 y 111 de la Ley General de la Administración Pública. Así, sólo puede hacer aquello que la ley le autoriza. Como el ordenamiento jurídico no permite crear tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales) si no es mediante la promulgación de una ley (artículos 121 inciso 13) de la Constitución Política, 124 de la Ley General de la Administración Pública, 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), entonces el establecimiento –vía convenio de cooperación- de una tasa por un servicio que debía prestar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es abiertamente ilegal, con la agravante de que el dinero iba a parar a una persona de derecho privado. Recuérdese que el pago se daba para poder recibir el documento de comentario, pues si no se pagaba, no se tramitaba la petición del migrante para que se le permitiese trabajar estacionalmente en Costa Rica y sin tal autorización podía ser deportado en virtud de las disposiciones de la Ley de Migración y Extranjería. Que debiese retribuirse la intervención de FUNDEHCA en el proceso es algo que resulta ajeno a la ilegalidad del cobro, pues esa fundación servía al Ministerio y no a los migrantes; la relación de estos era con el órgano público, pues era esa dependencia ministerial –no FUNDEHCA- la competente para decidir si concedía el permiso laboral a los extranjeros. En ese orden de ideas, es evidente que el acuerdo lo que hace es evitarle al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tener que hacer frente al pago de los servicios que FUNDEHCA le prestaba a esa institución, para lo cual se creó un cobro ilegal que pesaba sobre los migrantes que requerían un servicio de esa cartera, de modo que el dinero se pagaba a favor de la entidad privada. Esa exacción (entendida como “acción y efecto de exigir impuestos, prestaciones, multas, deudas, etc.”, según la definición que se incluye en la vigésimoprimera edición del Diccionario de la Real Academia Española) es abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, pues sin que medie ley alguna que así lo permita, se exige (mediante un simple acuerdo de asistencia entre dos organizaciones) a los migrantes que paguen una determinada suma de dinero a una fundación por un servicio que a esa población se lo presta el Estado. Igualmente importante es destacar que el encartado motivó a muchísimas personas a entregar dinero a FUNDEHCA, pues dispuso la elaboración del volante que consta a folio 3736 (primer folio del tomo IX del expediente), donde se comunica a los trabajadores migrantes que como requisito para tramitar la tarjeta de trabajo estacional debían (entre otras cosas) pagar cinco mil colones (¢5.000,00) a favor de FUNDEHCA. Así las cosas, es evidente que en el presente asunto se está ante un funcionario público (en este caso F, quien a la fecha en que ocurrieron los hechos era Ministro de Trabajo y Seguridad Social) que, abusando de su cargo, ha motivado a gran cantidad de extranjeros a entregar indebidamente (pues no hay disposición legal alguna que establezca la obligación de pagar a una institución privada una cantidad dineraria para que el Estado dictamine si le concede o no permiso para laborar estacionalmente en el país) un beneficio patrimonial a un tercero (FUNDEHCA es ajeno a la relación administrado-Administración; recuérdese que es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –no la fundación- el que debe autorizar a los migrantes su condición de trabajadores en Costa Rica, de modo que ellos reciben el servicio de esa dependencia pública y no de la entidad privada). [...] VIII. [...] Respecto de la exacción ilegal, pese a que el Tribunal de instancia deriva la existencia de un plan por parte del imputado de comentario y J que abarca esta conducta punible y aquella por la que se sancionó a estas dos personas, lo cierto es que ofrece fundamentos distintos para acreditar cada una de ellas. Así, a folio 7460 (Tomo XVII) se explica que la exacción ilegal derivaría del cobro que vía decretos ejecutivos se hizo a los migrantes por la tarjeta de trabajo y se menciona que los dineros se pagaban a favor del Estado. En cambio, la concusión se analiza a partir del folio 7465 (Tomo XVII) y queda claro que esta se configura en relación con el convenio de cooperación con FUNDEHCA, mediante el cual se obligaba a los migrantes a pagar una suma de dinero a esa entidad privada por un servicio (el otorgamiento del permiso laboral) que prestaba el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Así las cosas, no hay problema alguno en absolver a F por la exacción ilegal (ilícito que el a quo consideró prescrito, tema que se tratará al resolver el recurso del Ministerio Público) y condenarlo por la concusión, máxime si se observa que el cobro a los extranjeros no tiene el mismo origen (en un caso es impuesto por normativa reglamentaria y en otro por un simple acuerdo de cooperación entre dos organizaciones), de modo que se trata de conductas distintas. [...] X [...] Finalmente, debe indicarse que lleva razón la licenciada Navas Montero al indicar que no necesariamente el quebranto del principio de caja única conlleva una violación de la reserva de ley en materia tributaria. Lo que sucede es que en este caso cada una de las infracciones está debidamente acreditada en hechos separados. El principio de caja única se vulneró al abrirse una cuenta especial para administrar los fondos que ingresaban al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por concepto del cobro que se hacía a los migrantes con base en los decretos ejecutivos. En cambio, la reserva de ley en materia tributaria ha sido irrespetada en dos ocasiones distintas, primero cuando se emitieron los aludidos decretos (por lo que el a quo estimó que se configuró el delito de exacción ilegal, pese a que la acción para perseguirlo estaba prescrita) y luego cuando en el convenio de cooperación entre el Ministerio y FUNDEHCA se estableció un cobro por un servicio estatal (que es lo que sirve de base para condenar a F por concusión). XVI [...] A mayor abundamiento debe indicarse al recurrente que –contrario a lo que expone- el órgano legislativo sí es asesor y sí ejerce un control previo. Su potestad asesora no está referida sólo a los órganos parlamentarios (párrafo tercero del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual –por cierto- fue emitida y publicada en 1994, sea que estaba vigente cuando F procedió como lo hizo), sino que desde que se prevé la potestad de informar (ejúsdem) y de rendir dictámenes en ejercicio de la potestad consultiva (artículo 29 del texto normativo de cita,), queda claro que sí orienta (y en ese sentido, asesora) a las entidades fiscalizadas, como lo es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Además, en el artículo 20 de la Ley de referencia se indica que de previo a ordenar la ejecución del respectivo contrato, la Administración debe gestionar y obtener la aprobación por parte de la Contraloría, con lo cual se hace evidente que sí se está ante un control previo, pues sin ese refrendo no es posible ejecutar legalmente un contrato. [...] XLV [...] Tal como se ha sido declarada en la sede competente para ello, cual es la penal. Además, se ha explicado en varias oportunidades por qué es intrascendente discutir si debía remitirse o no ese acuerdo para su refrendo por parte de la Contraloría General de la República. En todo caso, debe indicarse que el ente contralor sí se negó a refrendar el convenio, tal como consta a folio 1693 en el Tomo III y que las razones que dio para no refrendarlo fueron las siguientes: 1) que al haberse puesto en ejecución dicho contrato antes de refrendarlo se incurría en una causal de nulidad absoluta del mismo (cabe advertir que de ese razonamiento se extrae que para la Contraloría era evidente que el beneficiado con ese “convenio” era el Ministerio que dirigía F, de modo que era ese órgano el que debía pagar por los servicios que le prestaba FUNDEHCA, por lo que se está ante un contrato oneroso de los que requerían aprobación del cuerpo fiscalizador); 2) que se estaban trasladando atribuciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a FUNDEHCA, aparte de que se creaba un cobro que se sabía ilegal; 3) que F no podía contratar con FUNDEHCA pues no sólo él mismo, sino que también su hijo eran miembros fundadores de esa entidad, por lo que debía sujetarse a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa; 4) que no se siguió el procedimiento ordinario de contratación, sin precisar por qué se prescindía del mismo; 5) que no se adjuntó documentación suficiente para acreditar que J estaba facultado para firmar ese convenio. Así las cosas, es evidente que la Contraloría General de la República dio razones de legalidad (algunas formales, pero las más importantes sustanciales) para no refrendar el convenio, de modo que las afirmaciones del a quo cuentan con el debido respaldo probatorio y de motivación, pues esos argumentos del cuerpo contralor fueron expuestos por el Tribunal de instancia a lo largo de la resolución impugnada.[...] LXX [...] El artículo 38 del Código Procesal Penal otorga a la Procuraduría General de la República la potestad exclusiva de intervenir en el proceso penal para ejercer la acción civil por daño social. Para ello, le permite reclamar el resarcimiento respectivo por hechos punibles que afecten intereses colectivos o difusos. Lo que sucede en esta causa es que no se está ante ninguno de esos dos tipos de interés. El colectivo se refiere al que es propio de un grupo que se une, de hecho o de derecho, en procura de perseguir un fin específico. En cambio, el difuso atañe al individuo por el simple hecho de ser integrante de la sociedad y le permite reclamar por algo que no afecta a un sujeto determinado, de modo que no puede establecerse un titular del derecho al resarcimiento, sino que es sufrido por la generalidad de individuos con la misma intensidad. Ninguno de esos supuestos se dan en el presente caso, pues ni los migrantes han formado un grupo, ni la afectación es sufrida por una generalidad de personas. Los migrantes sufrieron cada uno de ellos una afectación de su patrimonio, la cual puede medirse monetariamente. Además, quienes pagaron a FUNDEHCA eran individualizables y nunca formaron un grupo en persecución de un fin en particular. Así, no se estaba ante los supuestos del artículo 38 del Código Procesal Penal, sino más bien ante gran cantidad de intereses individuales, de modo que cada titular es quien debe (por sí o, si se hubiera hecho en el momento oportuno, mediante delegación en el Ministerio Público) reclamar la indemnización. Por lo expuesto, estima esta Sala que resulta conforme a Derecho la decisión del a quo de rechazar la legitimación de la Procuraduría General de la República para sustituir a los migrantes como actores civiles por los dineros pagados a FUNDEHCA."