UCR Exemption from Municipal Service PaymentsExención de la UCR al pago de servicios urbanos municipales

• VI)ON THE MERITS: In this particular case, the central object of the dispute arises because, in the Municipality's view, the University of Costa Rica is not covered by the exemption contained in Law 7293 of April 3, 1992, which establishes a series of limitations that the exemption the University had been enjoying must have, among them its application to taxes existing at the time of its creation. Thus, it considers that the fee for garbage collection, now called separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste, and maintenance of parks and green zones, constitutes a new tax. They consider the same situation regarding the municipal police service and the rehabilitation and construction of sidewalks. As for the cleaning of public roads and the maintenance of parks and green zones, they argue that the name of the fee changed, therefore, it became a new tax with new characteristics, and consequently, the charging of these must be maintained.

To resolve the conflict, it is important, first of all, to take into account what is regulated in Law 7293 of 1992, the Regulatory Law on Current Exemptions, Derogations, and Exceptions; what was previously stated in the Municipal Code; and finally, but no less important, the elements of the tax obligation.

Article 6 of the Regulatory Law on Current Exemptions, Derogations, and Exceptions expressly provides: "State university institutions of higher education are exempted from the payment of all taxes and surcharges for the acquisition of goods and services necessary for the fulfillment of their purposes. Para-university institutions shall continue to enjoy the benefits granted in Article 12 of Law No. 6541 of November 19, 1980. Goods acquired under this provision may be sold at any time, upon prior payment of the taxes and levies from which they are exempted." This law provided a reform to Article 63 of the Code of Tax Rules and Procedures, which today reads as follows: "Article 63.- Limit of application. Even if there is an express provision of the tax law, the exemption does not extend to taxes established after its creation." This allows for the conclusion that if the tax for which the exemption was requested is subsequent to Law 7293, the exemption cannot be applied. In the specific case, the request concerns the payment of urban services, whose charging is based on what is regulated in Article 83 of the Municipal Code, which provides 5 items to be paid, namely: a- public lighting; b- cleaning of public roads; c- separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste; d- maintenance of parks and green zones; d- municipal police service and any other municipal service.

In this regard, the criterion of the Municipality of San José is based on the fact that the Municipal Code (Law No. 7794) and the Law for Integrated Waste Management (Law No. 8839) are subsequent to the creation of the regulatory law on current exemptions, derogations, and exceptions (Law No. 7293); consequently, it cannot be understood that the exemption regime in favor of the UCR contains the fees of Article 83 of the Municipal Code. For its part, the University points out that since the 1970 Municipal Code, these taxes already existed, therefore the exemption does apply to them. Regarding this, the 1970 Municipal Code (Law 4574), [currently repealed by Law No. 7794, Municipal Code], established in Article 87 the following: "Municipalities shall charge fees for the urban services they provide, which shall be prepared taking into consideration the effective cost of the service and a ten percent profit for its development. Public lighting, cleaning of public roads, garbage collection, and maintenance of parks and green zones services must be paid by the users even if they show no interest in them. Municipalities must increase, by municipal agreement and after publication in the Official Gazette, the municipal fee for the public lighting service, by the same percentage in which the corresponding institutions approve the requalification of electric energy rates." (Emphasis added). As can be observed, of the five items currently regulated by the Municipal Code, namely: a- public lighting; b- cleaning of public roads; c- separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste; d- maintenance of parks and green zones; d- municipal police service and any other municipal service; 4 were regulated since 1970 (public lighting, cleaning of public roads, maintenance of parks and green zones, and garbage collection, today called separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste). The only fee that, per se, can be considered new is the Municipal Police one, because the code of that time was indeed silent on the matter. Consequently, with the regulations cited on the matter, the University would not be exempted from the payment of this service, since its regulation, as pointed out by the Municipality of San José, is subsequent to the Regulatory Law on Current Exemptions, Derogations, and Exceptions; its entry into force occurs specifically with Law 7794, the Municipal Code in force since 1998. However, public lighting, cleaning of public roads, maintenance of parks and green zones, and garbage collection were indeed regulated, and consequently, the exception regulated by the regulatory law on current exemptions, derogations, and exceptions (Law No. 7293) applies to them. That said, the Municipality expressly acknowledges that public lighting is no longer charged, so there is no conflict in that regard. A conflict does exist regarding the cleaning of public roads, the maintenance of parks and green zones, and garbage collection, because they remain contemplated, one with a name variation, but which in the drafter's opinion does not entail a substantial variation that makes it deserving of being a new fee; and the other two, regulated with the same terminology; ergo, concerning these services, the University of Costa Rica enjoys the exemption indicated above. Note that Law 7293 provides the specific exemption to state university institutions of higher education from the payment of all taxes and surcharges for the acquisition of goods and services necessary for the fulfillment of their purposes, and consequently, the charging of such services to this university study center is inappropriate, when no type of change has occurred. The garbage or ordinary waste collection service deserves special attention, since the Municipality of San José maintains the thesis that it cannot be considered exempt because its name is different. As previously stated, today this service is called "separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste," therefore, for the municipal entity, it is a different fee. However, from this analysis, this Tribunal must depart, for the reasons that will be stated below. Regarding the tax obligation, it is necessary to remember that there are two types of subjects: active and passive, where the first is the State or some lesser public entity (like municipalities, for example), which holds the so-called power of imperium, from which derives the financial power (Article 14 of the Code of Tax Rules and Procedures) through which taxes are created and a certain amount of wealth is coercively obtained from the taxpayer's private sphere to finance public expenses. The passive subject is the one upon whom the Law imposes obligations and corresponds to the one who is subject to the State's power of imperium. The obligations assumed by passive subjects consist mainly of the provision of the tax and substantive tax obligations, the source of the tax obligation being the taxable event, which can only arise by mandate of a law. The substantive obligation, also called the principal obligation, consists of that provision of a patrimonial nature, which, viewed from a double perspective, can be expressed as an obligation to give (the taxpayer) and to receive (the treasury) [...]

In this scenario, it is clear that both the active subject (Municipality of San José) and the passive subject (University of Costa Rica) remain the same, and have not suffered any type of modification with respect to the tax obligation. However, the object of the tax obligation is where there is divergence between the criteria of the Municipality and the University. In this line of argument, if one considers the genesis provided in Article 87 of Law 4574, it is clear that from that moment garbage collection was envisioned; therefore, the University of Costa Rica is also covered by the exception provided in Law No. 7293. And while it is true that the treatment given to this waste varied with the Law for Integrated Waste Management (Law No. 8839), it is not true that a new fee was formed; rather, it underwent updates in accordance with the country's current reality and the different guidelines that have emerged in environmental matters over the years. However, regardless of the fact that waste must now receive a different treatment, the object of the fee remains unchanged, and it is constituted by the provision of the garbage collection service. It is a different matter that the municipality must give a different treatment to what is collected, but this does not constitute a change in the object of the tax obligation, because, as indicated, the genesis remains the same. Therefore, if the 3 elements of the tax obligation have been maintained over time, the Municipality cannot claim that it is a new tax; doing so only creates juridical insecurity and would be contrary to all current regulations, and even more significantly, it would open a loophole for Municipalities, by changing the name of a tax, to make improper charges to those who by law are exempted, such is the case of the Universities, and in the specific case, the University of Costa Rica [...]

"VI) SOBRE EL FONDO: En el caso en particular, el objeto central del conflicto suscita que para la Municipalidad, la Universidad de Costa Rica, no está cobijada sobre la exención que contiene la ley 7293 del 3 de abril de 1992, la cual establece una serie de limitaciones que debe tener la exención que había venido gozando la Universidad, entre ellos la aplicación a tributos existentes al momento de su creación. De esta forma estima que la tasa por recolección de basura, ahora denominada recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, constituye un nuevo impuesto. Igual situación consideran con el servicio de policía municipal y el de rehabilitación y construcción de aceras. En cuanto a la limpieza de las vías públicas y el mantenimiento de parques y zonas verdes, argumentan que el nombre de la tasa varió por ello, pasó a ser un nuevo tributo con características nuevas, y en consecuencia se debe mantener el cobro de los mismos.

Para poder resolver el conflicto deviene en importancia en primer lugar tomar en cuenta lo regulado en la Ley 7293 de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones; lo señalado anteriormente en el Código Municipal, y finalmente, pero no menos importante, los elementos de la obligación tributaria.

El artículo 6 de la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones; dispone de todo tributo y sobretasas para la adquisición de mercancías y servicios necesarios para la realización de sus fines. Las instituciones parauniversitarias continuarán gozando de los beneficios otorgados en el artículo 12 de la Ley Nº 6541 del 19 de noviembre de 1980. Los bienes adquiridos al amparo de esta disposición podrán ser vendidos en cualquier momento, previo pago de los impuestos y tributos de los que se exoneren".

Esta ley, dispuso una reforma al artículo 63 del Código de Normas y procedimientos Tributarios, el cuál el día de hoy se lee de la siguiente forma: "Artículo 63.- Límite de aplicación. Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación". Esto permite concluir que si el tributo sobre el cual se solicitó la exoneración resulta posterior a la Ley 7293, la exoneración no puede ser aplicada. En el caso concreto, la solicitud versa sobre el pago de servicios urbanos, cuyo cobro tiene asidero en lo regulado en el artículo 83 del código municipal, el cual dispone 5 rubros a pagar, a saber: a- alumbrado público; b- limpieza de vías públicas; c- recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición adecuada de los residuos ordinarios; d-mantenimiento de parques y zonas verdes; d-servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal.

En este sentido, el criterio de la Municipalidad de San José, radica en que el Código Municipal (Ley N. 7794) y la ley para la Gestión Integral de Residuos (Ley N. 8839), son posteriores a la creación de la ley reguladora de exoneraciones vigentes, derogatorias y excepciones (Ley N. 7293); consecuentemente no puede entenderse que el régimen exonerativo a favor de la UCR , contenga las tasas del artículo 83 del Código Municipal. Por su parte, la Universidad señala que desde el Código Municipal del año 1970 ya existían estos tributos, por ello sí les aplica la exoneración. Al respecto, el Código Municipal de 1970 (Ley 4574), [derogada actualmente por la Ley N. 7794, Código Municipal], establecía en el artículo 87 lo siguiente: "Las municipalidades cobrarán tasas por los servicios urbanos que presten, las que serán elaboradas tomando en consideración el costo efectivo del servicio y un diez por ciento de utilidad para su desarrollo. Los servicios de alumbrado público, limpieza de las vías públicas, recolección de basura y mantenimiento de parques y zonas verdes, deberán pagarlos los usuarios aunque no demuestren interés en ellos. Las municipalidades deberán aumentar, por acuerdo municipal y previa publicación en el Diario Oficial, la tasa municipal de servicio de alumbrado público, en el mismo porcentaje en que las instituciones correspondientes aprueben las recalificaciones de tarifas por energía eléctrica." (Lo resaltado es propio). Cómo se observa, de los cinco rubros que regula actualmente el código Municipal, sean estos: a- alumbrado público; b- limpieza de vías públicas; c- recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición adecuada de los residuos ordinarios; d-mantenimiento de parques y zonas verdes; d-servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal; 4 se regulaban desde el año 1970 (alumbrado público, limpieza de vías públicas, mantenimiento de parques y zonas verdes, y recolección de basura, hoy en día denominado recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición adecuada de los residuos ordinarios), la única tasa, que per se, se puede considerar como nueva es el de Policía Municipal, porque efectivamente el código de aquella época era omiso al respecto, consecuentemente con la normativa citada al respecto, la Universidad no estaría exonerada del pago de este servicio, pues su regulación, tal y como lo señaló la Municipalidad de San José, es posterior a la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones; su entrada en vigor se da específicamente con la Ley 7794, Código Municipal Vigente desde 1998. No obstante, el alumbrado público, la limpieza de vías públicas, el mantenimiento de parques y zonas verdes, y la recolección de basura sí estaban reguladas, consecuentemente les aplica la excepción que regula la ley reguladora de exoneraciones vigentes, derogatorias y excepciones (Ley N. 7293). Ahora bien, la Municipalidad expresamente reconoce que el alumbrado público ya no se cobra, por lo que al respecto no existe ningún conflicto. Sí lo existe en cuanto a la limpieza de vías públicas, el mantenimiento de parques y zonas verdes, y la recolección de basura, porque las mismas siguen contempladas, una con una variación de nombre, pero que a criterio de quien redacta no conlleva una variación sustancial que la haga merecedora de ser una nueva tasa; y las otras dos, reguladas con la misma terminología; ergo, sobre estos servicios la Universidad de Costa Rica goza de la exoneración señalada líneas atrás. Nótese que la Ley 7293, dispone la exoneración específica a las instituciones universitarias estatales de educación superior del pago de todo tributo y sobretasas para la adquisición de mercancías y servicios necesarios para la realización de sus fines, consecuentemente es improcedente el cobro de tales servicios para este centro de estudios universitarios, cuando no ha mediado ningún tipo de cambio. Especial atención merece el servicio de recolección de basura o residuos ordinarios, puesto que la Municipalidad de San José, sostiene la tesis que no puede ser considerada en exoneración, porque su nombre es otro; como se dijo anteriormente, al día de hoy este servicio se le denomina "recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios" , por ello para el ente Edil, se trata de una tasa distinta. No obstante de tal análisis, este Tribunal debe separarse por las razones que de seguido se dirán. En lo que respecta a la obligación tributaria es menester recordar que existen dos tipos de sujetos: activos y pasivos, en donde el primero es el Estado o algún ente público menor (como las municipalidades, por ejemplo), el cual ostenta la llamada potestad de imperio, de la que deriva la potestad financiera (artículo 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) por medio de la cual se crean tributos y se obtiene coactivamente de la esfera privada del contribuyente cierta cantidad de riqueza para financiar gastos públicos. El sujeto pasivo es aquel al que la Ley le impone obligaciones y corresponde a quien se encuentra sometido a la potestad de imperio del Estado. Las obligaciones que asumen los sujetos pasivos, consisten principalmente en la prestación del tributo de las obligaciones tributarias sustanciales, siendo la fuente de la obligación tributaria el hecho generador, el cual puede surgir únicamente por mandato de una ley. La obligación sustancial o también llamada obligación principal, consiste en aquella prestación de carácter patrimonial, que vista desde una doble perspectiva puede ser expresada en una obligación de dar (el contribuyente) y recibir (el fisco) [...]

En este escenario, es claro que tanto el sujeto activo (Municipalidad de San José) y sujeto pasivo (Universidad de Costa Rica), siguen siendo los mismos, y no han sufrido ningún tipo de modificación respecto de la obligación tributaria. Ahora bien, el objeto de la obligación tributaria, es el que tiene divergencia entre los criterios de la Municipalidad y la Universidad. En esta línea argumentativa, si se considera la génesis prevista en el artículo 87 de la Ley 4574, es claro que desde ese momento se planteaba la recolección de basura, por ello, también está cobijada la Universidad de Costa Rica por la excepción prevista en la ley N. 7293, y si bien es cierto, el tratamiento que se le da a estos residuos varió con la Ley para la Gestión Integral de Residuos (Ley N° 8839), no es cierto que se conformó una nueva tasa, sino que sufrió actualizaciones acordes a la realidad actual del país y los distintos lineamientos que han surgido en materia ambiental a lo largo de los años. Sin embargo, independientemente, de que ahora, los residuos deban tener un tratamiento diferente, el objeto de la tasa se mantiene incólume, y lo constituye la prestación del servicio de recolección de basura. Distinto resulta que la municipalidad deba dar un tratamiento diferente a lo recolectado, más no por ello, se constituye un cambió en el objeto de la obligación tributaria, pues como se indicó la génesis sigue siendo la misma. Entonces, si los 3 elementos de la obligación tributaria se han mantenido a lo largo del tiempo, no puede pretender la Municipalidad, que se trate de un nuevo tributo, hacerlo de esa forma solo crea inseguridad jurídica y sería contrario a toda la normativa vigente, y más significativo aún, abriría un portillo para que las Municipalidades al cambiar el nombre de un tributo, puedan realizar cobros indebidos a quienes por ley se encuentran exonerados, tal es el caso de las Universidades, y en el caso concreto a la Universidad de Costa Rica [...]".