Legal regime of public roads and presumption of public domain statusRégimen jurídico de vías públicas y presunción de demanialidad

III.- On the merits. The legal regime of public roads, in our administrative legal system, requires a comprehensive approach in accordance with all existing regulations, in order to understand when and under what circumstances each regulatory provision must be applied. In general, Article 261 of the Civil Code follows the concept of dedication to a public purpose, stating that “Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone may benefit because they are given over to public use.” Dedication (afectación) is the act or the manifestation of will of the public authority by virtue of which the thing becomes incorporated into the use and enjoyment of the community, and it may be carried out by law or by administrative act. A contrario sensu, to release from dedication (desafectar) means the departure from the public domain, losing its demanial status to become patrimonial and enter into commerce. The Construction Law (Ley de Construcciones), enacted by Decree Law No. 833 of November 4, 1949, Article 4, provides that a public road “is any land of public domain and common use that, by provision of the administrative authority, is destined for free transit in accordance with the planning laws and Regulations and that is in fact already destined for that public use. According to their class, public roads shall also be destined: to ensure the ventilation and lighting conditions of the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service,” providing in the following article for the inalienability of these assets. From Articles 1 and 2 of the General Roads Law (Ley General de Caminos), it follows that public roads are property of the State and may belong to the National Road Network (Red Vial Nacional) (administered by the Ministry of Public Works and Transport, MOPT) or to the Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal) (owned and administered by each local council), a classification that is basically made according to the importance of the geographic zones it connects and the high level of vehicular flow. The demanial nature that characterizes public roads is, by logical conclusion, exclusionary of private property [...]

IV.- Based on the foregoing, the correct analysis that should have been carried out to respond to Mr. Rodríguez’s request was the determination of the existence of the public road and, based on that, to issue the respective certification. However, the Department of Road Management (Departamento de Gestión Vial) limited itself to denying the existence of the public street solely because it is not inventoried. The manner in which it acted is incomplete, since the demanial nature of public roads is not constituted by being classified and inventoried, given that this is nothing more than an official record, but rather by other means provided for in the legal system. By way of example, public roads may be generated after expropriation processes, or as a consequence of urban developments where new roads are opened according to the rules of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), and even by the simple tolerance of public use by their owners, which may also be recognized by local governments. In all those circumstances, public roads have a special Public Law regime, as they are destined for the enjoyment of the community and are protected by a principle of automatic registration (inmatriculación) derived from Article 44 of the Urban Planning Law, which means that a deed of transfer of ownership or its registration entry is not required for the asset to leave the private domain. Precisely, the Construction Law creates a presumption of the demanial nature of roads when they are accredited in official documents, whether in the municipalities or in other administrative bodies, as is transcribed below:

Article 7.- Property. Any land that appears as a public road in the existing maps of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, shall be presumed to have that status, except for full proof to the contrary, which must be presented by anyone who affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. As long as no final judgment declaring as much has been rendered, no one may prevent or hinder the public use of the land in question.

Therefore, when it has been accredited in official documents that a road is public, pursuant to the transcribed article, a presumption in favor of its demanial nature is consolidated, which can only be destroyed with proof to the contrary demonstrating that the asset is under private ownership [...]

"III.- Sobre el fondo. El régimen jurídico de las vías públicas, en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, exige un abordaje integral conforme a toda la regulación existente, a efecto de comprender cuándo y en qué supuestos se debe aplicar cada una de las normas regulatorias. En general, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. A contrario sensu, desafectar significa la salida del dominio público, perder la condición de demanial para convertirse en patrimonial y entrar dentro del comercio de los hombres. La Ley de Construcciones, promulgada por Decreto Ley No. 833 del 04 de noviembre de 1949, artículo 4, dispone que vía pública "es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público", disponiendo en el artículo siguiente, la inalienabilidad de estos bienes. De los artículos 1 y 2 de la Ley General de Caminos se desprende que las vías públicas son propiedad del Estado y pueden pertenecer a la Red Vial Nacional (administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes) o a la Red Vial Cantonal (de propiedad y administración de cada ayuntamiento), clasificación que se hace básicamente según la importancia de las zonas geográficas que conecta y el alto nivel de flujo vehicular. La demanialidad que caracteriza a las vías públicas es excluyente, por conclusión lógica, de la propiedad privada [...]

IV.- Con base en lo expuesto, el análisis correcto que se debió realizar para dar respuesta a la petición del señor Rodríguez, era la determinación de la existencia de la vía pública y, con base en ello, emitir la certificación respectiva. Sin embargo, el Departamento de Gestión Vial se limitó a denegar la existencia de la calle pública por el sólo hecho de que no se encuentra inventariada. La manera en que se actuó es incompleta, puesto que la demanialidad de las vías públicas no se constituye por estar clasificada e inventariada, puesto que ello no es más que un registro oficial, sino de otras maneras previstas en el ordenamiento jurídico. A manera de ejemplo, las vías públicas se pueden generar luego de procesos expropiatorios, o bien como consecuencia de desarrollos urbanísticos en donde se abren nuevos caminos conforme las reglas de la Ley de Planificación Urbana e, inclusive, por la simple tolerancia del uso público por parte de sus propietarios, misma que también puede ser reconocida por los gobiernos locales. En todos esos supuestos, los caminos públicos tienen un régimen especial de Derecho Público, pues están destinados al disfrute de la colectividad y están protegido por un principio de inmatriculación que deriva del artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, lo que significa que no se requiere de una escritura de traslado de dominio ni su inscripción registral para que el bien salga del dominio privado. Precisamente, la Ley de Construcciones crea una presunción de demanialidad de las vías cuando ellas estén acreditadas en documentos oficiales, ya sea en las municipalidades o en otras instancias administrativas, tal y como seguidamente se transcribe:

Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.

Por ende, habiéndose acreditado en documentos oficiales que una vía es pública, conforme al ordinal transcrito, se consolida una presunción en favor de la demanialidad, misma que solamente puede ser destruida con prueba en contrario que demuestre que el bien es de dominio privado [...]".